2024
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01072023
09102023
YESSICA NIÑO-BAHAMÓN tatiana_gbasociados@hotmail.com
Universidad Externado de Colombia, Colombia
RESUMEN: El plazo razonable como garantía judicial de acceso a la administración de justicia, consagrado en diversos instrumentos internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, implica que el asunto de su conocimiento deberá resolverse dentro un lapso prudencial. Esto significa para el operador jurídico y las partes del proceso evitar incurrir en mora judicial durante el desarrollo de éste. Desde esa perspectiva, en el presente artículo se analiza la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en casos que comprometan la violación del deber de diligencia en la resolución de las litis impetradas. Lo anterior, en el marco de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en la Constitución Política, al compás del bloque de constitucionalidad, y con fundamento en el sistema de fuentes del derecho.
Palabras clave: Garantías judiciales, plazo razonable, responsabilidad patrimonial del Estado, bloque de constitucionalidad, convencionalización ex officio, fuentes del derecho.
ABSTRACT: The principle of reasonable time, as a judicial guarantee of access to the administration of justice, is enshrined in various international instruments such as the American Convention on Human Rights. This principle implies that once a matter has been brought to the attention of a judicial authority, it must be resolved with a prudent, or at the very least, a reasonable timeframe. From this perspective, the liability of the Colombian State is analyzed in sight of the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights in cases that involve the duty of diligence in the resolution of the filed litigation. This analysis is conducted within the framework of the general clause of State liability constitutionally enshrined. This framework also seems in accordance with the provisions of article 93 of the Constitution, and is based on the system of sources of law.
Keywords: Judicial Guarantees, Reasonable Time, State liability, Block of Constitutionality, Ex officio Conventionalization, System of Sources of Law.
Artículos
Responsabilidad patrimonial del Estado colombiano por violación de la garantía judicial del plazo razonable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo
Liability of the Colombian State for Violation of the Judicial Guarantee of Reasonable Time in the Administrative Jurisdiction
YESSICA NIÑO-BAHAMÓN tatiana_gbasociados@hotmail.com
Recepción: 01 Julio 2023
Recibido del documento revisado: 10 Septiembre 2023
Aprobación: 09 Octubre 2023
El surgimiento del plazo razonable como precepto normativo se remonta al Convenio Europeo de Derechos Humanos, específicamente al artículo 6.°[2], cuyo tenor cita:
1. Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil [...].
A partir de este artículo, el Tribunal Europeo en su calidad de intérprete y juez natural de la Convención Europea3 inició con el análisis del eje central de este derecho, supeditándolo a:
La imposibilidad de traducir el concepto de plazo razonable en un número fijo de días, semanas, meses o de años, así como variar el margen de duración según la gravedad de la infracción, tal y como se señaló en el caso Stógmüller v. Austria del 10 de noviembre de 19694.
La duración razonable se determinará a partir del análisis de factores tales como la complejidad del caso, el comportamiento del demandante y la manera en que el asunto fue llevado a cabo por las autoridades administrativas y judiciales, como se resaltó en Eckle v. Alemania, en sentencia del 15 de julio de 1982. A partir del caso Zimmerman y Steiner, se hace expresa referencia a "las consecuencias dañosas derivadas del retraso"5.
Las particularidades de cada caso serán los que determinen el carácter razonable de la duración del procedimiento6, abarcando una evaluación global7 de cada una de sus etapas, para así establecer si se ha dado un tratamiento efectivo de este derecho en cada una de ellas.
De esta manera, el Tribunal limitó su alcance como un derecho representativo de un "juicio justo"8, situación que a lo largo del tiempo no ha variado dentro de este escenario internacional.
La garantía judicial del plazo razonable fue acogida dentro del sistema interamericano de derechos9 con la adopción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos10 por los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos11. La consagración de esta garantía quedó prevista en dos de sus artículos, el primero de ellos es el artículo 7.5, referente al derecho a la libertad personal12, y el segundo, es el artículo 8.°, denominado "garantías judiciales"13. Su desarrollo y delimitación ha estado a cargo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En ese orden de ideas, la CIDH14 ha establecido que su alcance no debe ser entendido como un recurso judicial propiamente dicho, sino que hace parte de un conjunto de requisitos que deben observarse dentro de un proceso judicial por guardar estricta relación con la tutela judicial efectiva15. Por ende, el eje sobre el cual gira el desarrollo de esta garantía va encaminado a contrarrestar la ineficacia del poder judicial16, aspecto complementario que le brinda relevancia dentro del sistema de reparación de daños.
El anterior panorama obedece al estudio y análisis de los casos que ha conocido la CIDH en donde ha declarado la responsabilidad patrimonial de los Estados miembros por violación del artículo 8.°[17]ejusdem y en donde ha establecido el alcance que deben seguir o acoger los Estados parte de la misma con miras a una debida y armónica aplicación de los postulados establecidos a través del denominado proceso de la convencionalización ex officio18.
Pese a tales avances, la Corte resalta que el estudio de la razonabilidad del plazo dependerá de cada caso en particular19, por lo tanto, aun cuando se han parametrizado ciertos criterios que componen su alcance, cada caso conlleva una aplicación concreta y especial. Bajo ese tenor, el ordenamiento jurídico colombiano viene realizando una labor de armonización judicial con miras a ajustar e implementar la delimitación decantada por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Prueba de ello son los diferentes casos en los que la jurisdicción contencioso administrativa ha declarado la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia a causa de la mora judicial.
