INTRODUCCIÓN

El estudio de las diferentes figuras de administradores o agentes públicos y las competencias de los mismos, a lo largo de la configuración de la Administración del Estado romano, nos ayuda a entender no solo la evolución acaecida en el seno de la propia sociedad romana y su organización jurídico-política, sino también muchos de los fundamentos y principios sobre los que se asienta el derecho administrativo moderno. Si bien no reivindicamos la existencia en Roma de una ciencia del derecho administrativo como especulación teórica, sí son muchos los aspectos de la vida pública regulados por el derecho romano en complejas organizaciones y estructuras administrativasde ámbito estatal, provincial y municipal. Esto, como resultado de los continuos cambios que experimentó la sociedad romana desde sus orígenes, pasando por la época de mayor expansión territorial en la República, hasta el advenimiento del Principado y posterior Dominado².

La ordenación del poder público de Roma en cada una de las fases de su evolución histórica se convierte, así, en un modelo incomparable para analizar las relaciones individuo-Estado que han influido notablemente en la configuración del derecho público occidental. Desde este convencimiento, que no es fruto de una mera concepción apologética de nuestra disciplina, sino de una investigación profunda de las fuentes y la doctrina al respecto, parte el objeto de este artículo sobre la figura del praefectus urbi y la naturaleza de sus competencias.

Además de las fuentes jurídicas, en particular las referencias a las obras "de officio praefecti urbi" de los juristas Paulo y Ulpiano, recogidas en el Digesto, contamos con importantes testimonios literarios muy esclarecedores sobre la praefectura urbana y los orígenes más primigenios de la misma. En su evolución posterior a la época clásica, observaremos, en cambio, la preeminencia de las fuentes jurídicas y, en particular, las extraídas de los Códigos posclásicos y del Codex lustinanus, fruto del carácter cada vez más autoritario del imperium del Princeps.

En este contexto, nuestra opción metodológica no es otra que la históri-co-crítica, siendo conscientes de la ineludible actitud cuasiontológica que la dogmática proporciona a todo investigador moderno y que el romanista tiene que enfrentar siempre para no desvirtuar el sentido de las fuentes. De ahí que la "Textforschung" de Wieacker y la "Sachforschung" de Kaser se conviertan en orientaciones obligatorias para ahondar en el conocimiento no solo de las fuentes y su evolución, sino de las instituciones jurídicas que en ellas se plasman³.

1. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS DE LA FIGURA

Uno de los testimonios literarios más completos sobre el proceso de formación de la figura del praefectus urbi se encuentra en Tácito (Ann. 6.11.1-3)⁴, donde el historiador pone de manifiesto sus orígenes remotos, ya en época monárquica. En concreto, habla de Dentre Romulio, Numa Marcio y Espurio Lucrecio, nombrados por Rómulo, Tulo Hostilio y Tarquino el Soberbio, respectivamente. La finalidad del cargo namcjue antea, como se dice en el texto, va supeditada a la ausencia del rey en la ciudad, para que esta no se quede sin gobierno y, concretamente, para administrar justicia y socorrer las emergencias (cui ius redderet ac subitis mederetur), como custodio urbis. Posteriormente, Tácito afirma que en época republicana los cónsules hicieron uso de la misma figura con el mismo objetivo, tratándose de un continuum del modelo monárquico. Y, así, hasta su época, circunstancialmente, feriarum Latinarum causa. También hace referencia a la función de Cilnio Mecenas, elegido por Augusto al frente de Roma e Italia durante las guerras civiles, bajo el segundo triunvirato. Más tarde, cuando el poder del primer emperador comienza a convertirse en una autocracia, el historiador observa la causa de esta praefectura en las necesidades administrativas y policiales de la gran metrópoli en la que se ha convertido Roma, enumerando los tres prefectos que se sucedieron con las nuevas funciones "per usum vi": Mesala Corvino, Tito Estatilio Tauro y Lucio Calpurnio Pisón. De sus palabras se infieren los mismos objetivos que movieron a los reyes para la creación del cargo, pero con la diferencia importante de su conversión en un funcionariado estable del Imperio⁵.

Partiendo de esta importante fuente literaria, la doctrina ha observado que las reflexiones que hace Tácito sobre el origen y las funciones de la prefectura urbana no contemplan las reformas que Julio César acometió en la misma y que influirían en la futura figura imperial. Asimismo, en época augusta, la descripción de sus funciones no se corresponde con la realidad, sino con un desarrollo posterior del cargo⁶.

En efecto, hay que recurrir a un texto del historiador bitinio Dion Casio que habla de la designación del prefecto de la ciudad por parte de Marco Antonio, como magister equitum de Julio César, en el año 47 a. C., dada su marcha de la ciudad hacia Campania para ocuparse de las legiones rebeldes⁷. Asimismo, el propio César recurre a seis praefecti urbi durante su tercer consulado, para auxiliar a Marco Emilio Lépido en el gobierno de la ciudad, a falta de pretores, ediles y cuestores⁸.

Además del nombramiento del praefectus urbi como suplente de un magistrado cum imperio, se crearon figuras de este rango, como oficiales dependientes del propio César, a través de los cuales manifestaba su poder personal; llevando a cabo, de esta manera, una reforma completa de la administración de la ciudad⁹.

En opinión de Paul M. Martin¹⁰, dicho nombramiento responde a las pretensiones monárquicas de Julio César; en cambio, este no parece haber aportado modificaciones significativas respecto al praefectus urbi republicano.

No se trata de officia autónomos, sino subsidiarios, concedidos a ciertos magistrados¹¹. Así, dos pretores que habrían estado a cargo de la policía urbana y la acuñación de aurei, en ausencia de César ostentarían el título de prefecto de la ciudad. Igualmente, los triumviri monetales, dos de los cuales eran responsables del aerarium capitolino y de la acuñación de denari, tendrían la misma consideración en ausencia del dictador en Roma. A estos últimos se les concedería, como atributos de poder propios de las magistraturas tradicionales, la sella curulis y dos fasces, mientras que los primeros tendrían seis. Además, dos de estos triumviri monetales habrían asumido el papel de aediles Ceriales, en el 44 a. C., administrando la distribución de trigo y presidiendo los juegos¹². Ruciñski entiende que la elección de estos praefecti responde al deseo de César de controlar la gestión directa de las finanzas del Estado. En su opinión, los praefecti urbi de César suponen una adaptación de la figura republicana a las necesidades del momento y distan de los de época imperial¹³, donde eran sustitutos del propio emperador y no magistrados inferiores¹⁴.

