INTRODUCCIÓN

El artículo tiene por objeto exponer, a través del método histórico-crítico, cómo la Administración central romana de los siglos IV a VI d. C. se articula en torno a un principio de jerarquía administrativa entre los distintos niveles y escalas de funcionarios con el correlativo deber de obediencia de los inferiores respecto de los superiores. Asimismo, se recoge la normativa relativa a la promoción y ascenso de los empleados públicos, haciendo también especial referencia a la lucha contra el suffragium o tráfico de influencias en nuestro ámbito de estudio.

1. EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA EN LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL ROMANA

La organización de la Administración pública en la época imperial romana se caracteriza por su centralización basada en el principio de jerarquía y en la creación de una fuerte burocracia a cuya cabeza se encontraba el poder soberano del emperador, del cual dependían todos los funcionarios civiles y militares¹. Tal sistema de carrera funcionarial, utilizando una terminología moderna, se funda desde la reorganización de los oficios² llevada a cabo por Diocleciano y Constantino en la existencia de una organización jerárquica y, como consecuencia de ello, fueron reguladas las promociones y ascensos de los funcionarios dentro de las respectivas categorías³.

En el ámbito de la Administración central, en el siglo IV d. C. se fijó una nueva jerarquía de los altos funcionarios (dignitates), los cuales fueron divididos en tres categorías que comportaban títulos honoríficos⁴. En primer lugar, estaban los illustres, entre los que se encontraban los prefectos del pretorio⁵, el prefecto de la ciudad⁶, el praepositus sacri cubiculi⁷ y los agistri militum⁸, después venían los spectabiles que eran los condes del consistorio (quaestor sacri palatii⁹,

magister officiorum¹⁰, comes sacrarum largitionum¹¹ y comes rerum privatarum¹²) y en una escala inferior estaban los clarissimi (el magister scriniorum¹³, los pretores¹⁴, y los gobernadores provinciales¹⁵)¹⁶.

Junto a los anteriores podemos citar a los perfectissimi, título que podían obtener aquellos funcionarios que hubieran desempeñado un puesto del rango de los clarissimi, así como aquellos a quienes se les concedía, de modo honorífico, después de haber terminado el tiempo de su servicio en determinadas funciones¹⁷; y, por último, se encontraban los egregii, distinción acordada a título honorífico a los que hubiesen desempeñado notablemente un cargo administrativo civil o militar (CTh. 6.22.1). Parece ser que esta última distinción se convirtió en práctica habitual (Lactancio; div. inst., v. 34: "nemo denique egregius, nisi qui bonus et innocens fuerit").

Por otro lado, en una ley de los emperadores Teodosio II y Valentiniano III contenida en C. J. 12.8.2 pr.¹⁸ (a. 440-441) se estableció el rango entre las diferentes dignidades con la finalidad de fijar el orden del ceremonial. En primer lugar, venían las dignidades que tuviesen una efectiva administración (in actu praepositi, in actu positi o statuti) y eran desempeñadas por

los funcionarios que estaban en el servicio activo; después, las dignidades vacantes (supernumerarii)¹⁹ que eran ocupadas por funcionarios que estaban a disposición de la Administración para desempeñar un cargo por haber transcurrido el tiempo para el que fueron nombrados anteriormente y que, después del ejercicio de este último, se les concedía a título honorífico el rango inmediatamente superior.

Las dignidades vacantes (supernumerarii) eran nombradas por el emperador²⁰ para ocupar -al menos transitoriamente- un puesto superior al que desempeñaron con anterioridad de tal manera que, si bien, sus nombres figuraban en la matricula²¹, dichos funcionarios no recibían ningún tipo de emolumento (CTh. 6.30.15, CTh. 6.30.17)²². Por último, mencionamos a los honorarii u honorati, dignidades que habían recibido el rango y el título correspondientes a un oficio pero que no habían servido nunca en el servicio activo, estaban desprovistos de toda función, y simplemente habían recibido un diploma honorífico de una dignidad (honorarii codicilli)²³, de tal manera que estas personas ostentarían una dignitas, pero sin administratio²⁴.

