Primera parte

1. Introducción: Capacidad estatal y soberanía

Panamá tuvo un desempeño fiscal notable como estado soberano de la Colombia federal (1856-1886) y una relación fluida con el centro político colombiano. Sin embargo, bajo el centralismo constitucionalizado en 1886, las elites panameñas se sintieron discriminadas, explotadas fiscalmente y descuidados sus intereses fundamentales hasta su separación en 1903, bajo la tutela norteamericana. A pesar de convertirse en un protectorado de facto, Panamá fortaleció su estado y tuvo un manejo fiscal aceptable durante la primera mitad del siglo XX.¹ Se trata de una aparente paradoja, cuyo entendimiento será el objetivo central de este ensayo.

La capacidad estatal ha sido definida como la combinación de dos funciones fundamentales: La extracción de tributos de la sociedad y la provisión de servicios públicos indispensables para el desarrollo económico. Mientras la primera función está asociada con el proceso de centralización política que le permite al Estado un monopolio sobre los medios de violencia en cierto territorio –lo que Centeno y Ferraro (2013) llaman “territorialidad” - y sobre la fiscalidad, la segunda da lugar a las infraestructuras de transporte, energía, servicios sanitarios y salud, justicia y educación que contribuyen a un desarrollo económico sostenido y a una distribución de la riqueza menos desigual (Besley y Persson, 2011; Dincecco y Katz 2012). Pero la distribución mejora sólo si las clases subordinadas ganan inclusión política, pueden obtener un aumento del gasto social y los tributos de los más ricos financian al Estado.

Si la centralización fiscal permitió el financiamiento adecuado de las funciones del Estado, el gobierno limitado por la división de poderes dio lugar a que cumpliera su papel productivo. El poder legislativo supervisaba el gasto del ejecutivo, mediante contralorías que limitaban la corrupción y lo hacían eficiente, mientras la burocracia pública se hizo independiente y se reclutaba por méritos.² Para EEUU, la aplicación de los principios de la administración científica al gobierno fue bastante tardía. Woodrow Wilson argumentaba en 1886 que la administración racional de las corporaciones privadas debía ser llevada a la administración pública, cuyas cabezas debían ser cultivadas previamente en las mejores universidades del país.³

La carencia de este elemento fundamental explica la falta de capacidad estatal en la mayor parte de los países de la América Latina, incluyendo Panamá.

La capacidad estatal tiene que ver también con la llamada capacidad infraestructural: “con el poder organizativo y técnico de procesar información, construir estructuras organizativas y mantener sistemas de transporte y comunicación… refiere a la capacidad del Estado de coordinar la sociedad mediante la difusión de la ley y de la administración en muchas áreas de la vida social” (Centeno y Ferraro, 2013). Tiene que ver con la capacidad de las políticas públicas en promover o defender el orden constitucional, la prosperidad económica, los servicios públicos o la inclusión social, el control efectivo del territorio o si su poder sólo se impone a las clases subordinadas y no sobre las elites, es decir si existe la universalidad e independencia de la ley.

Aunque la capacidad estatal es independiente de la forma centralizada o no de gobierno, la existencia de un poder territorial, independiente del ejecutivo, también contribuye a que la gestión de los niveles municipal y regional active la tributación local y la gaste de acuerdo con prioridades sociales y para el desarrollo definidas a ese nivel. Pero la herencia colonial latinoamericana fue de centralismo excesivo, robándole a las poblaciones de las regiones capacidad de decisión y de iniciativa fiscal, debilitando los niveles locales e intermedios de administración y quitándole eficacia al gobierno central para imponer sus políticas. De hecho, las experiencias de centralización excesiva en la América Latina muestran protuberantes fallas en el proceso de fortalecimiento del Estado, en especial la incapacidad de acceder a los excedentes económicos de la sociedad, ya fuera por la vulneración de los derechos de propiedad o por la desconfianza en los procesos de decisión unilaterales y poco consensuados en torno a la tributación y al gasto público. Se puede argumentar que la experiencia de autogobierno de Panamá dentro del federalismo colombiano constituye un cimiento de su construcción estatal, y una de las razones para que pudiera avanzar en esa construcción, incluso bajo el control norteamericano de su recurso natural fundamental, pues no le impedía y más bien fomentaba que diseñara impuestos que le financiaron una mayor capacidad de gasto.