El anterior panorama constituye el tema de investigación del presente artículo, esto es, la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano por violación de la garantía judicial del plazo razonable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a la luz de la jurisprudencia de la CIDH. De ahí que la pregunta que se busca resolver sea la siguiente: ¿La vulneración de la garantía judicial del plazo razonable constituye per se una fuente de responsabilidad patrimonial para el Estado colombiano, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?
Desde esa perspectiva, como respuesta al problema de investigación planteamos que la vulneración de la garantía judicial del plazo razonable no constituye por sí misma una fuente de responsabilidad patrimonial para el Estado colombiano, a la luz de la jurisprudencia de la CIDH. Sin embargo, la vulneración de la garantía judicial del plazo razonable es una fuente potencial pero limitada de responsabilidad estatal. El Estado colombiano no está llamado a responder patrimonialmente en todos los casos en los que la vulneración del plazo razonable se presente. Así, el operador jurídico debe observar si se cumplen o no cada uno de los criterios decantados por la CIDH para determinar en cada caso en particular si se está en el marco de una responsabilidad por transgresión de esta garantía. Por ello, la aplicación abstracta e imprecisa de los límites interamericanos por el Consejo de Estado constituye el punto de partida para proponer el respeto y la materialización del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia como referente del ideal de justicia.
Para el desarrollo de la temática, se analizará la forma en la que esta garantía judicial se adoptó en nuestro ordenamiento jurídico, con las aristas que su aplicación conlleva, es decir, su incorporación dentro del derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Aunado a ello, se abordarán los límites que convencionalmente se han establecido para regular en qué casos procede declarar patrimonialmente responsable al Estado colombiano en razón de la mora judicial, abordando los límites acogidos en cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por parte del Estado colombiano mediante la adopción de la Convención Americana de Derechos Humanos por medio de la Ley 16 de 197220. Por último, se realizará un análisis de la forma en que se aplican los estándares establecidos por la CIDH, para formular, a partir de allí, una propuesta crítica que apunte a la materialización de la justicia como valor supremo constitucional.
La responsabilidad patrimonial del Estado colombiano presenta distintos matices de evolución, los cuales se han visto fortalecidos mediante los procesos de constitucionalización y convencionalización. El primero de ellos encuentra sustento en cláusula general de responsabilidad consagrada en la Constitución de 1991, conforme a lo estipulado en el artículo 90 superior, y el segundo, mediante la ratificación de los tratados internacionales en materia de derechos humanos a la luz del bloque de constitucionalidad, conforme a lo señalado en los artículos 93 y 9421ejusdem. A partir de allí surgió una nueva concepción de la responsabilidad patrimonial del Estado22, en particular, como límite al ejercicio del poder público. Este panorama evolutivo del derecho administrativo ha permitido a los jueces analizar desde una perspectiva más amplia las actuaciones del Estado, por lo que analizaremos los fundamentos jurídicos que sirven de sustento a esta causa reparable, siendo esta la mora judicial. Por consiguiente, se recurrirá a los lineamientos jurisprudenciales emitidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado tendientes a delimitar el derecho a obtener un juicio célere y sin dilaciones injustificadas.
El acceso a un sistema de justicia gobernado por los principios de celeridad, eficacia y eficiencia ha sido el ideal común que ha inspirado a los Estados democráticamente constituidos con fines de establecer marcos relevantes de protección de los derechos humanos. Así, la garantía de dicho ideal ha permitido la creación de disposiciones jurídicas favorables a distintos sectores en respuesta a las dinámicas sociales actuales dentro del ámbito nacional e internacional desde una perspectiva inclusiva, que representan el avance de los escenarios de protección supraconstitucional que comprende el Régimen de responsabilidad patrimonial de los Estados miembros. Por ello, resulta conveniente identificar si dentro del ordenamiento jurídico colombiano la garantía judicial del plazo razonable encuentra relación con otros derechos, o, si su aplicación se da con ocasión a lo reglado en el artículo 93 superior. Dicho interrogante se plantea a la luz del carácter vinculante que tiene la Convención Americana de Derechos Humanos dada su ratificación por parte del Congreso de la República por medio de la Ley 16 de 1972, cuyo sustento recae en la interpretación realizada por la CIDH cuando prevé que la eficacia de las garantías judiciales no se limita a la existencia formal de recursos judiciales23, sino que en virtud de lo consagrado en el artículo 1.1 y 224 de la Convención, estos deben ser efectivos y eficaces25 en los sistemas de administración de justicia de los Estados miembros26.
Bajo esa línea, la Corte Constitucional precisó que "el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional"27, es decir, ella reconoce expresamente el vínculo existente entre el derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. Ambos mandatos están encaminados a la protección y materialización de los demás derechos fundamentales28, y su interrelación inicia desde el momento en que se accede a la administración de justicia.
Bajo esta premisa, las garantías mínimas que componen el derecho al debido proceso son las siguientes: "(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural, (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción, (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones, (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas, (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra"29 (cursiva agregada).