En cuanto a la formación de la prefectura urbana imperial, Suetonio, en la biografía de Augusto, alude inequívocamente a un novum officium, creado por el fundador del Principado¹⁵. Dion Casio lo presenta de la misma manera, en una discusión imaginaria sobre el futuro régimen político, que habría tenido lugar en el año 29 a. C. entre dos colaboradores que gozaban de su confianza: Mecenas y Marco Agripa¹⁶.

Según Mommsen, Augusto se limitó únicamente a reconstruir un antiguo cargo republicano, con la diferencia de que el prefecto de la ciudad debía funcionar en ausencia del soberano de Roma y no de los magistrados republicanos¹⁷. La presencia de estos últimos, incluidos cónsules y pretores, no impediría su designación, mediante lex o resolución del Senado¹⁸. Para ello, Augusto debió usar los modelos de César y sus propias experiencias de la época del segundo triunvirato¹⁹. Ahora bien, el objetivo principal, además de garantizar el orden público en la ciudad²⁰, tal y como manifiesta Tácito, sería fortalecer el nuevo gobierno protegiendo el centro político en el que Roma se había convertido, conforme la nueva ideología de unidad del Estado en la figura del princeps²¹.

Como señala Vigneaux, en estos primeros momentos del periodo imperial no se puede sostener que la prefectura urbana fuera una oficina estable²².

Aun cuando en el año 26 d. C. Tiberio abandona Roma para siempre, el cargo de prefecto de la ciudad, aunque de facto fuera por mucho tiempo²³, no fue de iure permanente. No es citado por Tácito entre los oficiales que juran fidelidad al emperador, durante el principado de Tiberio, mientras que el prefecto del pretorio y el de la annona sí son mencionados²⁴. Lo que denota la temporalidad del officium.

Por otro lado, del peligro de la acumulación del poder militar en unas mismas manos ya sería consciente Tiberio, de ahí que procediera a la separación de las cohortes urbanas del poder del prefecto del pretorio y su asignación al praefectus urbi. A partir de aquí la figura iría adquiriendo cada vez mayor importancia política hasta su estabilización definitiva con Calígula, cuando observamos la primera confirmación de la existencia del prefecto de la ciudad estando presente el emperador en la misma²⁵.

2. EVOLUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS DEL PRAEFECTUS URBI: DE LA REPÚBLICA A ÉPOCA ALTO IMPERIAL

2.1. CURA Y CUSTODIA URBIS

Durante la República y, concretamente, con la llegada de los decenviros, la praefectura urbi se circunscribe a las feriae Latinae, que obligaban a los cónsules a salir de Roma, convirtiéndose en un puesto meramente ceremonial, ya que no observamos la antigua función de convocar al Senado, además de que su nombramiento queda en manos de los cónsules y no de los Comitia Curiata, como en el periodo anterior (a partir del 487 a. C., cuando se convierte en magistratura electiva). La referencia al cargo como simulacrum munus consulare en la disquisición de Tácito (Ann. 6.11.1-3) hace pensar en su subordinación a las diversas magistraturas cum imperio y la disminución de sus atribuciones. Con la creación, además, de la figura del pretor urbano, la mayoría de los poderes y responsabilidades del praefectus urbi serían transferidos a aquel. La expansión territorial, durante este periodo de la historia de Roma, obliga a organizar el aparato administrativo del Estado. La jurisdicción en la península itálica la

tendrá el pretor urbano, quien delegará sus facultades en praefecti iure dicundo, verdaderos representantes de este en la administración de la justicia local. En las provincias, de la figura del pretor, se pasará a la del gobernador, quien también delega funciones en magistrados locales. En el complejo cuadro de las magistraturas romanas, el praefectus urbi no encuentra concretas facultades, salvo las heredadas de época regia, sin que podamos deducir su calificación como magistrado en sentido propio²⁶. Efectivamente, las facultades del antecedente del praefectus urbi: el primitivo custodio urbis -lugarteniente principal del rey y representante de este en su ausencia-, entre las que se encontraban las de convocar el Senado y las asambleas populares, además del empleo de la fuerza en situaciones de emergencia dentro de los muros de la civitas, pasarán intactas a la época republicana, si bien cada vez más mermadas.

Es con Augusto cuando la figura comienza a presentar funciones diversas respecto a las tradicionales, mediante la asunción de todo tipo de poderes para mantener la quies popularium. No obstante, el que se eligiera entre los senadores de mayor rango jerárquico, concretamente entre los consulares²⁷, demuestra cómo Augusto se cuida mucho en no tropezar con oposición alguna por parte del orden senatorial, custodio de las antiguas tradiciones republicanas²⁸. Precisamente, el hecho de ser nombrado en presencia de cónsules en la ciudad, con la función de comandar las cohortes acuarteladas en la misma, es lo que provocará la dimisión, tras solo seis días en el cargo, de Mesala Corvino, primer praefectus urbi designado por Augusto en 26 a. C., dada la incivilis potestas que suponía para él dicho nombramiento²⁹. Después de este intento fallido, como narra Tácito (Ann. 6.11.1-3), en 16 a. C. Tito Estatilio Tauro ocupó el puesto, institucionalizándose más tarde, en el año 13 d. C., con la designación de Lucio Calpurnio Pisón, quien lo ejercerá durante veinte años, incluso estando el emperador en la ciudad³⁰.

Los cambios operados por Augusto se centrarían, por tanto, en el nombramiento del cargo independientemente de la presencia o no de cónsules y del mismo princeps en Roma, y en su ubicación al mando de las cohortes urbanas (tres, al principio, y cuatro, sucesivamente). Ello se deduce de los testimonios literarios de Suetonio (Aug. 49.2), Tácito (Ann. 4.5) y Dion Casio (Hist. Rom. 55.24.6).

En cuanto a la determinación de las atribuciones del praefectus urbi en época clásica, son fundamentales las obras de los juristas Paulo y Ulpiano. De la obra de Paulo, ha quedado únicamente al respecto, en el Digesto, un extracto consagrado al control de los banqueros³¹. Por lo que se refiere a Ulpiano, la mayor parte de la información recogida en el título 12 del libro primero del Digesto proviene de sus escritos. Concretamente, del Liber sin-gularis de officio praefecti urbi, que como ha demostrado la doctrina, escribiría Ulpiano como suplemento de los Libri x de officio proconsulis³².