La existencia de estas categorías personales jerarquizadas determinaba un deber de obediencia y respeto de los funcionarios inferiores hacia sus superiores jerárquicos. Hoy en día, como señala Barrachina, "la obediencia debida hace referencia a un cumplimiento que se puede y se debe exigir en función de la relación jerárquica que existe entre los órganos superiores e inferiores dentro de la Administración pública. La obediencia debida entra dentro del ámbito general de obligaciones de un órgano inferior respecto del superior, dentro de la misma escala jerárquica; igualmente también entraría aquí la desconsideración con los superiores, dándoseles un trato despectivo, grosero o descortés"²⁵. Dicha reverentia u honorificentia debida se recoge también en numerosas disposiciones del Código Teodosiano y del Código de Justiniano, castigándose el desacato o desprecio de los funcionarios inferiores hacia los que ocupan los puestos más altos: así, al dirigirse a las personas que tenían el rango de ilustre se debía utilizar expresiones como excellentissimi, sublimissimi o magnitudo, y si los inferiores al dirigirse a ellos, hablando o escribiendo, no les daban el título que les correspondía eran sancionados, en la mayoría de los casos, con la imposición de multas.

Así vemos, por ejemplo, que en C. J. 1.48.2 (a. 384) se recuerda a los gobernadores provinciales que han de rendir los honores debidos a los funcionarios más altos (honorificentiam esse debitam praestandam) y que no pueden utilizar un lenguaje poco respetuoso ya que en caso contrario se castigará con una multa al cuerpo de los alguaciles, al que se responsabiliza de la observancia de estas normas (apparitione mulctanda, cuius haec est cura); también en C. J. 1.40.5 se establece que los inferiores deben guardar el debido respeto a los jueces de grado superior (potioris gradus iudicibus ab inferioribus competens reverentia tribuatur)²⁶; asimismo, en CTh. 6.26.5 = C. J. 12.19.2 (a. 389) se castiga con una multa de tres libras de oro al princeps de la oficina de los jueces ordinarios-gobernadores provinciales o a los alguaciles de la sala si no hubiesen guardado la reverencia en el saludo a los funcionarios que desempeñan su cargo en las sacras secretarías del emperador²⁷ (la misma multa en C. J. 12.19.3); en CTh. 1.15.16 se afirma que ningún "honoratus" vaya a una salutación pública ante el vicario sin la indumentaria de la clámide, si alguno intentase violar esta disposición el officium deberá pagar una multa de 10 libras²⁸; y en CTh. 6.30.4 se habla de la "reverentia" que deben tener los palatini del comites consistoriani respecto al gobernador provincial.

2. LA PROMOCIÓN Y ASCENSO DE LOS FUNCIONARIOS: ANTIGÜEDAD Y MÉRITO

La promoción y ascenso de los funcionarios es propia de una estructura u organización corporativa de los diferentes oficios y, si bien, este principio jerárquico que comprende categorías y escalafones se encuentra en la Administración pública en época moderna, ya en la Administración imperial romana se reguló la promoción y ascenso de los funcionarios, principalmente, por la antigüedad de los mismos en la matricula²⁹ (CTh. 6.30.9: "prioribus decedentibus locus sequentibus detur")³⁰.

El funcionario, después de su investidura, era inscrito en la matrícu-la³¹ de oficiales que se llevaba en los diferentes officia, la cual servía como documento probatorio del número real de funcionarios dependientes de la Administración y también para llevar un control de los ascensos de los empleados de los officia atendiendo a su antigüedad (matricula decurrente), así como de cara a las numerosas reclamaciones relativas a las retribuciones de los funcionarios y al aprovisionamiento³². Los admitidos a un puesto en la matrícula eran llamados, como hemos visto, statuti y los aspirantes a un puesto ordinario eran los supernumerarii (C. J. 2.7.13, 468: "in loco deficientium supernumerariis anteponendis").

El funcionario debía cumplir un número determinado de años en el cuerpo para poder alcanzar una categoría superior y los méritos aparecían también como requisito para obtener una promoción en el escalafón, con lo que resultaba de ello un sistema de promociones y ascensos que podríamos calificar hoy en día como de "antigüedad cualificada"³³.

