INTRODUCCIÓN

El desempeño internacional subnacional es crecientemente objeto de estudio de las relaciones internacionales. Diferentes propuestas, categorías y caracterizaciones, han sido desarrolladas para comprender la acción internacional de naturaleza multidimensional de los gobiernos locales y regionales, comúnmente conocida como paradiplomacia. Entre ellas, se destaca la revisión de la categoría de actor internacional y su consecuente elaboración teórica vinculada aactorness.Vale la pena destacar que entre los investigadores de América Latina aún no existe consenso sobre la denominación de paradiplomacia y, menos aún, sobre las variables principales que se aplican deactornessa gobiernos subestatales.

En la literatura especializada se ha utilizado crecientemente el concepto de gobiernos no centrales (GNC) para identificar tanto a gobiernos locales como regionales; estos son también conocidos como unidades subnacionales o subestatales. Se trata de autoridades que cuentan con jurisdicción propia, al interior de un Estado central (nacional o plurinacional). Si bien el término gobierno subnacional es utilizado mayormente en la literatura latinoamericana, este no es unánime en términos internacionales ya que en otros estudios -de matriz europea, principalmente- se prefiere la expresión gobierno o entidad subestatal para reflejar la distinción entre Estado y Nación. Sin embargo, el empleo del término subnacional es el más difundido y empleado en las investigaciones en América Latina (Oddone, 2016).

Entre analistas tampoco existe consenso sobre el uso del vocablo paradiplomacia para identificar la acción internacional multidimensional de GNC, porque en algunos países el prefijopara-es indicativo de una actividad internacional que puede ser considerada ilícita como, por ejemplo, paramilitar, paraestatal, entre otras posibles. Es por ello que se considera conveniente en este artículo regresar a la interpretación originaria de paradiplomacia de Duchacek, quien entendió el concepto a partir de "entradas directas e indirectas de los gobiernos no centrales al campo de las relaciones internacionales" (Duchacek, 1990, p. 15), poniendo énfasis en la palabrapara-ya que entendía que esta capacidad de los gobiernos locales era "paralela", es decir, "subsidiaria o accesoria" (Duchacek, 1990, p. 25) respecto a los gobiernos centrales¹. A decir verdad, el prefijopara-viene de la preposición griega παρά, encontrándose en vocablos griegos o grecolatinos con un significado de "al lado, contra", lo que significa que la paradiplomacia podría estar al lado y ser paralela a la diplomacia del gobierno central; o también estar en contra de la misma. Para la acción internacional subnacional contra la diplomacia, mayormente separatista, la academia ha utilizado el vocablo protodiplomacia². Sin embargo, autores como Philipart (1997), han propuesto la protodiplomacia como una forma de paradiplomacia.

Diferentes acciones internacionales, que podrían enmarcarse bajo el concepto de paradiplomacia, han sido llevadas a cabo por gobiernos subnacionales con el objetivo de aumentar sus márgenes de autonomía y maniobra; generando así una serie de modificaciones en las concepciones diplomáticas más tradicionales, legitimando el accionar subestatal, los intereses a favor de la integración surgidos desde los territorios (paradiplomacia transfronteriza) y por dinámicasbottom up,así como por dinámicas multinivel y multiactor que buscan mejorar los sistemas de gobernanza.

Como concepto que emergió de la práctica internacional de GNC, el proceso de conceptualización de la paradiplomacia sigue estando abierto. Kuznetsov (2014) ha remarcado la ausencia de marcos exploratorios para analizar la naturaleza multidimensional de la paradiplomacia que permitan una mayor comprensión. Sin embargo, a partir de la revisión de los estudios latinoamericanos se proponen cinco abordajes teóricos de la paradiplomacia organizado de la siguiente manera: 1) Desde la perspectiva del actor internacional; 2) desde la perspectiva de la política exterior y los procesos de toma de decisiones; 3) desde la perspectiva de desarrollo territorial; 4) desde la perspectiva de la integración regional y 5) desde los enfoques de la gobernanza (Oddone, 2016). En este artículo se persigue revisitar la categoría y pertinencia de actor, y su subsecuente elaboración teórica deactorness, con el objetivo de comprender si es o no uno de los "marcos téoricos más desarrollados" para estudiar la naturaleza multidimensional de la paradiplomacia -tal como sostuvieran Liu y Song (2020)- y su consecuente aplicación en el contexto latinoamericano.

El reconocimiento de los actores subnacionales como actores internacionales, a través de la paradiplomacia, no ha dado indicios claros acerca de su capacidad de desempeño e impacto en la política mundial. Se hace, por tanto, necesario profundizar en el vínculo entre paradiplomacia yactorness, cuestión que hasta el momento ha sido poco relevada en América Latina.

Este artículo está organizado de la siguiente manera. Tras la introducción, en un primer apartado se analiza la paradiplomacia y el análisis del actor internacional. En seguida, el concepto deactornessen los estudios internacionales para luego analizar este concepto en los estudios de paradiplomacia. Por último, se extraen algunas conclusiones.

LA PARADIPLOMACIA Y EL ANÁLISIS DEL ACTOR INTERNACIONAL

García Segura (1993), al analizar la presencia de entidades políticas subestatales en el sistema internacional, parte de la siguiente cuestión: "¿quién consigue ejercer su influencia en la esfera internacional?", retoma la pregunta: ¿cuáles son los actores del sistema internacional?, que ha sido una constante en la evolución teórica de las relaciones internacionales. Esta cuestión ha sido clave en el debate teórico, especialmente en aquellas corrientes posteriores al transnacionalismo. Asimismo, este planteo realizado por García Segura también se vincula con los debates dentro de la disciplina de las relaciones internacionales que interpelan sobre qué actores importan dentro de la política mundial (Hofferberth, 2018) y donde radica la agencia del actor. "Al reproducir el centrismo estatal arraigado en la ciencia política y la lógica interna/externa de la política interna versus la política exterior, las primeras discusiones abarcaban si la agencia residía exclusivamente dentro (…) o también más allá (…) de los Estados-Nación" (Hofferberth, 2019, p. 129).

