Introducción

Desde el campo de los estudios de las juventudes se considera que el Estado es uno de los principales productores de categorías y grupos sociales. Se ha demostrado que la producción de los grupos etarios se encuentra imbricado con la aparición de instituciones y agentes especializados en su tratamiento (Vázquez y Liguori, 2015). Las juventudes son disputadas al interior del Estado y hacen del cuerpo joven un territorio de controversia estatal. En consecuencia, son dirimidos y tensionados por las múltiples interpretaciones y sentidos de la política, las (des)articulaciones institucionales y los conflictos políticos al interior de una gestión (Beretta et al., 2018). En este sentido, la institucionalidad dota de formas concretas, estabilidad y consistencia a una temática específica. Además de generar capacidades instaladas al Estado, construye una historia y experiencia institucional que trasciende las prácticas y personas que las llevan adelante (Dávila León, 2000).

Si bien en América Latina y el Caribe no todos los países poseen organismos gubernamentales juveniles –OGJ- existen múltiples maneras de institucionalizar y materializarse en entidades concretas (más o menos tangibles y formales) de acuerdo al contexto que se insertan (Farroni et al., 2010). La comprensión de la institucionalidad juvenil representa un aporte para las ciencias sociales, ya que profundiza sobre las discusiones en torno al rol del Estado y el desarrollo de políticas públicas destinadas a las y los jóvenes y contribuye a “comprender el espacio latinoamericano y caribeño desde una perspectiva situada, regional y contextual” (Beretta et al., 2022: 3).

A nivel nacional, CEPAL identifica que de los 43 países que conforman América Latina y el Caribe, 23 poseen instituciones coordinadoras en materia de juventud, de los cuales 17 cuentan con marco jurídico en tanto dependencia y solo 15 se asientan en documentos de políticas nacionales de juventud (Trucco y Ullmann, 2015). Los trabajos de Beretta et al. (2022) y Liguori y Beretta (2022) identifican que 18 países cuentan en la actualidad con algún tipo de OGJ.

A nivel subnacional, los estudios centrados en institucionalidad juvenil específica en Argentina son más bien escasos y recientes. Del primer relevamiento realizado pudo identificarse trabajos en torno a cinco provincias: Chaco (Barbetti, 2013), Entre Ríos (Cornejo, 2020), Río Negro (Geuna, 2017), Santa Fe (Balardini, 2009; Beretta y Nuñez, 2020) y Tierra del Fuego (Colombari e Hinca, 2019), a pesar de que los veinticuatro distritos del país poseen una institucionalidad específica^[2] y se encuentran vinculados a través del Consejo Federal de Juventud^[3]. Estas producciones abordan (con diferentes niveles de profundidad) la génesis de los OGJ, su desarrollo, principales características y performance institucional, junto al tipo de políticas implementadas y el enfoque de juventud adoptado. El incipiente desarrollo de trabajos en este campo otorga relevancia al abordaje de las características y despliegue de institucionalidad específica a nivel subnacional, como lo es el caso de Córdoba que posee la particularidad de organizarse en torno a una agencia.

Como parte de una indagación más amplia^[4], el presente trabajo aborda la construcción de institucionalidad juvenil del gobierno de la provincia de Córdoba, la actual Agencia Córdoba Joven Sociedad del Estado. Se acota a indagar sobre el contexto de surgimiento de la misma y analizar determinados aspectos centrales que adquiere este OGJ.

La creación de agencias autónomas en la región forma parte de las estrategias de reforma del Estado que se expandieron en los años noventa en el marco del “Consenso de Washington”^[5]. Se denomina proceso de agencialización a una amplia transformación de las estructuras de la administración pública, como ministerios y secretarías, en sociedades del Estado y sociedades de economía mixta (Nallino 2008). La agencialización implica una transformación en la relación entre actores gubernamentales (relaciones intergubernamentales) y entre el sector público y la sociedad civil (relaciones intersectoriales) apuntando a una reformulación de los mecanismos de coordinación social (Estado, mercado y redes) y en la gestión de las políticas públicas (burocrático, gerencial y participativo) (Nallino, 2007).

La indagación parte de un abordaje cualitativo y se enmarca en el modelo de la socio-historia que recuperan los trabajos de Vázquez y Liguori (2018) y Beretta et al. (2022), ya que permiten reflexionar sobre la emergencia de organismos juveniles estatales y su relato histórico oficial respaldado en las normativas. Además, se combina con la reconstrucción de los procesos (process-tracing) desarrollados previo y durante la institucionalización, a los fines de realizar “descripciones densas” y de una “narrativa plausible y persuasiva” para explicar resultados de interés (Bril, Maillet y Mayaux, 2017:660)^[6]. Siguiendo a Melina Vázquez (2015), la reconstrucción de la génesis de las instituciones establecidas permite comprender las conflictividades, tensiones y las condiciones sociológicas de posibilidad para la emergencia y desarrollo de las configuraciones socio-estatales de la juventud, en este caso particular en el Estado provincial. El estudio se realiza a partir del análisis fuentes secundarias (trabajos académicos, documentos institucionales, informes de gestión y normativas) y fuentes primarias (entrevistas en profundidad a funcionarios/as y agentes estatales de la A.C.J)^[7].

En lo siguiente, el trabajo se organiza en tres apartados. En primer lugar, un desarrollo sobre el proceso de agencialización en Argentina, en tanto expresión de un clima de época en materia de reforma estatal, y la experiencia llevada adelante en la provincia de Córdoba, lo que dio lugar a la creación de la Agencia Córdoba Joven. En segundo lugar, se realiza una caracterización institucional de la A.C.J de acuerdo a la visión de agentes estatales y ex funcionario/as del área, para finalizar, como tercer punto, con las reflexiones centrales que se desprenden del caso analizado.

