INTRODUCCIÓN

Es innegable que la Constitución Política de 1991 surgió como respuesta a la necesidad de fundar un nuevo orden estatal para adecuar las instituciones en favor de los intereses de la comunidad. Fue por ese motivo por lo que, en ponencia relativa a los "Mecanismos de protección del orden jurídico y de los particulares", el exconstituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero propuso ante la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) de 1991 la consagración constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, arguyendo que el artículo 20 de la Constitución de 1886 solo consagraba la responsabilidad penal y disciplinaria del funcionario estatal, pero no incluía la responsabilidad directa y objetiva del Estado a efectos de indemnizar daños. Asimismo se refirió en su intervención a que la propuesta se soportaba en una noción moderna de la responsabilidad patrimonial estatal, es decir, aquella que sustenta la obligación de reparar en el daño antijurídico y la imputabilidad de este al órgano estatal, con lo cual se superaba el limitante impuesto por "el criterio de la 'falla del servicio público' dentro del cual no caben todas las actuales formas y casos de responsabilidad patrimonial tales como el de la 'responsabilidad por daño especial'"¹.

Siguiendo las razones expresadas por el exconstituyente ponente, el Consejo de Estado ha afirmado que la responsabilidad extracontractual y patrimonial del Estado se cimienta en el daño antijurídico y la imputación (principio de imputabilidad)², por lo cual emprendió un camino dogmático tendiente a definir tales presupuestos y la forma como deben ser valorados por el juez de lo contencioso administrativo.

En el presente escrito no se discurre respecto del daño antijurídico³, pues, a pesar de su indiscutible relevancia al ser el primer presupuesto de la responsabilidad patrimonial, aquí corresponde analizar y comentar el planteamiento teórico que el Consejo de Estado -y hasta cierta doctrina- mediante una interpretación oblicua del inciso 1.° del artículo 90⁴ de la Constitución Política de 1991, ha adoptado para abandonar⁵, o restar relevancia, a la causalidad en el juicio de responsabilidad. En concreto, se afirma y sugiere que al ser la reparación del daño antijurídico irrogado a la víctima el fin de la responsabilidad, el operador judicial puede prescindir de valoraciones causales que dificulten, distraigan o imposibiliten la imputación puesto que ésta es el segundo requisito que debe satisfacerse para imponer la obligación de reparar⁶.

De lo reseñado pueden surgir diferentes inquietudes, pero nos parece pertinente proponer una respuesta a las siguientes preguntas: ¿La Constitución Política de 1991 de alguna manera habilita desechar, desconocer, aminorar o ignorar la causalidad en el juicio de responsabilidad extracontractual del Estado?; ¿Cuál de las teorías individualizadoras de la equivalencia de las condiciones fue prevista por el Constituyente como la contentiva del método jurídico pertinente para seleccionar la causa del daño?; ¿La causalidad jurídica es ineficaz para efectuar la atribución del daño frente a las omisiones?

1. LA CAUSA Y SU RELACIÓN CON EL OBJETO PERCIBIDO

Durante su existencia el hombre ha estado expuesto a múltiples situaciones que lo determinan a buscar respuestas, indistintamente de su necesidad o interés. Por ello, sin excepción en la historia (4000 a. C. - n. e.), el ser humano ha reflexionado acerca de sí mismo e igualmente sobre el significado de las cosas y su origen, la esencia, el tiempo y otros tópicos que dan sentido a su existencia^7-8.

El concepto de causalidad comenzó a gestarse en el periodo cosmológico (600-450 a. C)⁹, cuando el objetivo de la reflexión era la causa del mundo y sus cosas desde la óptica material. Precisamente, Aristóteles nos refiere que "La mayor parte de los primeros que filosofaron no consideraron los principios de todas las cosas, sino desde el punto de vista de la materia. Aquello de donde salen todos los seres, de donde proviene todo lo que se produce, y a donde va a parar toda destrucción, persistiendo la sustancia misma bajo sus diversas modificaciones"¹⁰. Dichas reflexiones acerca de la causa del mundo y las cosas no constituyeron un abandono absoluto de las representaciones míticas¹¹, sino que fueron el principio de una nueva concepción de la existencia.

