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DOMÍNGUEZ SERRANO JUDITH judithdominguez@colmex.mx
El Colegio de México, México
RESUMEN: En el presente artículo se analizan las respuestas de los tres órdenes de gobierno en México que, de acuerdo con su distribución competencial, debían responder coordinadamente a la pandemia de COVID-19, específicamente en el abastecimiento de agua potable para consumo humano y la higiene. Se hicieron evidentes las incapacidades institucionales, la falta de preparación para afrontar los riesgos, la falta de planificación de mediano o largo plazo, y el escaso presupuesto dedicado al sector hídrico que cada vez se ve más mermado en medio de las crisis sanitaria, hídrica y climática, así como el abandono en que se encontraban las políticas de salud, educación o trabajo, que aumentaron los efectos negativos de la crisis sanitaria.
Palabras clave: COVID-19 derecho humano al agua, centralización, servicios públicos, administración pública.
ABSTRACT: This article analyzes the responses of the three government orders in Mexico that, according to their distribution of powers, should respond in a coordinated manner to the COVID-19 pandemic. It focuses specifically on the supply of drinking water for human consumption and hygiene. The institutional incapacities, the lack of preparation to face the risks, the lack of medium or long-term planning, and the scarce budget dedicated to the water sector became evident. Consequently, it increasingly diminished during the health, water, and climate crises. Further, the abandonment of health, education, and labor policies increased the harmful effects of the health crisis.
Keywords: COVID-19, Human Right to Water, Centralization, Public Services, Public Administration.
Artículos
Gestión de los servicios públicos de agua y saneamiento durante la crisis sanitaria por COVID-19 en México1
Management of Public Water and Sanitation Services During the Sanitary Crisis Caused by the COVID-19 Pandemic in Mexico
DOMÍNGUEZ SERRANO JUDITH judithdominguez@colmex.mx
Recepción: 16 Agosto 2022
Recibido del documento revisado: 20 Septiembre 2022
Aprobación: 01 Octubre 2022
El artículo tiene como propósito mostrar la estructura institucional y las relaciones interadministrativas de las autoridades que tienen a su cargo la prestación de los servicios públicos de agua y garantizar el derecho humano al agua en México. La ausencia de la ley secundaria, reglamentaria del artículo 4 ° constitucional en materia de derecho humano al agua, deriva en la indefinición de responsabilidades de los tres órdenes de gobierno que se suple con sentencias de los tribunales, recomendaciones en materia de derechos humanos y acuerdos informales entre autoridades, estos últimos en situaciones de crisis. A partir de una revisión documental y hemerográfica se presentan los problemas jurídicos, presupuestales y administrativos que enfrentaron durante la pandemia de COVID- 19 y los mecanismos de colaboración que se articularon para garantizar el acceso al agua y una breve propuesta jurídica y administrativa para la gestión de riesgos sanitarios asociados al agua.
El artículo es producto de la investigación realizada para la ponencia presentada en el Segundo Encuentro de la Red Urteram AL/UE Para su elaboración, la metodología utilizada fue la revisión documental y hemerográfica, y el análisis de los efectos de las normas jurídicas emitidas con motivo de la pandemia de COVID-19. A partir de los datos estadísticos presentados por el Gobierno de México sobre la evolución y efectos de la pandemia se documentó la respuesta institucional de los gobiernos locales, estatales y federal. Este análisis está centrado en el acceso al agua y saneamiento, desde la perspectiva de los servicios públicos y el enfoque basado en derechos humanos (EBDH), concretamente en el derecho humano al agua (DHA)1 que en las últimas décadas se ha impuesto como un imperativo en la elaboración de políticas públicas y acciones gubernamentales en los países en desarrollo. Este enfoque analítico se complementa con el monitoreo de avances del Objetivo de Desarrollo Sostenible 6 (ODS 6), concretamente de las metas "6.1. De aquí a 2030, lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible para todas las personas" y "6.2. De aquí a 2030, lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todas las personas y poner fin a la defecación al aire libre, prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las niñas, y las personas en situaciones de vulnerabilidad". Estas metas incluyen el acceso a la higiene que permita el lavado de manos (WASH, por sus siglas en inglés).
En segundo lugar, se realizó una revisión hemerográfica sobre la evolución de la pandemia y, concretamente, de los impactos en la población que no contaba con acceso continuo al agua potable, tanto en zonas urbanas como rurales.
Finalmente, se analizaron las diversas medidas emergentes adoptadas por el gobierno federal y por varias entidades federativas (en adelante estados, que es como comúnmente se les denomina) que revelan los impactos diferenciados por la desigualdad espacio-temporal existente, la capacidad de respuesta gubernamental y la reducción del presupuesto federal asignado al sector agua potable y saneamiento de los últimos seis años, que explica en parte la debilidad institucional de las autoridades del agua y los organismos operadores de agua.
