INTRODUCCIÓN.

¿ES LEGÍTIMO HABLAR DE LA EXISTENCIA DE UN DERECHO ADMINISTRATIVO MEDIOAMBIENTAL ROMANO?

Acercarnos a la problemática en torno a la protección de los recursos naturales en Roma nos hace, en primer lugar, depositar nuestra atención en el sentido último de cualquier estudio romanístico, que no es otro que el de arrojar luz desde la perspectiva histórica a cuestiones e interrogantes modernos, para poder contribuir al conveniente avance del derecho y al progreso necesario de la ciencia jurídica. Así, siguiendo la línea de Fernández de Buján, debemos siempre comenzar afirmando que comprender el derecho como producto histórico será siempre la mejor forma de conocerlo en su perspectiva integral, no únicamente para comprobar la altura del razonamiento jurídico romano, sino para extraer, a su vez, las enseñanzas necesarias para desarrollar, aplicar justamente y perfeccionar los actuales ordenamientos, cuyo punto de partida, como sustrato común, se encuentra, precisamente, en el derecho romano. En palabras de nuestro maestro, "son múltiples y variadas las enseñanzas de contenido y de análisis que depara el estudio de los principios y normas constitucionales, administrativas, penales, fiscales o internacionales, a lo largo de la historia de la comunidad política romana"², cuya influencia en la historia de Europa es perpetuada en el tiempo. Precisamente, el esfuerzo continuado de este insigne romanista, que ha dirigido una veintena de tesis doctorales en materia de derecho administrativo romano y experiencia administrativa y fiscal romana, ha hecho posible que se abriera de nuevo esta línea de investigación que intenta demostrar la vital influencia ejercida por el derecho romano en el desarrollo y en la evolución del derecho administrativo moderno, línea en la que está inmerso hoy un nutrido equipo de investigación de romanistas españoles y que le debe al profesor Fernández de Buján su impulso y coordinación³. A este respecto, afirmará el insigne romanista que "en esta línea de continuidad histórica, hemos asumido, en suma, el reto científico que supone reconstruir el derecho administrativo romano como un proyecto de escuela que se justifica no solo por su interés histórico, sino también por lo que ello comporta de conexión entre el derecho administrativo romano y la dogmática vigente, tan necesaria para el progreso de la ciencia del derecho"⁴.

En cualquier ordenamiento jurídico por el que se rige una comunidad política subyace una estructura administrativa que la ordena con sus propias instituciones, actos y hechos de orden administrativo. Si esto es así para cualquier Estado, por pequeño que sea, no puede quedar al margen la mayor entidad jurídico-política que ha conocido el mundo antiguo: Roma. Efectivamente, si centramos nuestra atención en la práctica administrativa romana, podemos observar cómo su Administración crece y se desarrolla de manera proporcional a su importancia histórica y a su grado de expansión.

No obstante este razonamiento, debemos afirmar que en el plano estrictamente técnico no existe en Roma un cuerpo jurídico administrativo normativo autónomo, especial y distinto de otros, aunque esto no resta legitimidad al uso de la moderna expresión derecho administrativo, que aun cuando no pertenece a la tradición jurídica romana, sí está presente en la tradición romanística para referirse al ámbito de la experiencia administrativa romana⁵. Es decir, no se puede negar en Roma la existencia de un aparato complejo que queda integrado por instituciones, hechos y actividad de orden administrativo en diversos ámbitos (estatal, provincial y municipal⁶) que intenta resolver las distintas problemáticas que genera la sociedad romana, planteándose cuestiones que aún hoy están vigentes⁷. Por lo que podemos concluir que no existiendo una ciencia del derecho administrativo en Roma -pues el carácter pragmático de los juristas romanos impedía una especulación teórica o técnico-científica general de la experiencia administrativa-, eso no hace que no podamos hablar, como lo hacemos aquí, de derecho administrativo romano.

Entre todas las instituciones administrativas del derecho romano con evidente continuidad en el derecho actual, el profesor Fernández de Buján ha destacado las siguientes⁸:

• La propia noción de dominio público, junto a la básica distinción entre cosas públicas de uso público y cosas públicas patrimonio del Estado, así como la regulación de las cosas comunes de todos.

• La institución de la publicatio para afectar una cosa al uso público, así como los actos administrativos de concesión o autorización, conllevando la prestación de servicios públicos por entidades privadas.

• Todo el régimen jurídico de uso y explotación de vías públicas, minas o aguas públicas.

• La regulación en torno a las obras públicas, incluyendo la contratación con una sociedad privada.

• La organización territorial administrativa en provincias, municipios o colonias.

• La funcionarización pública y su regulación jurídica.

• La noción de interés o utilidad pública o común.

• La defensa de las cosas y lugares públicos a través de interdictos para la protección del uso colectivo de los mismos.

• La responsabilidad de la Administración pública y de los empleados públicos por infracciones administrativas.

• La protección, defensa y salvaguarda del orden público a través de la regulación de la función de policía.

• La política de reparación de edificios, incluso con finalidad estética, que evitase la demolición, junto a los criterios de contención del gasto público en las construcciones, especialmente en lo referido a la conservación de edificios públicos.

• El régimen jurídico para las relaciones administrativas de entidades locales con la administración central.

• La expropiación forzosa por causa de pública utilidad y todo su régimen jurídico.

• Los principios básicos de una incipiente jurisdicción administrativa, en atención a la naturaleza de los litigios.

Sin duda alguna, a esta larga lista expositiva (que solo recoge algunas de las experiencias jurídico-administrativas romanas) debemos sumar la protección y defensa de los recursos naturales, que constituye una realidad presente en el derecho desde la época arcaica. Es por ello que, dando un paso más en nuestro razonamiento en la dirección de nuestro estudio, podemos plantearnos lo siguiente: ¿esta experiencia administrativa romana abarca también lo que, en términos modernos, denominamos derecho medioambiental?