La historia de la filosofía europea refiere que, de manera concomitante a los pitagóricos^12-13, hacia la costa occidental de Italia surgió una escuela del pensamiento presidida por Jenófanes, Parménides y Zenón que no tenía como objeto hallar una razón del mundo natural¹⁴. Sin embargo, los cuestionamientos que Jenófanes efectuó a ciertas creencias de la antigüedad, especialmente respecto de la humanización de las divinidades¹⁵, provocaron un cambio en la cognoscibilidad del mundo a partir de explicaciones religiosas, mitológicas y místicas. Se trató de una evolución de la idea milesia que había sustentado en la cosmología y la naturaleza la justificación del mundo, lo cual dio pie a que los atomistas Leucipo y Demócrito concibieran los átomos como la causa primera de todo lo existente¹⁶.

Los especialistas en historia de la filosofía han concluido que no existe mucha información acerca del pensamiento de Leucipo y solo se rescata un fragmento que se transcribe: "Nada surge al azar, sino que todo con un sentido y por necesidad"¹⁷; o, lo que es igual, "Ninguna cosa sucede sin razón, sino que todas suceden por una razón y por necesidad"¹⁸. Al respecto, María Carolina Corcione, apoyándose en Hans Joachin Störig, considera tal aforismo "como un primitivo intento de establecer una ley causal, ya que al plantearse que los eventos surgen ya no del azar sino en virtud de una determinada condición o necesidad, se llega a una 'legalidad férrea' en donde dada la necesidad sucede lo necesitado, es decir, se da la conjunción de los átomos"¹⁹.

Sin lugar a duda, el enfoque del pensamiento de los filósofos naturalistas no distinguía entre ciencia y filosofía; pero tal dificultad para disociar los campos del conocimiento en ningún sentido constituye razón suficiente para reducir la relevancia de sus aportes al mundo de hoy. Las explicaciones de los presocráticos no demuestran ausencia de razonabilidad, sino el estado del conocimiento y entendimiento a partir del cual se discernía con el propósito de encontrar la causa o procedencia de las cosas y la naturaleza²⁰, por lo cual se concluye que su sindéresis establecía la ilación de un resultado con un precedente, aunque este no fuera inmediato, y este vínculo actualmente se conoce como causalidad.

No obstante, sólo con Aristóteles²¹ se alcanzó una definición de la causalidad, pues en su obra Metafísica enfatizó acerca de la existencia de una primera fuerza motora, o causa primera, generadora del movimiento que forma al universo y sus cosas, que igualmente se compone de cuatro causas²². Estas fueron sintetizadas por Stõrig así: "(1) la causa materialis, la materia (por ejemplo, la plata de la que se labra una bandeja para los sacrificios); (2) la causa formalis, la forma, en nuestro ejemplo, la forma real de la bandeja; (3) la causa efficiens, la causa efectiva (el orfebre que ha hecho la bandeja); (4) la causa finolis, el para qué o la causa final (el que la bandeja esté destinada a hacer sacrificios)"²³.

De lo anterior, por su relevancia para este estudio, se destaca el concepto de causa eficiente²⁴, que, si bien fue definido inicialmente por Aristóteles, sufrió en la Edad Media una reelaboración por parte de Santo Tomás y con Galileo Galilei adquirió un nuevo significado. Al respecto, Juan Bruera nos indica que Galileo siguió el pensamiento aristotélico, pero aplicado a los estados de la sustancia y, por tanto, concibió que "[...] en la relación entre acción y reacción [...], es donde encuentra el fundamento de la conexión causal, la naturaleza de la cual resuelve mediante la ecuación matemática que nos informa que la cantidad de movimiento existente en la causa, es igual a la cantidad de movimiento que hay en el efecto"²⁵. Bajo este entendido, la causa eficiente fue definida por Galileo, tal cual lo transcribió Bunge, como "la condición necesaria y suficiente para la aparición de algo: aquella, y no otra debe llamarse causa, a cuya presencia siempre sigue el efecto y a cuya eliminación el efecto desaparece"²⁶.