Reforma del Estado y proceso de agencialización en Argentina

En América Latina y el Caribe la decisión de abrir paso a las modalidades de coordinación a través de agencias, en reemplazo del tradicional control jerárquico estatal comenzó en la década del setenta con la crisis de los regímenes de bienestar y se profundiza-consolida en la década de los noventa con los procesos de reforma del Estado característicos del “Consenso de Washington” que se impulsaron globalmente (Bertranou, 2013). Este proceso se implementó a través de dos grandes etapas (Bresser Pereira, 1998; Oszlak, 1999). En un primer momento se implementaron las “Reformas de Primera Generación” (desde finales de los ´80 hasta la primera mitad de la década de los ´90) que perseguían un achicamiento del Estado y corrimiento de sus funciones en materia de producción de bienes y servicios para abordar la cuestión social y el desarrollo de bienestar. Las estrategias más comunes que adoptaron fueron: privatización, tercerización, descentralización, ajuste fiscal, disminución de la inversión social, liberalización económica y la flexibilización y des-regularización del trabajo. Luego se impulsaron las “Reformas de Segunda Generación” que pone en la agenda pública la discusión de cómo mejorar la performance del Estado, su funcionamiento administrativo, su poder regulatorio, la producción eficiente y eficaz de los resultados propuestos por las políticas públicas implementadas. En este sentido, se postulaba desarrollar y mejorar la capacidad estatal a partir de la incorporación del paradigma de la Nueva Gerencia Pública (NGP). De neto corte pro-mercado los componentes que la conforman suponen: a) Flexibilidad de la organización estatal; b) legitimidad basada en la eficiencia económica y; c) centralidad del manager o gerente en la gestión de los recursos humanos (Osborne y Gaebler, 1992).

En Argentina, la neoliberalización estatal inicia con la última dictadura militar (1976-1983) y se profundiza y consolida durante los dos mandatos constitucionales de Carlos Saúl Menem (1989-1999). La provincia de Córdoba no fue ajena a este proceso, aunque en materia de reforma estatal, los principales instrumentos legales, administrativos e institucionales serán impulsados recién a partir de 1999 durante el gobierno provincial de José Manuel De la Sota.

Es en este marco cuando comienza a consolidarse el proceso de agencialización en el país. Por un lado, persigue modificar la distribución de funciones, competencias y recursos del sistema político administrativo. Por otro, busca promover e incentivar un cambio en los modos de diseño e implementación de políticas públicas a partir de la construcción de articulaciones y redes con actores del sector privado y la sociedad civil a los fines de tomar decisiones consensuadas, cooperativas y horizontales (Nallino, 2008).

Tanto en Argentina como en Córdoba, ha primado la creación de agencias a través de sociedades de economía mixta y sociedades del Estado^[8]. Es precisamente a esta última figura jurídica a la que recurre la Provincia de Córdoba para la creación de la Agencia Córdoba Joven en el año 2003, caso único en el país respecto a este tipo de institucionalidad juvenil.

Reforma y agencialización en Córdoba

En el caso de la Provincia de Córdoba, durante los noventa, el proceso de reforma sólo avanzó en lo referido a medidas de descentralización, hasta que en 1999 llega al poder ejecutivo el gobernador José Manuel De La Sota y se plasma la influencia de ambas generaciones de reformas en su propuesta de gestión “creación de un “Nuevo Estado” en la provincia, con un claro direccionamiento hacia las reformas de primera generación por sobre las de segunda.

Para la construcción del “Nuevo Estado”, la gestión plantea la modernización de la Administración Pública Provincial mediante un paquete de reformas institucionales a través de la sanción de las leyes de “Modernización del Estado” (Nº 8.836)^[9], de “Privatización del Capital Estatal” (Nº 8.837)^[10], la “Carta al Ciudadano” (Nº 8.835)^[11] y el “Pacto de Saneamiento Fiscal” de 1999 para municipios y comunas (Manzo, 2010). Además, promueve la innovación de la gestión institucional, en espacios tradicionalmente organizados bajo la forma de Ministerios o Secretarías, con la creación de sociedades del Estado y sociedades de economía mixta (Ley Orgánica de Ministerios 8779/99) (Nallino, 2008).

En un primer momento se crearon las Agencias Córdoba Ciencia Sociedad del Estado, Córdoba Cultura Sociedad del Estado, Córdoba Ambiente Sociedad del Estado, Córdoba Deportes Sociedad de Economía Mixta y Córdoba Turismo Sociedad de Economía Mixta (Manzo, 2010; Nallino, 2007). El gobierno justificó la creación de las agencias como un mecanismo de jerarquización política, austeridad y disminución del gasto público, mayor dinamismo, eficiencia, coparticipación de actores claves y coordinación horizontal de las políticas. Para Alejandra Nallino (2008), el poder ejecutivo no pudo explicar y fundamentar la pertinencia y particularidades sectoriales que lo llevaron a crear cada tipo de agencia. Lo que la lleva a interpretar que en dicha decisión primó una racionalidad política, orientada por la idea de mantener el poder político, por sobre la racionalidad jurídica económica o administrativa.

Cabe destacar que, en el año 2003 durante su segundo mandato, De La Sota (2003-2007) crea la Agencia Córdoba Juventud Sociedad del Estado (A.C.J). Para ello modifica la orgánica ministerial con la sanción de Ley 9117/03 (23/7/2003), como una persona de derecho público que se regiría por su propio estatuto. Al año siguiente, el 7/04/2004, se sanciona la Ley 9156/04 por la que se ratifica la creación de la A.C.J y estipula en su artículo 51 que el organismo debe promover el desarrollo social, económico, cultural, deportivo y recreativo de los jóvenes; su participación en actividades referidas a la gestión ambiental; intervenir en su formación, capacitación y perfeccionamiento profesional, en la readaptación profesional y en la reconversión ocupacional de los mismos y el desarrollo de fuentes iniciales de trabajo; entender en lo concerniente a becas y préstamos vinculados con los jóvenes y; entender en la formación, nivelación, selección, asistencia y relaciones con organizaciones no gubernamentales de las actividades de voluntariado juvenil.

