1. INTRODUCCIÓN

Históricamente, en el derecho mexicano, el control constitucional de los actos de autoridad ha jugado un papel preponderante. De hecho, mucho tiempo antes de la existencia de las jurisdicciones contencioso-administrativas en nuestro sistema, ya se encontraba claramente establecido el papel que el Juicio de Amparo, como instrumento de control constitucional por excelencia, tenía y tiene en México.

Aún más, de hecho, durante mucho tiempo, prácticamente a lo largo del todo el siglo XIX no se contó con un sistema de contencioso administrativo, debido a la inclinación judicialista de nuestro modelo constitucional1 y que históricamente ha sido sostenido. Adicionalmente, precisamente el modelo de amparo que se había venido desarrollando a lo largo de los años generó (si acaso recientemente empieza a tener algún cambio) un control concentrado de constitucional de los actos de autoridad, por ende, incluidos los actos administrativos.

Con la promulgación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se emperazon a generar las bases para un desarrollo de las instituciones jurídico-administrativas (no es que no existiesen antes, pero en cuanto a su control, estaba prácticamente en manos del juicio de amparo) y pocos años después, con la ampliación de la competencia sobre la materia administrativa al entonces Tribunal Fiscal de la Federación (hoy, Tribunal Federal de Justicia Administrativa), el cual se encuentra fuera del Poder Judicial, destacando así, nuestro sistema dualista.

En este trabajo expondremos las reglas del modelo mexicano de control constitucional de los actos administrativos, teniendo como punto de partida a los elementos del acto administrativo y la forma en que constitucionalmente pueden ser valorados por nuestros jueces, sean jurisdiccionales o judiciales.

Además, analizaremos los fundamentos que, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra en relación los actos administrativos, teniendo como punto de partida, que dicho ordenamiento simplemente los alude como actos de autoridad.

Por último, mostraremos el comportamiento de los mecanismos de control constitucional sobre los actos administrativos, haciendo la valoración correspondiente respecto de su prospección.

Finalmente, resulta importante destacar que el presente trabajo no es exhaustivo, al ser imposible agotar la totalidad de los temas que se abordan durante este trabajo. Por ello, hemos optado por concentrar la mayor información posible, pero, en más de algún caso, la hemos obviado, para facilitar el acercamiento al mismo.

Con nuestra investigación pretendemos mostrar las principales generalidades sobre la operatividad del control constitucional sobre la institución jurídica del acto administrativo, dentro del derecho mexicano, mostrando sus limitantes y retos, al igual que su comportamiento.

2. EL ACTO ADMINISTRATIVO Y SUS ELEMENTOS

Sin duda, uno de los grandes pilares del derecho administrativolo constituye la categoría del acto administrativo. A partir de él, la Administración Pública decide sobre una situación jurídico-administrativa que provoca la afectación de los administrados.

El acto administrativo se convierte en un mecanismo de previsibilidad de la actuación administrativa, así como su estricto apego a derecho. Aún en sistemas anglosajones, donde la categoría de acto administrativo goza de amplia flexibilidad, se considera la existencia de una decisión administrativa que regula una multiplicidad de situaciones en diferentes sectores en pos del interés general2.

En términos generales y sin pretender introducirnos en el debate sobre la conceptualización del acto administrativo, para efectos de este trabajo, partimos del entendimiento de esta institución consiste en la manifestación unilateral de la voluntad administrativa que crea consecuencias jurídicas concretas sobre un particular, en ejercicio de una potestad de derecho administrativo.

Todo acto administrativo se integra por un conjunto de elementos esenciales, que varían de acuerdo a la postura doctrinal que se adopte, como sostiene el profesor argentino Miguel S. Marienhoff, quien menciona que: "En el terreno doctrinario hay gran desconcierto en lo atinente a los 'elementos' del acto administrativo. No sólo los tratadistas no están de acuerdo acerca de cuáles son dichos elementos, sino que tampoco lo están acerca del significado de algunos de ellos. Del mismo modo, no siempre un mismo elemento es denominado de la misma manera [...]"3

Reiteramos que el debate es amplio respecto4 de los elementos del acto administrativo y que no es nuestro deseo agotarlo en este trabajo. Sobre el particular, nos limitaremos a mencionar que nos hemos decantado por la postura de los profesores españoles Eduardo Gamero Casado y Severiano Fernández Ramo5, quienes distinguen cuatro elementos esenciales: a) Elemento Subjetivo, b) Elemento Objetivo, c) Elemento Formal y, d) Elemento Teleológico.