En síntesis, las distintas reflexiones del hombre han procurado establecer la causa ontológica de un resultado o las cosas, lográndose concretar que ésta es aquella eficiente. En este contexto, la noción de causa eficiente de Galileo conduce a la tesis de Thomas Hobbes que, de acuerdo con Goldenberg²⁷, nutre la primera teoría de la causalidad que incumbe al Derecho, conforme se expondrá más adelante.

2. LA CAUSALIDAD EN LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO: UN REQUISITO QUE GENERA DESCONTENTOS, PERO ES UN ACIERTO

Como parte de la protección de los intereses de los sujetos de derechos en Colombia, el Constituyente de 1991 prescribió en el inciso 1.° del artículo 90 de la Constitución Política una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado con el siguiente tenor: "El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas". Desde los albores de esta norma constitucional, la jurisprudencia del tribunal supremo de lo contencioso administrativo²⁸ entendió que allí se encuentra regulada la responsabilidad patrimonial de la Administración frente a relaciones jurídicas de carácter precontractual, contractual y extracontractual, y, además, afirmó que conforme a tal disposición "[...] son dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo al Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del daño a alguna de ellas [...]", para concluir "[...] que bajo cualquier clase o régimen de responsabilidad patrimonial del Estado o de las personas jurídicas de derecho público es menester que estén presentes estos elementos: la acción o la omisión de la entidad estatal; el daño antijurídico; el nexo de causalidad material y el título jurídico de imputación"²⁹.

Respecto de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, la Corte Constitucional, en la sentencia C-333 de 1996, siguió el planteamiento anterior para referir que el artículo 90 de la Constitución "[...] es no sólo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas [...]", y a renglón seguido puntualizó que "la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública".

Las dos providencias judiciales precitadas son hito respecto de la responsabilidad extracontractual del Estado; sin embargo, estas carecen de precisión para definir cuáles son los presupuestos que se deben acreditar para la declaratoria de responsabilidad, pues la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una primera consideración destacó que son dos condiciones, esto es el daño antijurídico y la imputación, pero seguidamente advierte que para imponer la obligación indemnizatoria es necesaria la concurrencia de cuatro elementos (acción u omisión, daño antijurídico, nexo de causalidad y un título jurídico de imputación); en cambio, por su parte, la jurisdicción constitucional alude que se requiere de un "daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública".

Esa misma falta de consenso para fijar los presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado existe en la doctrina nacional. A modo de referencia, las posturas disímiles son las que consideran las siguientes estructuras: cuatro elementos: daño antijurídico, acción u omisión del demandado, nexo causal entre los dos anteriores y la imputabilidad del daño al Estado; tres elementos: actuación de la administración, daño antijurídico y nexo causal entre los dos anteriores; dos elementos: daño antijurídico e imputación (fáctica y jurídica).

A pesar de que la divergencia doctrinaria y jurisprudencial acerca de los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado aún persiste, se puede decir que la judicatura ha optado en definitiva por la estructura del daño antijurídico y la imputación, distinguiendo que ésta se subdivide en fáctica y jurídica.

2.1. LA ESCUELA NORMATIVISTA REPULSA LA CAUSALIDAD EN EL JUICIO DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO

El planteamiento jurisprudencial que en la introducción de este estudio identificamos como objeto de análisis se apega a la estructura dual de la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia, para referir que, conforme a la teoría normativa, la imputación es un juicio estrictamente valorativo para enlazar el daño (condición) con la obligación indemnizatoria (consecuencia), con lo cual resta vigor al nexo causal en el juicio de responsabilidad del Estado, en tanto que es percibido como un simple referente fenomenológico y, por ende, considera adecuado emplear los criterios desarrollados por la teoría de la imputación objetiva para atribuir el daño y la obligación de reparar, pues se piensa que así se superan los escollos que representa emplear la causalidad para este fin.

La corriente jurídica aludida es el eco de doctrina española que no comparte la teoría jurídica de la causalidad adecuada -v.gr., Fernando Pantaleón Prieto³⁰- y se apega al positivismo de Kelsen³¹. Con base en ello, respecto del inciso 1.° del artículo 90 de la Constitución Política y la causalidad, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado:

La imputación es el elemento de la responsabilidad que permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto determinado. En la responsabilidad del Estado la imputación no se identifica con la causalidad material, pues la atribución de la responsabilidad puede darse también en razón de criterios normativos o jurídicos^32-33.