En el artículo 53 se establece que la A.C.J tendrá entre sus principales competencias: la creación, articulación, coordinación y cooperación con las distintas jurisdicciones ministeriales y la actuación como referente jurisdiccional y autoridad de aplicación de la materia de su competencia, en representación del Gobierno Provincial, ante los organismos nacionales e internacionales que implementen y/o ejecuten programas, planes y proyectos destinados al cumplimiento de su objeto; la creación y conformación de sub-unidades de ejecución, delegaciones y/o centros de la juventud en razón de la distribución territorial y; la creación y desarrollo de acciones y programas destinados a vincular y articular a las Universidades Públicas o Privadas^[12].

Cuando asume Juan Schiaretti su primer mandato como gobernador (2007-2011) deroga la A.C.J (Decreto Nº 2174/07, ratificado por Ley 9.454) y crea en primer lugar la Subsecretaria de Juventud, para luego ascenderla a Secretaria, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social.

En el año 2011, tras el nuevo triunfo de De La Sota y el inicio de su tercer mandato el 10 de diciembre, se retoma la configuración del organismo de juventud en torno a la Agencia Córdoba Joven (Decreto Nº 2565/201, ratificado por Ley 10.029/12) y que se sostiene hasta la actualidad bajo los dos mandatos de Schiaretti, nuevamente sucesor (2015-2023). En cuanto a funciones y competencias prácticamente se replican las contempladas en la normativa del 2003 con la particularidad que se aprueba en conjunto con su estatuto, dándole mayor formalidad institucional que en la etapa anterior.

Allí se instituye que la A.C.J funcionará como entidad autárquica, con personalidad jurídica de derecho público, capacidad para actuar pública y privadamente, e individualidad financiera, bajo la órbita del Poder Ejecutivo (artículo 1). Se establecen, además, las funciones y atribuciones en materia de diseño, control e implementación de políticas juveniles, define la conducción del organismo a través de un Directorio (compuesto por una presidencia y siete vocalías) e instaura sus facultades. Por último, determina que la regulación administrativa, contratación de personal y financiera de la agencia se regirá por la Ley N° 9086 -de Administración Financiera y del Control Interno de la Administración General del Estado Provincial- y estipula que la intervención del Tribunal de Cuentas es en materia de control externo sobre los presupuestos ejecutados por la entidad (artículo 10)^[13].

Agencia Córdoba Joven, entre los «che pibe» y el «ministerio de la felicidad»

De acuerdo a los objetivos del presente trabajo, en tanto primera aproximación sobre la A.C.J, este apartado se acota a un análisis respecto a este tipo de institucionalidad, sus principales dinámicas organizacionales y políticas, desde la visión de actuales y ex funcionarios/as y agentes del organismo durante las dos últimas gestiones del actual gobernador Juan Schiaretti (2015-2023).

A tales fines, se parte de los principales ejes que emergieron por parte de las y los entrevistados en cuanto a las particularidades que ha propiciado la agencialización del abordaje de lo juvenil en la provincia. Éstos pueden aglutinarse alrededor de cinco aspectos centrales: la obtención de autarquía financiera, potenciar la articulación institucional, desarrollar autonomía en el diseño de políticas, contener las tensiones políticas partidarias y, el impulso de la relevancia política de la agencia y la temática de lo juvenil.

En primer lugar, hay coincidencias de que constituirse en agencia ha brindado una agilidad y flexibilidad a los procesos burocráticos en materia de logística, contratación y provisión de bienes y servicios para la implementación de sus programas, ya que el control administrativo es al final del ejercicio anual y no requiere de importantes procesos y trámites legales diarios para la ejecución de sus partidas.

La agencia tiene presupuesto propio, es la única provincia en la Argentina que tiene presupuesto, que no depende de otra área (…) De ese presupuesto tenemos una parte que es el costo de abrir la puerta el lunes, que se van los sueldos, becas, los gastos de funcionamiento. Queda otra parte. Esa parte es decisión de la Agencia hacia dónde va (…) Los beneficios que tenés como Agencia es que le ejecución [presupuestaria], o sea la flexibilidad burocrática es mucho mayor que un Ministerio (Carlos R., comunicación personal, 30 de septiembre de 2022).

…el presupuesto, básicamente, económicamente es todo (…) La diferencia de ser agencia a ministerio significa la estructura, los recursos humanos y lo que se necesita. Las agencias es una particularidad que es que tienen una autarquía, una autonomía financiera (Javier E., comunicación personal, 19 de octubre de 2022).

Esta autarquía y rango ministerial de las agencias se vincula al segundo punto en dos sentidos. Por un lado, entender lo juvenil como una temática transversal de la gestión. Se considera que es el hecho de ser una agencia y no un ministerio lo que permite vincularse con el resto de la estructura orgánica, puesto que no se la ve como una dependencia que compita o tenga injerencia interna sobre otro ministerio frente a una acción conjunta (esto, a su vez, tiene vinculación con el cuarto y quinto aspecto que se analizará más adelante). Por otro lado, la autarquía de la agencia no viene acompañada por partidas presupuestarias de gran magnitud. En consecuencia, quien ejerce la presidencia del directorio “se ve obligada” a gestionar y generar trabajos en red con el resto de los organismos o disputar recursos a los fines de co-financiar sus políticas o generar nuevas acciones por fuera de las partidas aprobadas dentro de la A.C.J y dotarla de mayor visibilidad-volumen político.

