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Pontifícia Universidad Católica de Chile, Chile
Resumen: A muchos les puede parecer paradojal que Chile, un Estado bastante cumplidor de las sentencias de la Corte Interamericana, esté liderando una declaración de los Estados de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Paraguay, en la que hacen notar problemas del sistema interamericano de derechos humanos. Les puede parecer paradojal, si piensan que las sugerencias de reformas buscarán necesariamente debilitar el sistema interamericano. ¿Es posible que un Estado critique al sistema interamericano de derechos humanos sin que busque debilitarlo? Este trabajo, en primer lugar, confirma la percepción de que Chile es un Estado que cumple con las sentencias de la Corte. Luego, analiza las observaciones de la Declaración, para concluir que cada una de ellas es atendible, por lo que no es una paradoja que un Estado comprometido con el Sistema las plantee, sino que, por el contrario, muestra su compromiso con el Sistema.
Palabras-chave: Sistema Interamericano de Derechos HumanosSistema Interamericano de Derechos Humanos,cumplimientocumplimiento,declaración de Estadosdeclaración de Estados,fortalecimientofortalecimiento.
Abstract: To many people it may seem paradoxical that Chile, a State that is very much abiding with the Inter-American Court’s decisions, is leading a declaration of the States of Argentina, Brazil, Chile, Colombia and Paraguay, were they express some problems of the Inter-American System of Human Rights. These people may find it paradoxical, if they think that suggestions for reform will necessarily aim at weakening the System. Is it possible for a State to criticize the Inter-American human rights system without trying to weaken it? This article, in the first place, confirms the perception that Chile is a State that fulfils the Inter-American Court’s judgments. Then, it analyses each of the suggestions of the Declaration, in order to conclude that they are reasonable, so that it is not a paradox for a State that is committed to the System, to make them. On the contrary, it shows its commitment to the System.
Keywords: Inter-American System of Human Rights, compliance, States declaration, strengthening.
Artigos
¿Una paradoja interamericana? Chile, un Estado que cumple las sentencias del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, pero que impulsa su reforma
An Inter-American Paradox? Chile, a State that Complies with the Inter-American System of Human Rights Judgments, but that Presses for its Reform
Recepción: 17 Noviembre 2019
Aprobación: 12 Febrero 2020
¿Es posible que un Estado critique al sistema interamericano de derechos humanos sin que busque debilitarlo? Esta pregunta es razonable, a la luz de algunos procedimientos de “fortalecimiento” que algunos Estados poco comprometidos con el Sistema Interamericano han planteado, por ejemplo, en los años noventa, o más recientemente, en 20111. Dicha interrogante es también fundamental para interpretar adecuadamente la declaración que los Estados de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Paraguay presentaron el 11 de abril de 2019 al Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)2, en la que plantean ciertas inquietudes que les genera el actuar de los órganos del Sistema Interamericano. Esta declaración presenta reparos tanto a la CIDH como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
La Declaración generó mucho revuelo en el ámbito interamericano, tanto por parte de la academia como de los litigantes. La CIDH reaccionó ponderadamente frente a la Declaración, pues fijó su posición en los siguientes términos:
La CIDH ha recibido una Declaración suscrita por Chile, Argentina, Brasil, Colombia y Paraguay que señala la importancia del [Sistema Interamericano de Derechos Humanos] y hace sugerencias para mejorar su eficacia. La CIDH valora la postura constructiva de los Estados y examinará el tema durante sus próximas Sesiones.3
En cambio, otros actores no tuvieron la misma disposición frente a esta declaración. En efecto, un grupo importante de académicos redactaron un posicionamiento que critica profusamente la Declaración4, y organizaciones no gubernamentales como Human Rights Watch y Amnistía Internacional atacaron la iniciativa de tales cinco Estados5.
Para resolver la interrogante de si es posible que un Estado critique al Sistema sin buscar debilitarlo, analizaremos el caso práctico de Chile. No nos centraremos en este Estado porque el autor de este trabajo es chileno, sino porque, según indica la prensa, dicho Estado sería el promotor de la declaración de los cinco Estados6. Observaremos la actitud del Estado de Chile ante el Sistema Interamericano, analizaremos si tiene altas tasas de cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH, pues ello denotaría un compromiso con el Sistema, lo que sería un indicio de que no busca debilitarlo. En segundo lugar, luego de demostrar que Chile se encuentra dentro de los Estados que más cumplen con las sentencias de la Corte, analizaremos cada una de las peticiones de la declaración de los cinco Estados, para poder juzgar en su mérito si ellas son o no razonables, y así determinar si Chile estaría encabezando una cruzada en contra del Sistema Interamericano, o si sus críticas constituyen ideas para una reforma que perfeccione el Sistema.
Hay un tema relevante que no puede ser ignorado por este artículo: los actuales gobiernos de todos los Estados autores de la Declaración son de una tendencia política de centroderecha. Nos parece que esta posición política no tiene mayor relevancia al tratar de desentrañar las intenciones favorables o desfavorables de la Declaración hacia el Sistema. En efecto, los gobiernos de uno u otro sector del espectro político pueden tener tanto buenas como malas intenciones frente al Sistema interamericano. Por lo demás, el anterior gobierno del actual Presidente de Chile, Sebastián Piñera, mantuvo la actitud de compromiso con el Sistema Interamericano que tuvieron los gobiernos que lo precedieron. Así, la tendencia política del impulsor de la medida no nos parece significativa para los efectos de responder la pregunta planteada más arriba. Sólo sería relevante para explicar por qué el Estado impulsor de la Declaración buscó apoyo entre los gobiernos de los demás Estados firmantes. Por lo anterior, este artículo no dará mayor tratamiento a este asunto político.