Partiendo de esta importante fuente jurídica podemos trazar un cuadro bastante fidedigno de las competencias atribuidas al praefectus urbi durante la época clásica. La principal, sin duda, es la relativa al mantenimiento del orden público, asegurando la quies popularium. Para ello desarrollaba funciones policiales con auxilio de tres cohortes urbanas de 3.000 hombres. No obstante, no se trata de una autoridad militar, sino civil, en oposición al prefecto del pretorio³³. Conforme atestigua Ulpiano, lib. sing. de off. praef. urbi (D. 1.12.1.12)³⁴ en su función relativa a la seguridad y orden dentro de la ciudad, tenía encomendada la vigilancia de los lugares públicos, en concreto: circos y teatros durante espectáculos públicos,- mercados, atendiendo al género de las mercancías, sus precios, pesos y medidas (cura carnis)³⁵; además de controlar las oficinas de nummulari³⁶, para evitar abusos en sus operaciones y, en general, proceder contra los illicita collegia³⁷.

Estrechamente conectada a estas funciones administrativas se encuentra su poder jurisdiccional, tanto en las causas criminales, como civiles, operadas extra ordinem.

2.2. JURISDICCIÓN PENAL

Sobre las competencias del praefectus urbi en materia de jurisdicción penal, resulta revelador el texto de Ulpiano, que abre el título "De officio praefecti urbi" del Digesto, donde el jurista alude a un rescripto de Septimio Severo dirigido al prefecto urbano Fabio Cilón, entre 196 y 205 d. C, con la atribución de amplias facultades en el conocimiento de omnia crimina: D. 1.12.1 pr. (Ulp. lib. sing. de off. praef. urbi): "Omnia omnino crimina praefectura urbis sibi vin-dicavit, nec tantum ea, quae intra urbem admittuntur, verum ea quoque, quae extra urbem intra Italiam epistula divi Severi ad Fabium Cilonem praefectum urbi missa declaratur".

El texto formaría parte de un largo pasaje dedicado por el jurista seve-riano a la descripción del cargo de prefecto de la ciudad, trayendo causa, probablemente, en las innovaciones introducidas por la epístola de Septimio Severo al praefectus urbi Fabio Cilón³⁸.

A la misma constitución imperial se refiere el jurista un poco más adelante, en D. 1.12.1.4: "Initio eiusdem epistulae ita scriptum est: 'cum urbem nostram fidei tuae commiserimus : quidquid igitur intra urbem admittitur, ad praefectum urbi videtur pertinere. sed et si quid intra centensimum miliarium admissum sit, ad praefectum urbi pertinet: si ultra ipsum lapidem, egressum est praefecti urbi notionem".

La epístola severiana ha sido considerada por algunos estudiosos³⁹ una verdadera carta constitutiva de la figura de la prefectura urbana para los siglos sucesivos. Otros autores piensan que es más correcto trazar una línea evolutiva de dichas competencias ya desde el siglo i a. C. hasta su conclusión con Septimio Severo⁴⁰.

Durante el siglo i a. C., la justicia penal extraordinaria iría desplazando a los tribunales de jurados⁴¹. El praefectus urbi y el praefectus vigilium sucederían a los tresviri capitales⁴², dotando de mayor eficacia y seguridad la jurisdicción criminal. Por un lado, ya no se trataba de magistrados que cambiaban anualmente, sino de personas cualificadas (juristas, en muchos casos) cuya duración en el cargo aseguraba una mayor continuidad en las decisiones jurisprudenciales. Por otro, el hecho de que el tribunal del praefectus urbi no fuera (como los jurados penales ordinarios) un tribunal especial y tuviera competencia genérica en cualquier delito contra el orden público y la seguridad del Estado, no daba lugar a dilaciones en los procedimientos, ya que no se necesitaban varios procesos si un mismo autor había contravenido diversas normas penales; además de acabar con el protagonismo que tenían las partes en los anteriores procesos, lo que provocaba continuas obstrucciones en su marcha.

Para Kunkel: "Al desaparecer los jurados se volvieron a perder, hasta cierto punto, los atisbos de Estado de derecho republicano y la independencia de la justicia penal, que le eran inherentes. Pero el procedimiento extraordinario era más eficaz, más dúctil y, a fin de cuentas, probablemente más justo, por lo que se refiere al pequeño ciudadano, que apenas había participado en las conquistas del procedimiento de los jurados"⁴³. Argumenta el romanista alemán que el tribunal del prefecto urbano prescribía en menor medida que los tresviri capitales la pena capital, puesto que pudo también condemnare in metallum o in opus publicum⁴⁴, además de relegare o deportare in insulam⁴⁵, dada su competencia penal extraordinaria, y que, en general, el ciudadano medio tendría mayores posibilidades de defensa ante aquel⁴⁶, sin obviar la posibilidad de appellare ad princeps contra sus sentencias.

Inicialmente, podemos conjeturar que la competencia en jurisdicción penal del praefectus urbi debió coexistir con la del pretor urbano y con la de las quaestiones, circunscrita siempre a la urbica dioecesis, dada la naturaleza de sus primitivas funciones de policía. No obstante, dichas funciones abrían experimentado una ampliación a raíz de la superposición de la cognitio extra ordinem sobre el sistema jurisdiccional republicano y la consecuente atribución de la iurisdictio a los funcionarios imperiales⁴⁷. Por lo demás, de la lectura de D. 1.12.1 pr. y 4 sabemos con certeza que ya en época de los Severos la amplia competencia del prefecto de la ciudad en relación a omnia crimina se extendió en un radio de cien millas alrededor de Roma⁴⁸. El restante territorio itálico quedaría en manos de los praefecti praetorio⁴⁹.

Dotado de imperium sobre las cohortes urbanas, a partir de época de Augusto, este prefecto operó como funcionario administrativo y juez penal. De la jurisdicción de su tribunal dependían todo tipo de crimina cometidos por: miembros de asociaciones ilícitas o religiones prohibidas⁵⁰; hijos que violaran la pietas hacia sus padres⁵¹ y los producidos entre los esclavos y sus domini⁵²; o libertos, por desprecios y afrentas a sus patronos o falsas acusaciones de ultrajes hacia el patrono⁵³. Al contrario, también, patronos que niegan la manumisión suis nummis de sus esclavos e incumplen las cláusulas protectoras contenidas en los títulos de adquisición⁵⁴. Además, se remiten a su jurisdicción tutores o curadores que, por malversaciones en la tutela o en la curatela, necesitan de un castigo más grave que la infamia⁵⁵; depositarios de títulos y cambistas que no hayan actuado con probidad⁵⁶ e, incluso, usurpadores de herencias⁵⁷.

