¿Qué puede aportar la evaluación contra-hegemónica a la ciencia política?

How can counterhegemonic evaluation contribute to political science?

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Las reflexiones que se vuelcan en estas páginas retoman un debate abierto y permanente, como señala Ghiano (2020), en torno a las perspectivas actuales, los abordajes metodológicos y los posicionamientos epistemológicos sobre las evaluaciones de políticas públicas que podemos construir “desde los márgenes”. La apuesta de este escrito consiste en recuperar los elementos en tensión dentro de estas discusiones, algunos más propios de los enfoques positivistas o economicistas y otros más bien propios de los enfoques críticos, constructivistas o participativos. Esto nos permitirá construir reflexiones iniciales sobre cómo estas ideas interpelan algunos nudos centrales dentro de la ciencia política y de qué forma podrían enriquecer este campo de estudio.

Quien recorra estas páginas pronto entenderá que este artículo difícilmente agote la complejidad inherente que atraviesa tanto a la práctica evaluativa como a los procesos de construcción de los objetos de estudio de la ciencia política. No obstante ello, este escrito es una invitación a repensar, por un lado, los conceptos, metodologías y enfoques con los que llevamos a cabo las evaluaciones de políticas públicas y, por otro, las posibles innovaciones en el abordaje de temas clásicos para la ciencia política como lo son el poder, la democracia, el Estado, su estructura administrativa y sus capacidades.

Tanto el campo de la evaluación como el de la ciencia política han demostrado importantes resignificaciones a lo largo del tiempo. Como señalan D’Alessandro y Gantus (2019), los cambios producidos alrededor del mundo durante los últimos lustros, tanto a nivel social como político y comunicacional, han obligado a revisar los contenidos disciplinares, las agendas de investigación y los saberes profesionales de las ciencias sociales en general, y es en este marco donde emergen nuevos enfoques para el estudio de las iniciativas públicas. Las posibilidades de innovación conceptual que se abren aquí constituyen el eje de análisis de este trabajo.

Para Nirenberg, Brawerman y Ruiz (2005) la evaluación de políticas públicas puede entenderse como:

Una actividad programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y mejorar la acción futura. (p. 32)

Partiendo desde esta definición es posible preguntarnos: ¿quién y cuándo programa la evaluación? ¿desde qué enfoques o con qué premisas se reflexiona sobre la acción pública? ¿qué procedimientos se utilizan, quién los define y cuáles son sus limitaciones? ¿qué tipo de juicios valorativos se realizan y cuáles son sus alcances? ¿quién formula las recomendaciones y qué se espera lograr con ellas? Las respuestas a estas preguntas presentan grandes matices dependiendo del enfoque desde el cual se construyan.

En América Latina, particularmente, se advierte una convivencia simultánea de paradigmas y metodologías que enriquecen las discusiones sobre la evaluación de políticas públicas. Así, por ejemplo, el surgimiento de enfoques de evaluación de políticas que buscan generar cambios significativos en la vida de las personas -como el enfoque de derechos, de género o de interculturalidad (Ghiano, Wehrle et al, 2021), todavía convive con visiones pragmáticas y cartesianas para la evaluación de políticas públicas (Rodríguez-Bilella, 2020).

De acuerdo con Ribero y Gasparini (2021), los modelos de evaluación que hemos utilizado en nuestra región -a los cuales podemos denominar “tradicionales”- están fuertemente atravesados por el paradigma del positivismo lógico y, por tanto, muchas veces son incapaces de lidiar con la complejidad de los objetos que se evalúan o con la pluralidad de las comunidades implicadas. Además, estos modelos suelen ignorar las aristas políticas e ideológicas presentes en todo proceso de evaluación y que, en muchos casos, terminan profundizando las relaciones de desigualdad implícitas en estos procesos. Al respecto, Rivero Recuenco (2011) señala que:

Bajo las contradicciones entre lo afirmado como técnica y políticamente adecuado (según criterios de racionalidad y eficiencia, y también de ética democrática y buen gobierno) y lo vivido (la praxis de la toma de decisiones y la acción política), subyace una tensión de fondo entre la racionalidad tecnocientífica y las racionalidades políticas y burocráticas. (p. 206).