Si entendemos por derecho ambiental aquella rama del derecho administrativo que proporciona el sistema conceptual para la comprensión y el desarrollo de la función pública de protección del medio ambiente⁹, es decir, el conjunto de normas reguladoras de la función pública administrativa de protección de los recursos naturales, no podemos desconocer que son muchos y variados los supuestos en los que las fuentes romanas se expresan con una finalidad tuitiva de los recursos naturales en aras de proteger los intereses humanos, principalmente la salud pública o el aprovechamiento de los mismos recursos. Obviamente, no sería correcto afirmar que la protección jurídica que los romanos hicieron recaer sobre los recursos naturales se debía a razones naturalistas o de orden filosófico. Efectivamente, al contrario que hoy, no existe en la Antigüedad la conciencia de que un mal uso de la naturaleza pudiese generar problemas de difícil solución, ni se defendían los recursos naturales como un bien jurídico en sí mismo. No se trata, por consiguiente, de forzar indeseables anacronismos técnico-jurídicos a este respecto.

Lo cierto en cualquier caso es que, en la práctica, los recursos medioambientales eran defendidos y protegidos por el ordenamiento jurídico romano, siendo innegable que existieron en Roma situaciones de protección jurídica de los recursos naturales, constituyendo algunas de ellas el antecedente más remoto de protecciones medioambientales que hoy en día se incluyen en esta rama del derecho administrativo que la doctrina viene a denominar derecho ambiental. Dicho de otro modo, existiendo en Roma una experiencia jurídico-administrativa de protección de los recursos naturales, si bien no desligada de otras funciones públicas, pero integrada también por instituciones, hechos y actividad de orden administrativo en diversos ámbitos, no nos parece ilegítima, por las mismas razones por las que es lícito usar el término derecho administrativo romano, la utilización de la expresión derecho medioambiental romano, aun cuando no podamos hablar en Roma de la existencia de una ciencia jurídica que lo desarrolle¹⁰.

Siendo este -probar desde un estudio comparativo de las fuentes jurídicas la trascendencia del recurso a la legitimación popular para la defensa del medio ambiente desde Roma hasta nuestros días en el derecho español- el principal objetivo específico de nuestro estudio, debemos señalar que la metodología utilizada para el mismo desde la perspectiva jurídica parte de la exégesis de las fuentes a través del método hermenéutico, pertinentemente conjugado con el método histórico-crítico. De la misma forma, el recorrido por la doctrina precedente ha sido debidamente realizado en perspectiva histórica y comparada, teniendo en cuenta la evolución doctrinal y la propia tradición romanista, así como su encuadre en el ordenamiento jurídico (fuentes normativas). Todo ello se ha considerado necesario para garantizar de esta manera la indispensable conexión entre la investigación histórica y la dogmática moderna, explicitándose en las conclusiones finales -como resultado propio del estudio- la constatación de la continuidad histórica de la defensa popular del medio ambiente desde Roma hasta nuestro derecho contemporáneo.

1. ACCIONES POPULARES Y LEGITIMACIÓN POPULAR EN LA DEFENSA DEL AMBIENTE EN ROMA Y EN LA ACTUALIDAD

Aún hoy sigue siendo sorprendente la posibilidad cierta que tenían los ciudadanos romanos de ejercer acciones e interdictos populares para la defensa de los intereses públicos o comunes jurídicamente protegidos -como es el caso de los recursos medioambientales- y que esta siga considerándose hoy por parte de la doctrina moderna, para el derecho contemporáneo, como uno de los mecanismos jurídicos "más democráticos para hacer efectivos los derechos de cuarta generación o derechos colectivos en el que se encuentra el derecho al medioambiente, que se ubica con prontitud en el contexto de una realidad, en ocasiones conflictiva, problemática y compleja de la defensa ante daños al medio natural"¹¹.

Efectivamente, en el moderno ordenamiento jurídico español, el derecho al medio ambiente consagrado por el artículo 45 de la Constitución encontrará el instrumento óptimo para su defensa en el posterior artículo 125 de la misma Carta Magna, que consagrará la participación de la ciudadanía en la Administración de Justicia, el cual, a su vez, deberá leerse a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, de la que la acción pública es una manifestación concreta para los casos en los que un particular defiende, además de su propio interés, un interés común o público. Así lo establecerá la STC 62/1983, del 11 de julio de 1983, cuando afirma que "debe señalarse que dentro de los supuestos en atención a los cuales se establecen por el derecho las acciones públicas se encuentran los intereses comunes, es decir, aquellos en que la satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad, por lo que puede afirmarse que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal, o, si se quiere desde otra perspectiva, que la única forma de defender el interés personal es sostener el interés común. Esta solidaridad e interrelación social, especialmente intensa en la época actual, se refleja en la concepción del Estado como social y democrático de derecho, que consagra la Constitución (art. 1.1), en el que la idea de interés directo, particular, como requisito de legitimación, queda englobado en el concepto más amplio de interés legítimo y personal, que puede o no ser directo, como ya indica la sentencia de la Sala Segunda de este tribunal del 11 de octubre de 1982 (Boletín Oficial del Estado, n.° 60, 17 de noviembre de 1982)".

La participación ciudadana en los asuntos medioambientales se ha visto particularmente reforzada en los últimos años, siendo un paradigma específico de ello el "Convenio sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente" o Convenio de Aarhus, elaborado en el marco de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, que instaura en materia medioambiental tres derechos fundamentales de los ciudadanos: el acceso a la información en materia de medio ambiente, la participación pública en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos igualmente relacionados con el medio ambiente. Dicho Convenio fue recibido en nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 27/2006, del 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). Ya en la exposición de motivos, la ley expresamente reconoce que se incluye en la misma "la previsión del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus e introduce una especie de acción popular cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente, que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y desarrollen su actividad

en el ámbito territorial afectado por el acto u omisión impugnados. Se consagra definitivamente, de esta manera, una legitimación legal para tutelar un interés difuso como es la protección del medio ambiente a favor de aquellas organizaciones cuyo objeto social es, precisamente, la tutela de los recursos naturales". Así, por tanto, dicha legislación contiene, a nuestro interés, las siguientes disposiciones:

Ley 27/2006, del 18 de julio, artículo 3.°:

Derechos en materia de medio ambiente.