En relación a estas funciones jurisdiccionales, si bien a principios de época imperial el prefecto de la ciudad ejercitaría sus poderes coercitivos respecto a los humiliores, se verán disminuidos conforme la jurisdicción imperial comience a definir penas específicas para este grupo social. Por el contrario, aumentarán sus competencias en la jurisdicción penal en relación a los honestiores ya a partir del siglo i⁵⁸. Así, entendía sobre asuntos de falsificación de testamentos y falsificación de moneda y, en general, todos los comprendidos dentro de la categoría del crimen falsi⁵⁹. Es posible también que -en ausencia del emperador- sancionara los crímenes contra este: complots, atentados y alta traición. Y ello a través de subordinados como los curiosi (especie de agentes secretos) y toda una red de información que se guardaba en expedientes específicos de personas sospechosas⁶⁰.

No cabe duda que la progresiva ampliación de las competencias jurisdiccionales del praefectus urbi -evidenciada ya en época de los Severos- trae su causa en los ajustes progresivos llevados a cabo por los sucesores de Augusto en la administración imperial y su basamento en un aparato burocrático central, perfectamente fortalecido, que se ramifica en una pluralidad de gobiernos locales⁶¹.

En suma, podemos centrar el ámbito de actuación donde la prefectura urbana va a encontrar sus competencias, durante la evolución del Principado, en el derecho penal y administrativo. Su intervención en ambos sectores del ordenamiento jurídico descansa en la potestas de su tarea de policía (ius gladii), claramente observable en época de Tiberio a Trajano. Consecuentemente, se desarrollará su iurisdictio procesal penal (desde Adriano a Septimio Severo)⁶².

2.3. Jurisdicción civil

Más tardía parece ser la iurisdictio del praefectus urbi en asuntos civiles. En los primeros años del Principado recayó sobre las magistraturas republicanas -pretor urbano y peregrino, fundamentalmente-, dentro del marco del procedimiento formulario. El primer documento que habla de tal competencia en asuntos civiles es un rescripto del emperador Adriano sobre la supervisión de los banqueros, conservado gracias a un extracto de Paulo (lib. sing. de off. praef. urbi) en D. 1.12.2: "Adiri etiam ab argentariis vel adversus eos ex epistula divi Hadriani et in pecuniariis causis potest".

No sabemos a qué prefecto iba dirigido dicho rescripto, pero de las palabras iniciales (adiri etiam) podemos conjeturar que es una parte de una normativa más extensa donde se atribuyen al prefecto de la ciudad jurisdicción en procedimientos civiles importantes para el mantenimiento del orden público⁶³. Las competencias relativas a los procedimientos civiles en los que una de las partes es un argentarius sería, sin duda, una extensión del cargo administrativo de mantener el orden en mercados y establecimientos, también relacionado con la persecución de falsificadores. Precisamente, la genérica expresión in pecuniariis causis apoya esta tesis.

El adverbio etiam indica, asimismo, que tal competencia se venía a sumar a una anterior de los argentarii de la que habría sido investido precedentemente. Y ello ha de deducirse si ponemos el texto de Paulo en conexión con el de Ulpiano, lib. sing. de off. praef. urbi, de D. 1.12.1.9: "Praeterea curare debebit praefectus urbi, ut nummularii probe se agant circa omne negotium suum et temperent his, quae sunt prohibita".

En opinión de Petrucci, dado que Ulpiano utiliza a menudo de forma promiscua los términos nummularius y argentarius (como, por ejemplo, en Ulp. 30 ad ed. D. 16.3.7.2), es probable que no se refiera aquí a nummularii en exclusiva, sino que, incluso, pueda referirse a argentarii. De ahí que las competencias del praefectus urbi en cuanto a las causas civiles en relación a la actividad bancaria trajeran su razón de ser en sus funciones de vigilancia y control de dicha actividad y en la represión de las infracciones contra las prohibiciones establecidas, en general, para cualquier operador financiero en este ámbito. Particularmente, la motivación de Adriano para instituir una competencia jurisdiccional civil del praefectus urbi en materia bancaria se asentaría en la necesidad de protección de los usuarios de este tipo de negotia, frente a la creciente tipología contractual derivada de los mismos, sobre todo depósitos irregulares generadores de intereses, dada la dificultad de encuadrarlos en los esquemas jurídicos existentes y, por consiguiente, en las acciones predispuestas por los pretores⁶⁴.

El texto paulino encuentra, además, su ratificación en una constitución de 287, publicada bajo Diocleciano y Maximiano, recogida en el título del Codex sobre la ley Cornelia defalsis, en la que se determina la necesidad de proceder civiliter en temas de litigios pecuniarios. C. 9.22.11 (Impp. Diocletianus et Maximianus AA. Isidoro): "Si lis pecuniaria apud pedaneos iudices remissa est, etiam de fide instrumenti civiliter apud eos iuxta responsum viri prudentissimi Pauli requiretur".

El rescripto confirma, por tanto, la posibilidad de tratar conjuntamente la quaestio criminis y la causa civil, ya en época de Adriano⁶⁵, apud eos iuxta responsum viri prudentissimi Pauli requiretur.

Otra atribución claramente reconducible al ámbito ius privatista viene de la mano de un jurista contemporáneo a Paulo. Se trata de la posibilidad a la que alude Ulpiano (lib. sing. de off. praef. urbi) en D. 1.12.1.6, de que el praefectus urbi pueda ordenar los interdictos unde vi o unde vi aut clam.

"Sed et ex interdictis quod vi aut clam aut interdicto unde vi audire potest". Al contrario que el texto de Paulo -que contiene una referencia expresa a su datación- esta fuente no contiene ningún indicio de la misma. Algunos estudiosos la sitúan bajo Adriano, hasta ese momento reservados los interdictos al pretor urbano, dentro del procedimiento ordinario. No obstante, el praefectus actuaría extra ordinem, con la suficiente capacidad de acceder a los instrumentos interdictales en materia posesoria. No es de extrañar que ya en época severiana se observe una superposición de las atribuciones conferidas a los funcionarios imperiales y la iurisdictio correspondiente a los magistrados ordinarios⁶⁶.

Dicha competencia pudiera resultar alejada de las funciones normalmente atribuidas a este funcionario. Aunque no parece incoherente que la posibilidad de emitir órdenes de carácter interdictal case con su objetivo policial principal de evitar alteraciones o disturbios públicos, que también podrían venir motivados indudablemente por las usurpaciones de los bienes ajenos con fuerza o clandestinidad⁶⁷.