Los anteriores elementos se encuentran íntimamente vinculados a la validez y eficacia6 del acto administrativo. No obstante, consideramos que limitar la idea de los elementos del acto a su validez puede provocar un reduccionismo, que sea incapaz de plasmar su esencia.

En cuanto al primero de los elementos del acto administrativo, el elemento subjetivo, destacamos que existe consenso doctrinal respecto de que éste elemento descansa, de manera primordial, en la Administración Público como sujeto emisor y ejecutor del acto7.

Es por ello que, de manera frecuente, el elemento subjetivo del acto administrativo depende de las características de la competencia de la Administración. Al respecto, el profesor mexicano Gabino Fraga señala que: "La amplitud de la función administrativa impone por una parte la necesidad de crear múltiples órganos que se caracterizan por ser esferas especiales de competencia, y por otra parte, por requerir de personas físicas que ejerciten esa competencia."8

La competencia de la Administración debe estar prevista en el conjunto de normas objetivas que otorguen potestades para actuar a los funcionarios, entre las que se encuentran la Constitución, la ley y las normas reglamentarias. Al respecto, Gamero Casado y Fernández Ramos señalan: "el órgano que debe dictar el acto se encuentra establecido en las normas atributivas de las competencias administrativas [...] requiere de una norma atributiva concreta y sólo podrá alterarse el ejercicio de la competencia por los mecanismos ya conocidos: delegación, avocación, sustitución, etc."9

De la mano de la competencia, o mejor dicho, como parte de un ejercicio adecuado de la competencia por parte del funcionario público, se entiende que éste debe estar debidamente investido para ejercer el cargo, cerciorándose además de que el depósito de la potestad pública corresponda adecuadamente con la persona idónea para ello10.

Sin embargo, aunque parece una obviedad, dentro del elemento subjetivo se halla el sujeto pasivo del mismo: el administrado. A él es a quien se dirige el acto administrativo y es quien recibe los efectos jurídicos de la decisión de la autoridad administrativa, plasmados en el acto.

Con lo narrado se demuestra que, el elemento subjetivo se integra, por una parte, por la Administración Pública, como sujeto activo que emite o ejecuta el acto; y, por otra parte, por el administrado, como sujeto que recibe las consecuencias jurídicas del acto, como un sujeto pasivo en la relación que se desprende del acto administrativo.

En otro orden de ideas, el objeto o el elemento objetivo del acto administrativo, en palabras del profesor español Fernando Garrido Falla, es: "[...] el efecto práctico que con dicho acto se pretende obtener [...]"11.

Complementando lo anterior, Marienhoff señala que hablar del objeto del acto es sinónimo de contenido, es decir: "[...] medida concreta que mediante el acto adopta la autoridad, siendo ello lo que diferencia a un acto de otro acto. De modo que 'contenido' del acto es lo que éste preceptúa; es el efecto práctico que el sujeto emisor se propone lograr a través de su acción voluntaria; es en fin, lo que por dicho acto se dispone."12

En términos generales, la doctrina13 ha sido consistente en referir que, el objeto del acto debe ser: a) lícito, b) posible y, c) cierto. Al respecto, entendemos: por lícito, que el acto administrativo esté ajustado plenamente a las normas de las cuales emana; por posible, que el acto sea viable fácticamente, es decir, que no sea contrario a la naturaleza de las cosas o de las situaciones; y, finalmente, por cierto, que el acto tenga un objeto claro, determinado o determinable14.

A propósito del objeto del acto administrativo, Juan Carlos Cassagne señala que:

Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto administrativo aparecerá predeterminado por la norma, mientras en el supuesto de que fuera consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aun cuando la Administración disponga de un amplio margen de libertad para emitir el acto, el objeto del mismo debe adaptarse al marco general normativo y al principio de legitimidad.15

Por lo anterior es que, el objeto de todo acto administrativo descansa en aquello que le da su individualidad e identificación respecto del resto de actos administrativos16. Por ello, podemos señalar que el objeto del acto administrativo constituye a su vez, su propio contenido, que se conforma, Fernando Garrido Falla17, de tres subelementos: a) natural, b) implícito y, c) eventual.