De acuerdo con el análisis del autor, el desafío de estos modelos se encuentra en complementar, por un lado, la idea de una práctica evaluativa basada en criterios científicos y técnicos (a partir de la cual es posible legitimar la acción política y burocrática) y, por otro, la posibilidad de reconocer cómo la política y la administración burocrática del Estado son atravesadas por las dimensiones extra-científicas, como las relaciones de poder o el interés de la ciudadanía en participar del diseño y valoración de una iniciativa (como una forma de legitimar la práctica evaluativa).

Hace ya algunos años ha cobrado fuerza la idea de construir epistemologías y modelos de evaluaciones que pongan en tensión los enfoques hegemónicos -o “tradicionales”- sobre los que se basa gran parte de la práctica evaluativa y la ciencia política regional. Estos nuevos enfoques proponen la construcción de perspectivas teórico-metodológicas que permitan tensionar los modelos más formales y universales de evaluación y ofrecen una mirada situada, crítica y transformadora sobre la evaluación de políticas públicas esperando que:

…A través de la utilización real de los resultados de la evaluación, las recomendaciones y las lecciones aprendidas, [ésta contribuya] al empoderamiento de las personas y comunidades, y a su capacidad de incidir y transformar las políticas. De este modo la evaluación, de ser una filosofía gerencial pasa a convertirse en una herramienta administrativa democrática nueva que está a disposición de las agencias que implementan las intervenciones, de los participantes y beneficiarios de las mismas y de la sociedad en su conjunto. (Ghiano, Wehrle et al, 2021, p. 23).

A los fines de este trabajo, y sin pretender desconocer la especificidad de métodos y prácticas que existen bajo este paraguas, a estos enfoques los llamaremos “contra-hegemónicos”.

Como bien señala Oliveira (2020), América Latina puede caracterizarse como una región marcada por una visión colonial, dependiente, clientelista y patrimonial. Aplicar las recetas de evaluaciones descontextualizadas y de forma acrítica termina por agravar estas desigualdades y reforzar las asimetrías existentes y, en consecuencia, se socava la garantía de los derechos vaciando la noción de ciudadanía. Frente a esto se vuelve necesario, al decir de Gussi (2020), diseñar e implementar evaluaciones contra-hegemónicas, basadas en enfoques hermenéuticos y comprensivos para la evaluación de políticas. De esta forma se pone en tensión el modelo técnico-formal para así superar su tendencia a priorizar la dimensión económica y los indicadores estadísticos.

Los modelos contra-hegemónicos buscan ampliar las bases de la evaluación para construir prácticas realmente democráticas y situadas, más allá de la relación costo-beneficio previamente calculada en los programas, proyectos y políticas. Estos modelos buscan correr el lente epistemológico con el que se construyen los sentidos, significados y conocimientos durante las evaluaciones desde el centro hacia los márgenes o desde el norte hacia el sur. Aquí es posible coincidir con Ghiano (2020) al señalar que “…el Sur Global tiene mucho que aportar al desarrollo de los procesos evaluativos para optimizar las políticas públicas y no dejar a nadie atrás” (p. 11). En este marco, con el fin de recuperar los aportes más significativos que permitan construir enfoques contra-hegemónicos para la evaluación, la autora sistematiza algunos elementos que recoge “desde el sur” y los ordena bajo la noción de “evaluaciones de quinta generación” (Ghiano, 2023).

En este punto se vuelve necesario señalar que la noción de evaluaciones contra-hegemónicas que aquí proponemos adhiere y dialoga con la propuesta de Ghiano (2023). Sin embargo, debido a la pretensión de generalidad del término con el que aquí trabajamos, hemos escogido una forma de nombrar que busca aludir más al posicionamiento crítico y epistemológicamente “des-centrado” de los contenidos con los que trabajamos la idea de evaluación dentro de la ciencia política antes que al análisis minucioso de los límites entre enfoques y métodos que fueron sedimentando con el tiempo y constituyendo así las distintas generaciones de la práctica evaluativa.

Así, si bien las reflexiones de este trabajo se hacen eco de las principales discusiones de las evaluaciones de cuarta y quinta generación, aspiramos a que la noción de evaluación contra-hegemónica sea una premisa de vigilancia epistemológica para acompañar las generaciones por venir y discutir cómo y para qué enseñamos evaluación en ciencia política.