Para hacer efectivos el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el deber de conservarlo, todos podrán ejercer los siguientes derechos en sus relaciones con las autoridades públicas, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y con lo establecido en el artículo 7 del Código Civil: [...]

3) En relación con el acceso a la justicia y a la tutela administrativa: [...]

b) A ejercer la acción popular para recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que constituyan vulneraciones de la legislación ambiental en los términos previstos en esta Ley.

Artículo 22:

Acción popular en asuntos medioambientales.

Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el título VII de la Ley 30/1992, del 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, del 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Se exceptúan los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas enumeradas en el artículo 2.4.2.

Artículo 23:

Legitimación.

• Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:

  • Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.

  • Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.

  • Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.

• Las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que se refiere el aparta¹²do anterior tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, del 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita.

En este sentido, podemos comprobar cómo el derecho internacional, comunitario y español reconocen de forma contundente la acción popular como un instrumento privilegiado en la defensa del medio ambiente (como lo era en Roma), tutelando el interés difuso o colectivo, y otorgándole, siguiendo el tenor de los tiempos actuales y la contextualización más práctica, un protagonismo especial a los individuos y a la articulación de la sociedad civil a través de la constitución y actuación de asociaciones y organizaciones no gubernamentales¹³, que quedan legitimadas para su ejercicio siempre que cumplan los requisitos establecidos en la ley. Podemos, sin duda, coincidir, además, con Navarro Batista, cuando manifiesta que "llama la atención el hecho de que la legitimación no se restrinja a las personas jurídicas que tengan como fin exclusivo o primordial la protección del medio ambiente, es decir, a las ONG ambientales, lo cual aboga por un espectro más amplio de los sujetos legitimados procesalmente (asociaciones, sindicatos. etc.)"¹⁴.

Ciertamente, podemos afirmar que nuestro ordenamiento jurídico español sigue reservando la acción popular prácticamente al ámbito penal (lo que, sin duda, ya tiene importancia para el caso de los delitos ambientales), aunque también cabe su ejercicio para otros ámbitos de corte sectorial como el medio ambiente. Por tanto, como deci¹⁵mos, un soporte cardinal en la protección del medio ambiente y de los recursos naturales en Roma se convierte así, de esta manera, en una de las herramientas principales que usa, todavía hoy y por causas sorprendentemente parecidas, nuestro ordenamiento jurídico contemporáneo. La principal causa, quizá, de esta coincidencia tiene que ver con que, aunque la acción popular tiene su origen en la Atenas clásica de hace 2.500 años y el desarrollo de su régimen jurídico en la República romana, el contexto histórico y político, aunque lejano en el tiempo, no es, nos recuerda la doctrina, "muy divergente del actual, si nos atenemos a la realidad social que hizo posible el nacimiento y desarrollo de la legitimación popular".

En primer lugar, siguiendo el razonamiento de Fernández de Buján, hay que afirmar que para comprender el verdadero alcance de la acción popular debemos entender bien la identificación romana entre el cives y el Populus, en el que se integraba activamente, "por lo que se consideraba que la lesión de un interés público afectaba de forma directa al interés de cada uno de los ciudadanos en particular, por lo que quedaban legitimados para proceder a su tutela o persecución mediante el ejercicio de un interdicto o una acción popular. La noción de pueblo romano, populus romanus, como titular de derechos y obligaciones, habría constituido por ello un elemento fundamental para la creación de las nociones de acción popular, actio popularis, y de interdictos populares, interdicta popularia, ejercitables por cualquier ciudadano para la tutela de los intereses públicos, del interés general, en suma, al que se hace referencia en las fuentes con distintas expresiones como utilitas publica, utilitas omnium, utilitas universorum, utilitas communis y utilitas rei publicae causa. El interés de la colectividad, en determinadas materias, convergía de forma directa con los intereses de los particulares, utilitas singulorum. Así, en relación con las res publicae in usu publico, las cosas públicas de uso público"¹⁶.

Veamos el régimen general de estas acciones populares en Roma. Destaca en este punto en las fuentes el título XXIII del libro XLVII del Digesto, que lleva por título "De popularibus actionibus", que comenzará con la definición que ofrece Paulo de actio popularis, afirmando que se denomina así la acción que ampara el derecho propio del pueblo: D. 47.23.1. (Paulus libro octavo ad edictum): "Eam popularem actionem dicimus, quae suum ius populi tuetur".

De la misma forma, Paulo nos indicará que, respecto a la legitimación activa de dicha acción popular, se les permite a personas íntegras, siendo el pretor quien debe elegir, en caso de coincidir varios demandantes, a aquel que es más idóneo. A esto añadirá Ulpiano que debe preferirse a quien manifieste, además del interés común, un interés particular en la causa. Estará permitido, según D.47.23.6., ejercitar acciones populares también a mujeres y a pupilos, si tienen interés particular.

• D. 47.23.2. (Paulus libro primo ad edictum): "Si plures simul agant populari actione, praetor eligat idoneiorem".

• D. 47.23.3. pr. (Ulpianus libro primo ad edictum): "Sed si ex eadem causa saepius agatur [agetur], cum idem factum sit, exceptio vulgaris rei iudicatae oppo-nitur. 1. In popularibus actionibus is cuius interest praefertur".

• D. 47.23.4. (Paulus libro tertio ad edictum): "Popularis actio integrae personae permittitur, hoc est cui per edictum postulare licet".

• D. 47.23.6. (Ulpianus libro 25 ad edictum): "Mulieri et pupillo populares actio-nes non dantur, nisi cum ad eos res pertineat".

Será también Paulo quien nos dará noticia de que lo previsto en el Edicto del Pretor era que el demandado puede ser defendido mediante procurador; no podría nombrar procurador, sin embargo, el demandante¹⁷. Así en D. 47.23.5. (Paulus libro octavo ad edictum): "Qui populari actione convenietur, ad defendendum procuratorem dare potest: is autem, qui eam movet, procuratorem dare non potest".

En cuanto a la caducidad de las mismas, Ulpiano nos informará que pueden ejercerse dentro del plazo de un año: D. 47.23.8. (Ulpianus libro primo ad edictum): "Omnes populares actiones neque in heredes dantur neque supra annum extenduntur".