El contenido natural se refiere al mínimo indispensable que distingue al acto administrativo del efecto específico concreto que se busca sobre un particular, en concreto. En palabras de Juan Alfonso Santamaría Pastor, refiere a la tipicidad del acto administrativo o a la inclusión de la medida permitida por la norma atributiva de la potestad que se ejercita en el caso concreto18.

El contenido implícito se refiere a todas aquellas situaciones inherentes al acto administrativo, que no sean expresas, al tratarse de las disposiciones previstas por las normas específicas que regulan al acto administrativo; esto es que, aún y cuando no se especifique en la propia redacción del acto, se plasma el contenido de la norma de la cual emana y que, en última instancia, aún y cuando no sea invocado, constituye parte del objeto del acto administrativo.

Por último, el contenido eventual, en palabras de Santamaría Pastor: "admite la posibilidad de incorporar determinaciones accesorias no previstas normativamente en la medida en que las mismas viabilicen la constitución de una situación jurídica que, sin la misma, habría de ser denegada"19. En pocas palabras, nos referimos pues a situaciones como la condición, el modo y el término.

La idea fundamental que subyace a las posturas antes expuestas sobre el objeto del acto administrativo, se integra por dos características esenciales, que no deben confundirse con el acto de fundamentar y motivar: a) el fundamento y, b) el motivo.

El fundamento refiere a la norma atributiva y la norma habilitante, que proporcionan los instrumentos normativos necesarios para su actuar a la Administración. Por ello, el efecto jurídico concreto tiene su base en, como lo señala Hans Kelsen20, en un sistema dinámico normativo, que se integra a partir de un sistema establecido en la Constitución, la legislación positiva, la normatividad distinta de la ley, y por supuesto, que todo tiene su origen en un esquema de principios generales como supralegales.

Así, para que el objeto del acto administrativo pueda concretarse se requiere que tenga un fundamento en la norma (insistimos, no debemos de confundirlo con la obligación que tiene la autoridad de transcribir en el acto administrativo el fundamento aplicable al caso concreto). Se trata de la obligación de que la actuación administrativa efectivamente cuente con un fundamento normativo específico.

Por otra parte, el motivo se identifica con la llamada verdad material, es decir, la realidad que se impone y obliga a la Administración a actuar. En otras palabras, el motivo es la realidad que se impone frente a la norma jurídico-administrativa. Se trata de un ejercicio donde la realidad se debe de imponer sobre la norma, y no tratar de adecuarla a la norma.

Ahora bien, por lo que ve al elemento formal, el profesor mexicano Miguel Acosta Romero señala que la forma: "constituye la manifestación material objetiva en que se plasma el acto administrativo para el efecto de que pueda ser apreciada por los sujetos pasivos o percibida a través de los sentidos"21.

El elemento formal del acto administrativo refiere al revestimiento que lo envuelve, es decir, a la sujeción de las formas en cuanto a su génesis y emisión. En un sistema jurídico como el mexicano, en gran medida materializa a la seguridad jurídica consagrada constitucionalmente y que todo acto de autoridad debe resguardar.

Complementando lo anterior, Marienhoff menciona que la forma refiere a la manera en la que se expresa un acto administrativo, sin que se confunda con el objeto o contenido del propio acto, al tratarse de su manifestación o exteriorización del mismo. Por ello, la forma se traduce en: a) la sujeción de la Administración Pública a la legalidad y, b) que el particular vea sus derechos esenciales respetados.22

En este sentido, Gamero Casado y Fernández Díaz señalan que el elemento formal: "hace referencia a los requisitos formales que se imponen para la elaboración y producción de un acto administrativo. En el derecho Administrativo, el cumplimiento de las formas por parte de la Administración es especialmente exigido - principio de formas tasadas-, a diferencia de lo que sucede con el derecho privado, en el que impera el principio de libertad de forma."23

Así, dentro del elemento formal podemos distinguir, al menos, a los siguientes: a) el procedimiento, b) la forma en sentido estricto, c) la fundamentación y, d) la motivación. En cuanto al primero de estos elementos, en palabras del profesor argentino Roberto Dromi: "El procedimiento es en rigor respecto de la voluntad administrativa lo que el acueducto al agua, el conducto por el que transita -en nuestro caso- en términos de derecho, la actuación administrativa."24

El procedimiento es un presupuesto de existencia del acto administrativo, en cuanto que consiste en la previsibilidad de la actuación administrativa. Es una materialización de la seguridad jurídica en los actos de la autoridad administrativa, pues garantiza que la autoridad, al momento de emitir sus actos y resoluciones, está perfectamente ajustado a una serie de pasos a seguir, previamente regulados en ley Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y que permitan al administrado, ejercer un derecho de audiencia durante el desarrollo del procedimiento y por tanto, garantizar el correcto resultado del acto administrativo.