Si se hiciera un ranking de los Estados que más han sido sometidos a Corte Interamericana de Derechos Humanos, Chile se encontraría, junto con México, en el séptimo lugar de entre los 20 Estados que están actualmente sometidos a la jurisdicción de la Corte IDH7. En otras palabras, en atención a esta variable, Chile es un Estado promedio, inclinado levemente hacia los Estados que más causas han enfrentado ante la Corte IDH. Desde 1990, año en que Chile se sometió a la jurisdicción de la Corte, ésta ha fallado diez casos en su contra. Varios de los casos que han afectado a este Estado han sido emblemáticos y de gran importancia para el devenir del Sistema. Así, por ejemplo, el primer caso contra Chile, el de La Última Tentación de Cristo, le sirvió a la Corte para referirse a la libertad de expresión8, poniendo un paréntesis a los casos sobre el derecho a la vida y la prohibición de la tortura; en el caso Almonacid Arellano, la Corte creó la doctrina del control de convencionalidad9, y con el caso Atala Riffo, la Corte entró de lleno en el tema de la orientación sexual, una materia que genera una importante división entre la población americana10.
En estos diez casos, la Corte IDH ha ordenado reparaciones que parecen ser particularmente complejas. Así, por dar solo algunos ejemplos, la Corte ha obligado a Chile a: modificar su Constitución Política11, reformar su legislación sobre procedimientos penales militares12, asegurarse de que la Ley de Amnistía dictada en la última dictadura no siguiera surtiendo efectos13, revisar o anular condenas dictadas por Consejos de Guerra al comienzo del Régimen Militar14, dejar sin efecto sentencias dictadas por su Corte Suprema en plena democracia15, y pagar algunas de las mayores sumas individuales ordenadas por la Corte IDH como indemnizaciones de perjuicios16.
El Estado de Chile ha cumplido de muy buen grado ciertas reparaciones exigidas por la Corte IDH, pues algunas de ellas eran claramente necesarias y tendrían un efecto altamente valorado en el país17. Por ejemplo, la sentencia del caso Claude Reyes exigió establecer un sistema completo de transparencia de los documentos que están en poder del Estado18. Este caso hizo que se creara el Consejo para la Transparencia, generando un cambio radical en el modo como se aproxima el Estado a la información y a los derechos de los ciudadanos en esta materia.
A diferencia de lo que ocurre en Estados como Perú y Costa Rica19, Chile carece de un sistema reglamentado para dar cumplimiento a las sentencias de la Corte IDH, incluso en materia de reparaciones pecuniarias. No obstante ello, y que la Corte IDH ha ordenado reparaciones que exigen acciones bastante radicales, Chile es un Estado que presenta tasas elevadas de cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH. Esto puede observarse en las resoluciones de supervisión de cumplimiento de las sentencias de dicha Corte. Tales resoluciones son bastante irregulares, en el sentido de que la Corte IDH no cuenta con un patrón que explique por qué supervisa unas sentencias y no otras20, pero no obstante ello, nos permiten hacernos una idea del grado de cumplimiento por parte de los Estados en general, y de Chile en particular.
Para su informe anual de 2018, la Corte IDH elaboró un gráfico que muestra el total de casos fallados en contra de cada Estado, separando los casos con supervisión de cumplimiento abierta y los que la Corte declaró que cumplen con las reparaciones ordenadas21. Este gráfico nos permite observar que en términos generales, de entre los 239 casos que la Corte declara haber fallado en contra de los Estados hasta 2018, 31 se habrían cumplido, y 208 se encontrarían con una supervisión de cumplimiento abierta, es decir, no tienen cumplimiento total22. Esto nos muestra que sólo 17,5% de los casos de la Corte IDH han sido plenamente cumplidos.
En el referido gráfico podemos observar que hasta 2018 se habían fallado 10 casos en contra de Chile, de los cuales 8 estaban con supervisión de cumplimiento abierta, y 2 se han declarado ya cumplidos23 (los casos La Última Tentación de Cristo y Claude Reyes24). De ese modo, un 20% de los casos dictados contra Chile cuenta con un cumplimiento total. Así, Chile comparte con Panamá el séptimo lugar de entre los Estados según su porcentaje de casos con cumplimiento total. Estos Estados son superados por Ecuador y Nicaragua (40%), Bolivia y Surinam (30%), Argentina (27%) y Costa Rica (25%). Estos datos situarían a Chile como un Estado medio en cuanto a su cumplimiento de las sentencias de la Corte, pues estaría sólo un poco por sobre el promedio de cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH (17,5%). Los datos anteriores, sin embargo, se prestan para equívocos, puesto que si analizamos caso a caso, notaremos que el grado de cumplimiento de Chile es mucho mayor. Tanto es así, que se podría considerar que Chile es uno de los Estados que más cumplen con las sentencias de la Corte. Esto se puede concluir en atención a lo siguiente:
a) Dos de las diez sentencias dictadas contra Chile son del año 201825, y el grado de dificultad de las reparaciones que ordena la Corte IDH suele hacer imposible cumplirlas en un plazo breve (de hecho, la Corte estila ordenar a las partes que hagan un primer informe del cumplimiento recién un año después de notificada la sentencia). Por eso, cualquier análisis que se haga en este momento sobre si Chile cumple con las sentencias de la Corte debiera considerar un universo de sólo ocho sentencias. Calculado así, el porcentaje de cumplimiento de este Estado sería de un 25% (dos casos, de un total de ocho).