No obstante, la afirmación acogida en el pasaje ulpianeo merece una mayor profundización, tanto desde un punto de vista sintáctico, como lógico. En primer lugar, el adversativo con el que se abre no encuentra correspondencia con el párrafo precedente. Por otro lado, resulta sospechoso el término "interdicto" entre "aut" y "unde" en la expresión "aut interdicto unde vi"; además, el plural "ex interdictis" referido al "interdicto quod vi aut clam" solo puede explicarse pensando en una supresión de los compiladores de otros interdictos (como el interdicto de vi cottidiana o el de via armata), probablemente mencionados por el texto originario de Ulpiano⁶⁸. Por último, el verbo "audire" viene corregido en la versión de Mommsen por "adiri". Estas consideraciones sintácticas, como ha demostrado Solidoro Maruotti⁶⁹, descansan en la supervivencia, tanto nominal como procesal, de los remedios interdictales típicos del ordo durante el Bajo Imperio y su atribución al prefecto de la ciudad⁷⁰.

Por lo demás, la facultad de interdicere extra ordinem por parte de la prefectura urbana resulta confirmada por Ulpiano (lib. sing. de off. praef. urbi) a lo largo del título de D. 1.12, en concreto, en D. 1.12.1.13: "Et urbe interdicere praefectus urbi et qua alia solitarum regionum potest, et negotiatione et professione et advocationibus et foro, et ad tempus et in perpetuum: interdicere poterit et spectaculis: et si quem releget ab Italia, summovere eum etiam a provincia sua".

Lato sensu, no cabe subrayar grandes diferencias entre el procedimiento interdictal tradicional y el de la cognitio. Si bien cabe subrayar que, en virtud de su facultad como funcionario imperial no solo de ordenar sino también de verificar el cumplimiento del interdicto, el procedimiento interdictal del prefecto habría permitido una solución inmediata de la controversia, lejos de las dilaciones del proceso interdictal ordinario; pudiendo, además, mandar ejecutar de forma inmediata la orden mediante el personal a él subordinado, según lo dispuesto en D. 36.4.5.27 (Ulp. 52 ad ed.): "Missus in possessionem si non admittatur, habet interdictum propositum: aut per viatorem aut per officialem praefecti aut per magistratus introducendus est in possessionem".

No podemos soslayar el hecho de que este proceso de asimilación por parte del praefectus urbi de una medida, tradicionalmente atribuida al pretor urbano, es fruto de una adaptación de la ratio original del procedimiento de los interdictos a las cognitiones extra ordinem y que, por tanto, solo podría ser inherente a los magistrados cum imperio⁷¹, entre los que los juristas seve-rianos incluirían al praefectus urbi. De ahí que en D. 43.32.1.1-2, Ulpiano no reconozca la facultad de interdicere al praefectus vigilum⁷²; puesto que -según la afirmación de Pomponio (lib. sing. enchir., en D. 1.2.2.33)- a diferencia del praefectus urbi, el prefecti vigilum y annonae "non sunt magistratus"⁷³.

En consecuencia, en la capital el pretor todavía se ocuparía ordinariamente de los asuntos civiles, cada vez más reducidos por la creciente concesión de funciones administrativas de los funcionarios imperiales⁷⁴, cuya figura más autorizada sería sin duda el praefectus urbi, encargado del mantenimiento del orden público y la jurisdicción penal y, al menos, a partir del siglo ii también del conocimiento de determinadas causas civiles.

No es de extrañar, por lo demás, que las primeras intervenciones de los praefecti urbi -concurrentes con la jurisdicción pretoria- en el ámbito civil fueran precisamente en cuestiones relativas a violencia sobre posesión inmobiliaria y falsificaciones en operaciones financieras (tanto documentales, como monetarias) cometidas por banqueros, ya que la posibilidad de acudir a la cognitio del prefecto urbano ofrecería grandes ventajas a las víctimas de dichos ilícitos, con procedimientos más rápidos y sub uno iudice, dada la facultad del funcionario de proceder al tratamiento conjunto del proceso penal y civil. Si bien hay que precisar que la competencia pretoria en las causas civiles originadas vis y falsi no desapareció con la autoridad de esta jurisdicción al praefectus urbi, sino que el actor contaría con una concurrencia de jurisdicciones a su elección: una, en el ámbito del ordo ante el pretor y otra, ante el prefecto de la ciudad, siempre que este no hubiera actuado de oficio.

Así se ha de explicar el uso del vocablo "potest" por parte de Ulpiano (D. 1.12.1.6) y Paulo (D. 1.12.2), en relación con las competencias jurisdiccionales civiles del praefectus urbi, aludiendo a un poder extraordinario, atribuido por normativas imperiales para proceder, de oficio o a instancia de parte, a la resolución de la cuestión civil surgida incidentalmente de un juicio penal principal. De ahí que se sostenga que la jurisdicción de este funcionario imperial, en materia de posesoria y crediticia, nazca en edad severiana como corolario de su competencia en la represión de los crimina vis y falsi⁷⁵.

2.4. JURISDICCIÓN DE APELACIÓN

Es, concretamente, bajo los Severos cuando se puede fechar con certeza la asignación al prefecto de la ciudad de la jurisdicción de apelación. Dion Casio habla de ello en el discurso de Mecenas (Hist. Rom., 52.21.1-2)⁷⁶ y también Paulo y Ulpiano.

Ulpiano, sobre todo, confirma que el praefectus urbi tiene derecho a aplicar la restitutio in integrum no solo contra sus propias decisiones, sino en casos decididos por otros tribunales, lo que constituye una posible prueba de su rango superior⁷⁷. En este sentido, podemos aducir D. 4.4.16.5 (Ulp. 11 ad ed): "Nunc videndum, qui in integrum restituere possunt. et tam praefectus urbi quam alii magistratus pro iurisdictione sua restituere in integrum possunt, tam in aliis causis quam contra sententiam suam".

Además, como se deduce de otros testimonios de este jurista, el prefecto de la ciudad tiene la facultad de nombrar jueces de menor rango (iudex datus), que fueran sus suplentes y conocieran de las apelaciones contra sus sentencias. Y ello, como determinan las fuentes, "proptervim imperii"⁷⁸. Al contrario, también, si el praefectus urbi hubiera nombrado un juez, la apelación contra la sentencia de este podrá hacerse a quien lo nombró, según estima Ulpiano en el libro 1 de appellationibus (D. 49.3.1 pr.): "Quod dicitur eum appellari, qui dedit iudicem, sic accipiendum est, ut et successor eius possit appellari. proinde et si praefectus urbi iudicem dederit vel praetorio, ipse erit provocandus, qui eum dederit iudicem".