… tenés la capacidad de mover a los actores en función de lo que necesitamos bárbara, porque con dos mangos estamos haciendo un montón de cosas. Capacidad de mover actores externos por los vínculos con la gente que conduce está bárbaro (Carlos R., comunicación personal, 30 de septiembre de 2022).

…me caractericé por sacarle presupuesto a otros Ministerios, porque generábamos programas (…) Se me había acabado el presupuesto. Y no tenía, no tenía, no tenía, hasta que le comenté al Gobernador y me dice No, bueno, hagamos de alguna partida de un Ministerio que en este momento no lo esté utilizando. Después me llamaban del Ministerio y me decían ¡sos tremendo! (Javier E., comunicación personal, 19 de octubre de 2022).

nos encontramos muchas veces que en tal Ministerio se hacía un trabajo de juventudes. ¿Y por qué no lo conocíamos? (…) ¿Por qué si vos estás haciendo esto y nosotros esto, nos unamos? Entonces eso es lo que en los últimos años comenzó a aceitarse. Y ojalá que quede como el gran… yo creo que el gran desafío es darnos cuenta que la juventud es transversal (Noelia P., comunicación personal, 13 de octubre de 2022).

En cuanto a la autonomía política, se destaca que el constituirse en agencia y depender de manera directa de gobernación habilita un margen importante a la presidencia y el directorio de establecer el perfil del organismo, la distribución de recursos y la implementación de políticas.

La creación de la Agencia dio un mensaje que era Wow. Se logró. Se logró algo que iba a permitir muchas políticas y programas tener esa autonomía para pegar el salto. Tener la autonomía y autarquía necesaria para poder ejecutar los programas (…) No tener que plantear y negociar con otras personas que tienen otra visión y que te podían decir sí o no. ¿Ustedes creen que eso es lo bueno? Bien, háganse cargo. ¿Qué mejor que eso? (Noelia P., comunicación personal, 13 de octubre de 2022).

No obstante, del análisis de las entrevistas se desprende que distintos elementos de la dinámica política interna del gobierno limitan, repercuten o moldean los márgenes de independencia de acción. Uno de ellos consiste en la solicitud desde gobernación de abordar ciertos temas u organizar determinados eventos, como así también la imposición de no tocar “temas sensibles” de la agenda juvenil ya que expone las debilidades o puntos críticos de la gestión. Por ejemplo, en la provincia existe una grave situación de destrucción del monte nativo por la expansión de la frontera agropecuaria y la utilización de agrotóxicos que contaminan el ambiente y a la población (a la que diversos movimientos aducen por la indulgencia de la normativa vigente y la falta control gubernamental). Otro punto sumamente crítico es la violencia institucional ejercida por el gobierno, a través de las fuerzas de seguridad, a jóvenes de sectores populares mediante la aplicación del Código de Faltas -CDF (actual Código de Convivencia Ciudadana - CCC) o los de casos de “gatillo fácil”^[14]. Frente a estas problemáticas que tenían a las juventudes como principales actores involucrados y movilizados, la agencia no podía tener injerencia o intervenciones en la temática desde el organismo.

La cuestión de la violencia institucional no es menor en la agenda de la cuestión juvenil en la provincia de Córdoba. El Código de Faltas regula ciertas infracciones excluidas del código penal, con el supuesto que de esta manera se mejoraría la convivencia de las y los ciudadanos. No obstante, en su aplicación se constituyó en una política institucional de segregación y exclusión (Lerchundi y Bonvillani, 2016), especialmente a jóvenes varones de hasta 25 años y provenientes de sectores populares mediante la aplicación sistemática de la figura del “merodeo” (artículo 98 del CDF) por parte de la policía (Coria y Etchichury, 2010)^[15].

Dada la gravedad de esta situación, desde el año 2007 se lleva adelante un importante proceso de movilización, a través de manifestaciones multitudinarias anuales, denominada “Marcha de la Gorra” y que tiene como uno de sus principales organizadores al “Colectivo de Jóvenes por Nuestros Derechos” (Bonvillani y Roldán, 2017). La marcha tiene como objetivo denunciar el accionar policial y reclamar contra las políticas públicas de seguridad del Estado Provincial y luchar por la garantía de los derechos constitucionales de quienes son perseguidos sistemáticamente por la policía. Se adopta el nombre de dicha acción colectiva tomando al objeto de la gorra, “en tanto mostración de un símbolo de la etiqueta social por la cual los jóvenes son identificados como peligrosos y son detenidos” (Roldán, 2018, pp. 253)^[16].

Por otra parte, si bien lo juvenil se reconoce como transversal, las principales políticas de juventud del gobierno (Programa Primer Paso, boleto educativo) provienen de los ministerios encargados de la política sectorial (educación, empleo, salud) por lo que la agencia debe tener “cuidado, cordialidad y respeto” cuando decide incursionar en una temática similar a estos grandes ministerios para no dañar relaciones políticas con dirigentes de relevancia dentro del gobierno y el partido. Además, los momentos electorales también constriñen la direccionalidad de los recursos, la prioridad otorgada a ciertos programas y acciones e incluso la vigencia o no de ciertas intervenciones.

A su vez, se observa que la dinámica política de lo que sucede con las juventudes y las construcciones políticas partidarias en la capital cordobesa y el interior provincial también repercuten sobre el tipo de proyectos y la distribución de los recursos, cuestión que se relaciona con el próximo punto.