b) Por otro lado, hay dos sentencias que en sus últimas supervisiones de cumplimiento (abril de 2015 y febrero de 2017) estaban casi completamente cumplidas, faltando sólo un par de cosas menores. Se trata de las sentencias de los casos Atala Riffo y García Lucero. Respecto del primer caso, sólo se ha pedido seguir implementando programas de formación y capacitación26, y respecto del segundo, se pide continuar investigando el asunto a nivel nacional27. En atención a que faltaba sólo dar cumplimiento a estas medidas, y al hecho de que ha transcurrido un tiempo razonable desde su última revisión, es posible suponer que habría mérito para dar por cumplidas estas sentencias (faltando sólo que se les haga una nueva supervisión de cumplimiento para constatar esta realidad). De este modo, puede decirse que Chile habría dado cumplimiento, o estaría próximo a dar cumplimiento, a cuatro de las ocho causas respecto de las cuales ha transcurrido un plazo adecuado (según lo que se planteó en la letra a). Con ello, estaríamos hablando de un 50% de cumplimiento.
El antedicho porcentaje de cumplimiento es muy superior al 17% de los casos totalmente cumplidos en el sistema interamericano, y supera incluso el 40% de los Estados que más han cumplido con las sentencias de la Corte según el Informe Anual 2018. No obstante ello, no podríamos afirmar que Chile sea el Estado que más cumple con las sentencias de la Corte IDH, pues otros Estados podrían estar en situaciones similares a las recién descritas. Para hacer una afirmación de esa naturaleza habría que analizar el cumplimiento de cada caso en particular. En cambio, habiendo revisado someramente la situación de otros Estados (por ejemplo, si también fueron condenados por la Corte el año 2018), es posible afirmar que Chile se encontraría dentro de los Estados que más cumplen.
Por último, no está de más hacer presente que las reparaciones que Chile tiene pendientes son, en general, reparaciones estructurales, como la reforma de legislación. En efecto, las medidas más sencillas, como las disculpas públicas y el pago de indemnizaciones, suelen ser prontamente cumplidas. Esto no debe ser pasado por alto, pues el cumplimiento de estas medidas sencillas también sirve para mostrar el compromiso que tiene un Estado con las reparaciones ordenadas por la Corte IDH.
Como decíamos, en Chile no existe legislación que disponga cómo llevar adelante el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH. No existe un procedimiento, ni siquiera, en materia de indemnizaciones, lo que resulta curioso si se observa que las indemnizaciones son el tipo de reparación más cumplido por Chile (y por los demás Estados)28. Posiblemente, lo más difícil de cumplir, lo que más obliga a mantener los casos bajo supervisión del sistema interamericano son las modificaciones legales y las decisiones relativas a dejar sin efecto sentencias29.
Respecto de estas últimas, el año 2019 se observó una modificación en el criterio de la Corte Suprema de Chile, que generó bastante revuelo al interior de la comunidad jurídica local. Esto ocurrió en relación con el caso Norín Catrimán (Lonkos y Otros Comuneros Mapuches), en el que la Corte IDH ordenó que el Estado de Chile dejara sin efecto ciertas penas penales y civiles, así como sus consecuencias y registros, a la mayor brevedad posible30. Frente a esto, y luego de una solicitud del Ejecutivo, la Corte Suprema llamó a una audiencia donde escuchó a las partes interesadas, para luego determinar que las sentencias nacionales reclamadas ante la Corte IDH habían “perdido los efectos que les son propios”31. Esto es interesante, pues la Corte Suprema no afirmó que ella misma dejaba sin efecto sus sentencias en atención a lo dispuesto por la Corte IDH, sino que dio a entender que las sentencias habían perdido ya sus efectos, y que ella sólo reconocía esta pérdida. De este modo, la Corte Suprema consideró que las decisiones de la Corte IDH tienen un efecto directo a nivel nacional, por lo que termina considerando a la Corte IDH como un superior jerárquico en materia de derechos humanos.
Esta decisión nos parece errada, puesto que uno de los principios fundamentales del Derecho Público dispone que los órganos del Estado pueden hacer sólo aquello que les está permitido (en contraposición al principio fundamental del Derecho privado, que dispone que las personas pueden hacer todo aquello que no esté prohibido). Teniendo esto en consideración, debe notarse que ninguna norma constitucional ni legal de Chile establece expresamente que la Corte Suprema tenga poder para declarar que una sentencia ha “perdido sus efectos” (aunque el artículo 5.2 de la Constitución de Chile puede confundir a algunos32). Más aún, el ordenamiento chileno sólo permite que un tribunal internacional tenga la última palabra - pasando por sobre lo que disponga la Corte Suprema- en el caso de la Corte Penal Internacional, y para que ello fuera así, fue necesario reformar previamente la Constitución chilena33.