En igual sentido que la jurisprudencia precitada, un sector de la doctrina nacional considera que la causalidad es un criterio insuficiente, o hasta innecesario, para atribuir el daño³⁴, y para afirmarlo se sujeta de dos razones: la primera es que el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia prescribe que la responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado se configura con el daño antijurídico y la imputación; la segunda razón estriba en que la imputación es un concepto jurídico y, por tanto, debe estructurarse a partir de criterios normativos sin tener en cuenta relaciones causales, las cuales son inmutables porque pertenecen al plano ontológico y no son de interés para el Derecho.

2.2. EL NEXO DE CAUSALIDAD En LA RESpONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO ES UN MANDATO POPULAR

Para la teoría del contractualismo político y social, el fundamento del poder³⁵ reside en su titular y, con base en la doctrina del origen popular del poder, determina que el poder viene del pueblo, quien es el soberano³⁶. En el preámbulo de la Constitución Política de 1991 está claro que el pueblo de Colombia es el soberano, por lo que consideramos que en nuestro país el poder público o estatal es consecuencia de una convención³⁷, contrario a lo que podríamos concluir si siguiéramos ciegamente a Bobbio³⁸, para quien la razón del poder público sería la norma constitucional, no el fundamento de ésta, en tanto que se trata de legitimación jurídica y no moral. Por consiguiente, acorde con dicho contrato social, el pueblo es gobernado por el Estado, el cual se constituye como un ordenador de la conducta de los administrados y, por ende, le corresponde adecuar su comportamiento a los lineamientos jurídicos preestablecidos en la Constitución y la ley con el fin de satisfacer los propósitos dispuestos por el soberano.

Sin entrar a referir las formas de poder y cómo éste se organiza dentro de la estructura del Estado -o la Administración Pública-, basta notar que quien lo ostenta lo ejerce y sus efectos se manifiestan en el ámbito fáctico y jurídico. El Constituyente de 1991 fue consciente de lo anterior por cuanto el poder implica autonomía, libertad, discrecionalidad, etc., y, por tanto, no tipificó la conducta, o la actividad, de la Administración, sino que le estableció deberes y fines esenciales por alcanzar^39-40.

En la Constitución Política de 1991 no existe una nomenclatura de comportamientos de la Administración, y muestra de ello es la lectura que la Corte Constitucional dio al inciso 1.° del artículo 90, pues precisó que tal disposición "no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas"⁴¹. Para nosotros, la norma regula un supuesto de hecho in abstracto, o, en otros términos, no estandariza conductas, roles, hechos dañosos ni diferencia los escenarios fácticos o jurídicos en que se producen los daños por parte de la Administración, lo cual, en término teóricos, se apega a la acotación dogmática que refiere que "por el mero hecho de ser miembro social, cada cual esta parejamente expuesto a dañar y ser dañado"⁴², en la medida en que la responsabilidad extracontractual -vista como una categoría jurídica- se manifiesta en un contexto de incertidumbre causal.

Entonces, aquí cabe preguntarnos: ¿La Constitución Política de 1991 de alguna manera habilita desechar, desconocer, aminorar o ignorar la causalidad en el juicio de responsabilidad extracontractual del Estado? Estamos convencidos de que no, y la respuesta la encontramos en la voluntad del pueblo, expresada por el Constituyente delegado⁴³.

Los partidarios del planteamiento que aquí se refuta han sostenido que la expresión "causalidad jurídica" es un error terminológico y conceptual. Entendemos que esta manifestación es una falacia porque repulsar la causalidad es necesario para exaltar la tesis positivista que acogen, inobservando que, si de yerros conceptuales se tratara, ellos aportan su grano de arena con la expresión imputación fáctica, la cual, además, sería cacofónica para los oídos de un normativista en tanto que para éste la imputación es un concepto jurídico desligado de lo ontológico.