No es gratuito que se pueda afirmar que no existe acto sin procedimiento, ni procedimiento sin acto.

Por su parte, aunque resulte obvio, la forma en sentido estricto se refiere a que todo acto administrativo deberá estar consagrado por escrito. Abundando un poco, las actuaciones administrativas procedimentales que preceden al acto administrativo, así como el acto administrativo mismo, deben estar plasmados por escrito, en lengua española25. Es importante destacar que por expresión escrita, en el derecho mexicano, debemos de entender que se trata de una expresión en papel, o bien, por medios electrónicos26.

El último aspecto del elemento formal se refiere a la fundamentación y la motivación de todo acto administrativo. Así, como introducción a este punto, la Constitución mexicana señala textualmente: "Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."27

Es importante señalar que el sentido que se utiliza de la fundamentación y motivación, aunque a rango constitucional no está limitada a un mero aspecto formal, y de alguna u otra manera podríamos inferir que se refiere también al fundamento y al motivo, consideramos que bajo ésta última perspectiva, se refiere más bien al elemento objetivo, y aún así, el texto del artículo 16 se refiere a la fundamentación y motivación como características que debe tener el acto por escrito, por lo que entonces podemos entenderlo en una referencia expresa a la forma.

En esta línea de pensamiento, complementando lo anterior, los profesores españoles Gallego Anabitarte y Menéndez Rexach señalan que: "debe distinguirse entre los motivos del acto y la motivación del acto, de tal manera que todo acto administrativo ha de basarse en unos motivos, pero la motivación lo que supone es la exigencia formal de que se expresen, se enuncien, las razones que sirven de fundamental a la decisión."28

Así, claramente podemos hacer la distinción entre el motivo (elemento objetivo, causa del acto administrativo) y la motivación (obligación de expresar dichos motivos en el acto administrativo).

Para los profesores argentinos Guido Santiago Tawil y Laura Mercedes Monti, la motivación es: "La exteriorización o expresión de los motivos o razones que han llevado al autor del acto a adoptarlo [...] la medida de los motivos y su determinación resulta incidida, a su vez, por otro elemento del acto administrativo: la finalidad."29

En pocas palabras, la motivación se traduce en la obligación de la autoridad al momento de emitir su acto administrativo, de externalizar su justificación o motivos de dicha emisión en el caso concreto, y esta obligación no es soslayable de ninguna manera, tanto por mandato constitucional, como por mandato legal.

Concluyendo este punto, la obligación constitucional de fundamentar el acto administrativo se refiere a la obligación o carga para la autoridad de expresar o externalizar en el acto administrativo los fundamentos aplicables al caso concreto, es decir, el fundamento (elemento objetivo) da la fuerza de la ley a la actuación administrativa, pero esto por sí mismo no resulta suficiente, pues es necesario que se exprese dicho fundamento en el acto, es decir, la fundamentación debe estar contenida en el acto30.

Por último, por lo que ve al elemento teleológico, donde se halla finalidad del acto administrativo, tenemos que señalar que se trata de un punto de difícil apreciación y juicio. Muchas son las disparidades al respecto entre los autores31 y en el caso del derecho mexicano, ha resultado poco explorada, ya sea por los autores o por los juzgadores.

Gamero Casado y Fernández Ramos señalan que la finalidad de la actuación administrativa está directamente dependiente a la finalidad conferida en la norma, esto es que, el legislativo, en base a su natural inclinación a servir al interés general, le dota o atribuye una serie de competencias y modos de actuar a la Administración, con el fin de garantizar ese servicio al interés general y que en el caso concreto, lo somete a las propias finalidades establecidas en la norma de la cual emana dicha atribución32.

La fracción III del artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala que el acto administrativo debe cumplir con la finalidad contenida en la norma de la cual emana, sin que se pueda perseguir otra distinta. En ese sentido, se debe recurrir a las normas sustantivas de la materia (competencia económica, ambiental, propiedad intelectual, etc.), las cuales establecen sus propias finalidades y éste debe ser la guía del actuar administrativo.