Se identifica de este modo la inclusión de la garantía judicial del plazo razonable dentro del alcance que le asiste al derecho al debido proceso. Por esto, mediante la determinación de estos preceptos constitucionales y convencionales surge a cargo del Estado la obligación de brindar justicia efectiva en un marco de respeto por las garantías fundamentales. En este sentido, los funcionarios judiciales deben actuar con celeridad, esto es, sin dilaciones injustificadas o poco razonables. Dicha postura honra lo manifestado por la CIDH cuando precisó: "El derecho al plazo razonable del proceso es otro de los componentes de la garantía del debido proceso legal en sede judicial"30. Incluso, guarda estrecha relación con la propuesta del profesor Juan Carlos Peláez Gutiérrez31, en lo relativo a la promoción de la cultura de anticipación en el ejercicio o aplicación del derecho administrativo.
De otro lado, no se debe desconocer el deseo del legislador de condicionar los estatutos procesales a esta línea de pensamiento con el fin de avanzar en este sentir. Por ejemplo, dentro del artículo 2.° del Código General del Proceso se estipuló que los términos procesales se observarán con diligencia y que su incumplimiento injustificado será sancionado32. Lo propio sucedió en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el cual dispone en su inciso segundo del artículo 3.° que "Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad" (cursiva agregada). Es así como el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia genera para el Estado el deber y la consecuente obligación de propender por su garantía material, comoquiera que los postulados convencionales y constitucionales sobre la materia "constituyen una norma imperativa de Derecho Internacional y, como tal, generan obligaciones erga omnes para los Estados"33.
Entendido lo anterior, se destaca que los primeros fundamentos teóricos de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado por mora judicial fueron decantados por la Corte Constitucional a través de decisiones de tutela. La Corte en sus fallos expuso su inconformidad por la tardanza con la que los jueces tomaban decisiones de fondo dentro de los procesos judiciales a su cargo, constituyendo per se importantes avances sobre la materia. Es así como en la sentencia T- 431 de 199234, se puntualizó:
Desde el punto de vista de las finalidades buscadas por la Carta Política en vigor, es suficiente recordar que en el Preámbulo de la misma se contempla el aseguramiento de la justicia y el logro de un orden justo como objetivos esenciales del sistema político que en ella se funda, al paso que en el artículo 1 .° se reconoce la prevalencia del interés general como una de las bases del Estado Social de Derecho y en el 2.° aparece la garantía de efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución como uno de los fines del Estado. La misma disposición confía a las autoridades de la República la función de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, uno de los cuales es sin duda el de brindar a los asociados una pronta y cumplida justicia, tal como lo indica el artículo 228, a cuyo tenor es una función pública.
Considera la Corte que no se trata únicamente de velar por el cumplimiento de los términos por sí mismo ya que él no se concibe como fin sino como medio para alcanzar los fines de la justicia y la seguridad jurídica, sino de asegurar que, mediante su observancia, resulten eficazmente protegidos los derechos de los gobernados, muy especialmente el que tienen todas las personas en cuanto a la obtención de pronta y cumplida justicia.
De este importante fallo se destaca el alcance dado por la jurisprudencia constitucional al valor de la justicia y el logro de orden justo, aspecto de suma trascendencia para el inicio de la delimitación del derecho consagrado en los artículos 22835 y 22936 superiores, por constituir "cláusulas generales que determinan criterios interpretativos del resto del ordenamiento"37. En ese sentido, la Corte precisa que la exigencia de respeto de una verdadera, pronta y célere administración de justicia se enmarca dentro del postulado del inciso segundo del artículo 122 ejusdem. Bajo esta línea, se destaca el profundo y acucioso pronunciamiento sobre el alcance de la garantía judicial del plazo razonable realizaron algunos magistrados a través de salvamento de voto dentro de la sentencia C-557-9238, cuando expusieron sus inconformidades frente a la declaratoria de constitucionalidad del Decreto 1156 del 10 de julio de 1992, "por el cual se dictan disposiciones en relación con el procedimiento aplicable a los delitos de conocimiento de los jueces regionales"39.
Los puntos de inconformidad de los magistrados que salvaron voto fueron múltiples40, pero queremos destacar el énfasis que se hizo sobre la omisión de abarcar el alcance del debido proceso y la dilación injustificada, acudiendo a la aplicación del artículo 93 de la Constitución Política para analizar el alcance de la garantía judicial del plazo razonable41.
En el mismo sentido, los fundamentos que limitan la mora judicial y su carácter injustificable hicieron que el juez constitucional se pronunciara a través de sentencia T-292 de 199942, indicando que su justificación debe ser extraordinaria y verificable43, supeditada a la diligencia con la que se tramitó el proceso y no obedeciendo a un panorama relacionado con la congestión del despacho.
En oportunidad posterior, la Corte Constitucional, a través de sentencia T-297 de 200644, indicó que el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas45 también es predicable a los procesos o actuaciones administrativas y recordó la naturaleza extraordinaria que debe tener la justificación de la mora judicial46.
Continuando con el desarrollo jurisprudencial referente al carácter justificado de la mora, la Corte Constitucional continuó avanzando sobre esta materia. Por ello, en la sentencia T-803 de 20 1 247 de forma contundente identificó la relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto en que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia.