Karl Kaiser, considerado uno de los padres del transnacionalismo junto a Robert Keohane y Joseph Nye, indicó que nunca el modelo estatocéntrico había existido en estado puro en la historia y criticó el olvido que especialistas habían tenido respecto a las interacciones a través de las fronteras, los grados de interpenetración e interdependencia y la importancia de los actores no estatales (Kaiser, 1969). Por aquellos años, los estudios internacionales empezaron a considerar los denominadosnuevos actores internacionales,principalmente a partir de la gravitación de las empresas multinacionales, el surgimiento de nuevas organizaciones internacionales, la conformación de organizaciones no gubernamentales y la emergencia de movimientos sociales transnacionales (Mansbach, Fergunson y Lampert, 1976).

A partir de lainterdependencia complejase cuestiona el modelo del Estado-Nación como actor unitario de larealpolitik;observándose un incremento en el número y tipo de actores internacionales, una agenda internacional sin jerarquías, o con una jerarquía más difusa, en lapolitica mundialde la que emergían múltiples canales de relacionamiento que podían ser interestatales, transgubernamentales o transnacionales³; y en la que tendía -por un lado- a devaluarse de manera creciente el uso de la fuerza militar y -por el otro- a aumentar la importancia de los factores económicos en el sistema internacional (Keohane y Nye, 1977).

Junto a la concepción de burocracias públicas de Kaiser y el reconocimiento de canales transgubernamentales de Keohane y Nye, se introdujeron líneas de análisis sobre los actores gubernamentales domésticos a partir de las cuales -en gran parte- se comenzarían los estudios sobre la acción internacional de GNC. Es de mencionar que estos autores no abordaron esta última cuestión, pero contribuyeron con sus estudios a una apertura de esta nueva perspectiva en el campo disciplinar.

Con el correr de los años se fue registrando una tendencia significativa a priorizar los aspectos políticos más que los jurídicos formales para que un actor sea considerado de relevancia internacional. Paquin resalta que solo se puede hablar de paradiplomacia cuando el mandato está otorgado a representantes oficiales de un gobierno subestatal para negociar con actores internacionales (Paquin, 2004). En materia de atributos se destacan: "a) el grado de autonomía, b) la capacidad o habilidad para movilizar recursos, ejercer influencias y alcanzar objetivos y c) la continuidad e importancia de las funciones que se desarrollan" (Russell, 2010, p. 84); todos ellos elementos fundamentales para crear una legitimidad funcional del desempeño internacional subnacional. Algunos autores comenzaron a referir una política internacional subnacional (Maira, 2010).

Bajo una lógica funcional, la valorización del actor internacional se da a partir de la "habilidad de una entidad para provocar consecuencias en la política internacional sin que su comportamiento sea predecible a partir de la referencia a otros actores" (García Segura, 1993, p. 18), habilidad que es considerada como una característica deactorness. La autora enfatiza que Keohane y Nye insistieron "en la importancia de la capacidad o de la habilidad versus la definición o calificación de entidad soberana: cuando entidades no estatales son capaces de afectar el curso de los acontecimientos internacionales se convierten en actores" (García Segura, 1993, p. 16).

Si en los enfoques más tradicionales la categoría de actor se define a partir de un criterio jurídico-formal basado en la soberanía estatal; en los enfoques posteriores al transnacionalismo -que ponen su acento en la interdependencia como elemento dinámico de transformación en el sistema internacional- el acento estará puesto es laautonomíaque sucede -en cierta manera- a la soberanía como una categoría de análisis y se valorala habilidad o capacidadde las entidades subnacionales para provocar consecuencias en la política mundial (Luna Pont, 2010; Álvarez, Luna Pont y Oddone, 2019). Las capacidades de actor son la base de su poder de agencia, lo que permite desarrollar un perfil específico de internacionalización entre GNC, consolidar trayectorias de relacionamiento y así realizar aportes a la gobernanza del sistema internacional que podrían, incluso, llegar a modificar la estructura del sistema en el largo plazo. Como reafirmara Hocking (1999) la idea que la participación de las autoridades subestatales en las relaciones internacionales fue excepcional y episódica ha desaparecido. Cohn y Smith (1996) han descripto esta evolución desde una fase políticaad hocy experimental, aunque de carácter incremental, hacia una fase de emergente globalismo pasando por una fase derational policyy otra fase de política estratégica.

EL CONCEPTO DEACTORNESSEN LOS ESTUDIOS INTERNACIONALES

En general, en la literatura de relaciones internacionales, los debates en torno de actores internacionales se han concentrado en los criterios de definición y en la limitación o extensión del número y tipo de unidades cuya presencia y acción es considerada como relevante en la política internacional. Estas aproximaciones poco dicen acerca del papel y estatus de los actores en la arena internacional, su relevancia o el impacto de su accionar, vale decir, de su capacidad de desempeño internacional oactorness.

Recientemente, se ha comenzado a incorporar, en forma parcial, limitada y no sistemática, la perspectiva deactornessinternacional en los estudios de paradiplomacia. En virtud de ello se hace necesario, y es el objetivo de esta sección, abordar los usos y alternativas analíticas que ofrece como perspectiva de estudio, por lo que se indagará en la evolución del concepto y sus alcances.