Es posible que en este mundo de consumo el jurista acucie su mente y concluya que al Derecho poco o nada le interesa el estudio de la causalidad en tanto que pertenece al mundo del ser y, además, la disciplina jurídica debe procurar la eficiencia y autonomía. Empero, si aquella es acogida en una norma positiva, como es el caso del inciso 1.° del artículo 90 de la Constitución Política, con sosiego se dilucida que integra el mandato y, por tanto, debe ser atendida para resolver cualquier disputa judicial que el precepto regule, sin que haya cabida a subterfugios retóricos que la desconozcan.

De acuerdo con la cita que dos líneas arriba hicimos, es diáfano que la causalidad se incluyó en el inciso 1.° del artículo 90 como una condición necesaria de la imputación, al punto que si aquella no se presenta el juicio de responsabilidad se detiene; es decir, sin causalidad el juez no puede proceder a la atribución jurídica del daño conforme a los títulos jurídicos de imputación, por cuanto aquella es tan necesaria como esta. El Constituyente no le dio prelación a la imputación jurídica sobre la causalidad, sino que refirió que la imputación (genero) se estructura en etapas, las cuales, en términos actuales del Consejo de Estado, son la "imputación fáctica" y jurídica (subjetiva - fundamento)⁴⁴.

Resulta indiscutible que el concepto de causalidad nace en la filosofía y se refiere a la razón de ser de las cosas, los sucesos, y la relación que pueda existir entre ellos, pero las distintas discusiones acerca de su definición confluyen en que el término alcanza, por lo menos, la acepción de principio, doctrina y categoría de determinación⁴⁵, siendo objeto de atención del Derecho de daños ésta última, es decir, las relaciones causales.

Somos partidarios de un análisis armónico entre el mundo del ser y el Derecho de la responsabilidad extracontractual, pues este regula un fenómeno natural, el daño, que al ser previsto en una norma jurídica adquiere el nomen de hecho jurídico⁴⁶ y, como derivación, entendemos que el estudio jurídico no está dotado de interdependencia, sino que se sujeta al querer del hombre y los propósitos que este le fija. Por consiguiente, compartimos el criterio consistente en que la disciplina jurídica "no ha de limitarse -como lo piensan casi todos los autores- al estudio de normas, pues tan jurídicos como las prescripciones que en su conexión necesaria y recíproca integran la regulación bilateral, son sus correlatos en el plano ontológico [...]"⁴⁷.

De lo anterior, concebimos que la "causalidad jurídica"⁴⁸ no constituye una imprecisión terminológica ni conceptual, sino, al contrario, expresa la integración del conocimiento ontológico y jurídico para el estudio de la responsabilidad extracontractual del Estado, conforme a una norma que prescribió el nexo causal como condicionante de la imputación (fundamento).

Al finalizar el acápite primero⁴⁹ de este estudio dijimos que la concepción de causa eficiente de Galileo influyó los planteamientos que al respecto formuló Thomas Hobbes. Lo manifestamos porque este filósofo propuso que será causa aquella sin la cual el efecto no puede producirse, llamándola causa sine qua non⁵⁰, y, además, el planteamiento resultó relevante para la teoría de la equivalencia de las condiciones que concibe como causa una pluralidad de condiciones de un proceso causal⁵¹.

La doctrina nacional⁵² refiere que la causalidad, como categoría de determinación de los acontecimientos, ingresó al campo jurídico por medio del Derecho Penal que contó con los planteamientos de Von Buri, quien siguió las ideas John Stuart Mill acerca de las condiciones equivalentes⁵³ para formular, valga el pleonasmo, la teoría de la equivalencia de las condiciones, consistente en que frente a la pluralidad de condiciones de una consecuencia no se selecciona ninguna en tanto que todas ellas tienen idéntico valor⁵⁴, lo cual generaba indeterminación o imprecisión para el jurista al momento de seleccionar la causa del resultado y, por tanto, se propuso como correctivo que la causa es cualquier condición que al ser suprimida mentalmente implique la desaparición inmediata del resultado. En consecuencia, "vale como causa toda conditio sine qua non, es decir, cualquier condición sin la cual el resultado no se hubiera producido"⁵⁵.