La Corte Suprema de Chile, por su parte, alegó que ella debía encontrar la forma de dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte IDH, en atención a la falta de actuación del Legislativo (el Poder del Estado llamado a determinar cómo hacer efectivas las sentencias de la Corte IDH). La Corte Suprema afirmó que el Legislativo debiera haber establecido un mecanismo para dar cumplimiento a las sentencias de la Corte IDH, y que su omisión debía ser reparada por la Corte Suprema. Esta decisión viola el principio del Derecho Público y la separación de poderes, pues ambos impiden que unos poderes del Estados “suplan” lo que deben hacer otros, puesto que el omitir ejercer una función es ya hacer uso de la misma. En efecto, al no actuar, el Legislativo podría haber estado tratando de enviar la señal de que la Corte IDH estaba actuando ultra vires al ordenar dejar sin efecto sentencias de nuestro máximo tribunal. La “falta de actuación” también podría haber sido una maniobra del Legislativo - en el sistema de pesos y contrapesos que genera la separación de poderes de las democracias modernas - para tratar de contrarrestar un ejercicio inadecuado de potestades por parte de otro Poder del Estado.
A nuestro juicio, para cumplir con lo ordenado por la Corte IDH, era necesario que el Congreso le diera tal atribución a la Corte Suprema, por ejemplo, modificando las causales del recurso de revisión. Ello habría permitido cumplir con la sentencia de la Corte IDH, sin afectar nuestro Estado de Derecho. Por su parte, lo más que podría haber hecho la Corte Suprema habría sido hacer presente al resto de los Poderes del Estado que ella estaba atada de manos, de modo que se tratara de presionar al Poder Legislativo en la materia.
Más allá de si se considera o no que el Estado debe contar con un sistema legal para dar cumplimiento a las órdenes de la Corte IDH, nos parece fundamental que se respete el Estado de Derecho a nivel interno, pues ese es un derecho humano sin el cual los demás valen poco. Frente a esto algunos podrán alegar que el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados34 exige otorgar jerarquía supralegal a lo que diga la Corte IDH, o considerar que sus resoluciones son autoejecutables. Sin embargo, eso es un error. En efecto, la regla del artículo 27 “solo establece una norma obvia de responsabilidad internacional que se basa en el hecho de que el derecho doméstico de los Estados no tiene fuerza normativa en el derecho internacional”35. Dicha norma, en ningún caso, buscó darle aplicación directa en el ámbito interno al Derecho internacional o a las resoluciones de órganos internacionales.
Por último, al hablar sobre el modo como Chile cumple con las sentencias de la Corte IDH, es importante hacer una referencia al tema del control de convencionalidad. La doctrina jurídica chilena está dividida en cuanto a su aplicabilidad, al menos en los términos que establece la Corte IDH, es decir, afirmando que los órganos nacionales tienen la obligación de cumplir con lo que disponga dicha corte, incluso pasando por encima de lo que ordene la legislación nacional. Una parte importante de la doctrina chilena se pronuncia en contra del control de convencionalidad en tales términos36. Este rechazo puede deberse al hecho de que en Chile no existe un control de constitucionalidad difuso, sino que solo uno concentrado37, lo que hace más ajena la idea de un control de convencionalidad difuso, como lo plantea la Corte IDH.
Por su parte, los tribunales superiores chilenos no han recogido esta doctrina de la Corte IDH, al menos, en la extensión que le da dicha corte. Así, por ejemplo, en la decisión de la Corte Suprema a la que recién aludimos (la relacionada con el caso Norín Catrimán), se dice expresamente que:
mediante el control de convencionalidad, los jueces nacionales forman parte del sistema interamericano en la protección de los estándares de cumplimiento y garantía de tales derechos, dependiendo las consecuencias de este análisis de las funciones que cada operador de justicia tiene, siendo obligación de todos, las autoridades e integrantes del Estado, interpretar sistemática e integralmente las disposiciones que informan el sistema jurídico, de forma tal que sus determinaciones guarden la mayor correspondencia y compatibilidad con las obligaciones internacionales adquiridas soberanamente por éste38.
Aquí se puede observar que la Corte Suprema adopta una concepción acotada del control de convencionalidad, es decir, una que establece que los tribunales deben ejercer el control dentro del marco de sus competencias específicas, y que los órganos no judiciales deben tratar de interpretar sus obligaciones en forma coherente con las decisiones de la Corte IDH. Esto excluye una interpretación más extensiva del control de convencionalidad, según la cual todos los órganos del Estado podrían dejar sin efecto normas nacionales, en pos de darle aplicación a los estándares establecidos por la Corte IDH.