…cuando nos estamos acercando a tiempos electorales es como que baja la intensidad de los programas troncales y emergen todo este tipo, por ejemplo, Banco de Tiempo, capacitaciones. Pero eso me parece que pasa en todos lados. Los programas que son de impacto, que se puedan decir en el desarrollo territorial de algunas dirigencias, son los programas que más… aparte toda la estructura de la conducción son estructuras que están vinculadas a la política, entonces también están todo el tiempo dando vueltas, con reuniones. Como que se pierde la dinámica (Carlos R., comunicación personal, 30 de septiembre de 2022).

Respecto al cuarto aspecto, se detecta que la constitución de la agencia ha funcionado, especialmente desde 2015, como un mecanismo para articular las distintas líneas juveniles que componen las fuerzas políticas de la alianza gobernante. La conducción de la agencia mediante un directorio compuesto por una presidencia y siete vocalías habilitó la distribución del poder y los recursos entre las distintas facciones, aunque el equilibrio de fuerzas entre sectores provenientes de la capital provincial por sobre el interior siempre se encuentra en discusión por el favoritismo y hegemonía de los primeros. De esta manera el reparto de cargos y recursos contribuiría a disminuir las tensiones políticas partidarias.

Esta situación se diferencia con lo que ocurrió cuando el organismo se organizó en torno a una secretaría o lo que sucede en la mayoría de los ministerios. En ellos el poder de gestión reside en un/a referente/a de una línea política específica y la estructura de funcionarios/as se compone mayoritariamente por ese sector político interno.

Cabe aclarar que la composición del directorio responde a una designación política del ejecutivo y si bien la presidencia es el lugar de mayor relevancia y poder (lo que resulta significativo a quién y a qué sector político se le otorga), las vocalías no son dispuestas por el/la presidente/a. Por un lado, los gobernadores han estilado distribuir cada vocalía a distintos sectores de la alianza de gobierno y, por otro lado, el resto de la estructura (como las direcciones, jefaturas y planta administrativa) se encuentra cubierta, en su mayoría, por agentes de planta permanente.

En la actualidad el directorio se compone entre cinco referentes provenientes de Córdoba capital y tres del interior provincial. La presidencia pertenece a un referente del peronismo de capital con trayectoria en la militancia estudiantil de secundarias. Las vocalías son ocupadas de la siguiente manera: tres del interior provincial (una en representación de los departamentos de sur, otra del norte provincial y un lugar ocupado por la línea de partido en el departamento Marco Juárez), dos provenientes de la rama universitaria (una de las vocales ocupa la vicepresidencia), una de la capital provincial y una en representación de los movimientos sociales que forman parte del gobierno. Como bien explica uno de los entrevistados:

Llegan por elección de alguien de más arriba, por una espalda y acumulación política de cada uno. Hay uno que viene del palo de la Universidad que lo pone gente de Universidad. Otro viene de los movimientos sociales, otro que viene de la militancia en Capital, otro del interior (…) Los Vocales… esto no está instituido porque no está escrito en ningún lado, pero se fue armando a través de los años (…) Entonces, hay ciertos temas que le caen a ciertos vocales (…) y salvo que esté cortado el vínculo o que no se mueva directamente el vocal, hay una cantidad de recursos por vocales que eso también lo usan cada uno por dónde viene (…) me parece que es como… ni totalmente despolitizado ni cien por ciento. Hay algunos direccionamientos en algunos programas, que se acentúan en tiempos electorales, pero hay muchos en general que son de convocatorias abierta (Carlos R., comunicación personal, 30 de septiembre de 2022).

No obstante, se observa que quienes ejercen las presidencias impactan sobre la conducción y perfil del organismo, con lo cual durante las distintas gestiones fue posible identificar las improntas que cada uno/a de ellos/as dejó en la agencia y las prioridades de los ejes de gestión. Bajo la presidencia de Paulo Cassinerio, entre 2015 y 2017, se destaca que

Se había conformado en esos años de estar bien presente en cada uno de los territorios, que no lo teníamos nosotros porque no teníamos la plata, pero nos encontramos que quienes estaban a cargo de eso eran los referentes partidarios jóvenes. Entonces, estaba bueno que se generara la estructura, ¿pero quiénes participaban? Los que de alguna manera eran partidarios (Noelia P., comunicación personal, 13 de octubre de 2022)

En cuanto a la presidencia de Julieta Rinaldi entre 2018 y 2019 se reconoce una fuerte impronta de construir programas destinados a estudiantes universitarios y una apuesta a construir partidariamente dentro del universidad pública, lugar permanentemente esquivo en lo electoral hacia el peronismo cordobés y sus ramas juveniles.

El Gobernador Schiaretti, y lo sigue manteniendo, se da cuenta de la necesidad de incorporar a la Universidad en la vida de los organismos. Entonces el pensamiento es no podemos ser nosotros La Docta y que no haya relaciones con las universidades (Noelia P., comunicación personal, 13 de octubre de 2022).

Una impronta, que nadie se estaba ocupando, fue la universidad. El sector universitario… que… o sea, he tenido diferentes realidades, incluso lo viví en carne propia de que mientras transcurrís la carrera o te egresás, la salida laboral se complica, no tenés la experiencia, sos joven. El problema que tienen todos, y yo me aboqué mucho (Javier E., comunicación personal, 19 de octubre de 2022).

Desde 2019 se encuentra al frente de la Agencia Matias Anconetani, un dirigente cargo de la secretaría de juventud al interior del partido y proviene de la militancia estudiantil al formar parte de la Unión de Centro de Estudiantes Secundarios de Córdoba Capital. En este sentido se le reconocen dos improntas centrales sobre la Agencia: modificar la edad de la población objetivo del organismo de 16 a 35^[17] para que baje de 15 a 24 años y lograr que la agencia logre desarrollar acciones con jóvenes de los sectores populares, particularmente de la capital provincial.