La pandemia de COVID-19 tuvo impactos negativos en la economía global y cada Estado adoptó medidas, en su mayoría contingentes o de emergencia, ante un riesgo sanitario inesperado y evidenció los fallos en otras áreas y políticas públicas, no solo en la sanitaria. Una buena gestión de la pandemia está fuertemente vinculada a una buena política de acceso al agua, saneamiento e higiene,- no obstante, en los países donde existen rezagos en la cobertura universal o problemas estructurales en la prestación de los servicios públicos de agua, la crisis tuvo mayores efectos negativos. Es el caso de México, donde un sector debilitado, el de los prestadores de servicios públicos, se enfrentó a un problema mayor: el abastecimiento de agua en mayor cantidad y en un escenario de suspensión de pagos por parte de los usuarios. Aun cuando la Federación reorientó recursos para la atención de la crisis sanitaria, acción secundada por las entidades federativas para mitigar los impactos de la falta de agua en el hogar y la falta de ingresos para pagar el recibo de agua, los prestadores de servicios se enfrentaron a la complejidad de la crisis, algunos con mejores capacidades económicas, técnicas e institucionales para atenderlas, pero la mayoría aumentaron su situación crítica y sus deudas. Esto debido a que muchos de ellos ya se encontraban en situación de insostenibilidad financiera.
Es por ello que se plantea en este artículo, más allá del contexto de la pandemia, la urgencia de una reforma jurídica en el sector hídrico, concretamente el subsector de agua potable y saneamiento, que dé cumplimiento a la exigencia constitucional del artículo 4 ° en materia de derecho humano al agua y que incorpore, además, la administración de los riesgos en su amplia acepción.
El Programa Nacional Hídrico 2020-2024 (PNH 2020-2024) de México estableció los objetivos y prioridades en el sector, uno que actualmente tiene que superar el estado de ingobernabilidad producto de una inconsistente administración de los recursos hídricos y su incapacidad para controlar, monitorear, supervisar e inspeccionar lo que ocurría en el uso y aprovechamiento del agua. En el siglo XX, el sector hídrico se caracterizó por la fortaleza y el presupuesto para construir la gran obra hidráulica del país, lo que permitió almacenar agua donde era escasa, seguida de la ampliación del acceso a los servicios públicos a partir de una política federal2, pero que disminuyó drásticamente en el último sexenio, primero por el presupuesto base cero que estableció el gobierno federal y, más recientemente, por la austeridad presupuestal. Cabe decir que la mejora en la gestión del agua no es prioridad en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2024, pero que a la fecha y producto no solo de la pandemia sino de los efectos de las sequías, se ha puesto en el foco de la política pública del más alto nivel. El primer objetivo prioritario del Programa Nacional Hídrico 2020-2024 se refiere a "1. Garantizar progresivamente los derechos humanos al agua y al saneamiento, especialmente en la población más vulnerable". Para ello, se plantearon tres indicadores para medir unos objetivos, limitados en nuestra opinión, que no muestran el progreso real del cumplimiento del ODS 6 de forma integral3. Se optó por incidir en el ámbito más rezagado, en conexión con la drástica reducción presupuestal que aplicó el gobierno federal. Esto ha hecho que se descuide, al menos desde el ámbito federal, otros aspectos del subsector agua potable y saneamiento en todo el país, esperando a que los otros dos órdenes de gobierno los asuman.
Los datos de cobertura según el Censo de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) realizado en 2020 muestran que, de 126.014.024 millones de mexicanos, el 79 % reside en ciudades, siendo el 21 % la población rural. En tan solo 10 zonas metropolitanas, de 74, reside el 63 % de la población. Los datos de cobertura nacional muestran que el 77,6 % de la población dispone de agua entubada dentro de la vivienda y tratándose del drenaje el 77,1 % está conectado a la red pública, existiendo otras formas de desalojo de las aguas residuales (16,2 % conectado a una fosa séptica, 1,3 % descarga en una barranca, en un cuerpo de agua, en otro lugar o tanque séptico, y 4,3 % no tiene drenaje). La certidumbre sobre los datos de cobertura constituye un primer problema para el análisis, pues las fuentes oficiales reportan datos diferentes, los dos datos de cobertura mostrados anteriormente no coinciden con lo reportado en las Estadísticas del Agua de 2019, que muestran que la cobertura de los servicios de agua entubada es mucho mayor (95,3 %) según el indicador "Población con acceso al servicio de agua entubada", siendo menor en el área rural (85 %), mientras que la de alcantarillado para 2015 la cobertura nacional fue del 92,8 % (97,4 % urbana, 77,5 % rural), cifras más optimistas que las que se reportan en 20204. Por otro lado, el Programa Nacional Hídrico 2020-2024 recoge que solo el 58 % recibe agua continua (24 horas/7 días a la semana) y cuenta con saneamiento mejorado, una cifra mucho menor a la reportada en el Censo 2020. La diversidad de datos para reflejar una misma realidad provoca confusión y distorsiona los indicadores. Por otro lado, el saneamiento no ha estado en la discusión tanto como el acceso al agua, aumentando el rezago y la contaminación por la falta de tratamiento de las aguas residuales,- se estima que el 30 % de las aguas residuales municipales no recibe ningún tipo de tratamiento y aun cuando han existido programas para la atención específica de este problema, la compactación de programas5 y reducción presupuestal ha dejado en segundo término la atención de estos problemas, que salen a la luz con las crisis.