Según nuestro maestro, a lo largo de las distintas etapas del derecho romano habrían ido surgiendo las diferentes formas de legitimación popular de las que estamos hablando, sucediéndose o coexistiendo entre sí. El orden cronológico de aparición de las mismas se establecería de esta manera: en primer lugar, las acciones pro populo, previstas en la época de las acciones de la ley; aparecerían posteriormente los interdictos populares, que tutelan el uso público de las cosas públicas; más tarde, surgirían las acciones penales populares previstas en leyes públicas que persiguen delitos públicos y aquellas previstas en leyes comiciales, municipales o coloniales y en senadoconsul-tos, que persiguen básicamente delitos privados, o aquellas acciones penales populares, previstas en edictos pretorios o edilicios que persiguen delitos privados e ilícitos con contenido penal, en las que se manifiesta así mismo un interés publico. Así pues, nos indicará el profesor Fernández de Buján, "en la Roma republicana, al ejercicio de los interdictos y actiones de legitimación popular, accusatio, que correspondía a cualquier ciudadano, se hace referencia en las fuentes con expresiones como: actio popularis, omnes cives, qui volet ex populo, quivis de populo, quivis ex populo, o quiqunque agere volet, es decir, cualquiera puede ejercitar la acción"¹⁸.

Recogiendo este razonamiento y en la materia medioambiental a la que se refiere nuestro estudio, afirmará Trisciuoglio, que "la participación del ciudadano, actor en los procedimientos populares, en la defensa de las res publicae in publico usu (y de la salubritas colectiva) era de hecho coherente con la ideología republicana en general favorable a fomentar una mayor participación en la gestión de los asuntos públicos". De la misma forma, con el fin de la República comenzará, por tanto, un periodo de decadencia del medio popular, que llevaría a que el antes ciudadano, ahora súbdito, no tuviese más remedio, ante amenazas contra el ambiente y la salud, que confiar en las decisiones en materia administrativa de funcionarios públicos¹⁹.

Por tanto, en el ámbito de la persecución de delitos o ilícitos, las acciones que pueden interponerse en los procesos romanos son, bien privadas (para proteger los intereses particulares), siendo estas penales o reipersecutorias (o mixtas), bien populartes o públicas, para defender los intereses colectivos²⁰.

Ya en la Ley de las XII Tablas encontramos una primitiva forma de legitimación popular, de la que nos ofrecen testimonio Gayo y Justiniano (ambos en sus Instituciones), cuando, al afirmarse la imposibilidad de iniciar un proceso mediante representante en las antiguas acciones de la ley, se hace referencia expresa a excepciones "cuando fuese por el pueblo" o "rei publicae causa":

I. 4.10.pr.: De his per quos agere possumus. Nunc admonendi sumus, agere posse quemlibet aut suo nomine aut alieno. alieno veluti procuratorio, tutorio, curatorio, cum olim in usu fuisset, alterius nomine agere non posse nisi pro populo, pro libertate, pro tutela. praeterea lege Hostilia permissum est furti agere eorum nomine qui apud hostes essent aut rei publicae causa abessent quive in eorum cuius tutela essent. et quia hoc non minimam incommoditatem habebat, quod alieno nomine neque agere neque excipere actionem licebat, coeperunt homines per procuratores litigare: nam et morbus et aetas et necessaria peregrinatio itemque aliae multae causae saepe impedimento sunt quo minus rem suam ipsi exsequi possint.

Gaius, Instituta (IV, 82): Nunc admonendi sumus agere nos aut nostro nomine aut alieno, ueluti cognitorio, procuratorio, tutorio, curatorio, cum olim, quo tempore legis actiones in usu fuissent, alieno nomine agere non liceret, praeterquam ex certis causis.

Particularmente importante de cara a nuestro estudio, en el ámbito de las acciones penales y, en concreto, aquellas que se recogen en leyes comicia-les, municipales o coloniales, son aquellas que prevén, como nos informa Fernández de Buján, que pueda perseguirse quivis de populo delitos como el entierro de cadáveres en lugares ilícitos, esparcir o amontonar desperdicios y basuras, como son, por ejemplo: "la Lex luci Lucerini, que es una ley colonial del siglo III a. C., que prevé la legitimación quivis de populo, qui volet, para perseguir delitos como la prohibición de enterrar cadáveres, esparcir inmundicias o realizar ceremonias fúnebres en el territorio de un bosque sagrado; la Lex luci Spoletini, que es así mismo una ley del siglo III a. C., que prevé la legitimación quivis de populo para perseguir la ilegal utilización de un bosque sagrado, sancionada con pena pecuniaria a favor del tesoro público; la lex Mamilia o Iulia Agraria, de alrededor del 55 al 59 a. C., aprobada en el marco de la legislación agraria impulsada por César, consistente en atribuir tierras públicas a veteranos de guerra, que prevé que cualquier miembro de la comunidad afectada, qui volet, ejercite una acción para la tutela de los términos o lindes de las ciudades, mercados y lugares públicos o propiedades privadas, y sanciona su remoción forma dolosa"²¹.

Igualmente, siguiendo el minucioso análisis de nuestro maestro en varios de sus estudios sobre acciones populares, cabe destacar en esta materia de defensa del ambiente y de los recursos naturales, lo dispuesto en:

• El Senadoconsulto de Pago Montano, que prevé que cualquiera, quivis de populo, pueda actuar en un proceso ejecutivo (manus iniectio y de pignoris capio) contra quien arrojara basuras en lugar de enterramientos plebeyos cercano al Esquilinus, para evitar que se convirtiera en un basurero, con lo que ellos suponen de perturbación del aire y de peligro para la salubritas²².

• La lex Quinctia de aquaeductibus, por la cual cualquier ciudadano, quivis de populo, podría perseguir a quienes infringieran cualquier daño a los conductos o canalizaciones de los acueductos públicos o realizaran captaciones ilícitas de aguas, con penas pecuniarias de hasta 100.000 sestercios en favor del fisco²³.

• La lex Ursonenis, que, entre otros supuestos, permite la acción popular contra quien entierre cadáveres o erija monumentos funerarios dentro de la colonia de Urso (Osuna)²⁴.