Algunas advertencias se hacen necesarias:Actornesses una categoría formulada y utilizada a partir de la década del 70 para estudiar principalmente la experiencia de la otrora Comunidad Económica Europea (CEE) y de las Naciones Unidas (ONU), dando lugar a innumerables estudios empíricos de caso que dificultan la tarea de abordar sistemáticamente el concepto. Existe una importante dispersión de la producción sobre el concepto que no ha llegado aún a construir una teoría general. Por otra parte, proliferan estudios que proponen modelos analíticos cerrados, parámetros, variables y un sinnúmero de indicadores que en algunos casos dificultan su aplicabilidad. En los 40 años de trayectoria este concepto ha evolucionado no solo en sus connotaciones sino también en las posibilidades de uso analítico para abordar el desempeño de otros actores internacionales y la realización de estudios comparativos⁴.

Existe consenso en la literatura especializada en reconocer la obra de Cosgrove y TwitchettThe New International Actors. The United Nations and the European Economic Community,publicada en 1970, como el primer antecedente de uso de la categoríaactorness. En un contexto internacional cambiante, en el cual el Estado-Nación continuaba como actor predominante pero no único, la introducción de este concepto buscó responder la pregunta acerca de si los actores emergentes podían ser considerados como tales y bajo qué condiciones comprender su desempeño.

Cosgrove y Twitchett (1970) sostienen que la capacidad de una organización internacional para actuar en la escena global depende de tres factores: 1) el grado de poder de decisión autónomo que se origina en las instituciones centrales del actor; 2) la medida en que tiene impacto en las relaciones interestatales (y, por lo tanto, en el sistema internacional); y 3) su importancia en la formulación de políticas exteriores de los Estados miembros (en clara alusión a la CEE), vale decir, la significación atribuida por sus miembros (Cosgrove y Twitchett, 1970, p. 12). El foco central está colocado en la constitución interna del actor. Al observar su autonomía, instituciones e impacto en los Estados miembros, la aplicabilidad para otro tipo de actores internacionales no quedaba debidamente expuesta.

El estudio de Gunnar Sjöstedt (1977), tituladoThe External Role of the European Community,es ampliamente reconocido como el primer texto que se propone "construir un modelo para evaluar en qué medida la CEE debía ser considerada como un verdadero actor en el sistema internacional" (Sjöstedt, 1977, p. 6). El concepto que ocupa un lugar central en su trabajo es el de capacidad de actor, abordado como una medida de la capacidad autónoma de la unidad para comportarseactiva y deliberadamenteen relación con otros actores del sistema internacional.

Sjöstedt identificó tres condiciones que hacen a la competencia de los actores: a) la capacidad de articular intereses y movilizar recursos hacia objetivos comunes; b) capacidad de toma de decisiones, bajo cualquier tipo de circunstancias, aún bajo condiciones urgentes; y c) la existencia de una red de agentes de implementación para llevar a cabo la voluntad del actor. A ello se agregan la autonomía, definida por el grado de delimitación respecto del entorno externo, así como el grado de cohesión interna alcanzado. En esta aproximación, la capacidad de actor incluye principalmente características estructurales internas, si bien Sjöstedt incorpora al análisis el comportamiento del actor, que traduce dicha capacidad en la práctica. Sin embargo, advierte el autor, contar con capacidad no necesariamente se traduce en destreza externa (Sjöstedt, 1977).

Entre las observaciones realizadas a esta aproximación se destaca que no logra abordar la interacción de factores internos y externos que dan forma a la posición internacional de los actores ya que no incorpora parámetros de las relaciones de la CEE con su medio exterior dentro de su marco teórico. El eje analítico tendió a concentrarse en los rasgos y características habilitantes del actor más que en una generalización de lo que el actor es capaz de hacer externamente, con qué efectos y consecuenclas.

Hacia fines de la década del 90actornessse convirtió en el foco central de numerosas investigaciones. Algunos estudios se apartaron del nivel de análisis macro, para comenzar a trabajar sobre desempeños específicos por áreas de políticas o geográficas. Más tarde llegará el turno de aplicar el concepto deactornessa otro tipo de actores internacionales, como se verá más adelante.

La primera contribución que toma fundamentalmente en consideración la dimensión externa deactornesses el trabajo de Allen y Smith (1990) sobre la presencia en la arena internacional y la actividad de la CEE en diferentes áreas de la agenda internacional⁵. Según los autores esta implica "credenciales y legitimidad, la capacidad de actuar y movilizar recursos, el lugar que ocupa en las percepciones y expectativas de los formuladores de políticas" (Allen y Smith, 1990, p. 21). El concepto se mueve a lo largo de dos líneas: la entidad internacional puede tener una presencia que puede ser tangible o intangible, así como positiva o negativa⁶. Se ha señalado que una virtud de este concepto es separar la idea de presencia de la noción de estatalidad, pudiendo ser aplicada a los actores no estatales. Los autores concluyen que la mera presencia puede generar impactos en terceros e influir en sus acciones y expectativas, si bien reconocen que "la presencia no hace suposiciones sobreactorness" (Allen y Smith, 1990, p. 22). Delimitan así explícitamente los dos conceptos, sin avanzar en la relación entre ambos.

Una línea de indagación que apunta de manera más explícita a la relación entre características internas del actor y su influencia externa es la propuesta de Christopher Hill (1993), quien analiza el desempeño en política internacional de acuerdo con la capacidad de cumplir con las expectativas externas. Parte de una concepción deactornessbasada en tres factores: la capacidad para acordar, los recursos y los instrumentos a disposición (Hill, 1993, p. 315). Se destaca en su aproximación la identificación de lo que denomina brecha capacidad-expectativas a partir de la cual se evalúan los desempeños.