El paso de una categoría a otra superior siguiendo un orden de antigüedad y atendiendo a los méritos del funcionario³⁴ se recoge sobre todo en las fuentes jurídicas referidas a los agentes in rebus³⁵: en CTh. 1.9.1 (a. 359) = C. J. 1.31.1 se dispone que nadie alcance el puesto superior sino es por rigoroso escalafón (matricula decurrente); en CTh. 6.27.4 (a. 382) se establece que los agentes in rebus no podían ser promocionados sino después de cinco años de servicio satisfactorio; en CTh. 1.9.2 (a. 386) se dice que "no deben los inferiores pedir o esperar cargos de más elevada categoría; y por tanto nadie nos solicite que alguno de los agentes del servicio secreto sea incorporado al servicio imperial, a cargo más alto, a no ser que tu proposición 'magister officiorum' ponga de manifiesto que debe ser aceptado, siempre que conste que el postulante puede estar en puesto más alto. Pero ninguno altere el orden ni los estipendios del servicio imperial, [...]; y si se demostrare que ha presentado un documento de ese tenor, sea vuelto al lugar del cual indecorosamente se ha elevado, de manera que antecede en grado, a los demás, solo aquel a quien unos estipendios mayores o una labor esmerada, pusieren en primer término",- en CTh. 6.27.14 (a. 404) = C. J. 12.20.1 se establece que debe suceder al funcionario que ha fallecido el que por orden de estipendios (ordine stipendiorum) y méritos de trabajo (laborum merito) le seguía para el grado del cargo; en CTh. 1.9.3 (a. 405) dispone que "los laboriosos sean preferidos a los indolentes, los presentes a los ausentes y a los que constantemente se ocupan de sí mismos [...], cualquiera llegue a nuestro servicio, no solo por su noble linaje, sino también por su mucha industria y trabajo"; en CTh. 1.6.12 (a. 424) = C. J. 1.28.5 se dice que el primicerius del oficio del prefecto del pretorio (encargado del personal de dicho oficio), en caso de que alguno de sus empleados hubiese perdido el puesto que ocupaba en la administración, bien por fallecimiento o por otra razón, deberá conceder el puesto vacante al que le siga en la matrícula.

Era competencia del magister officiorum la concesión de los ascensos dentro del cuerpo de los agentes in rebus³⁶, si bien es verdad que el principio de antigüedad no siempre era respetado en este cuerpo siendo el ascenso concedido en ocasiones arbitrariamente por el magister o incluso por el mismo emperador (CTh. 6.27.3; 7; 9; 19) a instancias, por lo general, de la mayoría de la escuela de agentes in rebus (CTh. 6.27.4).

Asimismo, en una constitución recogida en CTh. 6.32.2 (a. 422) = C. J. 12.25 (26).2 se menciona un orden que había de seguirse en los ascensos de los funcionarios en general, de tal forma que estos se agrupaban en tres niveles ( formae) y la promoción a los puestos vacantes en la primera clase o nivel debía realizarse, alternativamente, o bien con los funcionarios en activo (statuti) de la segunda clase o con los supernumerarios de la primera³⁷. Y se dispone en la constitución que aquel que intentase saltarse el orden referido tratando de obtener un puesto sin atender su turno será castigado con el retroceso al último puesto de los supernumerarios de tercera clase³⁸.

No obstante, el orden de promoción de los funcionarios basado en la antigüedad de los mismos podía verse excepcionalmente alterado a tenor de lo recogido en C. J. 12.19.7 pr. (a. 443-444?) en donde se dispone que se respete dicho orden de antigüedad de los que militan en las sacras secretarías salvo que el funcionario más antiguo sea superado por uno que lleve menos tiempo en el ejercicio de sus funciones "de manera que, apoyado en el testimonio de quince jefes de la misma secretaría, prestado bajo juramento, sea considerado más digno que los predecesores".

Ahora bien, después de lo referido anteriormente, veremos en el apartado siguiente que también la comercialización de recomendaciones para la obtención de títulos y puestos en la Administración imperial y la compraventa de cargos públicos fue una práctica frecuente a comienzos del siglo IV d. C.