Los impactos de la pandemia en México fueron significativos en un escenario de desaceleración y estancamiento económicos previos por el que ya atravesaba el país, aunque fue uno de los países que no suspendió totalmente las actividades (el artículo 29 constitucional prevé la suspensión de derechos en situaciones excepcionales) ni pidió un préstamo al Fondo Monetario Internacional (FMI) como lo hicieron otros países de la región para poder responder a la crisis sanitaria6, con una capacidad sanitaria y económica limitada que potenció los impactos negativos7, especialmente en la población económicamente activa de los sectores informales8, aumentando el número de habitantes en situaciones de pobreza y retrocediendo en los avances del Objetivo de Desarrollo Sostenible 6. Desde el inicio, el Gobierno federal anunció que no se declararía estado de excepción ni se limitaría el libre tránsito de las personas, inclusive nunca cerró fronteras como lo hicieron otros países. La decisión obedeció a razones económicas (27,8 millones de personas se encontraban en el sector informal según datos del Inegi a agosto de 20209) y por la experiencia de los efectos económicos provocados por la crisis de gripe aviar que surgió en el país en 2012. Esquivel10 identifica tres fases por cuanto hace a los efectos económicos de la pandemia en el país: los producidos por el cierre de fronteras de otros países a principios de 2020, la limitación de actividades económicas en México por la "Jornada de sana distancia", declarando algunas actividades como esenciales para las cuales no se aplicaban las medidas de cierre, y una de reapertura gradual que fue uniforme en el país salvo en la Ciudad de México, que adoptó diferentes medidas para continuar con el funcionamiento de las actividades. El gasto y consumo en los hogares disminuyó drásticamente, y el aumento de la pobreza total por ingresos estimado por el Consejo Nacional de Evaluación para 2020 era de 8,9-9,8 mientras que el de pobreza extrema era de 6,1-10,711.
Sin el estado de excepción ni la limitación del libre tránsito era de esperarse que los contagios se produjeran con mayor frecuencia. Se esperaba la "inmunidad de rebaño" que no llegó y que, por el contrario, provocó un exceso de mortalidad12. Al 15 de julio de 2022, la Agencia Reuters reportaba 6.373.876 contagios y 326.261 muertes relacionadas con el COVID-19 desde que comenzó la pandemia13, cifra que coincide con los datos oficiales del Gobierno mexicano, pero que, sin embargo, otras instituciones académicas e incluso la propia Organización Mundial de la Salud (OMS) calculan en el doble de muertes14, ubicándose en el quinto lugar de exceso de mortalidad, atribuibles también a la preexistencia de comorbilidades15 y la insuficiencia sanitaria. En estos dos años se perdieron cuatro años de esperanza de vida16. Los casos de contagio fueron extraordinariamente superiores en el centro del país debido a la concentración poblacional y donde se adoptaron mayores medidas tanto fiscales como sanitarias.
El acceso al agua en este contexto fue determinante también. El contar o no con agua suficiente dentro de la vivienda o en el terreno disminuía o aumentaba el riesgo de contagios al tener que salir a buscarla, pero sobre todo porque no podía acatarse la recomendación de "higiene" expresada en el lavado constante de manos. Las optimistas cifras de cobertura de agua mostradas anteriormente se contrastaron con una dura realidad de millones de personas en las ciudades que no contaban con el vital líquido. El ámbito rural es muy disperso y es donde es mayor el déficit de acceso al agua y al saneamiento mejorados17, por lo que aquí las medidas adoptadas fueron diferentes ante la imposibilidad de acercar el agua. Se hizo un llamado a garantizar el derecho humano al agua y los gobiernos adoptaron medidas de contingencia, los organismos operadores, ya de por sí sin sostenibilidad financiera, decretaron medidas para eximir de pago a los usuarios de los servicios públicos y demandaron la corresponsabilidad de otras dependencias de gobierno para garantizar el acceso al agua, principalmente del Gobierno federal. Una de estas demandas fue a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para que no se cortara el suministro de energía eléctrica ante la falta de pago del recibo de la luz por el funcionamiento de las plantas de bombeo, de potabilización o de tratamiento de las aguas residuales, que era una situación frecuente anterior a la pandemia18.