• La ya referida en capítulos anteriores lex Rivi Hiberiensis, con acciones populares contra los magistrados, magistri pagi y publicani, que actuaran de forma contraria a lo dispuesto en la ley referido a la comunidad de regantes, como los turnos de riego de los pagi, la limpieza y reparación de las acequias²⁵.

• Las leyes Malacitana y Salpensana, que preveían acciones populares en materia urbanística y por daños ocasionados a cosas públicas (lex municipii Salpensani, 26, y lex Municipii Malacitani, 58 y 62)²⁶, que incluirían muchas de las disposiciones que hemos contemplado en nuestro estudio referidas a la protección del medio ambiente urbano. Y, en el mismo sentido, la lex Irnitana, para perseguir delitos de los ciudadanos (también de los magistrados), particularmente en materia urbanística²⁷.

Finalmente, en el ámbito de las acciones populares de tipo pretorias, es decir, recogidas en los edictos, Fernández de Buján²⁸ hace referencia a algunas de ellas que tienen que ver directamente con la protección del ambiente, como pueden ser:

• Actio de sepulchro violato, contra aquel que profanare un sepulcro. También se concedería otra acción popular contra quien enterrara cadáveres en lugares afectados al usus publicus.

• Actio de effusis et deiecitis, contra aquel que desde una vivienda arrojare cosas sólidas o líquidas a la vía pública.

• Actio de via publica, que podía ejercerse contra quienes arrojara basura.

• Actio de bestiis o de feriis, contra quien amenace la seguridad del lugar con animales salvajes.

2. LOS INTERDICTOS POPULARES EN LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

Tanta o, incluso, mayor importancia en el ámbito de la defensa del interés colectivo desde la perspectiva de la legitimación popular tienen los denominados interdictos públicos o populares. Recordemos aquí que un interdicto no deja de ser una orden del magistrado de carácter administrativo (para prohibir, ordenar la restitución o la exhibición) con el fin de tutelar, de forma sumaria y provisional, un interés público o privado, mientras se espera a la resolución definitiva a través de un juicio mediante un proceso ordinario. Es Ulpiano quien nos ofrece una idea general sobre los interdictos y sus distintos usos y clasificaciones:

D. 43.1.1. pr. (Ulpianus libro 67 ad edictum): Videamus, de quibus rebus interdicta com-petunt. Et sciendum est interdicta aut de divinis rebus aut de humanis competere. Divinis, ut de locis sacris vel de locis religiosis. De rebus hominum interdicta redduntur aut de his, quae sunt alicuius, aut de his, quae nullius sunt. Quae sunt nullius, haec sunt: liberae personae, de quibus exhibendis ducendis interdicta competunt. Quae sunt alicuius, haec sunt aut publica aut singulorum. Publica: de locis publicis, de viis deque fluminibus publicis. Quae autem singulorum sunt, aut ad universitatem pertinent, ut interdictum quorum bonorum, aut ad singulas res, ut est interdictum uti possidetis, de itinere actuque. 1. Interdictorum autem tres species sunt, exhibitoria prohibitoria restitutoria: sunt tamen quaedam interdicta et mixta, quae et prohibitoria sunt et exhibitoria. 2. Interdictorum quaedam in praesens, quaedam in praeteritum referuntur: in praesens, ut uti possidetis: in praeteritum, ut de itinere actuque, de aqua aestiva. 3. Interdicta omnia licet in rem videantur concepta, VI tamen ipsa personalia sunt. 4. Interdictorum quaedam annalia sunt, quaedam perpetua.

Como señalará Alburquerque en su estudio sobre los interdictos de publicis locis, las fuentes "reflejan claramente la significativa valoración pretoria y jurisprudencial de las res publicae in publico usu, y presuponen, explícita o implícitamente, que pueden considerarse -en principio-, interdictos populares. La amplia tutela que se desprende de la revisión exegética en su conjunto favorece, por tanto, la legitimación popular para la defensa de estos bienes"²⁹. Así, siguiendo la clasificación ya esbozada por Di Porto³⁰, nuestro autor destacará la protección de determinadas cosas públicas mediante interdictos con legitimación pública o popular, los siguientes³¹:

• Los loca quae publico usui destinata sunt (que comprenderían areas, insulas, agros, vias publicas, itineraque publica)³².

• Las viae publicae³³.

• Los flumina publica y las correspondientes orillas³⁴ (aunque se cuestione que los interdictos ut in flumine publico navigare liceat y de ripa munienda tengan legitimidad popular³⁵).

• Las cloacas públicas³⁶.

De esta forma, entre los interdictos populares, tal y como nos indicará Fernández de Buján, susceptibles de ejecución popular, quivis ex populo, y que pueden relacionarse con la defensa del ambiente o de los recursos de carácter natural, destacan aquellos en los que el pretor: prohíbe que se introduzca algo en un lugar público (D. 43.8.2. pr.)³⁷; evita que se retenga lo que se ha hecho en perjuicio de las vías o caminos públicos (D. 43.8.2.20)³⁸ o dispone que las vías o caminos públicos vuelvan a su anterior estado (D. 43.8.2.35)³⁹; otorga protección al concesionario de un lugar público para garantizar el pacífico uso del mismo (D. 43.9.1)⁴⁰; impide cualquier perturbación frente a quien realice obras que perjudiquen el uso de la vía o camino público (D. 43.11.1. pr.)⁴¹; prohibe que se haga, se construya o deposite en un río público o en su orilla lo que perturbe el uso público (D. 43.12.1)⁴² o que perjudique o impida que el agua fluya con normalidad (D. 43.13.l pr.)⁴³; prohíbe que se impida la navegación pública por un río público (D. 43.14.1 pr.)⁴⁴; prohíbe que se obstaculicen las obras realizadas en un río público o en su orilla que supongan un beneficio para la misma (D. 43.15.1. pr.)^45-46. A todas estas manifestaciones de interdictos populares podríamos sumar, como ya vimos anteriormente, los interdictos prohibitorios ne quid in loco sacro religioso sancto fiat, de mortuo inferendo o de sepulchro aedificando, para evitar cualquier actuación sobre sepulcros o terrenos sepulcrales, aunque no fuesen dolosas, según lo recogido en D. 11.8.1^[47].