Es el estudio ampliamente difundido de Jupille y Caporaso (1998), donde se presenta un marco analítico integral basado en una combinación de factores internos y externos, así como en su interacción. Los autores identifican cuatro elementos esenciales deactorness: el reconocimiento, la autoridad, la autonomía y la cohesión. El reconocimiento es un factor centrado explícitamente en la dimensión externa, concebido como la aceptación externa de la competencia del actor, pudiendo ser dejureo de facto y es condición necesaria para la acción internacional. La autoridad se refiere a la competencia jurídica en los campos de política respectivos. Según esta definición, se puede esperar queactornessde UE varíe a través de diferentes temas. El tercer parámetro, la autonomía, es alcanzado a través de una combinación de distinción (distinctiveness) institucional y un cierto grado de independencia. El último requisito es la cohesión, cierto nivel de acuerdo interno, que Jupille y Caporaso (1998) consideran la característica que distingueactornessde presencia internacional en el sentido de Allen y Smith (1990).

Un paso más fue dado por Bretherton y Vogler (1999), quienes explícitamente basaron su trabajo en supuestos del constructivismo social. De acuerdo con este marco teórico, no se trata de seleccionar o diversificar a los actores sino de comprender su capacidad de agencia. Los autores sostienen que este enfoque es particularmente útil ya que "conceptualiza la política global en términos de procesos de interacción social en los que los actores se comprometen. Estos procesos formales o informales estimulan la evolución de la identidad de los actores y proveen los contextos en los cuales la acción es constreñida o habilitada" (Bretherton y Vogler, 2006, p. 19). En consecuencia, señalan que "la capacidad de actuar, oactorness, es una función tanto de oportunidades externas, presencia y capacidades internas" (Bretherton y Vogler, 1999, p. 29). La oportunidad es considerada un requisito estructural que restringe o permiteactorness, ambientes externos cambiantes entran en esta categoría. La definición de la presencia se basa en gran medida en el concepto de Allen y Smith, es abordada como "la habilidad de UE, en virtud de su existencia, para ejercer influencia más allá de sus fronteras" (Bretherton y Vogler, 2006, p. 24). En particular, se apoya tanto en factores internos como externos que están "íntimamente vinculados" (Bretherton y Vogler, 2006).

Estos autores identifican un conjunto de cuatro parámetros que constituyenactornessinternacional. Primero, el compromiso compartido hacia un conjunto de reglas y principios generales en los que se encuadra la acción. En segundo lugar, procesos de toma de decisiones y prioridades de la política exterior que deben ser legitimadas a nivel nacional. En tercer lugar, la capacidad de identificar prioridades y formular políticas coherentes. Si bien en general esta capacidad no se cuestiona, varía según los sectores. Para poder identificar estas variaciones, los autores usan dos criterios: la consistencia (compatibilidad de las políticas en una determinada área temática y la coherencia (complementariedad de las políticas en todos los sectores). El cuarto parámetro es la disponibilidad y capacidad de otros instrumentos, como medios diplomáticos, económicos y militares (Scheler, 2014). Se ha señalado como principal aporte analítico de Bretherton y Vogler (2006) el avance significativo respecto de contribuciones anteriores al explicar la interacción entre parámetros internos y externos y combinar factores estructurales y agenciales, aunque, al mismo tiempo, surgieron críticas sobre la complejidad del enfoque, que demanda el tratamiento de una enorme cantidad de parámetros e indicadores⁷.

Sobre la base del reconocimiento de las limitaciones analíticas señaladas, Scheler (2014) propone una definición alternativa deactorness, entendida como la actitud internacional de un actor, basada en la autopercepción interna y el reconocimiento externo. Considera el concepto como una construcción intersubjetiva que puede ser aplicado al desempeño de cualquier entidad, sea estatal, no estatal o cuasiestatal, en la medida que son portadoras de una autoimagen en los asuntos internacionales, que puede ser o no reconocida por otros actores en el sistema global" (Scheler, 2014, p. 15). En elcuadro 1, se propone una síntesis de las características deactornessseñaladas por los principales autores analizados.

Cuadro 1

Características de actorness

Fuente: Elaboración propia con base en Rhinard y Sjöstedt (2019) y Scheler (2014).

Desde la perspectiva de Scheler (2004), la auto percepción como actor requiere una expresión decisiva de la autoimagen como jugador relevante en el campo de política respectivo (Scheler, 2014). La auto percepción se traduce en forma de documentos y declaraciones oficiales y debe también reflejarse en una acción política manifiesta (curso de acción). Evaluar si el actor cumple con los estándares autoestablecidos, es decir, el grado de implementación de objetivos y concepciones oficiales, constituye un parámetro deactornessinternacional. La segunda dimensión del concepto es externa, se refiere a la identificación y reconocimiento de la entidad como actor por parte de terceros. Ingresan de esta manera al análisis percepciones, expectativas externas y la interacción con otros actores (véaseDiagrama 1). Debe repararse que cada papel asumido o atribuido a un actor es el resultado del balance o la tensión entre intereses y actores diversos modificándose en función de cada área temática internacional (Cremona, 2004). En este sentido, la capacidad deactornesscambia en función de cada área temática internacional específica.

Diagrama 1
Variables y factores intervinientes en la definición de actorness
Fuente: Elaboración propia.