La debilidad institucional y financiera de los organismos operadores era evidente para responder a la pandemia, pues antes de la crisis sanitaria por el COVID-19 ya se había presentado una reducción de 82,8 % en el presupuesto de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) con respecto a 2016 en términos nominales19. Los organismos operadores son financieramente insostenibles, tienen pérdidas de hasta el 50 % del agua que inyectan en la red y solo cobran el 40 % de las tarifas, por lo que sus ingresos resultan insuficientes para mantener y rehabilitar la infraestructura por sí mismos, siendo dependientes de los presupuestos considerados en el Presupuesto de Egresos Federal (PEF) y de los programas de ayudas federales, aun cuando tienen una asignación presupuestal que deriva del pacto federal.
El cuadro 1 muestra la reducción presupuestal operada en el sector.
Según datos de la Asociación Nacional de Entidades de Agua y Saneamiento de México A. C. (Aneas), existen 3.501 prestadores de servicios de agua y saneamiento: 672 organismos operadores formales, 1.500 organismos centralizados y 1.329 comités rurales, ejidales y por usos y costumbres, aunque esta última cifra sobre los comités de agua rurales no es exacta, pues en un estudio realizado por El Colegio de México se estimaba la existencia de más de 20.000 comités en el país20.
Durante la pandemia, el aumento del consumo de agua a través de la red se incrementó hasta en el 20 % y la reducción del pago de los usuarios hasta en el 50 %, existiendo la amenaza constante de cortes de energía eléctrica por falta de recursos para pagar a la tarifa eléctrica (los organismos operadores son considerados usuarios industriales). También se presentó la reducción de personal en condiciones de laborar por ser población vulnerable.
La pandemia del COVID-19 evidenció abruptamente (no es que no se conociera anteriormente) las áreas y poblaciones que durante décadas no se habían atendido por los programas gubernamentales, especialmente hospitales, escuelas, zonas rurales, periferia, cárceles y centros de atención a migrantes, y la grave debilidad institucional de los municipios y sus organismos operadores para garantizar el derecho humano al agua y a servicios públicos de agua de calidad, aunque el gobierno adoptó varios acuerdos para incluirlos en la dotación de agua.
Conviene analizar entonces sus capacidades, con la finalidad de contribuir a mejorar la política pública de atención de riesgos sanitarios, donde el acceso al agua se vuelve fundamental, considerando que, a partir de ahora, será una situación frecuente ante la emergencia climática que se vive. Las directrices esenciales para incorporar la perspectiva de derechos humanos en la atención a la pandemia por COVID-19 (ONU) que, salvo la declaratoria de estado de alarma o excepción, sí se implementaron en diversos acuerdos administrativos, tales como los dirigidos a la movilidad de poblaciones migrantes, especialmente el sur de México, y el derecho a la información, que se concretaba todos los días con los informes del subsecretario de salud. Por el contrario, el derecho a la salud se evidenció como una quimera, no solo para la población migrante21, sino para la población mexicana que no tiene un acceso a la seguridad social.
Se hizo evidente la ausencia de planes de emergencia o contingencia para instituciones de salud y organismos operadores, ante los nuevos patrones temporales y espaciales de demanda de agua. Sin mencionar el contexto del cambio climático. La escasa planeación urbana (o si existe, la falta de su implementación) ha dejado fuera de la programación de los servicios públicos de agua a los asentamientos irregulares, donde es más grave la falta de agua y saneamiento. En las periferias urbanas y las zonas rurales es donde la cobertura de agua es más baja y donde los efectos de la pandemia fueron más severos.
Existen dos competencias principales para la gestión de la crisis sanitaria de la pandemia del COVID-19, además de las presupuestales correspondientes a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) o las que atrajo el Poder Ejecutivo por la gravedad de la situación. Las competencias que son compartidas entre los tres órdenes de gobierno son la de salud (artículo 73, fracción XVI) y la de gestión integral de riesgos (artículo 73, fracción XXXI-I), y vinculado a las necesidades de agua que se requerían, la competencia de la administración y regulación de las aguas de jurisdicción federal es de la Federación (artículo 73, fracción XVII). El principio de coordinación de competencias es el que rige las relaciones intergubernamentales e interadministrativas, no obstante, la política adoptada fue la de centralización en el Ejecutivo Federal atendiendo a la declaratoria de enfermedad grave y concentrando la información epidemiológica en el Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica Sistema Único de Información.
La competencia en materia de salud es compartida entre los tres órdenes de gobierno (artículo 73, fracción XVI bases 2 y 3 de la Constitución)22, sin embargo, ante situaciones excepcionales, la Ley General de Salud (LGS) establece que el Consejo de Salubridad General (CSG)23 es la autoridad sanitaria para realizar la declaratoria en casos de enfermedades graves que se consideren causa de emergencia o atenten contra la seguridad nacional, y que justifique la adopción de medidas extraordinarias. El Acuerdo del 23 de marzo de 202024 reconoció que la pandemia era una "enfermedad grave de atención prioritaria", ante la cual el CSG asumía el diseño, la coordinación y la supervisión de todas las medidas obligatorias para todas las autoridades en el nivel federal, estatal y municipal, así como para los sectores social y privado. La Secretaría de Salud (SSA) fue la encargada de la prevención y el control de la crisis, y se exhortó a las autoridades estatales sanitarias a adoptar planes de reconversión hospitalaria y ampliación de su capacidad para la atención oportuna de la epidemia. Asimismo, se publicó un acuerdo de la Secretaría de Salud para establecer medidas preventivas para la mitigación y control de los riesgos25, y otro para sancionarla como autoridad ejecutiva26.