De acuerdo a la reconstrucción histórica de Ghiano (2021), la evaluación de políticas públicas se constituye como un campo disciplinar a mediados del siglo XX -específicamente en el período de posguerra-, y en aquel consideraba como “una rama dependiente de otras disciplinas: las ciencias de la administración y los estudios sobre las políticas públicas” (p. 16). A partir de allí, como indica la autora, la historia de la comunidad profesional de la evaluación permite observar una línea evolutiva de, hasta ahora, cinco generaciones^[1](Ghiano, 2021).

La primera de ellas se ubicó aproximadamente en 1950 y se ocupó de conceptualizar a la evaluación “como instancia de medición de resultados, directamente relacionados con los objetivos del programa evaluado” (Ghiano, 2021, p. 17). De acuerdo a la autora, en esta generación se utilizaban fundamentalmente metodologías cuantitativas, premisas tomadas de las ciencias naturales y un enfoque de análisis deductivo para determinar las causas únicas de ciertos efectos.

La segunda generación, con un enfoque post-positivista o pragmático, se caracterizó según Ghiano (2021) por el intento de resignificar la evaluación, agregando la descripción contextual a los resultados medidos, y nunca perdiendo de vista que los procesos evaluativos deben estar orientados por la utilidad y eficacia hacia los programas y políticas que se evalúan. En esta generación se utilizaban métodos cuasiexperimentales, como grupos de control, por ejemplo.

Durante la tercera generación se identifica a la evaluación como un juicio de valor, haciendo hincapié en quien evalúa más que en el objeto o la comunidad evaluada. Este paradigma pone el énfasis en la valoración del hecho ocurrido en sí, libre de las metas u objetivos que deban ser conseguidos (Ghiano, 2021). Se abandona así la evaluación por objetivos o resultados que proponía el paradigma post-positivista.

En la cuarta generación se habla de una evaluación naturalista y pluralista (Ghiano, 2021). De acuerdo a la autora, aquí se incorpora la participación de las personas que se ven afectadas por la evaluación. “Esto implica una instancia de construcción conjunta y de negociación para establecer los parámetros y procedimientos para la evaluación de acuerdo a escalas de valores consensuadas” (Ghiano, 2021, p. 18). Durante esta generación se introduce la perspectiva transformacionista: “los investigadores sociales, conscientes de las desigualdades sociales, económicas, culturales, físicas, etc. no solamente investigan e interpretan la realidad, sino que buscan transformarla, en aras de que sea más justa” (p. 18). Las evaluaciones de esta generación, según la autora, abordan temas vinculados al desarrollo, cooperación y sostenibilidad desde los enfoques de la teoría crítica, el ambientalismo o el feminismo.

Finalmente, retomando algunas líneas que se abren en la generación anterior, Ghiano (2021) señala que la quinta generación se caracteriza por un enfoque constructivista crítico que busca fortalecer la perspectiva de la evaluación transformativa retomando aportes centrales de la teoría de la complejidad, las teorías interpretativas y el pensamiento crítico en el proceso evaluativo.

[La evaluación de quinta generación] entiende que la complejidad de las organizaciones y de los seres humanos influirá decididamente en los resultados de una evaluación. Esta quinta generación de evaluación es promotora de la autoevaluación y la Evaluación participativa, como metodologías legitimadoras de los resultados, en tanto la comunidad involucrada es protagonista en el proceso evaluativo y existiría la posibilidad del monitoreo constante por los mismos protagonistas permitiendo así la adaptación a circunstancias emergentes y la sostenibilidad del seguimiento y la evaluación. (Ghiano, 2021, p. 18)

La quinta generación reconoce el rol político de la evaluación, en tanto transformadora de realidades, que se propone no partir de lo que no funciona sin antes destacar lo que sí funciona y cómo mejorarlo. Encontramos aquí, por ejemplo, el método mixto, la evaluación como abogacía, evaluación del desarrollo, evaluaciones holísticas, enfoques colaborativos y desde la cooperación Sur-Sur, y los grupos de trabajo sobre evaluación indígena, con perspectiva de género y derechos humanos (Ghiano, 2021, p. 18), por nombrar algunos ejemplos.