Atendido que Chile exhibe un alto grado de cumplimiento de las reparaciones ordenadas por la Corte IDH, algunos consideran paradojal que este Estado esté liderando la declaración en la que, junto con Argentina, Brasil, Colombia y Paraguay, se plantean sugerencias al sistema interamericano de derechos humanos. Sin embargo, la paradoja no es tal, si consideramos que un Estado que no le presta mayor atención a lo que ordena la Corte IDH no tendrá gran incentivo en velar por que el Sistema interamericano funcione bien. En cambio, serán los Estados que se toman en serio a la Corte IDH - los que respetan sus decisiones - los que deben estar más interesados en que el Sistema opere adecuadamente. Por eso, no debe ser casualidad que la misma declaración afirme explícitamente:
su profundo y permanente compromiso con el valor normativo de [la Convención Americana de Derechos Humanos], en cuanto representa el objeto del consentimiento de los Estados que dieron origen al sistema interamericano de protección de los Derechos Humanos, y con el cumplimiento de su obligación de asegurar a todos, dentro de sus respectivas jurisdicciones, los derechos y libertades definidos en la Convención.39
Además, si se revisa el fondo de la Declaración queda claro que todas las inquietudes que plantea son atendibles, y es por eso que todas - o al menos la mayoría de éstas - han sido expuestas por, al menos, uno de los jueces de la Corte IDH en sus votos separados. No obstante esto, bastantes personas han afirmado que estos planteamientos buscan horadar el Sistema interamericano. Tales aprensiones son infundadas, pues es razonable que Estados plenamente democráticos hagan notar deficiencias a órganos que actúan fuera de un sistema de pesos y contrapesos, y que, por lo mismo, no están diseñados para que haya una voz de alerta intra-sistema en caso de que algún órgano se exceda en sus funciones. Es más, los Estados europeos tienen la práctica de hacer declaraciones y reformas que apuntan a mejorar su sistema regional de derechos humanos. Ello se observa, por ejemplo, en las declaraciones de Brighton y Copenhague40, y en los múltiples protocolos referidos a la Convención Europea de Derechos Humanos.
Para demostrar que no constituye una paradoja que un Estado comprometido con el sistema interamericano promueva la declaración de los cinco Estados, analizaremos si la Declaración es razonable, pues si lo fuera, la intención de los Estados que la proponen puede ser genuinamente mejorar el sistema. Para mostrar la razonabilidad de la Declaración, revisaremos cada uno de los cinco puntos que plantea.
Cada uno de los temas planteados por la Declaración requieren de un tratamiento en profundidad, que no puede hacerse en un trabajo que busca tratarlos en conjunto. Por eso, sólo podremos referirnos a ellos de forma somera, de modo de analizar sintéticamente si los puntos observados en esta Declaración son razonables. Hacemos presente que no buscamos convencer a los lectores sobre la conveniencia o inconveniencia de cada punto en particular, sino sólo de que son inquietudes atendibles, y que, por lo mismo, pueden ser planteadas por Estados comprometidos con el éxito del sistema interamericano de derechos humanos.
El primer punto que plantea la Declaración, es que los Estados firmantes:
Subrayan que el principio de subsidiariedad, que da sustento a los presupuestos jurídicos de admisibilidad de una petición, tiene una doble dimensión. Por un lado, supone que el Estado concernido tiene la obligación de investigar toda violación a la Convención que acontezca en su territorio, y, por el otro, que dicho Estado tiene el derecho de que su propio sistema jurisdiccional resuelva la situación antes de verse sometido a una instancia internacional.
Como se puede apreciar, los Estados hacen referencia al principio de subsidiariedad, que para efectos del Derecho internacional de los derechos humanos podría ser caracterizado como el principio que consagra el poder de las instituciones internacionales para “asistir a los Estados en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos humanos”41, pero que reconoce que éstos tienen “amplios espacios de libertad […] para definir el alcance y los mecanismos institucionales de cumplimiento de dichas obligaciones”.42
“El principio de subsidiariedad tiene una faceta positiva y otra negativa, es decir, impone un deber de actuar y un deber de abstenerse de actuar”43. La declaración de los cinco Estados da a entender que está más preocupada por lo que ocurre en la faceta negativa del principio de subsidiariedad, es decir, que le interesa la idea de que el Sistema interamericano no debe intervenir en casos en que el Estado aún está haciendo uso de los mecanismos internos para resolver las eventuales violaciones a los derechos humanos. Se solicita, en consonancia con lo que dispone la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que el Sistema exija verdaderamente que quienes presenten una petición hayan agotado previamente todos los recursos judiciales internos antes de hacerlo. Es cierto que la Convención Americana reconoce ciertas excepciones a la exigencia de haber agotado los recursos internos44, pero hay casos en que la CIDH y la Corte hacen excepciones que van más allá de lo que dice la Convención, por ejemplo, aceptando que los recursos se hayan agotado durante la tramitación de la petición ante la CIDH, con tal de que ello ocurra antes del estudio formal de admisibilidad45. Otro modo en el que se ha hecho caso omiso a la obligación de agotar previamente los recursos, es al dar por renunciada la excepción de agotamiento de recursos sin que ello haya sido la intención del Estado46, o dando por cumplida esta obligación al acudir exclusivamente a recursos de naturaleza cautelar (como la tutela), existiendo instancias de lato conocimiento a las que también se podía recurrir47. La falta de agotamiento de recursos internos por parte del Sistema ha sido criticado, incluso, por jueces de la Corte, por ejemplo, en el voto del juez Vio Grossi en el caso Díaz Peña vs. Venezuela48.