Dicha facultad de iudicem dare se deduce, en términos generales, de D. 1.12.3 (Ulp. 2 ad. ed.): "Praefectus urbi cum terminos urbis exierit, potestatem non habet: extra urbem potest iubere iudicare".

Este texto resulta significativo por lo que se refiere a la facultad reconocida al prefecto de la ciudad de iubere iudicare extra urbem. Coincidimos, aquí, con la doctrina que sostiene este poder en el ámbito de la cognitio extra ordinem, paralelamente al concedido al pretor en el procedimiento formulario, especialmente en una época en la que el praefectus urbi va asumiendo una posición jerárquica más elevada respecto a las magistraturas republicanas. De manera que podemos observar una nueva competencia jurisdiccional en materia civil, fuera de la urbica dioecesis, concurrente con la de pretores, magistrados municipales y iuridici⁷⁹.

Asimismo, de D. 4.4.38 pr. (Paul. 1 decr.) se infiere la importancia del praefectus urbi como juez de apelación ante la denegación de una integrum restitutio procedente del pretor y, finalmente, la posibilidad de acudir ante el emperador: "pupilla in integrum restitui desiderabat: victa tam apud praetorem quam apud praefectum urbi provocaverat".

En este sentido, el principio reconocido en D. 4.4.18 pr. (Ulp. 11 ad ed.): "minor magistratus contra sententiam maiorum non restituet" no ha de entenderse desde un punto de vista de superioridad o inferioridad del imperium del praefectus urbi respecto de las tradicionales magistraturas, sino de una nueva estructura de la jerarquía procedimental que tiene su razón de ser en la propia evolución del ordo y la multiplicación de causas de las que entienden extra ordinem las nuevas figuras de funcionarios imperiales⁸⁰.

La competencia en restitutiones in integrum, junto con la de interdicere, demuestra la extensión de instrumentos procesales propios del ordo a los jueces de las cognitiones y, en el ámbito de la urbica dioecesis, al praefectus urbi⁸¹. Ello conecta perfectamente con sus funciones fundamentales de policía, a fin de remediar efectos perjudiciales de actos lesivos, tal y como ocurre en controversias sobre malversación de los bienes pupilares, según podemos deducir de la lectura de D. 1.12.1.7^[82] en conexión con D. 4.4.38 pr.

Estos recursos se referirían principalmente a procedimientos civiles. En las causas penales, en cambio, en la mayoría de los casos, el prefecto juzgaba en primera instancia sobre la base de su competencia general, con excepción de las atribuidas a los prefectos vigilum y annonae. A. A. Schiller sostuvo que, en estos supuestos, el condenado podía recurrir ante el prefecto de la ciudad contra las sentencias de aquellos⁸³. Pero, como demuestran las fuentes, esta apelación en el siglo III solo podía dirigirse al emperador directamente⁸⁴. Es con Constantino el Grande cuando el prefecto urbi adquiriría una competencia permanente para decidir las apelaciones⁸⁵.

El desarrollo de la jurisdicción de apelación del prefecto de la ciudad estuvo indudablemente relacionado con la desaparición de las competencias del pretor urbano. Este no será sustituido por el primero al menos hasta mitad del siglo III d. C., procediendo ambas jurisdicciones, hasta entonces, paralelamente⁸⁶.

De época de Gordiano iii llega el primer testimonio epigráfico que acredita el derecho del prefecto urbi a juzgar en lugar del emperador (iudex sacrarum cognitionum o vice sacra iudicans), lo que confirma su jurisdicción de apelación contra las decisiones de todos los tribunales de Roma, además de los de la urbica dioecesis⁸⁷. Esta función de apelación vice sacra desaparece cuando se excluyen los recursos al emperador contra sus sentencias, de conformidad con C.Th. 11.30.23 (a. 345)⁸⁸. De nuevo admitidos por Valentiniano (Novell, Th. 35.17)⁸⁹ solo en litigios que superen los cien sólidos.

2.5. REFERENCIAS A LA EVOLUCIÓN DE LA FIGURA EN ÉPOCA DEL BAJO IMPERIO

Con el Dominado se producen cambios importantes en la praefectura urbi. Directamente supeditada al emperador, pero a la cabeza del Senado, ejerce la jurisdicción sobre los senadores y sus descendientes por línea masculina. Respecto a ellos, tiene incluso la obligación de controlar sus bienes y el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. En relación con esta actividad, tenía que remitir al emperador, cada cuatro meses, la relación de los patrimonios de los senadores⁹⁰.

A él estaban sometidos el praefectus annonae y el praefectus vigilum, así como los nuevos funcionarios creados en lugar de los antiguos curatores: comes for-marum (antiguo curator aquarum); comes riparum et alvei Tiberis et cloacarum; comes portus; curator operum maximorum; curator operum publicorum; curator statuarum; el tributus rerum nitentium; el rationalis vinorum o el tribunus fori suarii, entre otros⁹¹.

Asimismo, contaba con un officium formado por soldados de las cohortes urbanas y un consejo judicial, que lo auxiliaba en sus labores jurisdiccionales, tanto penales, como civiles⁹².

Durante el primer periodo del Imperio, el cargo se ocupó generalmente seguidamente varios años y, en muchos casos de por vida⁹³, pero desde Valeriano se nombra un prefecto de la ciudad casi todos los años⁹⁴. Así, hasta el último prefecto atestiguado en Roma en al año 599^[95].

Cuando Constantinopla se convierte en la segunda capital del Imperio, fue Constancio II quien instituye la figura del praefectus urbi (ἔπαρχος τής πόλεως) con funciones análogas a la del praefectus urbi de Roma, pero con potestad circunscrita a la nueva capital. El eparco de la ciudad era juez supremo de Constantinopla (solo por debajo del emperador) y era jefe de policía responsable del orden, la decoración, las obras públicas⁹⁶ y el ceremonial de la capital, además de ocuparse de su aprovisionamiento y distribución de alimentos a los habitantes de la misma, dado que probablemente la figura del praefectus annonae no existió en la "segunda Roma". Como jefe de policía también tenía jurisdicción sobre las prisiones. Otras funciones eran las de control de la actividad comercial e industrial⁹⁷.