Los modelos de evaluación que se ubican en la quinta generación ofrecen nuevas perspectivas sobre los procesos evaluativos. Así, por ejemplo, aparece en escena la idea de Evaluaciones Transformadoras que empoderen a la ciudadanía (Ghiano, 2020) o Evaluaciones Culturalmente Responsables (Ghiano, 2023). Empoderar a la ciudadanía a través de la evaluación implica dar lugar a un intercambio e integración de saberes para enriquecer las recomendaciones de mejora de las políticas públicas (Ghiano, 2020). Ninguna política o programa tiene un sentido único. Por el contrario, como señala Gussi (2020), están circunscriptos a resignificaciones constantes por parte de los diferentes actores institucionales y sus destinatarios, por lo que se vuelve imperioso reconstruir las trayectorias de estas políticas y comprender sus diversos sentidos para transformar iniciativas públicas. Esto permitiría un equilibrio de saberes, otorgando capacidades de evaluación a las y los protagonistas de estas políticas para lograr, como indica Ghiano (2020) una mirada más atenta a las realidades de nuestra América.

Por su parte, la evaluación culturalmente responsable funciona como un marco holístico que centra la evaluación en la cultura. Esta propuesta “reconoce que los valores y creencias culturalmente definidos se encuentran en el centro de cualquier esfuerzo evaluativo (...) [por tanto, propone que] la evaluación debe diseñarse y realizarse de manera que sea culturalmente sensible a estos valores y creencias” (Ghiano, 2023, p. 3). Lo central de este enfoque es que la evaluación culturalmente responsable se sitúa en la intersección de discursos críticos que desafían las dinámicas de clase social, raza, género, sexualidad y las cuestiones de inequidad, pobreza y diversidad que definen nuestra sociedad (Ghiano, 2023).

A diferencia del modelo tradicional, que se erigía sobre premisas más economicistas e indicadores mayormente cuantitativos, estos modelos para la evaluación se configuran sobre un enfoque interdisciplinario, discursos críticos y filosofías liberadoras para lograr incorporar categorías de análisis y criterios de aplicación en procesos evaluativos más amplios (Ghiano, 2023). Como señala Oliveira (2020):

La evaluación de una política pública no puede solamente ser hecha a través de análisis objetivos de documentos, leyes, marcos regulatorios, reglas de operación, decretos y manuales (...) Hay un conjunto de otras fuentes que deben formar parte del repertorio del proceso evaluativo y que están diluidas en la dimensión simbólica o subjetiva de los aspectos informales y cotidianos que permean la dimensión institucional (...). La combinación de esas dos dimensiones –la institucional y la simbólica– es lo que permitirá que la evaluación sea densa. (pp. 91-92).

Estas formas de evaluar promueven la recuperación de conceptos, símbolos, acciones y saberes de un territorio o comunidad como un requisito necesario para dar forma a los instrumentos de recolección de datos, análisis, comunicación de hallazgos, elaboración de recomendaciones y lecciones aprendidas del proceso evaluativo (Ghiano, 2020, 2023; Oliveira, 2020).

Los elementos volcados hasta aquí representan algunas pistas para discutir, como dirían Nirenberg, Brawerman y Ruiz (2005), cómo reflexionamos sobre la acción y desde qué enfoques emitimos juicios de valor y realizamos recomendaciones. Los alcances e interrogantes de la cuarta y quinta generación de la evaluación revisan críticamente nuestros modos de nombrar, de hacer juicios, de construir información, de elaborar recomendaciones y de incluir mecanismos democráticos para la participación de la ciudadanía. Una mirada contra-hegemónica sobre estas prácticas representa una apuesta por desnaturalizar los contenidos descontextualizados que muchas veces dejamos que decanten y se solidifiquen dentro de nuestras disciplinas.

Si coincidimos con Ribeiro y Gasparini (2021) al señalar que las evaluaciones contra-hegemónicas poseen un fuerte componente participativo al poner el foco en la interpretación de la experiencia, pronto descubriremos que quienes evalúan juegan un papel trascendente:

En tanto la o el evaluador es un observador de una realidad, no sólo debe adquirir capacidades sobre los marcos teóricos y las metodologías que debe aplicar para evaluar, sino que también es necesario que sea capaz de explicar los contextos de su propia interpretación de esa realidad y cómo lo hace discurso en sus informes de evaluación. (Ghiano, 2020, p. 3).