También es importante destacar el papel que la exposición de motivos juega para efectos de determinar la finalidad que persiguen determinadas atribuciones normativas de las autoridades administrativas, de tal forma que, aún si la ley en su cuerpo no específica ni aporta alguna una pista de cuál deba ser la finalidad perseguida por una determinada norma, el operador jurídico puede recurrir a la exposición de motivos para ajustar su actuación a dichas finalidades33.

Si el elemento teleológico del acto administrativo está directamente vinculado a la finalidad que se persigue con la actuación administrativa, y ésta se desprende en principio de la norma habilitante, pues el legislador establece dicha finalidad acorde a una finalidad superior de interés general, es importante destacar que aun cuando el legislador nos dejase en una zona de penumbra en cuanto a los fines de una norma, es posible para los operadores jurídicos, detectar dicha finalidad a partir de los fines mismos del sistema jurídico y al respecto, señala el profesor español Jesús Leguina Villa:

La determinación de los fines públicos y de las necesidades colectivas que han de ser satisfechas por los aparatos administrativos es una decisión que corresponde en cada caso al legislador en cuanto depositario de la soberanía popular y representante de la voluntad del cuerpo electoral. La Administración [...] debe servir eficazmente a los intereses generales, y para ello cuenta con el arsenal de las potestades que el legislador pone en sus manos, pero no puede sustituir o modificar los objetivos o fines públicos que la ley le señala caso por caso. El interés público concreto, en razón del cual se justifica el ejercicio de cada potestad, resulta sí indisponible para la Administración, de suerte que si ésta se aparta del fin cuyo cuidado se le encomienda, sustituyendo con su propia voluntad la opción teleológica realizada por el legislador, viene a colocarse en la posición constitucional de éste último, subvirtiendo el equilibrio de poderes y degradando la supremacía de la ley. La Administración puede sin duda colaborar con el legislador en la tarea de precisar los fines a alcanzar, si a ello es llamada por aquél, pero carece de poder para ignorarlos.34

Por tanto y a modo de conclusión de este breve apartado, la finalidad del acto administrativo, no es otra cosa sino la adecuación de la actuación en sí a la racionalidad de la norma y los fines establecidos por el legislador en la norma habilitante, acorde al sistema y valores concretos que están, no solo a rango constitucional, sino que se desprenden de los principios rectores, los cuales son de orden supralegal35.

3. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La Constitución recoge los principios y establece las reglas jurídicas36 que marcan el parámetro de actuación de los órganos supremos del Estado, sus modos de creación y sus relaciones con los otros órganos, al igual que el ejercicio del poder estatal37. Las disposiciones constitucionales deben ser obedecidas, aplicadas, cumplidas y respetadas en todo acto de autoridad, para dar cumplimiento al principio de supremacía constitucional.

Por conducto del principio de supremacía constitucional, como menciona Jorge Carpizo: "se dispone que la Constitución es la ley suprema, es la norma cúspide de todo el orden jurídico, es el alma y la savia que nutre y unifica el derecho, es la base de todas las instituciones y el ideario de un pueblo"38.

Por ello, gracias al principio de supremacía constitucional se impone a la Constitución como la norma de mayor jerarquía del sistema normativo que: "preside y otorga la unidad al conjunto de normas que integran los diversos niveles del orden jurídico de un Estado"39.

La cualidad de supremacía es inherente a toda Constitución, al permitirle imponerse sobre cualquier potestad o institución jurídica. Por tanto, en: "lo normativo nada se le reconoce como superior a ésta. Constituye, organiza, faculta, regula actuaciones, limita y prohíbe"40.

La Constitución juega un papel primordial para el ramo administrativo, porque, como sostiene Eberhard Schmidt-Assmann, siguiendo a la célebre frase atribuida a Fritz Werner: "El Derecho Administrativo es el Derecho Constitucional concretizado", término que corresponde, como lo menciona Martin Ibler, con una: "[...] expresión muy conocida en Alemania, que desde los comienzos de la República Federal de Alemania en los años cincuenta del siglo XX (que) describe la conexión entre el Derecho administrativo y el Derecho constitucional [...]"41, que supone una complementación entre ellos porque: "[...] la legislación administrativa ha de interpretarse "a la luz" de las garantías constitucionales [...]"42.