El correctivo de la conditio sine qua non formulado hacia la teoría generalizadora de la causalidad acogida por el Derecho, es decir la equivalencia de las condiciones, fue abandonado por los juristas ya que "no permite determinar una causa, sino que presupone un conocimiento"⁵⁶. A partir de este instante, los filósofos del Derecho han creado múltiples métodos con contenido jurídico para acortar la equivalencia de las condiciones, los cuales se han organizado en las teorías individualizadoras de la causalidad, tales como: teoría de la causa próxima, teoría de la causa preponderante, teoría de la causa eficiente, teoría de la causalidad adecuada, teoría de la imputación objetiva, etc.

Ahora bien, la causalidad contenida en inciso 1.° del artículo 90 como condicionante de la imputación devela que para el Constituyente la reparación del daño antijurídico es una manifestación de la justicia correctiva^57-58 y, por tanto, el estudio del nexo causal es menester. Por ende, el juicio de causalidad se realiza con una metodología propia del Derecho, y no de las ciencias naturales, consistente en determinar si dentro de la multiplicidad de factores o condiciones de un proceso causal existe una conducta del Estado que, conforme a norma jurídica, se considera fundamento de la conexión entre el hecho dañino y el daño, lo cual, además, orienta la subsiguiente atribución jurídica, es decir, la determinación del título de imputación que sirva de cópula entre la condición jurídica (daño) y la consecuencia jurídica (responsabilidad patrimonial).

Las teorías individualizadoras son expresiones de la "causalidad jurídica", en tanto que son criterios para establecer la causa de un resultado concreto dentro de una cadena causal, a efectos de imponer la consecuencia jurídica⁵⁹.

En este punto surge una inquietud: ¿Cuál de las teorías individualizadoras de la equivalencia de las condiciones fue prevista por el Constituyente como la contentiva del método jurídico pertinente para seleccionar la causa del daño?

No conocemos si quienes defienden la tesis que contradecimos en este trabajo se han formulado la pregunta anterior; pero sí sabemos, y ya lo reseñamos, que sostienen que la teoría que mejor soluciona los problemas causales, especialmente frente a las omisiones, es la imputación objetiva y, por tal razón, debe aplicarse en los juicios de responsabilidad extracontractual del Estado. Quizás tienen razón en cuanto a la eficacia normativa y práctica que dicha teoría ofrece; sin embargo, se equivocan al aplicarla para adelantar el juicio de responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia. Veamos la razón, la cual, por cierto, es totalmente clara:

Al leerse los planteamientos en favor de la imputación objetiva para acortar la cadena causal y atribuir el daño al Estado colombiano, se denota que son enunciados que siguiendo a Perelman calificamos como preferentes⁶⁰ en la medida que envuelven elucubraciones imprecisas⁶¹ y efugios, principalmente porque no parten de aceptar cada proposición de la prescripción constitucional (art. 90) y, por ende, usan los presupuestos de la imputación objetiva para, a modo de serendipia, obtener la retórica que permita calificar de irrelevante la causalidad y atribuir el resultado.

El Constituyente de 1991, al referir que la responsabilidad del Estado parte del daño antijurídico y la imputabilidad de este, develó que la doctrina jurídica fuente de su conocimiento es de raigambre española, concretamente los planteamientos de Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Estos juristas, en la estructura de su teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado, comparten la necesidad de un juicio causal previo a la imputación⁶².

Es decir, la causalidad para ellos, tal como nosotros lo pensamos, es un criterio que determina la imputación, entendiéndose ésta como el fundamento o criterio jurídico que permite enlazar los dos extremos del juicio hipotético contenido en la norma jurídica. Del inciso 1.° del artículo 90 la Constitución Política, tenemos que el daño antijurídico es la condición y la responsabilidad patrimonial la consecuencia, lo cual se vincula jurídicamente mediante lo que estos doctrinantes españoles llaman "título jurídico de imputación" (falla en el servicio, riesgo excepcional, etc.); pero no significa lo anterior que la imputación tenga un grado superlativo frente a la causalidad, sino que, por el contrario, es consecuente a su configuración y acreditación dentro del proceso⁶³.

Precisado lo anterior, hallamos que para esta doctrina jurídica la causalidad adecuada es el criterio mediante el cual se determina que la conducta del Estado es o no causa del daño⁶⁴.