La literatura más difundida sobreactornessmuestra cierta debilidad a la hora de analizar la influencia de los actores internacionales, a menudo asumida más que demostrada. En general, se identifica un conjunto de variables para medir la capacidad de actuación, se ofrece evidencia para evaluar los grados deactornessen áreas particulares y luego se presentan los resultados derivados. Vale decir queactornessqueda equiparada implícitamente a la influencia internacional del actor. Los resultados deactornesstienden a no ser teorizados y cuando el análisis los incluye, suelen ser enfocados en casos y definiciones particulares de influencia: puede significar establecer la agenda en un tema determinado, dar forma a una sección de un tratado; lograr que los objetivos del actor sean incorporados en un acuerdo, etc. Como abordaje se acerca más a la identificación de los efectos de la acción que a su efectividad. Tampoco ofrece herramientas para analizar la relación entre potencial e impacto, ni permite abordar mediciones a lo largo del tiempo (Rhinard y Sjöstedt, 2019). En cierta medida, esta tendencia ha impactado relativamente en la aplicación del concepto a la paradiplomacia como se hará mención a continuación. Tal vez aproximaciones como la de Ginsberg (2001, p. 2) ofrecen mayores matices al distinguir entreoutputs, outcomese impacto. Losoutputsdevienenoutcomescuando tienen impacto político externo: la habilidad de afectar lo que otros hacen. El rango de impacto puede variar desde tener una presencia hasta ser significativo (producir cambio material), generar cambios de comportamiento de terceras partes, alterar el ambiente externo, sea en forma directa o indirecta, etc. Gran parte de la literatura más reciente sobreactornessde organizaciones internacionales tiende a definir el impacto en términos de cambios de comportamiento⁸.

Existe consenso en reconocer que los trabajos de Conceição-Heldt y Meunier en un número especial dejournal of Common Market Studiesdel 2014 y aquel de Niemann y Bretherton en la revistaInternational Relationsde 2013, reorientaron el debate sobreactornesshaciaeffectiveness(efectividad) del actor⁹. En estos trabajos,effictivenesses definida en un sentido acotado en términos de consecución de objetivos: el actor es efectivo en la medida en que alcanza sus objetivos declarados o implícitos en situaciones/temáticas específicas. Mientras queactornessse ocupa más de la dimensión interna, por ejemplo, en UE la habilidad para actuar (inputs); la efectividad implica más bien una dimensión externa (outputs) caracterizada a partir de preguntas como: ¿la acción de UE tiene un impacto en resultados concretos? A través de esta última, la capacidad de actuar (actorness) se traduce en acciones concretas dirigidas hacia el exterior. La efectividad, por lo tanto, se basa enactorness: debe existir una cierta capacidad para comportarse de manera activa y deliberada a fin de permitir actuar con efectividad. Si la actitud de actor se traduce en efectividad depende de la estructura de oportunidad, del contexto externo de eventos e ideas que permite o limita la acción, de la constelación general de actores y sus objetivos, si se ha ideado una estrategia que tome en cuenta el entorno, entre otros (Groen y Niemann, 2013, p. 5). Como línea de trabajo en desarrollo, ha dado lugar a dos aproximaciones: quienes entienden que el estudio de la efectividad del desempeño de los actores constituye una alternativa al enfoque deactorness-por ejemplo, al rechazar el supuesto que esta sea equiparable a influencia y/o efectividad (Jupille y Caporaso, 1998; Thomas, 2010; Groen y Niemann, 2013)-, y quienes trabajan sobre la complementariedad de ambos enfoques (Wunderlich, 2008).

Más recientemente se ha colocado mayor atención a los aspectos conductuales deactorness. Se destaca el estudio de Rhinard y Sjöstedt (2019), quienes introducen el concepto deperformance,definido como los tipos y la calidad de las transacciones que tienen el potencial de dar forma a los destinatarios del entorno externo (Rhinard y Sjöstedt, 2019). Esta aproximación contempla tanto la acción como laintenciónde la acción, lo cual remite también a la consideración de las estrategias de influencia, etc. Entre los elementos centrales que conformanperformancelos autores identifican: las condiciones generales que sirven como facilitadores de desempeño de un rol internacional y las condiciones específicas que ofrecen los recursos y capacidades movilizadas. Partiendo de la importancia del contexto, teorizan la forma en que elfeedbackentre transacciones externas (performance), efectos (impacto) y las condiciones internas habilitantes (cohesión, por ejemplo) dan forma no solo al papel global del actor sino también a su carácter interno (véasediagrama 2).

Diagrama 2
Capacidad de actor de acuerdo con Rhinard y Sjöstedt (2019)

Una ventaja de esta aproximación aperformancees que reconoce que los actores pueden participar en una amplia variedad de actividades, pero en diferentes grados, maneras y con cualidades habilitadoras distintas. Ello facilita su utilidad para la realización de estudios comparados tanto en términos de desempeño de los diversos tipos de actores (estatales-no estatales), con distintos tipos de presencia y dilemas de inserción internacional, como así también de horizontes temporales de la acción política (corto, mediano, largo plazo).

EL CONCEPTO DEACTORNESSEN LA PARADIPLOMACIA

Como surge de la sección anterior, el hecho que la literatura sobreactornessse haya concentrado en particular en el estudio del desempeño de UE y algunas organizaciones internacionales, sobre todo de ONU, constituye un desafío a la hora de utilizar dicha categoría para abordar otro tipo de actores internacionales. Tratándose de unidades subnacionales/subestatales, centro de este trabajo, se hace necesario retomar sus características distintivas a la hora de ponderar suactorness, particularmente, su condición de actores mixtos.