3. EL SUFFRAGIUM Y LAS LIMITACIONES LEGALES AL TRÁFICO DE INFLUENCIAS

El suffragium³⁹ era, en el Bajo Imperio, un modo usual de designación de un aspirante o candidato a un cargo público por medio de las recomendaciones de personas cercanas al emperador o a quien debía proceder al nombramiento⁴⁰.

En el Principado (siglos I-III d. C.), las recomendaciones (commendationes), dirigidas a la obtención de un empleo público, se dieron en numerosas ocasiones en virtud de relaciones de amistad y gratitud, siendo el tráfico de influencias una práctica reconocida y aceptada como queda reflejado en las cartas de Plinio⁴¹; también en época de Claudio nos refiere Dion Casio (60, 17, 5-8) que era habitual la venta de cargos e incluso de la ciudadanía por la emperatriz Mesalina y sus libertos, y en tiempos de Antonino Pío y de Marco Aurelio sabemos que los libertos del palacio vendían sus recomendaciones (Capitol., M. Antonini pii, 11: "amicis suis in imperio non aliter usus est quam privatus quia et ipsi numquam de eo cum libertis suis per fumum aliquid vendiderunt si quidem libertis suis severissime usus est"; Capitol., M. Antonini pii, 29: "suffragatoribus non cito credidit, sed semper diu quaesivit, quod erat verum").

Si bien es verdad que hubo también intentos de frenar estos abusos por parte de diversos emperadores como Alejandro Severo (S.H.A., Lamprid., Costantiniana, X Convegno Internationale in onore di Arnaldo Biscardi, Nápoles, 1995, pp. 461 y ss.; Belén Malavé Osuna, "Una constitución de Teodosio I en la historia del suffragium", Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, n.° 5, 2002, pp. 541 y ss.; "Suffragium: un crimen publicum en la frontera de la legalidad", SDHI, n.° 69,2003, pp. 291-300.

Alex. Sev., 49)⁴² o Gordiano III (S.H.A., Lamprid., Alex. Sev., 35-36), lo cierto es que en el siglo III d. C. el suffragium aparece como una práctica común a tenor de Historia Augusta (S.H.A., Lamprid., Heliogab., 6: "Vendidit et honores et dignitates et potestatem tam se quam per omnes servos ac libidinum ministros")⁴³.

A comienzos del siglo IV d. C., la comercialización de recomendaciones para la obtención de títulos y puestos en la Administración imperial era práctica frecuente entre los curiales para acceder a una dignitas que les eximiese de sus funciones municipales y de sus cargas⁴⁴, y este comercio de títulos se extiende pronto a otros ámbitos de la Administración, como ocurre con el cuerpo de los agentes in rebus que intentaban por esta vía obtener rápidos ascensos.

A este respecto, Noethlichs pone de relieve que el suffragium no era considerado una práctica ilegal si bien añade que "las carreras basadas en la recomendación estaban consideradas como de valor inferior"⁴⁵; así, los que entraban en la Administración por recomendación (suffragium o gratia poten-tium) tenían que pagar mayores espórtulas⁴⁶: en CTh. 6.24.3 (a. 364) se dice que los que hayan llegado a la schola de los agentes in rebus por mérito deben pagar como espórtulas a los primates del oficio entre cinco y diez sólidos, y los que llegaron mediante sufragio o apoyo de los potentes, cincuenta sólidos; asimismo, en CTh. 12.1.36 (a. 343) [=C. J. 10.65(63).4] los emperadores Constancio y Constante responden a Taciano que todos los comes y gobernadores provinciales que hubiesen obtenido su puesto mediante sufragio no gozarán de las exenciones a los munera y a los cargos civiles una vez hayan abandonado su función "a fin de que no sean perjudicadas las conveniencias públicas con pacto secreto de sufragio".

No obstante, ante esta situación, los emperadores del siglo IV intentarán poner freno a este tráfico de influencias⁴⁷, y así vemos que en el periodo que va desde 316 a 362 se publicaron 14 constituciones referidas al suffragium, de las cuales 11 de ellas se refieren a los curiales, y en el periodo que va desde los años 363 al 417 se redactaron otras 20 constituciones sobre esta materia, cinco de ellas a propósito de los curiales⁴⁸.