… está primero en acotar el rango etario al que se apuntaba. Hubo programas, por ejemplo el programa de apoyo al joven emprendedor, que el rango era de 18 a 35 años. Y vos buscás cómo se define hasta en los rangos de juventud, y tenés hasta 25-27 como mucho. Y nosotros tenemos hasta 35. Y Matías, como viene de la UES, de la militancia de Secundarios, la idea es bajar de 24 para abajo (…) Me parece que es una impronta de la presidencia actual esto de determinar y tratar de llegar al joven de barriadas populares hay… es como que nos faltan recursos para llegar a ese tipo de necesidades y demandas. Las que son necesidades más de asistencia ya recaen en el Ministerio de Desarrollo Social o Empleo a lo sumo. Hay cosas que nos exceden (Carlos R., comunicación personal, 30 de septiembre de 2022).

Las definiciones etarias que adoptan los organismos son relevantes al momento de comprender la producción socioestatal de las juventudes y la configuración de la institucionalidad pública. Como se sostiene desde el campo de estudio de las juventudes, la edad constituye un dato biológico socialmente manipulado y manipulable (Bourdieu, 2002) y las clasificaciones etarias son formas de imponer límites en pos de producir y sostener un orden social determinado. Es un modo de construir un grupo social distinguible por determinadas variables, centralmente lo etario (Quapper, 2001), que en desde el Estado repercute sobre el tipo de políticas públicas que diseña e implementa.

Por último, el quinto aspecto reconocido, es que el carácter de Agencia dotó al organismo de cierta relevancia política gracias al efecto combinado de los ejes anteriores (autonomía, autarquía, distribución de espacios y recursos para las diferentes líneas partidarias, atendiendo la dinámica en capital e interior provincial) junto a impacto que genera la situación ocupar un lugar en la estructura orgánica con rango ministerial y las consecuencias sobre la distribución funcional de las políticas que abordan la cuestión juvenil con la política a nivel sectorial. Respecto a estos dos últimos puntos, se destaca que, el rango de la A.C.J, le garantiza a la presidencia un lugar en las reuniones de gabinete, lo que implica una oportunidad de visibilidad política frente al gobernador y resto de ministerios

Para mí, beneficio es tener rango ministerial. Beneficio porque en el Gabinete el Presidente de la ACJ se sienta al lado de los Ministros. Que no tiene ni cerca el peso de estos grandes Ministros, pero está (Carlos R., comunicación personal, 30 de septiembre de 2022)

Yo creo que, como Agencia, con un presupuesto y coordinando bien con los otros Ministerios, permitimos enfocarnos en cuestiones específicas y estar presente en todas las otras mesas con voz y voto. (Noelia P., comunicación personal, 13 de octubre de 2022).

Además, las y los entrevistados coinciden en que la agencia tiene un esquema de intervención acotado y los temas relevantes de la agenda juvenil quedan más bien anclado en grandes ministerios sectoriales. La lógica sectorial de intervención estatal y el acotamiento de los márgenes de acción de los OGJ y su impacto ya han sido relevados en otros estudios tanto a nivel nacional como subnacional (Balardini, 1999, Vázquez, 2014, Pereyra 2019b, Rodríguez, 2003). En este sentido, se observa que este tipo de fragmentación impacta negativamente en la influencia y articulación desde el OGJ con las políticas juveniles de otras dependencias y limita la consolidación de miradas integrales al conjunto de la gestión y en la implementación de sus políticas.

Esta intervención limitada, se tornaría favorable en algún punto sobre la imagen que la A.C.J transmite hacia afuera con su ámbito de intervención. Al no tener injerencia en la resolución de grandes problemáticas, hay coincidencias en marcar que no existe una interpelación al organismo frente a ciertas necesidades y demandas, por lo que queda enmarcado sobre los aspectos positivos de la agenda juvenil.

La verdad es como un Ministerio de la felicidad, no tenés problemas, digamos, no es el Ministerio de Salud, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Gobierno, de Seguridad, sino que sí se trata de brindar soluciones y políticas públicas (Javier E., comunicación personal, 19 de octubre de 2022).

Yo creo que la Agencia lo que… es como que busca o llega… como a la parte piola de la juventud. Temas de “Gatillo Fácil” no los tocamos. Adicciones… ya hay una Secretaría. De embarazo adolescente, y tenemos con algunas cuestiones de ETS pero más de promoción que de asistencia a la emergencia (…) Entonces como que siempre estás del lado positivo. Nosotros damos buenas noticias. Siempre. Por dos mangos. Porque tenés jóvenes participando, pintando una plaza, haciendo… es como… en ese sentido es una carta piola que le da cintura, como tenemos tan poco presupuesto para ejecutar, te da cintura si sos inteligente para poder ejecutar política pública (Carlos R., comunicación personal, 30 de septiembre de 2022)

Casi siempre… vos fijate la historia de los programas de la Agencia y siempre fueron a lo positivo. No a ir a hacia algún riesgo, alguna problemática. O sea, son problemáticas, pero son problemáticas “positivas”, desde lo positivo (…) Porque me da la sensación de que quizás, percepción mía, si ya nos estigmatizan que los jóvenes somos los revoltosos, que toda la culpa son de los jóvenes, etc., cuando es joven es una cosa y cuando es adulto te lo plantea otro, y si opinan lo mismo, No. Cuando es de los jóvenes es malo y cuando es de los adultos, lo pensemos, no me quiero imaginar cuando pueda ser rango de Ministerio y ocurra algo relacionado a juventudes, le ven a cargar todas las tintas a ese Ministerio (Noelia P., comunicación personal, 13 de octubre de 2022).