Las unidades subnacionales han sido estudiadas como actores internacionales mixtos (Hocking, 1996). En especial en los Estados federados, GNC constituyenpolitiesgenuinas, siendo más que una división administrativa del gobierno central y disponiendo de una serie de atributos (territorio, capacidad normativa, sistema de partidos, identidad colectiva, instrumentos económicos, etc.) que, al decir de Sánchez (2015), es muy parecida o cercana a la de los Estados soberanos. Dependiendo de las características propias de cada Estado central, GNC pueden adoptar y adaptar estrategias internacionales con mayor libertad que los países, así como seleccionar en qué ámbitos internacionales quieren estar presentes para priorizar las agendas que les despiertan mayor interés, o como colaborar con acciones, combinar instrumentos y crear alianzas con otros espacios gubernamentales o actores no gubernamentales de forma continua o discontinua (Sánchez, 2015). Esta interpretación se vincula directamente con las definiciones primigenias de paradiplomacia, ya sea a partir de las entradas directas e indirectas (Duchacek, 1990) o "a través del establecimiento de contactos permanentes oad hoccon entidades públicas o privadas extranjeras, con el propósito de promover (…) cualquier (…) dimensión exterior de sus propias competencias constitucionales" (Cornago, 2001, p. 56). La capacidad de escoger el ingreso en las relaciones internaciones, o la salida, es una diferencia fundamental con los Estados centrales que tienen acciones de carácter permanente o continuo como, por ejemplo, la protección consular.

Con base en la distinción de Rosenau (1988) entre actoressovereignty-boundysovereignty-free,se trataría de actores híbridos, parcialmente libres de algunos rasgos propios de la soberanía y de sus diversas implicaciones (Llorens y Sánchez, 2019). La capacidad de combinar estrategias, alianzas e instrumentos de uno u otro de los dos mundos de la política mundial -el estatocéntrico del Estado nacional y el policéntrico de los actores no estatales- les provee un carácter único (Rosenau, 1990). Esta capacidad -desde algunas perspectivas críticas- ha llevado al desarrollo de enfoques vinculados a la perforación de la soberanía; en los que GNC fueron considerados, junto a la oposición, los grupos de intereses privados, los ambientalistas y los inmigrantes como los principales perforadores de la soberanía estatal "central" como se ha observado en Oddone y Luna Pont (2019).

Una revisión de la forma en que ha sido abordada la paradiplomacia no brinda necesariamente elementos para evaluar suactornessinternacional. Se han identificado en trabajos anteriores cinco aproximaciones principales al análisis de la paradiplomacia: 1) desde la perspectiva del actor internacional, como hemos señalado en otra sección de este trabajo, más centrados en su emergencia y reconocimiento como tales, que en la ponderación de suactorness; 2) desde la perspectiva de la política exterior y los procesos de toma de decisiones, más concentrados en diferenciar lo que es propio de la política exterior de los Estados y del accionar internacional subnacional, la interrelación entre ambos, en particular en Estados federales y las relaciones intergubernamentales involucradas; 3) desde la perspectiva de desarrollo territorial; 4) desde la perspectiva de la literatura que aborda el desempeño de estos actores en procesos de integración regional y 5) desde los enfoques de la gobernanza, donde el acento analítico no está colocado en la naturaleza de la paradiplomacia sino esencialmente en la relación global-local (Oddone y Luna Pont, 2019; Oddone, 2016; Luna Pont, 2010).

La perspectiva del actor internacional en el estudio de la paradiplomacia busca explicar la naturaleza de su protagonismo, es decir, cómo actúan GNC en la arena internacional. Esta dimensión incluye, por lo general, el análisis de características y atributos para actuar internacionalmente, el enfoque de las motivaciones y los aspectos organizacionales y administrativos que se observan en las unidades geográfico-políticas de un territorio. Desde la perspectiva de la política exterior, se busca describir las complejidades en el diseño e implementación de una política exterior central (y en algunos casos nacional) que contempla reflejar los intereses subestatales. Los enfoques burocráticos y organizaciones han jugado en ella un papel fundamental al ayudar a comprender cómo es el juego de intereses internos en el proceso de diseño e implementación de una política exterior. La perspectiva de desarrollo territorial se vincula crecientemente con el enfoque económico de la paradiplomacia que incluye la inserción internacional de GNC dentro de la economía política internacional y su impacto sobre las dinámicas locales (incluyendo las dinámicas urbanas). El estudio de los procesos de integración regional, como oportunidad para canalizar la actividad paradiplomática, ha sido la cuarta perspectiva para abordar esta realidad. Por lo general, este enfoque tuvo mucho desarrollo disciplinar desde principios de la década del 90 hasta la primera quincena del siglo XXI correspondiéndose tanto con una mirada (neo)liberal de la integración regional como con aquella pos(neo)liberal o poshegemónica. Y una quinta perspectiva, muy ligada con la anterior en donde se estudian los aportes de la paradiplomacia a los sistemas sectoriales de gobernanza global en el marco de los procesos de colaboración multinivel y multiactor. Aquellos estudios dentro de la última perspectiva, en general, concentran más la atención en la dinámica interna de redes y asociaciones de ciudades y poderes locales, ventajas y desventajas que ofrecen a la hora de definir estrategias de internacionalización, más que en una ponderación de suactornessen términos de incidencia sobre la agenda global.

Sin embargo, es de destacar que -en el marco de los estudios de paradiplomacia- recientemente se ha acordado que "a final de cuentas la importancia reside en situar la agencia del sujeto de investigación, entendiendo su situación dentro de la complejidad de la estructura internacional. Así pues, existen múltiples escalas para explicar el medio internacional" (Lara, 2019, p. 24). Situar la agencia del actor internacional es comprender suactorness. Asimismo, "en la medida en que aceptemos que las escalas son constituidas y reconstituidas en la dualidad agencia-estructura, la partición entre los niveles local, regional, nacional e internacional es simplemente una herramienta heurística" (Del Cerro, 2004, pp. 206-207). En este sentido, el desempeño internacional de GNC, su perfil y trayectoria, contribuye a comprender también parte de la relación agencia-estructura en el sistema internacional.