De esta forma, las evaluaciones realizadas desde este enfoque relativizan el poder atribuido a quienes evalúan y a los métodos científicos empleados (Ribeiro y Gasparini, 2021) ya que las concepciones sobre la política o el programa que se evalúa es reconstruida a partir de un enfoque relativista, donde quien evalúa deberá contraponer sus propias concepciones sobre las políticas públicas con las de otras personas (Gussi, 2020). En un esfuerzo por sistematizar estos aportes, coincidimos con Ghiano (2020) al señalar que:

1. 1. la persona evaluadora es una constructora de sentidos cada vez que produce sus evaluaciones y, por tal, una orientadora de las decisiones que se toman en política pública. Esto significa que las evaluaciones son políticas y públicas;

   en tanto las significaciones son siempre públicas, es necesario empoderar a las y los beneficiarios de las políticas públicas para que sean protagonistas de los procesos evaluativos;

   dada la responsabilidad que recae en el/a evaluador/a, se hace necesario dotarle de marcos referenciales contextualizados -como códigos deontológicos con sensibilidad cultural- que les consagren y legitimen en el proceso evaluativo y a sus resultados. (p. 12).

De esta forma, como sugiere Oliveira (2020) se busca que las prácticas de quienes evalúan revistan un encuadre eminentemente plural, construido a partir de la amalgama de saberes oriundos de la formación profesional, disciplinar, curricular y experiencial, pero también de los saberes provenientes de las historias de vida, de la sociedad, de otros individuos, de las instituciones donde se insertan o ya se insertaron, de los valores, etc. Quienes evalúan tienen por delante la desafiante tarea de articular estos elementos e intentar integrarlos y movilizarlos como insumos para configurar y potenciar la evaluación (Oliveira, 2020). Es decir, pasar de la perspectiva del profesionalismo técnico hacia un enfoque del profesionalismo democrático (Rodríguez-Bilella, 2020, p. 109), apostando a la conformación de una comunidad profesional y epistémica que ponga en tensión el enfoque hegemónico, produzca saberes que promuevan la igualdad y celebren la comunidad.

Los debates sobre quién evalúa y cómo debe hacerlo se vinculan directamente con las discusiones sobre qué perfiles profesionales formamos en nuestras carreras de ciencia política. Nuestra disciplina debe tener un compromiso práctico con su realidad (D’Alessandro y Gantus, 2019) y, por esa misma razón, estudiar el enfoque contra-hegemónico de la evaluación es un aporte sustantivo para una formación sólida y diversificada de las perspectivas teórico-metodológicas de la ciencia política. Los principios de “ética e integridad profesional, equidad, transparencia, inclusión y transformación de la realidad” (Ghiano, Wehrle et al, 2021, p. 14) que guían la práctica de la evaluación mejoran los procesos de implementación y los impactos de las iniciativas públicas pero, al mismo tiempo, permitiría reforzar el compromiso de la comunidad profesional de la ciencia política con su medio.

Problematizar los modelos de evaluación, entonces, no sólo supone poner en tensión los supuestos teóricos y epistemológicos sobre la acción pública y los límites de la participación ciudadana, sino que también supone un anclaje del rol profesional con el compromiso de transformar situaciones de desigualdad no visibilizadas o naturalizadas.

Desde el enfoque contra-hegemónico, como bien señala Oliveira (2020), la evaluación no es sólo una elección técnica sino, mayoritariamente, una estrategia política vinculada a los intereses y expectativas de las personas y al territorio donde las iniciativas públicas de desarrollan. Reconocer estas aristas supone reconocer también el conjunto de elementos teóricos y metodológicos que dialogan directamente con el objeto y los alcances de la ciencia política.