Rodríguez-Arana menciona que el Derecho Administrativo es el Derecho Constitucional concretizado porque "tiene unos fundamentos 'per se' independientes y autónomos como Ciencia jurídica. Lo que pasa es que necesita un contexto de operatividad que viene definido por el propio Ordenamiento constitucional"43.

Por lo anterior es que, pese a que el Derecho Administrativo necesite de normas legales y reglamentarias que habiliten los mandatos constitucionales, tales normas no pueden ni deben entenderse de manera aislada, sino en función de las disposiciones constitucionales que los fundamenten de manera originaria, porque éstas "no sólo disciplina[n] las formas de producción legislativa, sino que impone[n] también a ésta prohibiciones y obligaciones de contenido"44, como sostiene Luigi Ferrajoli.

Al igual que el resto de categorías e instituciones del derecho administrativo, por virtud del principio de supremacía constitucional, el acto administrativo encuentra su fundamento originario en la Constitución, al contener las bases normativas de todos los elementos del acto administrativo, que deben replicarse y respetarse en el resto de normas legales y reglamentarias, so pena de control constitucional.

Y es que toda Constitución, al ser suprema, se impone sobre las demás normas secundarias que integran el sistema jurídico, condicionando su contenido y alcance. Por ello, en virtud del mencionado principio, la Constitución se erige como el ordenamiento primario que sienta las bases del derecho administrativo, rama que se construye y opera a partir del texto fundamental.

Así, en la Constitución mexicana se contiene el fundamento originario del elemento subjetivo, al establecer que los actos administrativos deben ser expedidos por autoridad competente45, estableciendo el reparto originario de competencias, entre los distintos niveles de gobierno46.

De la misma manera, el fundamento del elemento objetivo descansa en todas las disposiciones constitucionales que se relacionen con el acto administrativo en cuestión, porque, para que su objeto sea plenamente lícito, el acto debe abstenerse de violentar lo previsto en la Constitución, ya sea sin actualizar las prohibiciones constitucionales47 o sin afectar derechos fundamentales48, por mencionar algunos ejemplos.

Por lo que hace al elemento formal de los actos administrativos, la Constitución mexicana establece que tales actos deben constar por escrito, en los que las autoridades competentes los fundamenten y motiven49. Ello, al margen de las formalidades que el texto constitucional impone a los distintos actos procedimentales, como, por ejemplo, los derivados de los oficios comisorios, con los que las autoridades ordenan visitas de verificación para ejercer sus facultades de comprobación50.

En cuanto al elemento teleológico del acto administrativo, reconocemos que no existe mención expresa en la Constitución mexicana, entendiendo que la finalidad de los actos administrativos es precisamente la finalidad que le marque, por una parte la norma positiva, y por la otra, la finalidad que se desprende del sistema por sí mismo, podemos afirmar que la Constitución, enmarca precisamente, a la finalidad de las actuaciones administrativas, e incluso, la podríamos derivar de la propia redacción del párrafo primero del artículo 1 de la misma, el cual señala:

Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Lo anterior, sin duda, refiere a la clásica concepción del derecho administrativo del profesor español Gónzalez Navarro, que lo concibe como el derecho del poder público para la libertad y, como adiciona el profesor Rodríguez-Arana, para la solidaridad ciudadana. Es precisamente ésta, donde descansa la finalidad de los actos administrativos, desde una óptica constitucional.

4. LOS MECANISMOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Ahora bien, para garantizar que el principio de supremacía constitucional se respete en toda actuación estatal y que se dote de operatividad y de aplicación al ordenamiento fundamental, es que la Constitución prevé diversos mecanismos de control que tienen por objeto invalidar o inaplicar, según corresponda, las normas jurídicas que la contravengan.

Para Manuel Aragón, el control constitucional es un elemento inseparable del concepto Constitución que: "no forma parte únicamente de un concepto 'político' de Constitución, como sostenía Schmitt, sino de su concepto jurídico, de tal manera que sólo si existe control de la actividad estatal puede la Constitución desplegar su fuerza normativa"51.

Después de la reforma constitucional del año 2011 en materia de derechos humanos, la Constitución y su supremacía son tutelados por diversos mecanismos de control constitucional. La facultad de defensa del ordenamiento constitucional no se circunscribe de manera exclusiva a la competencia del Poder Judicial de la Federación, sino que se extiende a todos los órganos estatales, atendiendo al modelo mixto de control constitucional que rige en México52.