En segundo lugar, los cinco Estados:
[c]onsideran que se debe respetar el legítimo espacio de autonomía del que disponen los Estados para asegurar a todas las personas sometidas a su jurisdicción, a través de sus propios procesos democráticos, los derechos y garantías consagrados en la Convención de conformidad a sus ordenamientos constitucionales.
Al solicitar que se respete el “legítimo espacio de autonomía del que disponen los Estados” para asegurar los derechos según sus procesos democráticos, los cinco Estados no están pidiendo que el sistema interamericano les dé carta blanca para violar algunos derechos. Están solicitando que la Corte IDH no imponga visiones únicas de los derechos humanos, cuando ellos tienen diversos modos legítimos de ser interpretados. En efecto, si bien hay derechos que no admiten más de una interpretación - como podría ser el caso de la obligación de conceder una indemnización por error judicial a quien se haya condenado injustamente por sentencia penal firme - , gran parte de los derechos permite más de una lectura. La Corte olvida esta realidad, y termina afirmando que la Convención Americana exige cosas tan detalladas, como si se debe o no adoptar la doctrina del fruto del árbol envenenado para desincentivar malas prácticas investigativas (cuestión bastante discutible)49. Por eso, los Estados solicitan que cuando la Convención Americana permita diversas interpretaciones legítimas, ellos puedan, democráticamente, determinar cuál adoptar.
Quizá un modo de entender esto, es analizando un ejemplo de lo que ocurre en el sistema europeo de derechos humanos. El artículo 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos dispone que las personas tienen derecho a la “libertad de pensamiento, de conciencia y de religión”50. El Convenio describe este derecho en dos párrafos, pero a pesar de dicha extensión, puede interpretarse de maneras muy variadas. Eso permite que haya Estados europeos que, no obstante ser bastante respetuosos de la libertad de religión, tengan aproximaciones muy diversas a cómo llevar adelante su relación con el hecho religioso. Por una parte, hay países como Francia, que optan por que el Estado evite cualquier expresión religiosa, mientras que otros, igual o más respetuosos de la libertad religiosa, como Dinamarca y Gran Bretaña, cuentan con una religión oficial y permiten que el Estado cuente con tradiciones públicas y símbolos de naturaleza religiosa51.
La riqueza y diversidad de tradiciones como la recién descrita es permitida sólo gracias a una doctrina propia del sistema europeo llamada margen de apreciación52, que la Corte IDH no ha recogido. El margen de apreciación puede definirse como la deferencia que tiene el Tribunal Europeo de Derechos Humanos con los Estados bajo su jurisdicción, para permitirles definir en cierta extensión el contenido de los derechos consagrados en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, o para permitirles determinar el modo como ponderarlos cuando entran en juego con otros derechos.
En definitiva, en este punto, la Declaración de los cinco Estados pide que el sistema interamericano de derechos humanos emule a su par europeo y su doctrina del margen de apreciación. A algunos puede gustarles esta idea y a otros no53, pero es una aspiración legítima, y que de ningún modo refleja mala fe por parte de los Estados.
Uno de los problemas más notorios del sistema interamericano es el del llamado “atraso procesal” de la CIDH. En ese contexto, la Declaración señala:
Igualmente, consideran que, en el contexto de las medidas adoptadas para reducir el atraso procesal en el ámbito de la Comisión, se debe garantizar el derecho a la defensa, la seguridad jurídica y la igualdad procesal.
La demora en la tramitación de las peticiones individuales es un problema patente del Sistema. En efecto, hasta hace poco, la CIDH demoraba unos cinco años en revisar las simples formalidades de un caso (antes de siquiera analizar su admisibilidad en detalle)54. Por eso, la CIDH está esforzándose en reducir su demora a través de varios mecanismos, como inyectando recursos para que más personal se dedique a analizar las peticiones atrasadas55. Los Estados parecen estar preocupados de que algunas de las reformas en las que está embarcada la CIDH puedan afectar el derecho a la defensa, la seguridad jurídica y la igualdad procesal. En este punto no es fácil saber, precisamente, a qué se refieren los cinco Estados, pues no están planteando una crítica que se haya hecho en forma clara y reiterada al Sistema interamericano, ya sea por la doctrina o por quienes acuden ante él.
Los esfuerzos de la CIDH para reducir su atraso han estado centrados en analizar peticiones que están en la etapa de revisión inicial. Esto ha hecho que un gran número de asuntos pasen a la etapa de admisibilidad. Por ello, es posible aventurarse a decir que los cinco Estados estarían interesados en que se respete adecuadamente el debido proceso en alguna de esas dos etapas.
La mayoría de las personas que hayan presentado peticiones ante el Sistema interamericano podrían confirmar que la etapa de revisión inicial, es decir, el estudio preliminar de admisibilidad que se tramita antes de que el asunto se notifique al Estado y pase al estudio pormenorizado de admisibilidad56, es una etapa que carece de transparencia y claridad. Al final de dicha revisión inicial, las peticiones rechazadas no reciben un informe detallado de los motivos por los cuales se desechan; sólo se indica a grandes rasgos el motivo por el que se las rechaza, a pesar de que la Secretaría cuenta con un informe más detallado, que no es notificado a los peticionarios. Esta falta de transparencia afecta el debido proceso y la certeza jurídica, aunque es un tema que más interesaría a los peticionarios que a los Estados.