En el año 2016, la sala plena de la Corte Constitucional, mediante la sentencia de unificación SU-39448, agregó que la acción de tutela es procedente para proteger el derecho al debido proceso dentro de un plazo razonable cuando "(i) el funcionario haya incurrido en mora judicial injustificada y que (ii) se esté ante la posibilidad de que se materialice un daño que genere un perjuicio que no pueda ser subsanado"49. Luego, para el 2020, la sala plena de la Corte profirió una nueva decisión, SU-33350, en la que reiteró el precedente jurisprudencial respecto de la mora judicial y la configuración de una violación a los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia. En ella se unificaron las siguientes reglas jurisprudenciales: "iii. Se presenta una mora judicial injustificada si: (i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial". De ahí que los avances sobre la materia permiten identificar fallos en los que la Corte Constitucional ordena la tutela de derechos fundamentales quebrantados como consecuencia de la mora judicial, ordenando, entre otros aspectos, la alteración de turnos en caso de sujetos de especial protección constitucional, y en otros casos ha ordenado un amparo transitorio51.
De esta labor interpretativa, el Consejo de Estado también fue partícipe indicando52: "la mora judicial, circunstancia que ha sido definida por esta corporación como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial, y tiene fundamento en cuanto tal conducta desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, evento en el cual constituiría vulneración del debido proceso y obstáculo para el acceso de la persona a la administración de justicia". Como resultado de este análisis en sede judicial, el Consejo de Estado adoptó y recapituló el alcance que sobre la mora judicial venía desarrollado la Corte Constitucional. Así, se concluye cuando indica que, en realidad, esta se predica de aquellos eventos en que los retrasos se deben a la negligencia de los funcionarios y a la omisión de sus deberes53.
En suma, los referidos antecedentes jurisprudenciales representan una connotación jurídico-filosófica del concepto, por estar directamente relacionados con el concepto de justicia, de donde emana un verdadero respeto por las formas procesales según lo ha previsto la Corte Constitucional54. No obstante, vale decir que dichos compendios si bien es cierto que constituyen importantes fundamentos teóricos de evaluación de responsabilidad del Estado, no es menos cierto que su incumplimiento carece de una medida que permita propender por su real y efectiva aplicación, aspecto que se abordará en párrafo posterior55.
El alcance de la garantía judicial del plazo razonable a la luz de la jurisprudencia de la CIDH, permite prima facie pensar que el incumplimiento de sus fundamentos constituye fuente potencial de responsabilidad patrimonial del Estado colombiano, al tenor de lo descrito en los artículos 90 y 93 de la Constitución. Por ello, en este apartado se dará respuesta al problema jurídico planteado en el acápite introductorio, supeditado al cuestionamiento referente a si la vulneración de la garantía judicial del plazo razonable constituye per se una fuente de responsabilidad patrimonial para el Estado colombiano a la luz de la jurisprudencia de la CIDH.
Este planteamiento se formula con fundamento en uno de los efectos que se desprenden del fallo blanco francés de 18 7 356 en relación con el concepto de reparación de daños, según el cual "la responsabilidad del Estado por los daños causados a particulares, por el hecho de las personas que este emplea para la prestación de un servicio público, [...] no es ni general, ni absoluta"57. De lo anterior puede afirmarse, en nuestro concepto, que en la actualidad existen normas que regulan la mora judicial como causa reparable, no obstante, estos preceptos no constituyen por sí mismos fundamentos suficientes que lleven a declarar al Estado patrimonialmente responsable en todos los casos en los que ésta se presente, comoquiera que el operador jurídico debe observar los límites que a continuación se presentan58:
Este criterio se supedita al estudio de las diferentes variables59 que debe analizar el operador jurídico para considerar si se está en el marco de una casuística que da lugar a endilgar responsabilidad patrimonial al Estado por mora judicial. Muestra de ello deviene de lo manifestado por la CIDH dentro del caso Argüelles y otros vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas60. Alcance que se hace extensivo al interior de nuestro ordenamiento jurídico por mandato expreso del bloque de constitucionalidad. En ese contexto, debe afirmarse que uno de los criterios que conforman la complejidad del asunto se relaciona con la clase del proceso, aspecto de mayúscula relevancia ante la pluralidad de medios de control contemplados en la Ley 1437 de 2011 y las particularidades de carácter procesal que cada uno de ellos presenta.
Por su parte, dentro de los medios de control que podrían generar mayor mora judicial se encuentran la reparación directa, las controversias contractuales y las acciones populares, mecanismos donde se proponen asuntos de envergadura social y económica relacionados principalmente con violación a los derechos humanos, diferencias derivadas de negocios jurídicos suscritos con el Estado, asuntos mineros, infraestructura, entre otros, al tenor de lo reglado en el literal C del artículo 4.° de la Ley 472 de 199861, para los eventos de acción popular.
Así mismo, la complejidad del asunto ha de ser valorada desde el punto de vista de número de partes que conforman los extremos procesales, tal como acontece con la acción de grupo (v. gr., fumigación aérea con glifosato) reparación directa (v. gr., desaparición forzada, falsos positivos), donde las reglas de la experiencia demuestran que esta clase de asuntos están revestidos de una notoria participación de actores. Sumado a ello, su complejidad también está compuesta por el abundante material de prueba que los acompaña, como la prueba trasladada.
A su vez, se debe verificar la existencia de un precedente jurisprudencial o sentencia de unificación aplicable al caso objeto de estudio, toda vez que este es un factor que también incide de forma directa en la evaluación de la complejidad del asunto, debido a que no es admisible soportar una tardanza injustificada en casos donde se encuentra ampliamente definida una línea de tratamiento jurídico.