Además, la autonomía política y la articulación entre líneas internas le permite al organismo establecer relaciones directas y acciones conjuntas con diversos estamentos estatales nacionales, provinciales, con intendentes, organizaciones e instituciones de la sociedad civil, ampliando la red de relaciones y visibilidad política de la A.C.J y su directorio. Además, como ya se ha visto en otras investigaciones (Vázquez, 2014, Pereyra, 2019b) la ocupación de la presidencia por parte de jóvenes dirigentes les otorga la posibilidad de cobrar relevancia política al interior del partido y usar la construcción de poder allí como un “trampolín político” en sus trayectorias^[18].

Tenemos mucho desarrollo… también por el perfil del vocal pero mucho desarrollo territorial. Mucha llegada al Intendente, Jefe de Comunal de… no sé, llegamos. Se conocen, sabemos con quién hablar, se llega. Entonces cuando vienen los sprints electorales también la Agencia explota porque como somos Agencia tenemos unos procesos administrativos muy rápidos, que los controles son finales, hay como partidas… como lo decidimos nosotros eso, se cumple con todo, con el proveedor en orden, las facturas en orden, vamos, compramos. Vos presentás una factura y al día te pagan. Al día. Entonces esa velocidad, con todos jóvenes muy vinculados a militancia, hay una velocidad de gestión (Carlos R., comunicación personal, 30 de septiembre de 2022).

No obstante, esta relevancia política se ve constreñida por los bajos recursos financieros que dispone en comparación con el resto de la orgánica, por la visión adultocéntrica^[19] del resto del gabinete respecto al lugar limitado que debiera ocupar la juventud en una estructura de gabinete y de poder partidario. De las entrevistas surge la visión de que, al interior de la gestión, la agencia es vista como un organismo de pequeña envergadura y poco volumen político. Desde su surgimiento deben disputar espacios de poder para “ganarse el respeto” del gabinete y referentes/as adultos. Sin embargo, se destaca que la experiencia y trayectoria llevada adelante en estas últimas gestiones ha permitido superar la etiqueta y estigma asignado al organismo y sus integrantes de “los che pibe”: el espacio al cual el partido y dependencias debía acudir para “hacer número” en las movilizaciones o ser la “mano de obrar barata” para “resolver trabajos” de logística y difusión en eventos. En este sentido, las/os entrevistadas/os coinciden en destacar que paulatinamente las presidencias desde el año 2015 han logrado correr de a poco a la A.C.J de ese lugar. Paulatinamente se habría logrado transformar los “pedidos o mandados de colaboración” en articulaciones enmarcadas en las líneas de acción que la agencia posee, estableciendo una relación de paridad en el trabajo conjunto, visibilidad de los programas que implementan y ganarse “el respeto político” de las/os funcionarias/os de mayor trayectoria.

Como que el joven siempre es lo más barato... el último que se escucha… Ehh el que te sienten en segunda fila, que están todos los ministros y si no hay un espacio ceder el lugar vos. Yo creo es natural, que pasa en todos los sectores. No solo en la política es así, pero creo que en otros sectores también pasa (…) ven a la Agencia como el porotito, lo más chiquito de todos los ministerios (…) un Ministro… no sé, Agricultura, de Gobierno, Justicia, ven a la Agencia Córdoba Joven como el escalón último del Gobierno de la Provincia dentro de los ministerios y las agencias. La ven como menos que Turismo, la ven con menos que Cultura (Javier E., comunicación personal, 19 de octubre de 2022).

Y ya logramos algo que creo que es el gran logro, que es que ya no somos más los Che, pibe. Antes eras el Che pibe. –Che, necesitamos difundir sobre el Cosquín Rock. Difundir algo. ¿Quién va a ser la entrega de folletos o entrega de agua? –Los llamemos a los de la Agencia Córdoba Joven. Éramos la mano de obra, los Che pibe. No, no está más eso. Ahora estamos todos sentados haciendo política (Noelia P., comunicación personal, 13 de octubre de 2022).

A modo de cierre

El presente artículo indaga sobre la creación y desarrollo de la Agencia Córdoba Joven en la provincia de Córdoba en tanto que organismo gubernamental de juventud a nivel subnacional. En este sentido se resalta su particularidad en la tipología institucional desarrollada respecto del resto de las dependencias juveniles existentes en Argentina. Este tipo de organismo se enmarca como parte del proceso de agencialización promocionado por las reformas de primera y segunda generación postuladas por organismos internacionales durante el “Consenso de Washington” y su puesta en marcha por parte de los gobiernos a nivel nacional y subnacional en la década del noventa.

Dado el proceso discontinuado de la Agencia, en tanto OGJ, durante las gestiones provinciales entre 2003 y 2011 y los límites editoriales del presente dossier, el trabajo se acotó a presentar los primeros resultados de la indagación entre 2015 y la actualidad en el marco de una investigación más amplia, con el objetivo de comprender la (re) configuración de la institucionalidad juvenil y el sentido que se le otorgan a la conformación del organismo y su institucionalidad (de acuerdo a la perspectiva pasados y actuales funcionarios/as y agentes de la agencia). Se reflexiona especialmente sobre las condiciones que este formato produjo en materia de autarquía financiera, autonomía en el diseño de políticas, la articulación interinstitucional al interior de la gestión e interpartidaria de la alianza gobernante y el impacto sobre la relevancia política de la dependencia en la estructura orgánica.