Desconocemos cuáles pueden ser los problemas que afecten a los Estados durante el procedimiento de admisibilidad propiamente tal. Sin embargo, en todo lo que diga relación con sus procedimientos, la CIDH debiera ser muy cuidadosa, pues el debido proceso es uno de los pocos derechos humanos que puede violar un órgano como la CIDH (y éste es claramente violado con la demora en la tramitación de las peticiones individuales). Por eso, la CIDH debiera ser muy diligente para no violar el debido proceso producto de vulneraciones al derecho a la defensa, la seguridad jurídica o la igualdad procesal.
El cuarto punto de la Declaración es el más complejo, pues se refiere a varios temas distintos. En efecto, los cinco Estados:
[d]estacan la importancia de una estricta aplicación de las fuentes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del reconocimiento del margen de apreciación de los Estados en el cumplimiento de las obligaciones que establece la Convención. Asimismo, recuerdan que las resoluciones y sentencias de los órganos del sistema interamericano sólo tienen efectos para las partes del litigio.
Como se observa, aquí los Estados buscan: a) que el Sistema aplique estrictamente las fuentes del Derecho internacional de los derechos humanos; b) que se reconozca el margen de apreciación, y c) hacer una referencia velada al control de convencionalidad. Ahora nos referiremos individualmente a estos tres planteamientos.
En relación con el primero, se le exige al Sistema que aplique estrictamente las fuentes del Derecho internacional. Este punto podría referirse a dos cosas. En primer lugar, puede buscar resaltar que la Corte IDH sólo puede aplicar las fuentes respecto de las cuales tiene jurisdicción, pues no puede aplicar instrumentos - aunque sean fuente formal del Derecho - que no estén destinados a ser aplicados por ella57. En segundo lugar, puede referirse al uso que le da la Corte IDH a cualquier tipo de instrumento que tenga visos de internacionalidad o de legalidad, para interpretar evolutivamente la Convención Americana de Derechos Humanos, y así afirmar que ella consagra algún derecho que no se encuentra explicitado en la Convención. En efecto, la Corte suele hacer esto, incluso, en materias altamente discutibles, propias del debate político58. Así, al proclamar derechos que no están establecidos en las fuentes del Derecho internacional que ella debe aplicar, la Corte IDH ha ampliado enormemente el catálogo de supuestos derechos por los que ella debiera velar59. Una de las recientes ampliaciones de la Corte es considerar justiciables los derechos económicos, sociales y culturales, basándose en el artículo 26 de la Convención Americana, cuestión en la que han manifestado sus reparos los jueces Vio Grossi y Sierra Porto, de la misma Corte IDH60.
Para ampliar su jurisdicción, muchas veces la Corte IDH se basa en una interpretación errada del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, alegando que estos nuevos derechos estarían implícitamente reconocidos en la Convención61. En general, la Corte considera que el artículo 29 es una especie de norma de reenvío, una disposición que sería prácticamente única en el Derecho internacional. Lo interesante es que el artículo 29 no es ni una norma de reenvío ni una que no se encuentre en otros tratados. Desafortunadamente, no podemos tratar este tema en este trabajo, pues requiere de un estudio en sí mismo, pero ya se ha escrito algo sobre el punto62.
En relación con el segundo reparo, esto es, la ausencia del margen de apreciación, ya nos hemos referido al tema al hablar sobre el legítimo espacio de autonomía que tienen los Estados al momento de interpretar la Convención Americana. Por eso, pasaremos inmediatamente a tratar el tercer planteamiento, referido al control de convencionalidad, tema al que ya nos referimos brevemente. Recapitulando, el control de convencionalidad es una doctrina elaborada por la Corte IDH que plantea que sus sentencias crean una jurisprudencia que vincula a todos los Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos, y que debe ser aplicada por todos los órganos internos de los Estados, incluso aunque ello les exija actuar en contra de su legislación nacional, con independencia de si el ordenamiento jurídico interno les concede o no ese poder a los órganos estatales63.
La doctrina del control de convencionalidad carece de sustento en la Convención Americana de Derechos Humanos; muy por el contrario, la Convención establece en su artículo 68.1 que los Estados están sólo obligados “a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”. Por eso, aunque la doctrina del control de convencionalidad tiene muchos adeptos64, tiene también muchos críticos65. Los cinco Estados, al referirse a este tema en su declaración no hacen más que ponerse del lado de quienes critican la doctrina, y le piden a la Corte IDH que adopte un enfoque restrictivo al momento de aplicarla66. Nuevamente, los lectores podrán estar o no de acuerdo con esta posición, pero ella es compartida por bastantes autores, por lo que no puede considerarse que los cinco Estados busquen minar el sistema interamericano al proponer este punto.
Finalmente, los cinco Estados:
[e]nfatizan la importancia del debido conocimiento y consideración de las realidades políticas, económicas y sociales de los Estados por parte de los órganos del sistema interamericano de derechos humanos. En este marco, resaltan la necesidad de que las formas de reparación guarden una debida proporcionalidad y respeten tanto los ordenamientos constitucionales y jurídicos de los Estados, como las exigencias propias del Estado de Derecho.