La CIDH dentro del Caso Valle Jaramillo y Otros vs. Colombia62 puntualiza el eje central de este límite. Este se supedita a la evaluación de las actuaciones que adelantan los sujetos procesales bajo criterios de proporcionalidad y congruencia de los recursos o memoriales que presentan durante el desarrollo del proceso, para determinar si guardaban una intensión dilatoria, o si, contrario a ello, eran concordantes con las etapas y contexto de la litis.
La CIDH no ha definido expresamente el contenido y alcance de este criterio. Su contexto e interpretación se coligen de los casos que ha conocido. Ejemplo de ello es el caso Garibaldi vs. Brasil63, cuando indicó:
La Corte recuerda, como ya ha sido establecido en la presente sentencia, que existe una obligación internacional del Estado de investigar hechos como los del presente caso y que, por ello, no es posible alegar obstáculos internos, tales como la falta de infraestructura o personal para conducir los procesos investigativos para eximirse de una obligación internacional.
En contexto de lo anterior, en el caso Ricardo Canese vs. Paraguay64 la CIDH ahondó al igual que en el caso anterior en el desarrollo y delimitación del presente criterio. Basta traer a colación el amplio margen de fundamentos jurídicos sobre los cuales se ha cimentado la garantía judicial del plazo razonable, aspecto incluido dentro del derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por ello, su materialización no debe limitarse únicamente a escenarios de problemas estructurales en el servicio judicial. Esto sirvió para destacar la congruencia con la postura adoptada por la Corte Constitucional, desde sus primeras sentencias de tutela65, donde reconoció que la congestión judicial ha existido desde antes de su creación como institución, cuya problemática sigue subsistiendo en Colombia, de tal manera que el exceso de carga laboral no debe ser una causa objetiva que reduzca los efectos garantes establecidos por el sistema convencional y por el ordenamiento jurídico colombiano. Ahora bien, debe indicarse que, a pesar de la postura comentada, esta resulta insuficiente para alcanzar los efectos pretendidos con la delimitación de esta causa reparable, por lo cual es necesario abordarla en el capítulo posterior.
En relación con otro aspecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos también ha adoptado diversos criterios para contrarrestar las justificaciones supeditadas a la congestión judicial que le exponen los Estados sujetos a su jurisdicción contenciosa. Tal planteamiento, aunque carece de fuerza vinculante para el ordenamiento jurídico colombiano, tiene la potencialidad de ilustrar la visión del juez europeo. Al respecto, este Tribunal66 indicó:
[...] El TEDH no admite como causa justificativa de la extralimitación del «plazo razonable», al entender que el Estado no ha adoptado las medidas necesarias y eficaces para impedirlo. No obstante, en algunos casos, el TEDH ha apreciado (aunque no los ha considerado determinantes para exonerar de responsabilidad a los Estados) que los retrasos y atascos de algunos órganos judiciales se hayan producido a consecuencia de situaciones extraordinarias por las que estaba atravesando el país, como la reunificación alemana [...].
Dicho lo anterior, cabe recordar que por mandato constitucional y convencional las actuaciones del Estado deben ser céleres y eficaces, sin pasar por alto que la función judicial no puede ser la excepción a ello.
Sobre este criterio, la CIDH en el Caso Valle Jaramillo y otros vs. Colombia67 indicó que las autoridades deben tener en cuenta dentro del proceso evaluativo de la responsabilidad patrimonial si la tardanza en la resolución de un caso en particular representa una afectación consustancial en la situación jurídica del usuario del sistema judicial y adoptar con base en ello las decisiones que sean efectivas para conjurar sus efectos ante la posibilidad de precaver que estos se vuelvan más gravosos. Dicho argumento permite inferir que el criterio va encauzado a evitar que se extienda prolongadamente la definición de un caso en particular, dado que la ausencia de decisión de fondo influye directamente sobre el derecho que reclama o pretende el usuario del sistema judicial.
Es el último criterio adoptado por la CIDH y en él se expone con claridad que dicho análisis abarca la totalidad de las etapas que integran o componen la actuación judicial, inclusive, se extiende hasta la ejecución de la sentencia68. Presupuesto cuyo alcance es claro, dado que permite identificar en qué etapa del proceso se ha presentado la tardanza judicial no justificada.
Con base en lo anterior, y pese a que se ahondó en los fundamentos teóricos que soportan el ideal de justicia a través de un juicio célere, se destaca que el escenario de reparación de daños no se activa de forma automática u objetiva ante su inobservancia. Desde esa perspectiva se abordó el análisis de los criterios que han sido decantados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como límite a la evaluación de la responsabilidad patrimonial de los Estados, ante el incumplimiento de su deber u obligación de concluir de manera oportuna los procesos a su cargo. Estos criterios constituyen el punto de partida para el desarrollo del siguiente capítulo en el que se analizará si los límites convencionales se aplican de forma natural o restrictiva por parte del juez de lo contencioso administrativo. Por último, con base en el análisis anterior, se presentará una propuesta crítica que procura la materialización del ideal de justicia constitucional y convencional.