Por medidas preventivas se entendió:
aquellas intervenciones comunitarias definidas en la Jornada Nacional de Sana Distancia, que tienen como objetivo el distanciamiento social para la mitigación de la transmisión poblacional de virus SARS-COV2 (COVID-19), disminuyendo así el número de contagios de persona a persona, y por ende el de propagación de la enfermedad, con especial énfasis en grupos vulnerables, permitiendo además que la carga de enfermedad esperada no se concentre en unidades de tiempo reducidas, con el subsecuente beneficio de garantizar el acceso a la atención médica hospitalaria para los casos graves.
En este acuerdo se establecieron cinco medidas obligatorias:
La pandemia duró más tiempo del inicialmente establecido, por lo que la suspensión temporal se extendió y se determinaron las actividades que podían continuar abiertas o en funcionamiento. Se emitieron declaratorias de emergencias federales y estatales que permitieron movilizar los recursos económicos con mayor celeridad para la atención sanitaria.
En estos acuerdos también se aludió al respeto irrestricto a los derechos laborales de trabajadores en todos los sectores, y en caso de pérdida de empleo se mantuvo la cobertura de seguridad social y la protección salarial ante la suspensión de labores por la contingencia. La Ley Federal del Trabajo ya establecía la obligación del patrón a proporcionar oportunamente a los trabajadores los útiles, instrumentos y materiales necesarios para la ejecución del trabajo, en el artículo 132, fracción III, pero esto no se cumplió a cabalidad.
Utilizando la vía del decreto, el Gobierno federal centralizó todas las acciones importantes y el 27 de marzo declaró acciones extraordinarias en materia de salubridad general aplicables en todo el país27 que la Secretaría de Salud (SSA) podría implementar de manera inmediata, orientadas al sector salud28, y que amplió unos días después29 estableciendo periodos de la suspensión de actividades no esenciales30, detallando cuales sí lo eran, entre ellas la de abastecimiento de agua potable y el saneamiento básico:
Artículo 1.e. Las necesarias para la conservación, mantenimiento y reparación de la infraestructura crítica que asegura la producción y distribución de servicios indispensables; a saber: agua potable, energía eléctrica, gas, petróleo, gasolina, turbosina, saneamiento básico, transporte público, infraestructura hospitalaria y médica, entre otros más que pudieran listarse en esta categoría.
Ente las medidas obligatorias dispuso en el artículo 1.° de la fracción III que "Las personas deberán lavarse las manos frecuentemente". Asimismo, se emitieron numerosos lineamientos y protocolos por sectores concretos con acciones para la atención de la pandemia, así, en personas con discapacidad, migrantes, recluidos en cárceles y jóvenes, entre otros31.
La preponderancia del Ejecutivo Federal durante la pandemia fue vista por varios constitucionalistas como una amenaza a la democracia pues de facto se sustituyó al Congreso de la Unión32 y no se respetó la distribución competencial previa en materia de control de enfermedades trasmisibles prevista en el artículo 134 de la LGS, que establece la coordinación de la Secretaría de Salud con los gobiernos de las entidades federativas para la vigilancia, prevención y control (tampoco se decretó un estado de excepción que lo justificara o la suspensión de garantías). Todo se manejó desde la Federación, siendo las instituciones de salud pública de los estados las proveedoras de información sobre la evolución de la pandemia.
El artículo 1.° de la Ley General de Protección Civil (LGPC )33 recoge el fenómeno sanitario-ecológico, entendiendo por este aquel "Agente perturbador que se genera por la acción patógena de agentes biológicos que afectan a la población, a los animales y a las cosechas, causando su muerte o la alteración de su salud. Las epidemias o plagas constituyen un desastre sanitario en el sentido estricto del término. En esta clasificación también se ubica la contaminación del aire, agua, suelo y alimentos". Además, se establece una estructura institucional nacional basada en el principio de coordinación, pues es una materia compartida entre los tres órdenes de gobierno34 que paradójicamente no se puso en marcha ante la pandemia de COVID-19.