En la resolución a la consulta varios 912/2010, el Pleno reconoció de manera expresa que la Constitución mexicana está protegida por cuatro tipos de control constitucional53: control concentrado o directo, control por determinación constitucional específica, control difuso y control por interpretación conforme al principio pro persona.

El modelo de control constitucional tiene injerencia directa en el derecho administrativo mexicano54 porque ahora todos los operadores jurídicos que ejercen función administrativa, al igual que los que la controlan, tienen facultades de controlar las normas que aplican, sea interpretándolas a la luz de la Constitución, inaplicándolas o invalidándolas, según corresponda.

De los cuatro tipos de control que existen en México tres son los que tienen una relación directa e inmediata con el control del fundamento constitucional de los actos administrativos: control concentrado, por conducto del juicio de amparo directo o indirecto; control difuso, por medio del juicio contencioso administrativo; y, finalmente, control por interpretación conforme al principio pro personae, aplicable a la expedición del propio acto y a la resolución del recurso administrativo.

El control concentrado o directo es realizado por los jueces de amparo del Poder Judicial de la Federación, mediante los siguientes mecanismos: controversias constitucionales55, acciones de inconstitucionalidad56, amparo indirecto (del que puede emanar una declaratoria general de inconstitucionalidad57) y amparo directo. Con excepción de los juicios de amparo, las resoluciones de los mecanismos de control restantes tienen efectos erga omnes, siempre que sean aprobados por ocho de los once ministros que integran el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El juicio de amparo es el mecanismo de tutela del fundamento constitucional de los actos administrativos. Por su conducto, cualquier persona que se vea afectada por un acto administrativo que se estime inconstitucional puede acudir ante los órganos del Poder Judicial de la Federación para combatirlos. De hecho, tal y como se señaló en líneas precedentes, el juicio de amparo antecede con mucho, al juicio contencioso administrativo en nuestro país.

De resultar procedente, el amparo otorga la protección de la justicia de la unión, declarando la ilegalidad del acto administrativo, provocando su invalidez, restituyendo a la persona afectada en el goce de los derechos fundamentales le fue violentados, y garantizando la no repetición del acto58.

Resulta conveniente destacar que, al control concentrado también se le denomina directo, porque la Constitución mexicana otorga una competencia específica de control constitucional a los órganos del Poder Judicial de la Federación, y a que se ejerce en procesos cuya Litis principal versa sobre la constitucionalidad de normas secundarias, sean generales o individualizadas, como ocurre con los actos administrativos.

En otro orden de ideas, ya que los tribunales administrativos son órganos jurisdiccionales, les compete ejercer el control difuso de constitucionalidad, mediante la inaplicación de las leyes y normas reglamentarias que contravengan la Constitución o los derechos humanos reconocidos en ésta en un acto administrativo.

En palabras de Héctor Fix-Zamudio, el control difuso de constitucionalidad consiste en: "la facultad atribuida a todos los jueces para declarar en un proceso concreto la inaplicabilidad de las disposiciones legales secundarias que sean contrarias a la Constitución y con efectos sólo para las partes que han intervenido en esa controversia."59

Se le denomina difuso porque la competencia de control constitucional se reparte entre el universo de órganos jurisdiccionales del Estado mexicano que no realizan funciones de control concentrado o por determinación constitucional específica, entre los que se encuentran los tribunales de lo contencioso administrativo, quienes deben ejercerlo en tres pasos, partiendo de la interpretación conforme al principio pro personae60:

El primer paso consiste en realizar una interpretación conforme en sentido amplio61. Al respecto, los tribunales administrativos deben interpretar el ordenamiento jurídico a la luz de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales suscritos por México, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia.

El segundo paso radica en ejercer una interpretación conforme en sentido estricto62, partiendo de la constitucionalidad de las leyes y normas reglamentarias aplicables, siempre que existan distintas interpretaciones jurídicamente válidas. En cuyo caso, los tribunales de lo contencioso administrativo deben preferir la interpretación que provoque una mayor protección de los derechos humanos reconocidos en la Constitución.

Finalmente, de no poderse llevar a cabo los pasos anteriores, los tribunales de lo contencioso administrativo inaplicarán las leyes y normas reglamentarias, cuando contravengan los fundamentos constitucionales de los actos administrativos, ejerciendo plenamente el control constitucional inaplicando las disposiciones que contravengan los fundamentos supremos de los actos administrativos.