La relación directa, por tanto, entre muchos de los denominados interdictos de publicis locis y la protección del ambiente y de los recursos naturales es más que evidente. Así, en relación, por ejemplo, con la protección de los recursos hídricos, encontraremos: el interdicto quod vi aut clam⁴⁸ (D. 43.24.11 pr.)⁴⁹, que puede ejercerse, según Labeón, cuando una persona vierta algo en un pozo, provocando la contaminación del agua; el interdicto de aqua cotidiana etaestiva (D. 43.20.1 pr.)⁵⁰, que protege a aquel que tiene derecho a traer agua contra violencias ilícitas y llegándose a extender (D. 43.20.1.27)⁵¹ a casos en los que alguien haga algo -cavar, sembrar, talar, podar- que pueda ensuciar, estropear o corromper el agua; el interdicto de rivis (D.43.21.1)⁵², que permite cumplir con el deber de limpiar o reparar las acequias sin impedimentos; el interdicto de fontes (D. 43.22.1 pr.)⁵³, también para permitir la reparación y limpieza de fuentes y que puede aplicarse igualmente a los depósitos, pozos y piscinas, incluyendo la servidumbre de abrevadero del ganado⁵⁴.

Respecto al interdicto ne quid in loco publico vel itinere fiat, que prohíbe hacer en lugar o camino público cualquier cosa que lo perjudique (salvo que haya sido autorizado por el derecho) -lo que incluye, obviamente, los aspectos ambientales- expresamente se reconoce su carácter popular al señalar Ulpiano "et tam publicis utilitatibus quam privatorum per hoc prospicitur" (D. 43.8.2.2) u "hoc interdictum perpetuum et populare est" (D. 43.8.2.34). Este interdicto, según la opinión de Labeón, incluirá la consideración de lugar público a solares, campos, casas y caminos o vías públicas (D. 43.8.2.3), exceptuándose, en el razonamiento de Ulpiano, los bienes patrimoniales (D. 43.8.2.4) y comprometiendo solamente a los afectados al uso público (D. 43.8.2.5). Igualmente, podrá ejercerse vía útil para defender el mar y, como dijimos en su momento, podría incluso proteger el aire de ese lugar si se hubiere contaminado volviéndose pestilente (D. 43.8.2.29). El interdicto, aún teniendo carácter prohibitorio (D. 43.8.2.1), dispone también de su correspondiente retitutorio (D. 43.8.2.35). Juliano nos informará, además, que puede actuarse mediante procurador (D. 43.8.6)⁵⁵.

Comentando este interdicto, afirmará Sasaki, que "in 'principium' Ulpian mentions the interdict that forbids to use 'vis' against the repairer of the public roads. That's to say, those who want to construct or keep constructing on the public road could ignore the legal effect of the issued interdict, because the defendant's obligation of not constructing or not obstructing the construction could be denied in the secondary trial i.e. 'iudicium secundarium, where both parties should allege that their own behavior is not illegal. The jury 'recuperatores' could justify the work of the defendant party, on the ground for example that it was the permitted repair. This feature of the interdicts is comparable to that of other praetorian provisional orders. The possessive interdict 'interdictum possessorium' also has this caracter, but is restricted to the possessor or the self-styled former possessor. The active qualification of the interdicts concerning 'via publica' is, on the other hand, recognized for anyone, i.e. 'quilibet ex populo', probably because the public road could not admit the possibility of possession and of usucaption; the following source shows that"⁵⁶.

De la misma forma, tal y como podemos comprobar en el caso de la taberna casiaria (el caso sobre la inmisión por humos de una fábrica de quesos) o en aquellos supuestos en los que se arrojaba agua (u otras cosas) de la parte de arriba de un edificio hacia abajo, era opinión de Aristón que se pueda interponer el interdicto uti possidetis⁵⁷ cuando el perjudicado no sea propietario y no pueda, por tanto, usar la acción confesoria u otra reservada al dueño. D. 8.5.8.5. (Ulpianus libro 17 ad edictum): "Sed et interdictum uti possidetis poterit locum habere, si quis prohibeatur, qualiter velit, suo uti".

En este sentido, cabe afirmar con Díaz-Bautista, que "es fácil de comprender una extensión del interdicto uti possidetis para proteger al poseedor de un fundo privado frente a las inmisiones emanadas de otra finca particular, ya sin la mediación de un loco publico, como parece ocurrir en el caso de la taberna casiaria"⁵⁸. Así, se convierte este caso en un paradigma claro de protección a los poseedores de un inmueble frente a una perturbación medioambiental, por la influencia recíproca entre los interdictos uti possidetis y ne quid in loco publico.

CONCLUSIONES.

LA CONTINUIDAD HISTÓRICA DE LA DEFENSA POPULAR DEL MEDIO AMBIENTE

Tal y como señalábamos supra, la acción popular es una expresión concreta del principio democrático en un Estado de derecho. Su exclusión, como se ha reflexionado abundantemente, supondría una vulneración inadmisible del derecho constitucional de cualquier ciudadano a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución española⁵⁹, particularmente en esta materia medioambiental de la que trata nuestro estudio, que afecta y compromete especial y gravemente al interés general y especialmente en aquellos casos en los que se causan daños medioambientales y se necesita de un sistema de responsabilidad efectivo. Por lo tanto, creemos que la experiencia romana de la que hemos ofrecido sobradas muestras de legitimación popular en la defensa o protección de los recursos naturales y el medio ambiente puede constituir, sin duda, una ayuda importante para forjar una configuración jurídica eficaz en el proceso de reflexión legislativa en torno a las acciones populares, abierto en España en los últimos años⁶⁰.

La continuidad histórica de la acción popular como instrumento para la defensa del interés general en el ordenamiento jurídico desde Roma hasta nuestro derecho es evidente, como sabemos. Comenzando por la propia denominación, nuestro derecho conserva la tradición romana actio popula-ris/acción popular, para referirse a una de las herramientas jurídicas para la participación de la ciudadanía en la Administración de Justicia (artículo 125 CE) o para la defensa del derecho del pueblo, "quae suum ius populi tuetur", en palabras de Paulo (D. 47.23.1).