El Comité Científico Asesor del Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), como órgano consultivo y asesor del Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc)35, analizó las implicaciones socioeconómicas y políticas que podría tener la pandemia, y si bien reconocía la atribución competencial del Consejo de Salubridad General, se refirió al riesgo sanitario y, en consecuencia, a la intervención que podría tener esta dependencia. La expedición de la LGPC consideraba la creación de un comité científico asesor de "agentes o fenómenos perturbadores sanitarios" que nunca se integró, a pesar de que existió un acuerdo de creación (artículo 21 de la LGPC), lo que no permitió que el Sinaproc asumiera un rol relevante en la gestión de la pandemia.
Analizando la crisis sociosanitaria destacó la "debilidad estructural, en términos de recursos, objetivos programáticos, capacidad institucional y perspectiva legislativa, que ponía a prueba al Sinaproc" y hacía un llamado a un análisis de los impactos económicos y sociales que pudiera tener en el corto, mediano y largo plazo, para planear la recuperación pospandemia36. Pero esto no se dio y no existe un plan nacional articulado,- son los estados quienes están adoptando estas medidas ante el impacto diferenciado de la pandemia, atendiendo a sus propias capacidades sanitarias37, fueron las entidades federativas más grandes las que sufrieron con más intensidad los efectos en la salud, pero también en su actividad económica (Ciudad de México y Nuevo León, por citar algunos) adoptando medidas tempranas de mantenimiento de la actividad económica, ayudas sociales para mantener a la población económicamente activa vulnerable y de recuperación, así también en los estados fronterizos, donde se realizaron acciones conjuntas con ciudades de Estados Unidos a partir de la experiencia descentralizada que ya tenían de cooperación para la gestión de problemas locales, incluidos los de salud pública, en los cuales se plantearon dos tipos de medidas: acciones de contención o epidemiológicas para detener la propagación, y las de mitigación o no epidemiológicas para atenuar impactos sobre el empleo, los negocios y las actividades cotidianas38.
La administración de las aguas nacionales es competencia exclusiva de la Federación (artículo 27 constitucional) y solo a través de convenios de coordinación los estados pueden participar en alguna fase de la administración o la gestión, a los municipios les corresponde de forma exclusiva la prestación de los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de las aguas residuales, según el artículo 115 constitucional, y los estados pueden participar subsidiariamente previo convenio firmado con los municipios cuando estos se lo soliciten, así, ejercen una competencia subsidiaria, según el artículo 115 constitucional, fracción III. En estos dos extremos de ejercicio competencial, los estados han expedido legislación en materia de aguas para establecer un marco para la prestación de los servicios públicos que proporcione homogeneidad en su ámbito territorial y que es útil para aquellos municipios que no expidieron reglamentación sobre servicios públicos, aun cuando tienen la potestad reglamentaria39. Según datos de la Conagua, solo existían 42 reglamentos municipales de servicios públicos cuando existen 2.471 municipios en el país.
Con la reforma constitucional al artículo 4.°, párrafo sexto40, que reconoce explícitamente el derecho humano al agua y la participación de todos (gobierno y sociedad) en su protección y garantía, el marco normativo del agua se amplía y reinterpreta por virtud de los derechos humanos. Previamente, en 2010 se había reformado la Constitución para incorporar fuertemente el paradigma de los derechos humanos41 y la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) hizo una apuesta decidida por una interpretación más extensiva y favorable a partir del principio pro persona, con la cual el control de la constitucionalidad fue superado por el control de la convencionalidad42. La SCJN se pronunció por primera vez para establecer sus alcances y reglas para la aplicación del control difuso y ex officio de la convencionalidad43, a partir del cual las autoridades están obligadas a realizar el control de convencionalidad, derivado de una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con efectos jurídicos para México44.
El marco normativo de los derechos humanos es fuerte, aunque sin efectos claros en el ámbito del derecho humano al agua, si bien existen numerosas recomendaciones de las comisiones de derechos humanos tanto nacional como estatales, y algunas sentencias que obligan a los organismos operadores de los servicios públicos de agua y saneamiento, y subsidiariamente a los estados, para garantizar el acceso al agua, no se ha producido gran cambio desde su reconocimiento. Tan es así que recientemente la SCJN se pronunció en el amparo promovido por varios municipios del estado de Chihuahua ante la entrega de agua a Estados Unidos, obligación internacional derivada del Tratado de Límites y Aguas de 1944, y como los municipios aludieron a la imposibilidad de garantizar el derecho humano al agua con la disminución de la disponibilidad de agua en las presas con esta entrega, la consideró como "falta grave" del Congreso de la Unión la omisión de expedir una Ley General de Aguas que garantizara el derecho45. En este periodo de sesiones (septiembre-diciembre de 2022) tendría que adoptarse la tan reclamada ley.