Finalmente, en relación al control por interpretación conforme al principio pro personae, debemos señalar que, acorde con el mandato constitucional previsto en el artículo 1, las autoridades administrativas deben ejercerlo mediante la interpretación de las normas que integran el ordenamiento jurídico a la luz de la Constitución, aplicando la interpretación que más favorezca a la persona63, sin que conlleve la inaplicación de las normas legales o reglamentarias aplicables, ya que:

La supremacía normativa de la Constitución no se manifiesta sólo en su aptitud de servir como parámetro de validez de todas las demás normas jurídicas, sino también en la exigencia de que tales normas, a la hora de ser aplicadas, se interpreten de acuerdo con los preceptos constitucionales; de forma que, en caso de que existan varias posibilidades de interpretación de la norma en cuestión, se elija aquella que mejor se ajuste a lo dispuesto en la Constitución.64

Y es que, la supremacía constitucional no sólo opera ni se agota al momento de creación de las normas jurídicas secundarias, cuyo contenido debe ajustarse al de la Constitución, sino que también opera como parámetro interpretativo ineludible al momento de aplicar las normas jurídicas de nivel inferior65. Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que:

Este principio de interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución, reiteradamente utilizado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es una consecuencia elemental de la concepción del ordenamiento como una estructura coherente, como una unidad o contexto. Asimismo, hoy en día, el principio de interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la Constitución, se ve reforzado por el principio pro persona, contenido en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual obliga a maximizar la interpretación conforme en aquellos escenarios en los cuales, dicha interpretación permita la efectividad de los derechos fundamentales de las personas frente al vacío legislativo que puede provocar una declaración de inconstitucionalidad de la norma.66

En razón de lo anterior, arribamos a la conclusión de que las facultades de las autoridades administrativas se han constitucionalizado, porque todas ellas deben, al realizar los actos procedimentales, al emitir los actos administrativos o al controlarlos, mediante los recursos administrativos, interpretar las normas legales y reglamentarias aplicables a la luz de la Constitución.

Resulta conveniente destacar, respecto del referido control, que en el fallo del expediente varios 912/2010, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se opuso a que las autoridades administrativas realicen inaplicación de leyes y normas reglamentarias, circunscribiendo el ámbito de aplicación del control a la realización de la interpretación conforme al principio pro personae, tanto en sentido amplio como en estricto.

5. CONCLUSIONES

A partir de la identificación de los elementos esenciales del acto administrativo es que podemos detectar específicamente cuáles son regulados (o quasi regulados desde el ámbito constitucional). Tratándose del derecho mexicano, tomando en consideración el propio texto constitucional, así como el comportamiento de los jueces, se puede señalar que ha proliferado el control estricto de la legalidad, fundando sus fallos en gran medida en lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución mexicana, sin embargo, podemos apreciar que el resto de los elementos esenciales, en mayor o menor medida, cuentan con un basamento constitucional que debe respetarse en función del principio de supremacía.

Por lo anterior, la Administración Pública no se encuentra limitada a lo que marcan leyes de las distintas materias, como la Ley Especial o la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que regulan los requisitos de los actos administrativos, al deber tomar en consideración lo previsto en las disposiciones constitucionales que resulten directamente aplicables al caso concreto, so pena de control constitucional.

Asimismo, el juzgador, sea judicial o contencioso, no se encuentra limitado a hacer un mero control de la legalidad de los actos administrativos y de sus fundamentos legales y reglamentarios, sino que debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de los mismos, bajo las reglas que marca el modelo mexicano de control constitucional.

La reforma constitucional del año 2011, en materia de derechos humanos, ha marcado la evolución del modelo mexicano de control constitucional, de uno concentrado hacia uno mixto, en el que participan también los tribunales de lo contencioso administrativo, con el control difuso, y las autoridades administrativas, con el control por interpretación conforme, que vincula a la Administración Pública con el texto constitucional, que debe respetar al emitir y ejecutar sus actos administrativos.

Actualmente, los diversos mecanismos de control constitucional continúan desarrollándose y evolucionando. Cada día encontramos nuevos pronunciamientos jurisprudenciales emanados del Poder Judicial de la Federación que impulsan la actuación de los jueces ordinarios para pronunciarse respecto de la constitucionalidad de los actos que juzgan, al igual que de los fundamentos aplicables.

6. REFERENCIAS

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Notas

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