Para el desarrollo de esta temática, resulta de vital importancia observar los elementos que definen y encierran el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, los cuales están consagrados en el inciso primero del artículo 90 de la Constitución Política, por ser la base sobre la cual recae el análisis de la forma en que el Consejo de Estado aplica los límites convencionales que regulan la garantía judicial del plazo razonable, la que, a su vez, estructura los elementos esenciales de la responsabilidad patrimonial del Estado69.
Al respecto, es menester destacar que70 la voluntad del constituyente, definitivamente adoptada en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, es inequívoca, porque además de reconocerla como la columna vertebral del Estado71, identifica los elementos que la constituyen al precisar "el fundamento de la responsabilidad estará constituido por dos elementos [...] el uno es el elemento de la imputabilidad [...] y, en segundo lugar, el elemento antijuridicidad del daño"72. Desde esta perspectiva se abordará la temática propuesta para este apartado con el propósito de identificar la forma en la que se aplica la garantía judicial del plazo razonable al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa.
El estudio de este acápite incluye fallos expedidos por la Corte Constitucional toda vez que el juez de lo contencioso administrativo los cita dentro de sus providencias al momento de resolver la causa o litis. Por ello, su referencia resulta obligatoria. Frente a este aspecto, conviene referir lo señalado en el proceso n.° 27335 del 24 de octubre de 2013, en el cual el Consejo de Estado73 hizo alusión a la sentencia de tutela 1249 de 200474, relacionada con la caracterización de la mora judicial, así:
La mora judicial no genera de manera automática la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Deben tomarse en consideración las circunstancias particulares del despacho que adelanta la actuación y del trámite mismo, entre las que se cuentan: (1) el volumen de trabajo y el nivel de congestión de la dependencia (parte del juicio del responsabilidad desde la perspectiva del sistema), (2) el cumplimiento de las funciones propias de su cargo por parte del funcionario, (3) complejidad del caso sometido a su conocimiento y (4) el cumplimiento de las partes de sus deberes en el impulso procesal. La determinación de la razonabilidad del plazo, entonces, debe llevarse a cabo a través de la realización de un juicio complejo [...].
Por su lado, el Consejo de Estado, dentro del expediente n.° 45718 del 5 de julio de 201875, citó la postura de la jurisdicción que desde 2011 viene siendo uniforme. En el mismo sentido, para el año 2019 la línea jurisprudencial continúa siendo uniforme, por lo que el Consejo de Estado dentro del expediente n.° 4217676 hace referencia a la sentencia de tutela 230 de 201377, en lo atinente a que la posición del alto tribunal no es ajena a los parámetros o lineamientos decantados por la Corte Constitucional. No obstante, se advierte una contrariedad respecto de los criterios bajo los cuales se identifica el carácter excusable e inexcusable de la tardanza o definición del caso en particular.
Con base en lo anterior, podemos afirmar que se evidencia una inexactitud de los fundamentos esbozados, al hacer uso de un mismo criterio para el carácter inexcusable y justificable de la mora. Tal disparidad se vislumbra a continuación:
La anterior postura lleva a plantear el siguiente interrogante: ¿Puede considerarse la congestión judicial una causa legítima que justifique por sí misma la mora judicial?
Este interrogante obedece a que el carácter excusable de la tardanza de las decisiones judiciales no debe analizarse desde el grado de diligencia con la que el operador jurídico atendió el caso, como si se tratara de una responsabilidad personal. Por el contrario, el juicio de valor debe encauzarse al nivel de cumplimiento de las actuaciones desplegadas por el Estado que garanticen la prestación del servicio de justicia conforme a las disposiciones nacionales y convencionales.
La inquietud fue manifestada a título de salvamento de voto dentro del exp. n.° 27335 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C78, en donde precisó de forma puntual que el precedente jurisprudencial constitucional exige un análisis puntual y específico del plazo razonable en el marco del trámite del proceso penal toda vez que sobre él procede control de convencionalidad. Frente a este caso, se destaca que dentro del fallo de tutela79 T-230 de 2013 citado por el Consejo de Estado80 dentro del expediente n.° 42176 de 2019, la Corte Constitucional solo incluye dentro del carácter excusable de la mora, uno de los criterios decantados por la CIDH, y a su vez precisa que dicha concepción o panorama es acorde con los criterios de este tribunal internacional, al respecto citó81:
Esta posición ha sido acogida y respaldada por decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual -tal y como se señaló en la sentencia T-1249 de 2004- sigue los mismos parámetros fijados por la Corte Europea de Derechos Humanos [...]. En este orden de ideas, se ha dicho que para establecer si una dilación es o no injustificada, es preciso tener en cuenta: (1) la complejidad del asunto, (2) la actividad procesal del interesado, (3) la conducta de las autoridades judiciales y (4) el análisis global del procedimiento.
Estas decisiones ofrecen apariencia de buen derecho por citar los límites convencionales que son propios de esta causa, sin embargo, en la realidad resultan insuficientes para generar el efecto esperado sobre el alcance real que estos tienen, porque al momento de resolver el caso en particular solo aplica el criterio de complejidad del asunto.
Nótese cómo el Consejo de Estado82 ha adoptado unos nuevos criterios, que a priori se pueden catalogar de restrictivos al supeditarse, al argumento según el cual la mora judicial se debe evaluar no desde un Estado ideal sino desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas de congestión.