Por tanto, siendo la acción popular en el ordenamiento jurídico español un derecho fundamental, o una concreción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, "la Constitución legitima a cualquier ciudadano, sea o no ofendido por el delito, para ejercerla, y atribuye un amplio margen de disposición al legislador en la configuración de la posición que ha de ocupar el actor popular en relación con la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine", pudiendo ser ejercida por cualquier ciudadano español "mediante interposición de querella, respecto de todos aquellos delitos públicos que pueden ser perseguidos de oficio por el ministerio público"⁶¹. Es decir, puesto que la acción penal pública (artículo 110 LECRIM), el ordenamiento jurídico establecerá que "todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular" (artículo 270 LECRIM). En este sentido, cualquier ciudadano español (que no esté legalmente excluido) va a poder acusar ante un tribunal penal aún cuando no esté directamente afectado ni exista vínculo alguno que le vincule ni con el delito ni con el bien jurídico protegido que se haya dañado o puesto en riesgo.

Podemos coincidir aquí con Pérez Gil, cuando manifiesta que "la justificación de esta legitimación quivis ex populo (cualquiera de entre el pueblo) se ha cifrado en el hecho de que los delitos públicos originan una lesión al interés público, por lo que este daño soportado por cada ciudadano individualmente se erigiría (con las excepciones legales) en posición habilitante para emprender una acusación. Pero puesto que esa es la tarea constitucional y legalmente encomendada con carácter preceptivo al Ministerio Fiscal, hoy por hoy solo es comprensible como un mecanismo de garantía frente a posibles deficiencias en la actuación de este"⁶².

Siendo esto así, el debate abierto sobre la acción popular no es de fácil solución. Por ejemplo, supone un problema que, en los términos actuales del ordenamiento jurídico y según la interpretación reiterada del Tribunal Constitucional, no sea posible la continuación de una causa solo a instancia de la acusación popular si el Ministerio Fiscal solicita el sobreseimiento de la misma, según el artículo 782.1 LECRIM⁶³. Por otro lado, la obligación de prestar una fianza para poder ejercer una acusación popular (de origen, por otra parte, romano) supone una limitación importante en estos casos de delitos difusos o colectivos, como es el caso de los delitos que afectan al medioambiente -donde no es sencillo encontrar, en muchas ocasiones, un perjudicado particular-, aunque esta fianza la fije el juez en atención a los medios y circunstancias del acusador popular⁶⁴. De la misma forma, las limitaciones de nacionalidad (necesidad de ostentar plenitud de derechos civiles) o de antecedentes penales (imposibilidad de ejercer la acción a quienes han sido condenado dos veces por sentencia firme como reo del delito de denuncia o querella calumniosas), la limitación por razón de procedimiento (que impide, por ejemplo, la acción popular en delitos cometidos por menores, o la dificulta mucho en procedimientos simplificados, juicios rápidos o de faltas) o la derivada de la imposibilidad de acceder para actuar a la asistencia jurídica gratuita⁶⁵, pueden suponer importantes barreras respecto a la garantía de la tutela efectiva del interés general⁶⁶.

De esta forma, los recelos frente a la acción popular han venido manifestándose de forma reiterada en los últimos tiempos, también en sede parlamentaria. Así, podemos constatarlo en la actividad del Senado, cuando en 2017, ante la pregunta del senador (designado por el Parlamento Vasco) Antonio Julián Rodríguez Esquerdo, "¿cómo piensa el Ministerio reducir radicalmente la acusación popular?"⁶⁷, recibe respuesta del Gobierno de España señalando, entre otros argumentos, que "el transcurso del tiempo ha demostrado una desnaturalización de esta institución, y su ejercicio viene motivado frecuentemente por motivos ajenos al bien común o fin de interés general que le es propio, obstaculizando en ocasiones una tramitación ágil y eficaz de los procedimientos penales"⁶⁸.

No obstante, podemos afirmar que hasta esta misma desconfianza frente al uso espurio de la acción popular supone, en sí misma, una continuidad histórica de origen romano. Así, el profesor Antonio Fernández de Buján⁶⁹ nos recuerda la crítica que hace Plauto en El persa, cuando en la segunda escena del primer acto pone en boca de Saturión lo siguiente:

Titus Maccius Plautus, Persa (1, 3): Yo no quiero ejercer el oficio de delator, que no me va a mí eso de apoderarme de los bienes ajenos sin riesgo alguno por mi parte, ni me hacen gracia los que así proceden, ¿me explico? Desde luego, si es que alguien lo hace por el bien común y no por el interés de la propia ganancia, todavía puede concederse que sea el tal un ciudadano sin tacha. Mi opinión es que quien provoque la condena de un infractor de la ley debe entregar al fisco la mitad de la gratificación por ello recibida,- y además debe añadirse a esa ley la cláusula siguiente: si un delator detiene a un acusado, debe éste a su vez poder detener a su acusador por una gratificación equivalente, de forma que ambos comparezcan ante los magistrados al efecto en igualdad de condiciones. Si así fuera, yo te garantizo que no aparecerían por ninguna parte los susodichos individuos, que utilizan sus denuncias como una red para dar caza a los bienes ajenos. Pero ¿seré necio de ocuparme de los asuntos públicos habiendo magistrados para tales menesteres?

Efectivamente, como nos aclara nuestro maestro, en este texto "se alude a quienes se dedican a ejercer determinadas acciones populares penales con la única finalidad de enriquecerse con el importe de la pena prevista como condena, praemium. Así en el caso de daños causados a cosas públicas la pena prevista podía llegar al cuádruplo del daño ocasionado, de ahí el nombre de actio quadrupli atribuido a la acción ejercitada y la denominación de quadruplatores dada a los actores procesales". Así, continúa nuestro autor, el comediante romano resaltará que "el lucro obtenido por los quadruplatores en el caso de que el reo fuese condenado, constituía la causa de su mala imagen social, al atribuírseles, con carácter general, un interés económico en la acusación. Lo que no obsta, sin embargo, para que Plauto no tenga inconveniente en considerar como un leal y buen ciudadano a quien realiza esta tarea con una finalidad de utilidad pública, publicae rei causa, y proponga dos medidas disuasorias tendentes a limitar esta práctica: por un lado, que la mitad de la sanción impuesta al condenado sea entregada al fisco y, por otro, la posibilidad de retorsión de la pena del acusado al acusador en caso de que no se llegue a probar el hecho de la acusación, lo que revela, en opinión de De Martino, un conocimiento del proceso romano y la denuncia de un problema social de la época, que influirá en la praxis judicial de las acciones populares"⁷⁰.