No se puede ser desleal con quien tenga la oportunidad de leer estas líneas, razón por la que advertimos que los profesores Enterría y Fernández, partiendo del principio de garantía del patrimonio de la víctima, refieren que hay situaciones que pueden generar dificultades para el juez en la determinación causal y lo forzaría a motivar su decisión con base en la teoría de la equivalencia de condiciones para resarcir el daño⁶⁵. Sin embargo, advierten que adoptar esta teoría es peligroso, y aunque no explican el motivo de esta afirmación, inferimos que corresponde con la fundamentación que en principio exponen para recurrir a la causalidad adecuada como delimitadora de la equivalencia de condiciones, es decir, evitar la arbitrariedad, propugnar que la decisión sea aceptada como justa por las partes inmersas en la litis.

Cualquier duda frente a la aceptación de la casualidad adecuada como criterio de determinación de la causa del daño se disipa en el colofón de la primera parte del estudio que los doctrinantes referidos efectúan frente al nexo causal, donde aluden que la jurisprudencia de su país⁶⁶ ha optado por tal teoría individualizadora y, seguidamente, pasan a analizar la causa extraña como eximente de responsabilidad.

Además, no debe perderse de vista que la concepción teórica de la causalidad adecuada como instrumento para acortar la equivalencia de condiciones y establecer la causa del resultado es consistente en la genética de nuestro sistema jurídico, pues, al igual que la doctrina española mencionada, en la dogmática francesa se tiene establecido el mismo método. En términos de René Chapus, "[...] la búsqueda de la causa por parte del juez administrativo se basa en un método más refinado conocido como 'teoría de la causalidad adecuada', en virtud del cual la realización de un daño se atribuye al hecho del cual se puede estimar, según la experiencia que se tiene del 'curso normal de las cosas', que tenía una vocación particular para provocar dicho daño"⁶⁷.

Al margen de la discusión que se pueda presentar por las críticas dirigidas hacia la teoría de la causalidad adecuada⁶⁸, resulta claro que el Constituyente la acogió por cuanto hace parte del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado que fundamenta el inciso 1.° del artículo 90 de la Constitución Política. Así también lo entiende un sector de la doctrina al definir las causales de exoneración de responsabilidad⁶⁹ y argüir lo siguiente:

Es de advertir que la disposición alude a la causalidad, pero también a la imputación, lo cual no puede llevar a equívocos. La jurisprudencia contencioso administrativa ha adoptado en la mayor parte de casos, como la jurisprudencia civil, la teoría de la causalidad adecuada, lo que se explica, entre otras razones, por la aceptación de la exoneración del demandado cuando prueba una causa extraña, para lo cual se aplican, por analogía, las normas pertinentes del Código Civil. Así, la expresión 'causados' debe ser entendida en el sentido que a ella le imprime la noción de causalidad jurídica, no material⁷⁰.

Por su parte, la jurisprudencia reciente de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha vuelto a seguir el derrotero que fijó el Constituyente frente al análisis de la causalidad⁷¹, como se puede observar en la sentencia del 29 de marzo de 2019, dentro del expediente 42731. En esta decisión se acudió al precedente para recordar que en materia de responsabilidad extracontractual la causalidad adecuada es el correctivo de la teoría de la equivalencia de condiciones.

El criterio precedente ha sido reiterado en distintas oportunidades hasta hoy⁷² para afirmar que el Estado es patrimonialmente responsable en aquellos eventos que, mediante el empleo de la causalidad adecuada, se constata que la omisión de un deber fue condición del resultado lesivo, para lo cual debe seguirse la metodología definida por la Sección Tercera del Consejo de Estado así:

En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse -temporalmente hablando- de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta⁷³.

Como complemento, en recientes decisiones judiciales acerca de la responsabilidad del Estado por actos de terceros el Consejo de Estado precisó que los deberes de protección en cabeza de aquel no son absolutos⁷⁴ y su función no es la de un asegurador universal⁷⁵.