Son numerosas las constituciones de Constantino y sus sucesores en las que se prohíbe y castiga el sufragio dándose prioridad a los criterios de antigüedad y a los méritos en el servicio (labore et ordine) para acceder a un cargo público: en CTh. 6.22.1 (a. 318 o 321) Constantino se refiere a los que obtienen codicilli (títulos de nombramiento) a cambio el pago de dinero, distinguiéndolos de aquellos qui bonorum virorum suffragio nulla data pecunia; también CTh. 12.1.20 ("qui si vero per suffragium ad hoc pervenerit administrare", a. 331); CTh. 1.9.1 ("nemo suffragio, sed per laborem", a. 359); CTh. 6.29.4 ("cesset omnis ambitio atque suffragium", a. 359)⁴⁹; CTh. 7.1.7 (prohibición de la práctica del sufragio en el ejército, a. 365); CTh. 6.30.7 (= C. J. 12.23(24).7: "benefi-cium emendicato sufragio", a. 384); CTh. 6.30.11 ("sub occasione indepti honores", a. 386); CTh. 8.7.16 (= parcialmente reproducida en C. J. 12.53(54).1: "omnium suffragiorum obreptione cesante", a. 385)⁵⁰.

En relación con el tema del suffragium mencionamos dos disposiciones contenidas, respectivamente, en CTh. 2.29.1 (a. 361) y en CTh. 2.29.2 (a. 394) que se configuran como las dos leyes más importantes de esta época sobre la materia.

En la primera⁵¹, el emperador Juliano prohíbe el suffragium por su inmoralidad e ilicitud y establece los medios dirigidos a su persecución basándose en principios propios del derecho privado clásico⁵²: la imposibilidad de repetir lo entregado por parte del funcionario que consiguió el puesto a través de suffragium (condictio ob turpem causam). Se establece también que este último deberá entregar al fisco una cantidad igual a la que había pagado con motivo del sufragio: "et quod dedit apud suffragatorem eius manebit vel extortum restituet et alterum tantum fisci viribus inferre cogetur".

En cuanto a la segunda constitución mencionada (CTh. 2.29.2), ponemos de relieve que el emperador Teodosio I, viendo que el suffragium seguía siendo una práctica corriente entre los candidatos a un puesto en la Administración, promulga el 4 de marzo de 394 junto con los emperadores Arcadio y Honorio esta conocida constitución⁵³ que aparece recogida también en C. J. 4.3 (De suffragio), y que vino a suponer la "contractualización" del suffragium⁵⁴: así,

Teodosio reconoce la validez del acuerdo (pactio suffragiorum)⁵⁵ si el mismo adopta la forma de una sponsio⁵⁶, pero a diferencia de la estipulación clásica aquélla es causal ya que se dispone que el suffragator solamente podrá exigir la remuneración acordada⁵⁷ en caso de que el recomendado hubiese alcanzado el puesto deseado ("et ob referendam vicem se sponsione constrinxerint, promissa restituant"; C. J. 4.3.1 pr.); además, la ejecución de esta sponsio, es decir, la transferencia de los bienes prometidos al suffragator aparece sometida al cumplimiento de diversas formalidades según que los bienes prometidos sean muebles o inmuebles; si se trataba de bienes muebles bastaba la mera entrega ("traditio sola sufficiat, et contractus habebit perpetuam firmitatem") para la transmisión de la propiedad, y si eran bienes inmuebles ("praedia rustica vel urbana") se exigían los siguientes requisitos para que pudiesen pasar al nuevo dueño ("ad novum dominum transire possunt"): formalización por escrito (scriptura), entrega material (traditio corporalis)⁵⁸ y que se dé testimonio en actas ("et [...] gesta testentur").

Se añade también en C. J. 4.3.1.3 que el suffragator que ocupe estos bienes contraviniendo lo dispuesto en esta ley será enjuiciado como reo de temeridad y de violencia (reus temeritatis ac violentae), y, por supuesto, deberá devolver la posesión de los mismos. El nuevo contrato de sufragio aparece, en palabras de Collot, como un contrato específico, individualizándose en su causa y en su ejecución⁵⁹.