Para el caso de las sociedades latinoamericanas hay mayores trabas a la construcción de capacidad estatal por la gran influencia que mantuvieron los terratenientes, el clero y las oligarquías sobre la política, que tomó la forma de regímenes basados en el clientelismo, en el intercambio de favores, a veces liderados por caudillos y gamonales, donde predominaban las relaciones personales y el nepotismo. Se trata de una forma de liberalismo oligárquico que desconoce el principio fundamental de la igualdad frente a la ley. Se acompañaba con el surgimiento de figuras caudillescas, especialistas en el ejercicio de la violencia, que organizaban ejércitos informales que contrarrestaban el control militar del gobierno central o que a veces complementaban cuando se enfrentaban a movimientos sociales.

La debilidad económica y política de la mayor parte de los países del continente favoreció la intromisión de EEUU en ellos para que adoptaran la libre circulación de sus capitales y establecer un área geopolítica y comercial bajo su dominio, menos presente en los grandes países del Cono Sur. En el caso de economías intermedias y pequeñas la historia es algo distinta porque se torna más difícil construir estados fuertes y centralizados que logren una autonomía del imperio norte-americano, en especial si hacen parte de su retaguardia geopolítica, como sucede con Centroamérica. Los condicionantes internos juegan un papel importante que se destaca en el caso de Costa Rica, colonizada por campesinos pobres que se repartieron la tierra en forma democrática, constituyendo una base social importante para la construcción de capacidad estatal y desarrollo sostenido desde mediados del siglo XIX; Costa Rica contrasta con sociedades como Guatemala, el Salvador y Nicaragua, dominadas por terratenientes blancos que oprimen a sus campesinos indígenas, lo que se refleja en su reducida capacidad estatal y escaso crecimiento económico (Nugent y Robinson, 2010) y que son además bastante dependientes de la política norteamericana.

Según Centeno y Ferraro para la América Latina, “la modernización burocrática incompleta o fragmentaria resulta en estados débiles en todos sus frentes… estructuras vacías parciales que carecen de capacidad para entregar resultados de sus políticas públicas”; constituyen en fin un “Leviatán de papel”. (Centeno y Ferraro, 2013) El proceso de centralización despótica en Colombia no sólo es fallido con respecto a la construcción de capacidad estatal sino que rompe la unidad nacional al provocar la escisión del Departamento de Panamá, el más rico de los que conformaban la República.

Panamá se caracterizó en el siglo XIX por una estructura social en la que terratenientes ganaderos dominan el interior y que dejan una estela de campesinos e indígenas empobrecidos,⁴ combinada con una débil burguesía comercial que domina la política de las dos ciudades que comunicaban el Pacífico con el Atlántico. Pero los liberales no cuentan con el apoyo de las capas terratenientes ni de la Iglesia, lo que les debilita sus raíces de poder y cultura. Desde el establecimiento del voto universal masculino en Colombia en los años cincuenta del siglo XIX, los liberales tienen más problemas en convocar a un pueblo poco educado a favor de sus programas que los conservadores y el clero. Los liberales comerciantes en Panamá serán cosmopolitas, mucho más que los liberales colombianos, y admitirán en su seno a poblaciones raciales mixtas y de diversas religiones, lo cual ampliará su base social con el tiempo y les permitirá desplazar del poder a los conservadores del gobierno panameño entre 1912 y 1932.