Como se mencionó previamente, el propósito de este trabajo gira en torno a explorar de qué manera el enfoque contra-hegemónico de la evaluación ofrece una mirada complementaria, situada y crítica a los modelos y saberes más difundidos dentro de la ciencia política. En esa línea, consideramos que es posible señalar al menos cinco formas en las que esta complementariedad ocurre, aunque no sin antes advertir que estos ejes no pretenden ser las únicas articulaciones posibles, sino que, por el contrario, aspiran a funcionar como aportes o nuevos interrogantes a los debates ya iniciados dentro de la disciplina.

Como dijimos hasta aquí, evaluar desde un enfoque contra-hegemónico pretende ser siempre una forma de democratizar la acción pública. Si decimos que la evaluación es “productora de resultados y generadora de sentido para la toma de decisiones” (Ghiano, 2020, p. 144), la evaluación contra-hegemónica es, entonces, una apuesta por construir sentido desde la celebración de la heterogeneidad regional, la invitación a la participación de la ciudadanía (mediante la legitimación de sus trayectorias y experiencias), y la complementariedad necesaria de los criterios de medición basados en enfoques más tradicionales.

Coincidimos con Gussi (2020) al decir que evaluar desde los márgenes es una forma de “construir marcos emancipadores democráticos, rumbo a la universalización de derechos, entre criterios de igualdad y equidad que se imponen a partir de los movimientos de la sociedad civil” (2020, p. 71). Sostenemos, pues, que una ciencia política realmente comprometida con la transformación de las desigualdades debe retomar, más temprano que tarde, un enfoque contra-hegemónico para valorar qué resultados e impactos tienen las iniciativas estatales en pos de la promoción del bien común, la no exclusión de identidades otras y la generación de valor público a partir de la ampliación del horizonte democrático.

En un escenario de transformaciones mundiales que conducen a la generalización naturalizada de una sociedad consumista de mercado, que ha instalado esto como el mayor valor social (...), una función importantísima de la ciencia política es develar que, lejos de conducir a mayores niveles de bienestar, se están acentuando aceleradamente las desigualdades y exclusiones. (D’Alessandro y Gantus, 2019, p. 127).

La evaluación contra-hegemónica es una herramienta importante para asumir el reto intelectual de “construir desde nuestra propia realidad, como dicen los teóricos de la decolonialidad y la interculturalidad, los parámetros analíticos que den cuenta de esa realidad” (D’Alessandro y Gantus, 2019, p. 131). Retomando esta misma premisa, pronto descubriremos que resulta necesario “discutirnos, revisarnos, preguntarnos qué y para qué formamos en ciencia política” (D’Alessandro y Gantus, 2019, p. 43) y, en esta misma línea, el enfoque contra-hegemónico que trabajamos en este artículo es una forma de ampliar las respuestas que podemos encontrar a estos interrogantes.

Con el objetivo de aportar a la discusión interna de la disciplina, propusimos al menos cinco líneas de reflexión en las que entendemos que los enfoques contra-hegemónicos permitirían ampliar las miradas sobre algunos temas clásicos de la ciencia política: a) aportando herramientas para profundizar los estudios sobre las relaciones de poder; b) proponiendo al menos tres posibles líneas para repensar el Estado y la administración (reconocer tensiones inherentes a su funcionamiento, explicitar procesos de decisión pública y explorar la “agenda oculta” del Estado); c) aportando al estudio de las capacidades institucionales que trabajamos en ciencia política; d) conformando andamiajes para la reflexión interdisciplinaria; y e) contribuyendo al estudio de la democracia y el fortalecimiento de sus prácticas.

El propósito de este artículo es invitar a construir puentes entre los enfoques contra-hegemónicos de la evaluación de políticas públicas y algunos nudos temáticos centrales para la ciencia política, advirtiendo que el diálogo entre ambos saberes no hará otra cosa más que fortalecer el compromiso de las ciencias sociales por militar mundos mejores. Nos queda sin dudas un largo camino por recorrer, no sólo en las prácticas de la evaluación sino también en el campo politológico. Poner en tensión los modelos de intervención del Estado y las formas en que los evaluamos representa un necesario primer paso para construir una disciplina capaz de acortar las distancias entre las desigualdades actuales y las sociedades más justas que anhelamos. Después de todo, coincidiendo con la propuesta de D’Alessandro y Gantus (2019), ¿qué otra cosa es la política si no lo que hacemos para cambiar las injusticias?