Sin embargo, la reglamentación del contrato de suffragium no impidió que siguiese existiendo un sufragio ilícito, lo que motivó que durante los siglos V y VI se desarrollase una nueva política imperial dirigida a acabar definitivamente con este tráfico de influencias pero esta vez desde el ámbito del derecho público: en C. J. 9.27.6⁶⁰ (a. 439), los emperadores Teodosio II y Valentiniano III, después de prohibir que nadie dé cosa alguna para obtener un cargo administrativo⁶¹, califican por primera vez el ilícito como crimen publicum, permitiendo a cualquier ciudadano la persecución tanto del suffragator como del que realizó este pago ilícito y sancionando a los culpables con el cuádruplo de la cantidad ilícitamente recibida o entregada⁶², mientras que en la ya referida disposición de Juliano contenida en CTh. 2.29.1, se castigaba solamente al que entregó la cantidad y no al suffragator. Asimismo, en la constitución de Teodosio II se retoma el procedimiento clásico de la acción popular de la lex Calpurnia de ambitu referida en D. 48.14.1 para los casos de sobornos en la elección de los magistrados por las asambleas populares en tiempos de la República.

En la misma línea, el emperador Justiniano establece en Nov. 8.1⁶³ el principio de gratuidad de los cargos ("sed gratis quidem sumere administrationes"), prohibiendo que nadie "dé sufragio alguno, ni donación alguna por un cargo administrativo [...] y den módica cantidad con ocasión de lo que se satisface por los cíngulos y las credenciales"⁶⁴.

Este principio se recogerá también en Nov. 24.4 (a. 535), referida al pretor de la Pisidia, en donde se dice: "el que reciba esta magistratura, puesto que siempre se la concedemos gratis, y absolutamente por ninguna retribución (nulla penitus mercede), y contento solamente con lo que se le da del Fisco"⁶⁵, asimismo en Nov. 29, del mismo año, se dispone que los cargos sean conferidos gratuitamente ("gratis accipiens cingulum et gratis hoc impetrans").

La innovación de Justiniano en este campo será la de establecer un sistema de tasas legales por el cual los que acceden a un cargo público deberán entregar como gastos de tramitación determinadas sumas en las oficinas encargadas de la expedición de las credenciales de nombramiento ("pauca vero praebere occasione eorum, quae pro cingulis dantur et chartis")⁶⁶. El montante a pagar, que es minuciosamente fijado en una notitia añadida a la ley, era bastante elevado puesto que comprendía una suma de entre 63 y 196 sólidos de oro. Ahora bien, una cantidad tan alta hace pensar que también cubriría no solo los gastos de timbre, redacción o de envío, sino que comprendería también un sufragio reducido y legalizado⁶⁷.

CONCLUSIONES

El principio de jerarquía es uno de los pilares de la Administración romana de los siglos IV a VI d. C., el cual se refleja en esta época no solo en el deber de obediencia y respeto de los funcionarios inferiores hacia los superiores, sino también en un sistema de promoción y ascenso basado en la antigüedad y en el mérito, tal y como se recoge en las constituciones imperiales desde Constantino y sus sucesores.

Sin embargo, pese a esta reglamentación nos encontramos también con numerosas fuentes jurídicas en las que de un modo reiterado se prohíben las recomendaciones y la compraventa de cargos públicos basadas en el tráfico de influencias (suffragium). Sin embargo, a pesar de las prohibiciones, debió seguir siendo habitual la compraventa de cargos y las promociones por recomendaciones lo que motivó que los emperadores luchasen contra estas prácticas ilícitas, bien desde el ámbito del derecho civil (imposibilidad de reclamar lo entregado por el funcionario que consiguió el puesto o el ascenso a través de suffragium -emperador Juliano- u otorgando validez al pactio suffragiorum dentro de los límites legales establecidos -emperador Teodosio o bien desde el ámbito del derecho penal (los emperadores Teodosio II y Valentiniano III calificaron el suffragium como crimen publicum).

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Notes