Bajo dicho criterio, se vislumbra que el Consejo de Estado se apartó de los criterios desarrollados y aplicados por la CIDH. En su defecto, dejó de lado los parámetros convencionales al establecer unos nuevos, relacionados con "el volumen de trabajo del despacho y los estándares de funcionamiento"83.
Visto lo anterior, estos criterios pueden catalogarse de inexactos y contradictorios por no especificar concretamente la forma en que se deben aplicar. La anterior afirmación encuentra sustento en el análisis del movimiento histórico de procesos por jurisdicción84 que adelantó el Consejo Superior de la Judicatura del año 2022 (última actualización), en el cual, seleccionada la especialidad de lo Contencioso Administrativo, se encontró un porcentaje de egresos efectivos muy bajos en consideración a su inventario final, tal como se identifica a continuación:
La gráfica no aporta información clara ni sustancial para definir un intervalo exacto por cada proceso que ayude a definir la razonabilidad de la tardanza de la litis. Por otra parte, se valoró el informe anual que rindió la Rama Judicial al Congreso de la República85, para la vigencia del año 2021-2022 (última actualización). En dicho documento el Consejo Superior de la Judicatura clasificó el inventario de ingresos efectivos versus el número de egresos efectivos de los procesos por cada una de las jurisdicciones, así:
Una vez analizada esta información es posible indicar que los datos no son suficientes para resolver el interrogante, salvo que se realizara de forma anual un cuadro comparativo sobre la gestión judicial para exponer al juez de instancia el grado o porcentaje de egresos efectivos dentro de la jurisdicción, y así notar con mayor claridad la diferencia que media entre los ingresos efectivos y los egresos efectivos.
En cuanto a la jurisdicción contenciosa administrativa, el Consejo Superior de la Judicatura, a través de las gráficas "Participación de los medios de control por ingresos efectivos" y "Participación de los medios de control por ingresos efectivos de acuerdo con el sistema procesal - 2021", estableció un mapa de medios de control con el mayor porcentaje de interposición. Sin embargo, de su análisis no es posible analizar factores como la competencia, el período de medición de porcentajes y la jerarquía a nivel de jueces o cuerpos colegiados:
Ahondando en la búsqueda de información que permita dar mayor claridad a los criterios de volumen de trabajo que tenga el despacho y los estándares de funcionamiento del mismo y el promedio de duración de los procesos advertidos por el Consejo de Estado, se identificó un único estudio sobre tiempos procesales que realizó el Consejo Superior de la Judicatura88 para el año 2016, cuyo análisis se aborda dado los fines que se persiguen con esta investigación. Del informe se extrae la valoración realizada por parte de la Rama Judicial sobre la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos bajo el sistema oral. Se identificó un esquema comparativo89 relacionado con la duración promedio de los procesos en primera instancia, el cual no es del todo contundente debido al número limitado de procesos y de medios de control, por reflejar tan solo resultados para la primera instancia y las fases del proceso individualmente consideradas.
Y estos resultados tan solo arrojan inferencias, las cuales por sí mismas son ineficaces para tomar una estadística real u objetiva90. No obstante, se trae a colación para los fines analíticos o críticos que nos ocupa:
En esos términos, se constata que el reconocimiento expreso por parte de las autoridades judiciales de los problemas estructurales de la administración de justicia constituye el punto de partida para que los fundamentos teóricos de imputación por mora judicial siempre vayan a estar sujetos a dicha situación, por ende, las posibilidades de obtener una reparación de daños por esta causa son en muchos casos restringidas y limitadas tomando como referente los estándares convencionales.
Como punto de partida, para presentar nuestra propuesta, haremos referencia a la tesis de la doble naturaleza del Derecho de Robert Alexy91, según la cual
El derecho tiene necesariamente tanto una dimensión fáctica o real como una dimensión ideal o crítica. La necesidad de esta vinculación deriva de dos principios contrapuestos: el de seguridad jurídica y el de justicia. Como la pretensión de corrección incluye los dos principios, ambos están necesariamente conectados al derecho. El principio de seguridad jurídica reclama sujetarse a aquello que ha sido establecido conforme al ordenamiento y es eficaz socialmente,- el de justicia exige la corrección moral de la decisión. Ninguno de los dos principios puede jamás desplazar por completo al otro. La tesis de la doble naturaleza exige combinar ambos en la proporción correcta.
Desde esa perspectiva es que se ha desarrollado esta investigación, que apunta a proponer la modificación de los presupuestos de evaluación de responsabilidad patrimonial del Estado por mora judicial vigente92 y en su defecto se apliquen de forma simple los límites que convencionalmente han sido instituidos por la CIDH. Tal idea encuentra sustento en el sistema de fuentes que impera en el ordenamiento jurídico colombiano. Basta indicar que la Convención Americana de Derechos Humanos y la Constitución Política representan una fuente formal93 que abarca y delimita el concepto y alcance sobre el cual gira el análisis de la mora judicial. Para ello, basta referirse a los fundamentos teóricos descritos dentro del numeral 1 de la presente investigación.