De la misma forma, en la última pregunta del texto de Plauto citado supra aparece delineado otro importante argumento en contra de la acción popular que hoy día suele esgrimirse, cual es el peligro de "privatización del proceso penal", cuando cuestiona sarcástico: "¿seré necio de ocuparme de los asuntos públicos habiendo magistrados para tales menesteres?". Efectivamente, no faltan hoy quienes esgrimen que la acción popular al constituirse, en cierta forma, como un elemento de corrección o contrapeso frente a inoperancias, errores o desviaciones del Ministerio Fiscal, puede concebirse que parte de una cierta "sospecha" contra la correcta actuación del mismo⁷¹, o confundir la acción popular como el instrumento para convertir a una autoridad o institución pública en un Ministerio Fiscal paralelo de facto. A este respecto, podemos contestar con Fernández de Buján, que "la acción popular no debe ser entendida como un mecanismo jurídico de fiscalización de la acusación pública sino, como se afirma en la Exposición de Motivos de la LECRIM, como una institución que abre el proceso penal a una percepción de la defensa de los intereses sociales emanada, no de un poder público, sino de cualquier ciudadano que propugne una visión alternativa a la que, con toda legitimidad, suscribe el Ministerio Fiscal. En ocasiones el ejercicio de la acción popular ha sido el único mecanismo eficaz para posibilitar el enjuiciamiento y condena de hechos de suma gravedad, en materia de corrupción o de abuso o desviación de poder por parte de personas o grupos políticos o económicos. El actor popular comparte con el Ministerio Fiscal la defensa del interés general, y puede actuar, en ocasiones, como un elemento corrector en el ejercicio de la acción pública"⁷².

Voces autorizadas, como Gimeno Sendra, han manifestado, siguiendo para ello la doctrina del Tribunal Constitucional, que, puesto que "la protección en amparo del derecho del acusador popular requiere que la defensa del interés común sirva para sostener un interés legítimo y personal" (así, entre otras, sTC 62/1983, del 11 de julio de 1983,- sTC 50/1998, del 2 de marzo de 1998: STS 1276/2006, del 20 de diciembre de 2006), en la opinión de este autor, "esa comunidad de intereses legítimos, común y personal, a la que alude la doctrina constitucional, tan solo acontece con los intereses colectivos y difusos", entre los que podemos incluir, añadimos nosotros y ya hemos señalado previamente, los supuestos de delitos medioambientales. Es por ello que, al plantear propuestas de cara a una futura reforma de la institución, el magistrado emérito del TC y catedrático de Derecho Procesal señalará que habría de distinguirse dos situaciones en torno al acusador popular: aquellos casos en los que la acción popular, como se ha señalado, sea usada para proteger estos intereses colectivos o difusos y en los casos en los que no. En los primeros, llegará a afirmar que, puesto que coinciden interés particular e interés colectivo, debiera fomentarse por parte de la Administración, a través de la exoneración de fianza y de los gastos y costos procesales, que debiera asumir el Estado. En el segundo supuesto, la acusación popular debiera estar subordinada siempre al Ministerio Fiscal, sin que en ningún caso pudiera, únicamente ella, condicionar ni el inicio ni el término del procedimiento, es decir, ni la apertura del juicio oral ni la resolución del sobreseimiento⁷³.

Queda claro, por tanto, volviendo a la opinión de Fernández de Buján, que hoy en España está abierto este debate, político y doctrinal, sobre la reforma del régimen jurídico de la acción popular en cuanto a su objeto y finalidad, motivado principalmente por la desconfianza hacia la misma que ha originado el uso abusivo de la misma "por litigadores profesionales que, al igual que sucedía en la Roma republicana, la ejercen como fines vindicativos, de controversia política, de acoso o chantaje a los afectados, no obstante el importante papel, que ha cumplido, en determinadas materias la legitimación procesal popular". En este sentido, afirmará nuestro autor finalmente con rotundidad: "la utilización de la acción popular como expediente para actuaciones movidas por la animadversión o la venganza, no debe, sin embargo, considerarse una motivación suficiente para su desnaturalización, aunque sí debe ser tenido en cuenta en una futura reforma de su régimen jurídico, que ataje los riesgos de una utilización torticera de la institución para el logro de intereses ajenos al proceso, y ponga en el acento no tanto en el control del Ministerio Fiscal que, salvo casos excepcionales, cumple con rigor y eficacia la esencial función que la Constitución le atribuye en defensa de la legalidad y el interés público, sino en la participación de la ciudadanía en la Administración de Justicia en aras del interés general, utilitas publica, que caracterizó a la acción popular en su génesis en el periodo áureo de la Atenas democrática y la Roma republicana. El uso inadecuado, temerario o abusivo de la acción popular no pone en cuestión su papel disuasorio y complementario especialmente en determinados supuestos de singular gravedad o relevancia, como el terrorismo, la lucha contra la corrupción, el urbanismo, la ordenación del territorio, la tutela del uso público de los bienes públicos o de los derechos e intereses generales de titularidad difusa, colectiva o metaindividual. El uso espurio de la acción popular por litigadores profesionales que la ejercen como fines vindicativos, de política partidista o de chantaje a los acusados, no debe ser, en suma, argumento para restringir su ejercicio, ni prejuzgar sobre su oportunidad, pero debe excitar el celo del legislador para prevenirlo, del MF para denunciarlo y del órgano judicial para rechazarlo y sancionarlo con especial rigor"⁷⁴. Esta es, sin duda alguna, a nuestro juicio, la respuesta acertada a toda esta controversia.

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Notas