De acuerdo con Acuto (2013) y Lara (2019) el concepto de paradiplomacia de Duchacek (1986) ya fortalecía los poderes de agencia (capacidad en el sentido deactorness) de GNC en el sistema internacional. "Duchacek (1986) revivió la idea de paradiplomacia como una forma de agencia política de las entidades subnacionales. Donde estas perforan la soberanía (Duchacek, Latouche y Stevenson, 1988) de los Estados, priorizando sus intereses particulares a través de conexiones transfronterizas, transregionales globales" (Acuto, 2013, p. 8). A su vez, el fortalecimiento de los poderes de agencia de GNC se ha visto desafiado por la creciente fragmentación de la agenda global. El desempeño internacional subnacional como expresión de la paradiplomacia es producto de la interacción entre agencia y estructura, la primera como resultado deactornessy la segunda fuertemente interpelada por las modificaciones de la agenda global¹⁰.

La complejidad de la interface doméstica internacional ha revelado muchas dimensiones para la participación de GNC en la arena global. Las rutas a las que tienen acceso los gobiernos subnacionales para su internacionalización son muy variadas, y al mismo tiempo, pueden desempeñar distintos roles en su camino de internacionalización. Ya sea comoiniciadores(persiguiendo objetivos políticos locales/regionales fuera del entorno nacional en donde alojar recursos técnicos y financieros para una acción internacional directa para fortalecer su presencia, disminuir asimetrías o modificar una situación que se considera periférica)¹¹; comomediadores o canales(a través de los cuales representan los intereses de otros actores como la ciudadanía local, las organizaciones de la sociedad civil o el empresariado, por ejemplo, en una agenda construida con contenidos temáticos como la de medio ambiente o cambio climático); y también pueden sertargetsde una acción internacional (Hocking, 1999), muchas veces como beneficiarios de programas de cooperación regionales o globales. Presencia, como resultado de la participación, y consistencia son dimensiones críticas deactorness, ya que ambas constituyen una oportunidad para ejercer influencia¹². Analizar la oportunidad es entender el ambiente internacional en el que se tejerán las relaciones internacionales subnacionales, mientras que la capacidad es medida como la disponibilidad de instrumentos políticos, la habilidad para utilizarlos y el efecto de las políticas en la agenda internacional. De esta manera, se podrá evaluar también el impacto y la efectividad de la política internacional subnacional (Maira, 2010)¹³.

Las capacidades de las unidades subnacionales -en algunos casos- pueden ser limitadas en términos de gestión, pero su coherencia en la representación de preferencias ciudadanas (responsiveness) cobra valor al conseguir a través de su desempeño internacional apoyar procesos de reforma política internos, comportándose como un canal de diálogo. Estos procesos políticos de carácter interméstico¹⁴, al mismo tiempo, han tendido a modificar la calidad democrática en algunos países puesto que ya no basta cumplir con su dimensión procedimental, sino que es necesario cumplir con las otras dos dimensiones que han cobrado más fuerza desde los procesos de democratización en América Latina: la dimensión de contenido (responsiveness) y la dimensión de resultado (accountability). La consolidación democrática de la región ha tendido a fortalecer dinámicas deseentralizadoras estimulando la autopercepción de los actores locales y regionales como las unidades más cercanas a la ciudadanía y hábilescanalespara la representación de sus intereses en escalas superiores a la política doméstica, ya sea en el contexto regional o internacional, fenómeno que -a su vez- se ha visto respaldado a partir del crecimiento exponencial de redes de ciudades o gobiernos municipales y, en menor medida, de gobiernos intermedios. En algunos casos, dichas redes han logrado ofrecer un escenario bastante propicio para la proyección de intereses individuales que han logrado mantenerse relativamente estables.

La secuencia de estrategias desarrolladas por GNC es fundamental para evaluar su capacidad, presencia,performancey continuidad en los espacios de internacionalización, por ejemplo, en términos de participación y acción en red. La continuidad se ve reflejada en el desarrollo de estructuras y procedimientos, a nivel local (por ejemplo, con la creación de áreas de relaciones internacionales o de cooperación internacional, etc.); a escala nacional (por ejemplo, a partir del reconocimiento de las cancillerías y la creación de áreas/espacios de diálogo y articulación), como en el plano internacional (por ejemplo, a partir del reconocimiento internacional expresado en su representación dentro de la ONU o en sistemas regionales de gobernanza como el Comité de las Regiones) a través de los cuales canalizar demandas, propuestas y estrategias políticas. Dicho reconocimiento internacional ha afectado también la autopercepción y expectativas de GNC como meros implementadores de políticas definidas en otras escalas hacia una autoimagen de partícipes en la gobernanza global. Las modificaciones sucedidas en la articulación de redes de ciudades globales que se sintetizó en la conformación de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (GCLU) es prueba de ello. En trabajos anteriores, Luna Pont (2019) ofrece un recorrido histórico sobre el desarrollo del municipalismo internacional y las transformaciones que el movimiento ha sufrido durante los años hasta la conformación de una red global. CGLU ha contribuido en la articulación de las aspiraciones comunes de gobiernos locales del mundo en torno de Naciones Unidas bajo el objetivo institucional de mejorar su presencia y también en términos normativos a partir de la demanda de un marco internacional sobre el autogobierno y descentralización legitimados internacionalmente y de tener incidencia en la conformación de la agenda global que cada vez tiene mayores impactos a nivel local (Salomón y Sánchez, 2008; Luna Pont, 2019). A modo de ejemplo, de los cambios en el diálogo gobiernos locales- ONU resulta interesante analizar el papel de GNC en la elaboración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la planificación territorial para su localización, así como las contribuciones que estos brindan en los informes locales y nacionales, y en la construcción de agendas medioambientales (Oddone y Rodríguez Vázquez, 2014).