En un recuento de acciones podemos afirmar que la crisis sanitaria se gestionó en México principalmente desde el ámbito federal, quien concentró la mayoría de las acciones decisorias y presupuestarias que se extendieron inclusive hasta el reparto de la vacuna, según los criterios federales, con un esquema de coordinación en cuanto a la información sobre la pandemia, pero con una posición centralista y no de coordinación con las entidades federativas para la gestión46. Los hospitales y centros de salud acataron las indicaciones del nivel federal aun cuando no hubo directrices claras, y la concentración de las decisiones en una sola unidad dentro del gobierno federal llevó a desavenencias con los estados y a resultados infructuosos47, no obstante el presupuesto asignado, que también se controló desde el nivel federal en detrimento de las relaciones intergubernamentales48, las competencias constitucionales y la corresponsabilidad pública, y la llamada co-gobernanza no pareció operar en esta situación de pandemia. Así, también, se evidenciaron las debilidades de las autoridades y el abandono de las políticas de salud, educación o laborales49.
A nivel federal se otorgaron apoyos y créditos para ciertos sectores, con el fin de paliar los efectos negativos de la pandemia. Se adelantó la pensión del bienestar para adultos mayores, discapacitados y jóvenes (programas integrales de apoyo que ya existían). Se otorgó el crédito a la palabra a dos millones de medianas y pequeñas empresas para que cotizaran a la seguridad social (Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS) y conservaran a la planta laboral, y se otorgaron préstamos a empresas familiares registradas en el Censo de Bienestar realizado por la Secretaría del Bienestar, para las mujeres y hombres entre 30 y 64 años se les otorgaron tandas para el bienestar, que eran préstamos menores sin intereses. Mas que acciones propias de un estado federal, se adoptó una fuerte centralización en la Secretaría de Salud. Algunos estados, donde gobernaba un partido distinto al del presidente de la república, adoptaron otras acciones y demandaron el apoyo ante una aparente discriminación o exclusión50.
La Comisión Nacional del Agua (Conagua), como autoridad nacional y rectora de la política del agua, coordinó varias acciones en conjunto con la Aneas y organizaciones industriales para proveer agua a través de hidrantes públicos y para abastecer de agua a los hospitales, tanto los existentes como los temporales que se habilitaron, pues como en todas las ciudades los hospitales estaban colapsados por la falta de personal médico y de insumos sanitarios, se motivó la contratación de médicos cubanos y mexicanos con contratos temporales. Tratándose de las acciones en materia de acceso al agua, las medidas que se adoptaron fueron51:
Instalación de sistemas de agua en hospitales temporales con apoyo de la iniciativa privada.
Distribución de agua a través de camiones cisterna en 22 de los 32 estados.
Garantizar el abasto de agua en todos los hospitales y la información sobre el pronóstico climático.
Monitoreo de la desinfección del agua, teniendo en cuenta que se estaba distribuyendo en camiones cisterna en 594 hospitales COVID-19
Limpieza de drenajes para desazolvarlos por la actividad intensa diurna y la saturación en los hospitales.
Monitoreo de los precios de la venta de agua en camiones cisterna en conjunto con la Procuraduría Federal del Consumidor.
Elaboración de un manual de desinfección no convencional para comunidades indígenas y periurbanas, que se tradujo a 13 lenguas indígenas.
Focalización de parte del presupuesto del Programa Federal Proagua en apoyos para la cloración de agua para los municipios.
Así también, se presentó el 5 de abril de 2020 el Plan de Reactivación económica del Gobierno Federal, que fue un informe de actividades más que de un plan de rescate52.
Si bien todas las entidades federativas adoptaron medidas, lo cierto es que en las zonas metropolitanas y en aquellas fuertes las acciones fueron más ordenadas y de mediano plazo, con acciones preventivas de cara al futuro y con un plan de reactivación económica local. Así en región más industrializada de México, en Nuevo León53, o en Ciudad de México, donde mejor se gestionó la pandemia desde el inicio, las medidas voluntarias primaron en todo momento, inclusive en el uso del cubrebocas. Se activó un plan de ayudas económicas para distintos sectores de la población54 (además de las que movilizó el gobierno federal) y en materia de acceso al agua se desplegó una serie de acciones prioritarias no solo en salud, sino laborales o de movilidad como la suspensión del programa "Hoy no circula" y la verificación vehicular. Al ser la zona metropolitana la del mayor número de contagios, la pandemia afectó de forma diferencial a la población por la extrema desigualdad socioeconómica55 con diversas formas informales de acceso al agua56.
Entre las acciones positivas que se vieron durante la pandemia encontramos el intercambio de experiencias entre los organismos operadores, en los cuales organismos operadores con fuertes capacidades institucionales, como Monterrey o la Ciudad de México, presentaron lo que estaban haciendo e incluso proporcionaron asistencia sanitaria, técnica o recibieron a enfermos de otras entidades federativas, favoreciendo la cooperación, la solidaridad, la difusión de información sobre el uso del agua y las buenas prácticas57 para el ahorro durante la crisis. Entre las medidas que implementó el Sistema de Aguas de la Ciudad de México (Sacmex) estuvo la condonación del pago del suministro de agua durante varios meses y una mayor dotación de agua en camiones cisterna, así como la instalación de bebederos públicos, en las alcaldías del sur, las condiciones de habitabilidad diferenciales determinaron la distribución espacial de los contagios, aunado al sistema de movilidad al que tenían acceso algunas alcaldías58. En la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, a raíz de la grave escasez de agua y la experiencia de la pandemia, se implementó coordinadamente por dos entidades federativas y la Conagua el Plan Integral para acceder al Derecho Humano al Agua en el Valle de México 2019-2030, en agosto de 2022.