Como principal lugarteniente del emperador, era miembro de la clase senatorial más alta (los ilustres)⁹⁸ y, a través de él, este recibía peticiones y regalos⁹⁹. Todos los demás funcionarios de la administración de la ciudad, corporaciones e instituciones públicas estaban bajo su control¹⁰⁰. También ejerció la superintendencia sobre la importación y los precios de las provisiones, aunque estos temas estaban bajo la regulación más inmediata de otros oficiales¹⁰¹.

Las competencias del praefectus urbi se reducirían cada vez más hasta ser sustituido en época de Justiniano, en sus competencias de vigilancia y guardia de la ciudad, por el praetor plebis (πραίτωρ τῶν δήμων) y el quaesitor (Kounaticop)¹⁰². Este último se encargó de limitar la inmigración incontrolada a la ciudad, de verificar las costumbres públicas y perseguir delincuentes sexuales y herejes; mientras que el primero tenía encomendados las cohortes de soldados y el cuerpo de bomberos¹⁰³. No obstante, observaremos todavía su importante papel en la vida económica de la ciudad, como por ejemplo en la distribución del grano o la inspección de puertos, a través de personal subalterno¹⁰⁴. También parece que tuvo responsabilidad en el nombramiento de los profesores de la Universidad Imperial de Constantinopla (Πανδιδακτήριον)¹⁰⁵.

A juicio de L. Bréhier, el movimiento reformador de la Administración iniciado con Justiniano se acrecienta en los siglos posteriores como consecuencia de la reducción de las fronteras del Imperio bizantino desde la pérdida de la península itálica y, posteriormente, con las conquistas árabes o la pérdida de Egipto o Siria, grandes canteras de prósperas industrias y aprovisionamiento de alimentos. Ello obligaría a adaptar la Administración para asegurar la defensa y prosperidad del Imperio, con la preponderancia del palacio imperial en la jerarquía administrativa, la renuncia a los altos cargos y la creación de agentes ejecutivos muy determinados bajo las órdenes directas del soberano¹⁰⁶.

CONCLUSIONES: LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS COMPETENCIAS DEL PRAEFECTUS URBI

A la luz de las fuentes jurídicas y literarias sobre la figura de la prefectura urbana, hemos intentado dilucidar las funciones que la han ido conformando a lo largo del devenir histórico de Roma, centrándonos particularmente en el tránsito de la República al Imperio y, con mayor detalle, en el Alto Imperio, donde los testimonios de los juristas de época severiana arrojan más información. En concreto, los libri de officio praefecti urbi, atribuidos a Ulpiano y Paulo, son determinantes a la hora de precisar las competencias de dicho praefectus y, por ende, la naturaleza jurídica de las mismas.

Efectivamente, la cuestión más controvertida en la doctrina está en definir dicha naturaleza jurídica, esto es, si se trata de un magistrado (cum imperio o sine imperio), o bien un funcionario civil, delegado del titular del poder central.

No obstante, ante esta cuestión, no cabe una única respuesta. La figura del praefectus urbi -como cualquier otra perteneciente a la Administración romana-está sujeta a las transformaciones que experimenta la conformación política de Roma en cada etapa de su desarrollo histórico. En cada una de ellas tuvo unas características propias que se amoldaban en base al régimen político existente; si bien la necesidad por parte del titular del poder gubernativo de la ciudad de confiar la administración de determinados asuntos a agentes delegados siempre existiría, sobre todo cuando es necesario administrar un territorio cada vez más vasto y descentralizado¹⁰⁷ y, al mismo tiempo, crear un marco jurídico que consolide una sociedad más diversa y cosmopolita.

Partiendo de su significado etimológico, el praefectus es la persona que está a cargo de una función determinada. En Roma, era la persona encargada de desempeñar funciones de carácter administrativo, judicial y militar. Asimismo, el término praefectura indicó no solo el officium de los praefecti, sino también el área territorial donde lo ejercitaban¹⁰⁸. En particular, los orígenes de la praefectura urbi se remontan a la Roma monárquica, con la función de sustituir y representar al rey ausente de la ciudad, constituyendo el primer ejemplo de delegación de funciones del derecho público romano¹⁰⁹.

Concebida de esta manera, la figura del prefecto de la ciudad se encuentra en época republicana en el contexto de las feriae Latinae. El hecho de que Tácito (Ann. 6.11.1-3) hable de simulacrum respecto al consulare munus hace pensar que no se trate, tampoco en este período, de una magistratura, sino de una delegación de funciones por parte del titular del poder: en este caso, por parte de los cónsules (consules mandabant). En el complejo contexto de la Administración republicana, los mecanismos que aseguraban el orden público y, en consecuencia, la estabilidad del régimen político, se encontraban ahora repartidos entre todas las magistraturas y funcionarios a ellos subordinados, en el ámbito de sus competencias. En el mismo sentido, se ha de observar la delegación de las funciones jurisdiccionales del pretor a los praefecti iure dicundo, verdaderos representantes de este en la administración de la justicia local.

En estos primeros estadios no estaríamos, sin embargo, ante un caso de delegación jurisdiccional por razón de la materia, sino ante un duplicado de la magistratura superior en sus poderes, si bien sometido a límites de carácter espacial y temporal. Como ha observado Coma Fort: "En el praefectus urbi, el antecedente de la delegación, estarían presentes ya los dos rasgos que distinguirán su evolución posterior: la idea de que la delegación se presenta como una solución 'particular' a la insuficiencia del número de magistrados investidos de atribuciones suficientes para enfrentarse a las necesidades del momento; y la propia contradicción que encierra una solución de esta índole, pues todo titular de atribuciones magistraturales debe contar con la confianza del Senado y de las asambleas populares; confianza inexistente en un acto unilateral del magistrado delegante por el que nombra un sustituto"¹¹⁰.

Es en época imperial cuando la prefectura urbi asume dimensiones extraordinarias, ya sea por la multiplicación de sus funciones (administrativas y jurisdiccionales), como por su tendencia a la permanencia. La transferencia de poder tendrá lugar no solo como resultado de una delegación de poderes por parte del magistrado cum imperium, sino en virtud de una disposición constitucional que imponía no dejar el ager romanus privado de un magistrado capaz de ejercitar dicho imperium. El hecho de que Suetonio (Aug. 37) hable de un novum officium y que Tácito (Ann. 6.11.1-3) no sugiera una continuidad entre la prefectura urbi de la época regia o de la primera etapa republicana con la del Principado es la demostración de que estamos ante una nueva institución.