Así mismo, este planteamiento encuentra apoyo en la tesis de la caracterización del control de convencionalidad a partir del desarrollo de la jurisprudencia de la Corte IDH94, en donde el autor precisa que los Estados parte de la convención deben propender por la materialización del efecto útil de los postulados que la conforman, por ser normas cuyo rango revisten igual prevalencia que la ordenamiento jurídico interno o local. Es decir, los Estados parte de la Convención Americana tienen el deber de observar dentro de su marco legal la interpretación y alcance que sobre ella realiza la Corte Interamericana. Así lo hizo saber la CIDH dentro del caso Almonacid Arellano y Otros vs. Chile95. Esta tesis tiene como propósito dar alcance real y efectivo96 a los mandatos convencionales.
Visto lo anterior, se debe insistir en la debida aplicación de los fundamentos y postulados que acotan y enmarcan el eje central sobre el cual se deben analizar los límites de la garantía judicial del plazo razonable. Por su parte, el juez de lo contencioso administrativo es renuente a reconocer la mora judicial argumentando la problemática estructural del sistema de justicia colombiano, remitiéndose únicamente a evaluar la diligencia que se le imprimió a la causa y a partir de allí considerar si es o no justificable la tardanza.
En tal medida, dichas justificaciones no tienen asidero ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y así lo ha hecho saber de manera reiterada este tribunal internacional a través de sus fallos. Ejemplo de ello es lo dispuesto en el Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú97. A su vez, en el caso Ximenes Lopes vs. Brasil98, la Corte IDH indicó:
[...]
199. Al respecto, esta Corte estima que no procede el argumento del Estado de que el retraso se debe, entre otros, al gran número de declaraciones que ha tenido que recibir, o a haber tenido que comisionar a otros despachos judiciales para recibir las declaraciones de testigos que no residían en Sobral, o al volumen de trabajo del despacho judicial que conoce la causa.
Esta interpretación recoge la materialización de los postulados convencionales propuestos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos para que sean aplicados de forma directa en nuestro ordenamiento jurídico sin limitantes de ninguna especie por parte del Consejo de Estado. En consecuencia, se identifica que la posición del Consejo de Estado limita el escenario natural de reparación de los perjuicios que se derivan de la mora judicial, ante el uso de fundamentos superficiales que carecen de fuente formal o auxiliar que lo justifique. Dicha posición representa un claro desconocimiento del fin perseguido por el Constituyente primario al contemplar los artículos 90 y 93 superiores.
De todo lo anterior, es oportuno traer a colación lo afirmado por el profesor Andrés Fernando Ospina Garzón99, quien resalta que el operador judicial no debe ocuparse de nada distinto que velar por la debida y armónica aplicación del ordenamiento jurídico en procura de la debida protección de los derechos y garantías de los administrados, por ello es inadmisible que sede judicial se quiera proteger las finanzas públicas como límite de condena al Estado. En esos términos, se presenta la propuesta crítica en pro de una real y verdadera materialización de las normas que regulan el derecho a obtener dentro de un plazo razonable la resolución definitiva de los casos confiados a la administración de justicia.
Es bien sabido que las transformaciones sociales dejan importantes logros a la colectividad, más si van encauzadas a la consolidación de un amplio esquema jurídico que blinda de forma efectiva y eficaz el catálogo de derechos humanos y fundamentales construido. Dicha evolución del derecho permitió que surgiera dentro del Sistema Europeo de Derechos el derecho a un proceso equitativo conforme al cual se determinó que toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable, por un tribunal independiente e imparcial, establecido por ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia penal dirigida contra ella. Por ello, el alcance y la delimitación realizados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos fueron fundantes para que sus efectos fueran acogidos dentro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, del cual Colombia es parte, postura que fue adoptada por el ordenamiento jurídico colombiano cuando el Constituyente de 1991 estableció dentro del artículo 29 superior que las actuaciones administrativas y judiciales deben adelantarse sin dilaciones injustificadas. Su alcance fue atado de forma concordante con el derecho de acceso a la administración de justicia al tenor de lo previsto en los artículos 93, 228 y 229 superiores. Disposiciones que representan un importante límite al poder público- por ello, ante el irrespeto injustificado de los fundamentos jurídicos que sustentan el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia se activa el deber u obligación de reparar los perjuicios que la mora judicial causa, al tenor de lo reglado en el artículo 90 de la Constitución.
No obstante, el resultado del estudio realizado permite identificar que no toda mora judicial representa por sí misma una violación de la garantía judicial del plazo razonable. El operador jurídico debe observar si se cumple cada uno de los criterios decantados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos para determinar si se configura responsabilidad patrimonial del Estado por transgresión de esta garantía convencional.
El análisis de la forma en que el Consejo de Estado aplica los criterios establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos permite identificar que hoy en día nos encontramos ante un escenario limitado de responsabilidad patrimonial del Estado, el cual se supedita a la congestión de los despachos judiciales limitando de esta manera los fundamentos teóricos que sustentan el derecho fundamental al debido proceso, acceso a la administración de justicia y garantía judicial del plazo razonable y de contera el bloque de constitucionalidad. Por ello, a título de propuesta crítica y con miras a estar conforme con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, se planteó la necesidad de eliminar los límites o criterios que jurisprudencialmente han establecido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, referentes al volumen de trabajo del despacho y los estándares de funcionamiento, entre otros factores relevantes100, y en su defecto se apliquen de forma pura y simple los fundamentos teóricos de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado por mora judicial, con observancia de los límites que convencionalmente han sido instituidos para ello por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El fundamento de la propuesta radica en la observancia de los límites que convencionalmente ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos para esta causa.