Entre las acciones que se adoptaron se identifican las siguientes:
No se suspendió la prestación del servicio del agua por falta de pago.
Se incrementó el residual de cloro en el agua potable a la salida de las plantas potabilizadoras del país, fijas o móviles, a 0,5 miligramos por litro para inactivar los virus y microrganismos patógenos en los organismos operadores grandes.
Se monitoreó la calidad del agua que se suministraba en la respectiva zona de cobertura. No puede decirse que cumplieron con las normas NOM- 127-SSA 1-1994 Y NOM-230SSA 1-2002, y pues ni en situaciones normales lo hacen, salvo contadas excepciones de algunos organismos operadores.
Se dotó de agua a través de carros-tanque a colonias sin acceso formal o continuo.
Se monitoreó el agua en las plantas de tratamiento (para detectar la presencia virus), en el Valle de México y en Monterrey, donde los organismos operadores tiene una fuerte capacidad técnica para realizarlo.
Se pudo constatar que solo dos organismos operadores, entre ellos Agua y Drenaje de Monterrey (AYDM) contaban con un plan de contingencias, que revisó y actualizó ante la pandemia59. Esto es muestra, una vez más, de la falta de planeación, como es obvio, la crisis sanitaria fue una sorpresa para todos, pero es preciso advertir que el país está familiarizado con los riesgos (hidrometeorológicos y sísmicos), aunque no sanitarios, ya previstos en la Ley General de Protección Civil (LGPC). Esta preparación o experiencia previa permitió utilizar la estructura institucional que se tenía (centros regionales de atención a emergencias hidrometeorológicas, por ejemplo), que coordina la Conagua, para la distribución de agua, gel y otros insumos.
Se visibilizó también el rol del personal que trabajaba en los organismos operadores expuestos al contagio, sobre todo de los operativos, sobre los cuales no se tiene una contabilización. Este ámbito se puede analizar críticamente a la luz de las recomendaciones emitidas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT)60, permeado por la informalidad y precariedad laboral.
Pero también el establecimiento de redes solidarias para apoya a la población más vulnerable61 o la realización de acciones de sectores privados62.
La gestión de la pandemia COVID-19 en México se dirigió desde el nivel federal con un plan centralizado, coordinando las acciones en los estados, con base en las competencias constitucionales. Y si bien la coordinación que ejerció sobre las entidades federativas permitió una actuación conjunta, estas últimas pudieron tener un rol más relevante bajo un esquema de co-gobernanza. Se evidenciaron los vacíos jurídicos no solo en materia de salud sino también del sector hídrico, como es el caso de garantizar el derecho humano al agua. La falta de planes de contingencia ante riesgos sanitarios o biológicos en los tres niveles de gobierno derivó en acciones de emergencia (medidas administrativas y financieras) con efectos presupuestales futuros que deberán atenderse en ausencia de un plan nacional de recuperación tras la pandemia.
Se visibilizaron los problemas institucionales de los organismos operadores, la extrema desigualdad en el acceso al agua entre centro y periferia, y entre la zona urbana y el área rural, y la urgente reforma que se requiere en materia de las atribuciones constitucionales a los municipios, que no pueden cumplir con las competencias que actualmente tienen.
Los efectos de la crisis climática en la disponibilidad de agua han puesto en el centro de la agenda pública reciente el tema de seguridad hídrica vinculada a la seguridad humana, por cuanto el acceso al agua potable y a un saneamiento básico son indispensables para vivir. Con varios ejemplos en el país por la falta de agua para el abastecimiento a poblaciones, Ciudad de México y Monterrey son los más evidentes por ser las dos grandes zonas metropolitanas del país que concentran en conjunto casi 28 millones de habitantes.
Las medidas siguen siendo contingentes, excepcionales y de urgencia. Ni la pandemia de COVID-19 ni las crisis por la falta de agua han motivado la reforma institucional y legal que se requiere y que se demanda desde 2013, fecha en la que debió emitirse la Ley General de Aguas bajo la perspectiva del enfoque basado en derechos humanos y los ODS. Es con la crisis climática que el Ejecutivo Federal se da cuenta de que el agua debe ser un asunto prioritario en la agenda pública nacional, y que puede que sean insuficientes sus proyectos prioritarios marcados más por la oportunidad política que por la necesidad de atender un problema público urgente. Esta nueva debe orientarse a garantizar la seguridad hídrica y humana por cuanto al vínculo con los riesgos sanitarios y climáticos del contexto global.