A lo anterior se suma que Panamá es un territorio estratégico para la geopolítica norteamericana que en el siglo XX entra a dominar el Caribe y extiende sus territorios al Asia con su dominio sobre Filipinas. Por fuera de las ventajas comerciales que ofrece el no tener que dar la vuelta por el Cabo de Hornos para comunicar el Atlántico con el Pacífico, para la marina norteamericana era fundamental contar con un paso expedito entre los dos océanos, como lo demandó su guerra contra España por el control sobre Puerto Rico y Cuba en 1898. Panamá se separó de Colombia en 1903, después de soportar dos décadas de políticas centralistas que fueran crecientemente rechazadas por las elites del Istmo. La capacidad estatal que comenzó a desarrollar durante la era federal, mediante un aumento de la tributación que financió gastos sociales, en especial de educación, fue retrotraída por el desplazamiento de los intereses de los dirigentes del Istmo de las decisiones fiscales (Kalmanovitz, 2012). A partir de 1886, el Departamento de Panamá sufrió de explotación fiscal en un doble sentido: Un aumento desorbitado de los impuestos y una reducción de los gastos ejecutados en su territorio. Las políticas represivas del régimen de la Regeneración –que se extiende de 1886 hasta 1905– fueron el caldo de cultivo de dos guerras civiles en 1895 y la de 1899-1902, siendo esta la más cruenta de las guerras intestinas que vivió Colombia durante el siglo XIX; en ella, participaron por primera vez los panameños liberales en los conflictos colombianos. De la dominación del conservadurismo colombiano, la provincia de Panamá se independiza para transformarse en un protectorado de EEUU que supervisa su política y la discrimina social y económicamente. La más fundamental función del Estado, cual es ejercer el monopolio de los medios de violencia, queda en manos de la administración norteamericana del Canal, del Departamento de Estado y de las Fuerzas Armadas de EEUU, aunque entrará a ser compartida en los años cuarenta con las elites locales y se fortalecerá bajo la dictadura militar (1968-1989), algo que escapa a la periodización de este estudio. En este ensayo me propongo analizar el desarrollo de una capacidad estatal en Panamá que se vio entorpecida por el control directo que ejerció EEUU sobre su más preciado recurso natural y que combinó paradójicamente presupuestos públicos crecientes y políticas de salud pública que eran indispensables para administrar y defender el Canal construido entre 1904 y 1914. Al mismo tiempo, también era necesario controlar la población del ‘arrabal’ con un contingente de trabajadores del Caribe, que llegaron a las dos urbes del Istmo y que demandaban bienes públicos. A partir de esta introducción, analizaré en una segunda sección el Tratado Hay-Bunau Varilla que traza las relaciones entre los dos países como un estadio inicial que progresivamente va a ser cuestionado por algunas fracciones de la elite panameña y que encontró apoyo entre la población urbana. El Canal tuvo un gran impacto sobre la economía y sobre la fiscalidad de Panamá, especialmente cuando inició sus operaciones en 1917.

La tercera sección, que se analizará en la segunda entrega, abordará la prosperidad de la década de 1920 y la renegociación del Tratado Hay-Bunau Varilla en 1936, así como el inicio de regímenes nacionalistas que van alcanzando ciertas reivindicaciones. Los años cuarenta son objeto de estudio en la cuarta parte. La primera mitad de este período es marcado por el auge económico que alimenta las arcas de un Estado más fuerte que cuenta con una fuerza policial moderna que ahora comparte el ejercicio de la violencia con las fuerzas norteamericanas. Finalmente, haré un balance del desarrollo de una capacidad estatal en Panamá en medio de la dominación del imperio norteamericano.

2. El Tratado Hay-Bunau Varilla y la Constitución de 1904

En noviembre de 1903, culminada la cruenta guerra civil colombiana de los Mil Días, las elites panameñas se confabularon con el Departamento de Estado norteamericano para declarar su independencia de Bogotá. EEUU había propuesto un tratado con el gobierno conservador de Colombia para poder concluir el canal iniciado por los inversionistas franceses pero Miguel Antonio Caro, todavía una figura dominante en la política colombiana, logró que el Senado colombiano lo votara en contra, sin perspectiva alguna de renegociar sus términos. Las objeciones tenían que ver con que se explicitara el término de arriendo y no de concesión a perpetuidad, que quedaba sin definir adecuadamente por el largo período de explotación de 100 años. Había además la consideración de que una indemnización de US$10 millones y una anualidad de US$250.000 dólares eran insuficientes, frente a la alternativa de recibir los bienes de la empresa de Lesseps cuyo contrato expiraba en 1904 y había sido incumplido, avaluados en US$40 millones que ya habían sido negociados entre los norteamericanos y los franceses por el ferrocarril y las obras adelantadas en la construcción del canal. El negociador colombiano, Tomás Herrán, firmó una propuesta que era favorable a EEUU, pues le otorgaba un territorio de 6 millas (9.7 km) en el que podía desplegar tropas con el consentimiento de Colombia, construir el canal y controlar la salud pública. Colombia renunciaba al pago anual de US$250.000 por el ferrocarril, a cambio de US$10 millones y el mismo monto anual de US$250.000 a partir de 1912. (Maurer y Yu 2011)

Ante la negativa del Senado colombiano, que rechazó la aprobación del tratado por 24 de 27 votos, dos abstenciones y la enfermedad aducida por el senador por Panamá José Domingo de Obaldía, la construcción del canal quedaba aplazada indefinidamente. Los panameños se sintieron nuevamente traicionados por el centralismo de Colombia en sus propósitos de alcanzar la prosperidad mediante la explotación de su recurso más valioso, mientras que los norteamericanos pudieron imponerles condiciones más onerosas de las que acordaron en el tratado con Colombia. Sin embargo, los dirigentes liberales Belisario Porras, Juan B. Pérez y Soto, Buenaventura Correoso y el diputado conservador Oscar Terán, entre otros, se opusieron a la maniobra de los conservadores y algunos liberales de precipitar la ruptura con Colombia de la mano del Departamento de Estado norteamericano.