Con este último punto, los Estados le piden a la Corte IDH que, en materia de reparaciones, tenga en cuenta las realidades nacionales de los Estados. Ellos solicitan esto porque la Corte, en variadas ocasiones, ha ordenado reparaciones sin ponderar los efectos que ellas tienen, o si los Estados se encuentran en condiciones de cumplirlas, o si no sería más fácil que ellos mismos determinaran cómo llegar al resultado buscado por la Corte. Por ejemplo, a ciertos Estados se les ha obligado a que implementen planes nacionales en materia de políticas públicas, sin tener en consideración los recursos ni las necesidades de tales Estados. Puede decirse que esto le ocurrió a Costa Rica, pues la Corte le pidió que implementara en su sistema de salud público un mecanismo concreto, que tiene alternativas más baratas y efectivas, sin tener en consideración que sólo tres Estados - de los más ricos del Continente - estaban recién planeando implementar este sistema67. La Corte ni siquiera se planteó si Costa Rica tenía otras necesidades más urgentes.
La Corte IDH también ha ordenado llevar adelante ciertas medidas específicas, como construir monumentos. Uno de los problemas de ordenar este tipo de cosas, es que la Corte desconoce las sensibilidades locales que dichas medidas pueden estimular. Así, por ejemplo, la construcción de ciertos monumentos ha generado gran oposición popular, como cuando la Corte le ordenó a Perú inscribir los nombres de personas condenadas por terrorismo en un monumento ya existente, dedicado a las víctimas del conflicto interno, pues algunas de las personas cuyos nombres se escribieron eran vistas como victimarias68.
Por último, también ocurre que la Corte IDH ordena cosas que pueden ser muy difíciles de cumplir en razón del ordenamiento constitucional de un Estado, y que el mismo fin podría obtenerse por otras vías. Por ejemplo, si a la Corte le interesa que en un Estado se deje de aplicar una ley de amnistía, a ella no le debiera interesar mayormente si esto se logra por una derogación explícita de la ley, o si se logra mediante una interpretación vinculante de la máxima autoridad judicial. En cambio, a nivel nacional, esto sí puede ser muy relevante, como ocurriría si es muy difícil obtener las mayorías parlamentarias necesarias. Es cierto que algunos consideran que es bueno que la Corte ordene medidas específicas, para que los Estados estén obligados a procurar una adecuada reparación de las violaciones que cometieron. Sin embargo, es necesario tener cierta confianza en que los Estados, pues al estar más conectados con la realidad nacional, pueden encontrar formas adecuadas de obtener los mismos resultados buscados por la Corte. En ese sentido, es apropiado decir que la deferencia de los tribunales de derechos humanos sobre el modo de llevar a cabo sus sentencias es una forma de abrir el diálogo con los Estados, que redunda en un mejor cumplimiento69.
Chile es un Estado comprometido con el Sistema Interamericano, cuestión que se observa en el alto porcentaje de sentencias cumplidas que exhibe. Por ello, no sería razonable inferir a priori que su liderazgo en la redacción de una declaración que formula sugerencias al sistema interamericano de derechos humanos sea mal intencionada. Ello es aún más patente si se nota que las peticiones que se hacen en la declaración son bastante razonables, y han sido planteadas por jueces de la misma Corte IDH, o por parte de cierta doctrina especializada.
Las cuestiones que solicitan los cinco Estados que apoyan esta declaración son: a) que el Sistema sea fiel a su naturaleza subsidiaria, permitiendo que las judicaturas de los Estados resuelvan las violaciones de derechos humanos que ocurran en su territorio, es decir, que se aplique a cabalidad la norma que exige haber agotado los recursos internos antes de poder comparecer ante el Sistema; b) que se reconozca que los Estados tienen una legítima autonomía para interpretar democráticamente los derechos que tienen un contenido abierto; c) que las medidas que adopte la CIDH para reducir su atraso en la tramitación de peticiones no vulnere las garantías del debido proceso; d) que la CIDH y la Corte IDH apliquen sólo las fuentes del Derecho que deben utilizar; e) que el Sistema adopte la doctrina del margen de apreciación; f) que la Corte adopte una versión acotada del control de convencionalidad, y g) que la Corte IDH sea realista y mesurada al momento de ordenar reparaciones en sus sentencias.
Como se puede observar, los antedichos planteamientos son razonables, por lo que no sustentarían la afirmación de que Chile se encuentre actuando de mala fe. Esto queda particularmente claro al observar que Chile exhibe, en general, un buen cumplimiento de las órdenes de la Corte IDH. Por otro lado, los Estados que cumplen de buena fe las sentencias de un tribunal debieran ser los más atentos en procurar su adecuado funcionamiento, pues los Estados desinteresados en acatar los fallos no se verán mayormente afectados por lo que éstos dispongan. Por eso, puede decirse que los Estados involucrados con el Sistema, que lo toman en serio, buscarán plantear inquietudes sobre su funcionamiento. Eso debiera explicar que Chile lidere la declaración que plantearon cinco Estados de la Región. También explicaría que los Estados comprometidos de Europa suelan presentar este tipo de inquietudes a su sistema regional. Por ello, planteamientos como el de los cinco Estados no deben ser tomados como amenazas, sino que como oportunidades para un diálogo fructífero.