En términos teóricos y políticos la creación de agencias autónomas partió del supuesto de separar la injerencia negativa de la dinámica política-electoral de la gestión de políticas públicas, dotando de estabilidad, profesionalización, especialización y proyección a las acciones, junto a una menor burocratización de las mismas mediante mecanismos administrativos y financieros más flexibles para administrar con mayor autonomía recursos de asignación específica (Osborne y Gaebler, 1994). Quienes promocionan esta concepción, sostienen que es necesario transformar y/o desprenderse de unidades gubernamentales como parte de un proceso de reducción del tamaño del Estado y del déficit fiscal y, a su vez, como un mecanismo para demostrar a la opinión pública que la cuestión del desarrollo de eficiencia y eficacia es un asunto presente en la agenda de gobierno. No obstante, el desarrollo de algunas de estas agencias ha planteado serios desafíos al principio de rendición de cuentas democrático o accountability (Nallino 2007 y 2008).

En coincidencia con el análisis de Bertranou (2013), con la implementación de la agencialización en Argentina ha primado más el interés por la autonomía de los procesos administrativos, evitar controles internos y una primacía de lo político por sobre lo técnico. Dicha cuestión puede observarse para el caso de Córdoba, en particular con la Agencia Córdoba Joven. Si bien la gestión destaca su formato institucional, en tanto herramienta que potenciaría el abordaje transversal y la incorporación de una perspectiva generacional en la gestión estatal, surgen diversos factores que atentan contra este objetivo central: al interior de la estructura gubernamental existen distintos enfoques sobre la cuestión juvenil, se produce un abordaje fragmentado y segmentado de las políticas y, se observa un importante impacto de lo electoral sobre la dinámica de gestión y la toma de decisiones.

Caben resaltar dos cuestiones que emergieron en este primer abordaje. Por un lado, en sintonía con otros estudios realizados (Balardini, 1999, Pereyra, 2019b, Rodríguez, 2003, Vázquez, 2014) el organismo juvenil se encuentra atravesado por la dinámica política-electoral. En consecuencia, se observa la intensión de “utilizar políticamente” la institucionalidad específica para resolver tensiones y disputas de poder y recursos entre las distintas facciones al interior de la alianza gobernante. A su vez, se divisa que la ocupación de la presidencia de la A.C.J ha funcionado como “trampolín” político para jóvenes dirigentes en pos de ascender en la estructura de poder del gobierno y el partido. Además, se registró que durante distintos momentos de la gestión se pretendió usar la dependencia como mecanismo de reclutamiento de jóvenes militantes o convocarlos/as como “mano de obra barata” para eventos y actividades de distintas áreas de ejecutivo provincial. Esto es lo emergió de las entrevistas como el estigma sobre la agencia, en tanto “los che pibe” de la gestión.

Por otro lado, surgió que el abordaje de la cuestión juvenil en el Estado provincial se encuentra fragmentado y distribuido entre distintas dependencias. La política sectorial posee una primacía en materia de recursos y alcance, mientras que la agencia posee una baja injerencia en la estructura orgánica y un módico presupuesto. En dicha distribución funcional en la temática de lo juvenil, las y los entrevistados coinciden en señalar que la A.C.J se ha erigido en el “Ministerio de la Felicidad”, en la medida que sus líneas de acción se posicionan desde “una mirada positiva” de las juventudes, no abordan ni resuelven “problemas o riesgos” de las/os jóvenes y poseen la directriz evitar y no inmiscuirse en temáticas juveniles que exponen falencias y críticas a la gestión provincial (como las políticas de seguridad y la situación de la violencia institucional).

Conviene aclarar que, para realizar un análisis integral y en profundidad respecto a la producción socioestatal de la juventud por parte de la Agencia, es necesario que en un futuro trabajo se indague sobre los paradigmas de las juventudes que adopta el conjunto de programas, los componentes y resultados de sus acciones y la incidencia de la interacción entre los actores estatales con jóvenes participantes de las políticas y con actores extraestatales. No obstante, debe señalarse que esta perspectiva de “Ministerio de Felicidad” que se le atribuye a la agencia se vincula con aquellas definiciones tradicionales de la juventud, que identifica a las y los jóvenes como privilegiados, con ocio y tiempo libre para disfrutar su “moratoria social” (Braslavsky, 1986). La juventud es más bien considerada como un periodo de ensayo y transición para “aprender” a ser adultos “… la etapa de la vida dedicada esencialmente a la adquisición de conocimientos. Para ello, la sociedad otorga una moratoria de roles, esto es, una suspensión temporal de obligaciones…” (Krauskopf, 2000, p. 10).

Estas miradas se superponen y contrastan con las definiciones que el propio organismo realiza de la juventud. Desde la documentación oficial y las entrevistas surge la asunción y adopción de la categoría de juventudes, entendiéndola desde su heterogeneidad y particularidades históricas, que las interpreta como un sujeto social con necesidades y derechos específicos, asumiendo un enfoque de derechos (A.C.J, 2019). Esta fragmentación y multiplicación contrapuesta de concepciones y modelos de gestión produce tensiones y conflictos en torno a las interpretaciones y abordaje de lo juvenil al interior del Estado provincial. Esa situación, es una constante entre los hallazgos que diversos estudios sobre la producción socioestatal de las juventudes vienen transmitiendo (Pereyra, 2019b, Vázquez 2015, Vommaro, 2016, Rodríguez 2018, entre otros).

Desde el campo de las juventudes existe un amplio consenso en promover y propiciar una superación de los enfoques tradicionales, ya que las concepciones que se adoptan se relacionan de manera directa en cómo una gestión determina el papel del Estado en la dinámica de la realidad y, en particular, sobre la construcción del sistema de protección social y bienestar juvenil (Pereyra, 2020). Es por ello que, en pos de un desarrollo integral de las juventudes, con equidad y justicia social, urge una consolidación definitiva del abordaje de la cuestión juvenil bajo una perspectiva generacional y con enfoque de derechos por parte de las instituciones (tanto públicas como privadas) y sus gestores/as.

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Notas