Es remarcable cómo en el curso de la época imperial estas atribuciones fueron creciendo, al mismo tiempo que la Administración imperial permite que las antiguas funciones de los magistrados republicanos sean absorbidas por nuevas figuras directamente dependientes del poder soberano: procura-tores, curatores, praefecti, etc.

A pesar de la tendencia a la estabilidad de sus funciones y que estas se desarrollen independientemente de la presencia o no del emperador en la urbica dioecesis, tampoco podemos hablar de su consideración como magistrados, sino más bien de funcionarios delegados, nombrados directamente por el princeps: cum urbem nostram fidei tuae commiserimus (Ulp. D. 1.12.1.4)¹¹¹.

Aun cuando las fuentes jurídicas de época clásica avanzada incluyan al praefectus urbi entre los ceteri (o alii) Romae magistratus, y basen su poder en expresiones "propter vim imperii" o "pro iurisdictione sua" (Ulp. 4.4.16.5; Paul. D. 5.1.12.1), no se trata de un cargo magistratural propiamente dicho. Esta forzada calificación por parte de los juristas severianos no responde más que a un esfuerzo dogmático para explicar el traspaso de las funciones de las antiguas magistraturas republicanas a los nuevos órganos de la burocracia imperial¹¹². A través del uso de esquemas preexistentes, se legitiman las nuevas atribuciones que el praefectus urbi irá asumiendo¹¹³. Los términos imperium, iurisdictio y magistratus también experimentarán una ampliación semántica para llegar a designar nuevas funciones en el ámbito de la cognitio extra ordinem. Así se explica, por ejemplo, cómo las facultades in integrum restitutiones o de interdicere, propias del pretor, se extiendan a los jueces de las cognitiones y, por lo que respecta al praefectus urbi, en base a la ratio materiae.

Esta tendencia de justificar las competencias de los funcionarios imperiales en relación con las antiguas magistraturas, que observamos en los textos jurisprudenciales tardo-clásicos, es propia de los juristas formados en las cognitiones. Es, precisamente, en el ámbito de la cognitio extra ordinem donde el praefectus urbi y otros funcionarios imperiales irán asumiendo nuevas facultades y conformando, asimismo, nuevos principios del derecho procesal romano. En este sentido, hemos observado el aumento de sus poderes jurisdiccionales con la facultad -por delegación del emperador- de conocer en apelación contra las decisiones de los funcionarios de la ciudad de inferior rango a él, así como contra sentencias dictadas en la península itálica e incluso en provincias. Igualmente, el poder de iubere iudicare extra urbem, atribuido al pretor en el procedimiento formulario, pasará a manos del praefectus urbi dentro de la praxis judicial extraordinaria, fundamentada en disposiciones imperiales ad hoc.

Surge, entonces, la problemática sobre la relación iurisdictio-imperium, objeto de debate en la doctrina romanística¹¹⁴. Esta fuera de duda que todos los magistrados cum imperio fueran competentes en materia de iurisdictio. En cambio, la intervención de otros magistrados menores y funcionarios imperiales en cuestiones jurisdiccionales tendría lugar, en ocasiones, por una atribución legislativa de dicha competencia o una delegación realizada por el titular del poder correspondiente. Así, se ha de diferenciar entre delegación de poderes y atribución de competencias. Puede hablarse de delegación, exclusivamente, cuando los funcionarios imperiales ejercen sus cometidos en nombre y con los poderes propios del delegante (en época imperial, el princeps). Por el contrario, cuando ejercitan las funciones en nombre propio, debe hacerse referencia a simple atribuciones de funciones por parte de aquel. Así, el pre-fectus urbi actúa en el campo jurisdiccional con poderes propios, por ejemplo, cuando actúa en la jurisdicción penal, atribuyendo penas vinculadas a sus funciones de policía o cuando nombra a un sustituto de rango inferior para colaborar en la resolución de las controversias a él sometidas (iubere iudicare). Por contra, como juez de apelación en este campo de la represión criminal intervendría en calidad de mandatario del emperador (vice sacra)¹¹⁵.

Como hemos puesto de manifiesto, la potestas de sus funciones de policía, junto otras competencias administrativas, es claramente observable en época de Tiberio a Trajano. Posteriormente, se desarrollará su iurisdictio procesal en el ámbito penal (desde Adriano).

No podemos apreciar, además, una neta distinción entre dichas funciones policiales y jurisdiccionales, ya que los romanos las considerarían de forma inseparable.

En el ámbito penal, el praefectus urbi desplazará a los tribunales edilicios y a las quaestiones perpetuae. Asimismo, constatamos la subordinación directa o indirecta al praefectus urbi, no solo de los tresviri capitales y los magistri vicorum, sino de los cargos imperiales del prefecto de los vigiles y los curatores regionum.

Más tardía parece ser su iurisdictio en asuntos civiles, surgida ab origine como una derivación en la persecución de los crimina vis y falsi y como necesidad práctica de deferir al funcionario el tratamiento conjunto, en un solo procedimiento, de las causas civiles surgidas del ilícito criminal. Ya en época de Alejandro Severo vislumbramos cómo las causas civiles sometidas a la prefectura urbana se acrecentarían, disminuyendo proporcionalmente las puestas a consideración del pretor, puesto que hay noticias sobre el nombramiento por parte de este emperador de funcionarios consulares para asistir en sus tareas al praefectus urbi, en concreto en procedimientos civiles¹¹⁶.

Ciertamente, la evolución de la figura del praefectus urbi en época clásica viene indisociablemente unida a la decadencia del pretor republicano, como consecuencia de la centralización de los poderes en manos del emperador; proceso que terminará de resolverse definitivamente con la codificación del Edicto en época de Adriano.

En consecuencia, en la capital el officium de mayor autoridad entre los funcionarios imperiales no sería otro que la prefectura urbana, encargada del mantenimiento del orden público, de la jurisdicción penal y, al menos a partir del siglo II, también de determinadas causas civiles. De ahí que fuera desempeñada por personas de la élite del poder, que anteriormente hubieran ocupado altos puestos políticos y militares. Ello se deduce no solo del hecho de que su residencia y ámbito de actuación esté en la capital del Imperio, donde reside el emperador, sino que además debió ser una persona de confianza de este. Sobre todo, a partir del siglo II, se convierte en una especie de distinción atribuida en recompensa por un largo y fiel servicio¹¹⁷.

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Notas