De lo expuesto, resulta imperativo para el profesional del Derecho distinguir que el proceso de análisis del iter causal en el juicio de responsabilidad extracontractual del Estado no tiene como objetivo dar una explicación de causa con sentido científico o hallar parámetros genéricos de determinación de los acontecimientos. Por tanto, no consideramos que la teoría de la casualidad adecuada resulte insuficiente para identificar la causa del daño frente a omisiones, puesto que la causalidad jurídica actúa distinguiendo que la omisión no se refiere a inactividad⁷⁶, sino a no desplegar la conducta que una norma jurídica prescribió en cabeza de un sujeto, la cual, conforme al curso normal de los acontecimientos generales de la vida, o la ciencia, o la técnica o el arte, de haber sido ejecutada, habría impedido la concreción del daño⁷⁷.

Entonces, consultada la fontana de la que el Constituyente abasteció la estructura de la cláusula general de responsabilidad, podemos concretar que en los juicios de responsabilidad patrimonial del Estado el operador jurídico debe tener en cuenta, conforme al inciso 1.° del artículo 90 de la Constitución Política, los criterios de la teoría de la causalidad adecuada a efectos de identificar la causa del daño y proceder a la imputación de éste, sin atender las críticas que hacia aquella puedan existir, en tanto que tal y como está concebida sí da solución a la identificación de la causa frente a las acciones y omisiones.

CONCLUSIONES

La estructura de la cláusula general de la responsabilidad del Estado se compone de tres elementos: el daño, el nexo de causalidad jurídica entre este y la acción u omisión del Estado, y la imputación. Este último presupuesto debe ser entendido como fundamento en la medida en que, además de ser la cópula entre la condición jurídica y la consecuencia, responde al porqué de la obligación resarcitoria.

Asimismo, el proceso de atribución del daño se realiza en términos de causalidad jurídica, es decir, siguiendo los criterios de la causalidad adecuada porque corresponde con la voluntad del Constituyente primario y, por tanto, no atender las valoraciones fenomenológicas dentro del estudio del nexo causal con el argumento de que "de la omisión nada puede resultar" constituye un desconocimiento interdisciplinar de los conceptos pues ciertamente estos son connotados conforme a los fines específicos de cada rama del saber. Así, el análisis causal implica, conforme a la justicia correctiva, la ratificación del aforismo neminem laedere, en tanto que la responsabilidad extracontractual está proyectada sobre la necesidad resarcitoria del daño causado y no con base en el llano incumplimiento de deberes normativos.

A partir de las ideas presentadas se colige que el rol de la causalidad en la responsabilidad extracontractual del Estado es de atribución.

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JURISPRUDENCIA NACIONAL

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- Consejo de Estado:

Sentencia del 12 de julio de 1993, exp. n.° 7622, Sección Tercera.

Sentencia del 5 de mayo de 1995, exp. n.° 8118, Sección Tercera.

Sentencia del 21 de octubre de 1999, exp. n.° 10948-11643, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo del 2000, exp. n.° 11945, Sección Tercera.

Sentencia del 21 de febrero de 2002, exp. 14215, Sección Tercera.

Sentencia del 29 de enero de 2004, exp. n.° 18273, Sección Tercera.

Sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. n.° 27434, Sección Tercera.

Sentencia del 11 de febrero de 2009, exp. n.° 17145, Sección Tercera.

Sentencia del 26 de marzo de 2009, exp. n.° 17994, Sección Tercera.

Sentencia del 9 de mayo de 2011, exp. n.° 19976, Sección Tercera, Subsección C.

Sentencia del 15 de noviembre de 2011, exp. n.° 21768, Sección Tercera, Subsección C.

Sentencia del 29 de marzo de 2019, exp. n.° 42731, Sección Tercera, Subsección C.

Sentencia del 6 de noviembre de 2020, exp. n.° 50163, Sección Tercera, Subsección A.

Sentencia del 19 de noviembre de 2021, exp. n.° 40924, Sección Tercera, Subsección A.

Sentencia del 24 de abril de 2023, exp. n.° 57566, Sección Tercera, Subsección A.

- Jurisprudencia extranjera:

STS Comunidad de Madrid 573/2018 del 28 de enero de 2019.

STS 1691/2016 del 11 de julio de 2016. Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo.

STS número de recurso 3381/2005 del 1 de diciembre de 2009. Tribunal Superior, Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo.

Notas

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