Si el concepto deactornesses entendido como la capacidad de comportarse de manera activa y deliberada -esfuerzo consciente y voluntario- en relación con otros actores en el ámbito internacional y de producir impacto, es necesario tener en cuenta los condicionamientos que pueden producir ciertos rasgos distintivos de la paradiplomacia:

• no busca necesariamente representar amplios intereses, ni una cobertura completa de temas y problemas, estando orientada -generalmente- hacia la baja política (lo que puede presentar dificultades deautopercepción y presencia);

• intenta reunir interlocutores independientes en torno de programas y temas específicos (lo que puede presentar dificultades decohesión y consistencia);

• presenta una dinámica interna conflictiva en torno a la definición del interés común y de cómo perseguirlo de forma coherente y unificada (lo que puede presentar dificultades decohesión, consistencia y oportunidad);

• está sujeta acondicionamientos estructurales asociados a su tamaño y posición central o periférica al interior del Estado, como así también de la inserción central o periférica de este en el escenario internacional (lo que puede presentar dificultades deautopercepción, capacidades, presencia y cohesión);

• está sujeta a fuertes condicionamientos institucionales como la necesidad de contar con legitimidad política, competencias establecidas, estructuras profesionalizadas y financiamiento para operar internacionalmente, lo que ha dado lugar a una enorme heterogeneidad de experiencias (lo que puede presentar dificultades decohesión, capacidades y consistencia);

• se puede ver afectada por la competencia entre los distintos niveles de gobierno ya que las relaciones intergubernamentales condicionan su alcance y efectividad (lo que puede presentar dificultades deautopercepción, autonomía y capacidades);

• depende de fuertes liderazgos locales o de la iniciativa de personas clave en contextos de baja institucionalización de las relaciones, que incide sobre su continuidad (lo que puede presentar dificultades deconsistencia, reconocimiento, oportunidad y presencia);

• busca comprometer actores privados y de la sociedad civil con distintos niveles de éxito (lo que puede presentar dificultades decohesión y consistencia);

• necesita mostrar resultados de manera constante como mecanismo legitimador ante la sociedad (lo que puede presentar dificultades deautopercepción, cohesión, capacidades, consistencia y reconocimiento).

De lo anterior se desprende que, en términos deactorness,los GNC enfrentan una serie de desafíos al desarrollar la actividad paradiplomática en todas las variables e indicadores deactornessidentificados en la sección anterior: en materia de autopercepción y reconocimiento, de capacidades, cohesión, consistencia, oportunidad y presencia. Por otra parte, la creciente ampliación de las escalas de actuación (individual y colectivamente a través de redes) amplía las demandas de coordinación y compromete la disponibilidad de recursos materiales e institucionales necesarios para producir impacto y ser efectivos en su accionar internacional. Queda pendiente, particularmente en América Latina, un análisis sistemático y comparativo de las diversas experiencias que se nutra de esta perspectiva de análisis, que fortalezca los procesos de aprendizaje y consolide las capacidades de agencia del actor subnacional, al mismo tiempo que recree nuevas oportunidades políticas para la paradiplomacia (presencia).

CONCLUSIONES

Como fuera mencionado, Kuznetsov (2014) enfatiza la ausencia de marcos exploratorios para analizar la naturaleza multidimensional de la paradiplomacia. Esta tarea resulta todavía un capítulo abierto. De acuerdo con el ejercicio desarrollado en este artículo, resulta difícil afirmar -como lo hacen Liu y Song (2020)- que el grupo de características síndicadas paraactornessreúne el consenso relativo entre diferentes investigadores para analizar la multidimensionalidad de la actuación internacional de GNC. El concepto deactorness, se ve desafiado a partir de las propias características y limitaciones de la paradiplomacia en cuanto a la representación de intereses, interlocutores, dinámicas, condicionamientos, competencias y resultados.

Los recientes avances en el estudio de la paradiplomacia en América Latina muestran el interés creciente por este objeto de estudio, así como la incorporación de nuevas perspectivas que confluyen en una mejor comprensión y descripción de la acción internacional de GNC. Distintos investigadores encuentran en las crecientes experiencias de internacionalización de GNC en la región, el conocimiento empírico para profundizar sus análisis y, hasta el momento, no se han aplicado de manera generalizada los elementos constitutivos que surgen de la aplicación de la categoríaactornessa otros actores internacionales diferentes del Estado central (nacional o plurinacional).

Las limitaciones señaladas en términos de autopercepción, capacidades, cohesión interna, consistencia, reconocimiento, oportunidad y presencia constituyen un desafío importante para los tomadores de decisión locales y regionales, pero también para los tomadores de decisión nacionales y de otros organismos internacionales en cuanto a la práctica de la paradiplomacia. Estas limitaciones también son obstáculos teóricos para la aplicación del concepto deactornessen el ámbito de la paradiplomacia.

No puede dudarse del significativo avance en la internacionalización de GNC, pero su voluntad de actuar no necesariamente se traduce en una capacidad inmediata ya que esta depende tanto de factores endógenos, como éxogenes, tanto materiales como ideacionales. Coherencia interna y continuidad de acciones internacionales de las unidades subnacionales parecen ser elementos clave al igual que los temas por ellas defendidos alcancen una cierta sostenibilidad en la agenda internacional. Esto, a su vez, se vincula con una mayor capacidad de influencia política en un contexto internacional que, poco a poco, permite canalizar la capacidad de emprendimiento normativo de GNC (Sánchez, 2015) como contribución a los diferentes sistemas de gobernanza.

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Notas