Al igual que en Colombia, la propiedad de la tierra estaba muy concentrada en Panamá y servía de base a una república oligárquica. Los conservadores eran por lo general terratenientes blancos, católicos y defensores de la herencia hispánica. Se fortalecieron con el poder de EEUU desde que construyeron el ferrocarril interoceánico, a partir de 1855, en tanto coincidían en su búsqueda de orden por medio de la fuerza. Los liberales defendían los intereses de la elite comercial y se apoyaron en las masas mestizas y negras; sus intelectuales eran abogados, maestros y caudillos militares y nacionalistas. (Conniff, 1990). Esta configuración política se prestaba a una gran inestabilidad que incluso se intensificó bajo el protectorado norteamericano que se inauguró en noviembre de 1903.

Las nuevas condiciones que se le dieron a Panamá recién independizada se condensaban en su status de protectorado, en el que EEUU ejercía plena soberanía sobre una franja de tierra de 16 km alrededor del Canal con su propia autoridad ejecutiva y fiscal. Un elemento muy conflictivo del tratado fue el de conceder “a perpetuidad” el recurso más valioso del territorio a una potencia extranjera que podía utilizarlo, como evidentemente lo hizo, para avanzar sus intereses en toda América Latina y sobre el mundo durante las dos guerras mundiales.

El Gobernador norteamericano de la Zona del Canal dictaba incluso la política tributaria y arancelaria del país, lo que despertó el rechazo de los comerciantes del Istmo, aunque los conservadores no se sintieron afectados. La Zona, como se le vino a llamar, recibía mercancías sin impuestos y las podía vender por fuera de ella, reduciendo uno de los pocos ingresos tributarios de los que disponía el gobierno panameño. De hecho, el ingreso que se generaba en la Zona del Canal en 1944, primer año en que se elaboran las cuentas nacionales de Panamá, fue de casi el 40 por ciento del ingreso “nacional” que no podía ser gravado por el gobierno panameño. Aunque se dice que el dólar fue una condición impuesta por EEUU a Panamá, hay que considerar algo que la elite panameña debió tener en cuenta: la muy alta inflación causada por la emisión descontrolada de la Tesorería colombiana durante la guerra de los mil días, que sumó 635 por ciento entre 1899 y 1902 (Meisel y López, 1990) era muy difícil de conjurar sin el uso de una nueva moneda; parecía inapropiado en esos momentos que los panameños se embarcaran en la aventura de crear un nuevo banco central sobre el que el poder ejecutivo podía abusar tanto de la emisión como lo habían hecho los conservadores colombianos, entre 1886 y 1903. “No habrá monopolios oficiales”, decía el artículo 38 de la Constitución panameña, para referirse al monopolio de emisión del que disfrutó el Banco Nacional colombiano a partir de 1886. En la Constitución se establece que no habrá papel moneda de curso forzoso, como lo había establecido Colombia, y que por lo tanto el balboa, y el dólar que lo sustentaba, debían tener un contenido de metal precioso que lo garantizara.

“En este entorno económico se establecieron las bases del Convenio Monetario de 1904 que facilitó la circulación del dólar norteamericano que evitaría lo que hoy llamaríamos ‘costos de transacción innecesarios’ para los trabajadores del Canal y los residentes norteamericanos” (Fernández, 2008). De hecho, el Estado soberano de Panamá se había acostumbrado a un patrón monetario dual desde la construcción del ferrocarril interoceánico, culminado en 1855. La mayor parte de sus nóminas se pagaban en dólares, de una fuerza de trabajo que venía fundamentalmente de Jamaica y Barbados y que continuó siendo utilizado por la empresa francesa que intentó construir el canal hasta el final de la década de

1980. En general, las transacciones comerciales del Istmo con otros países eran mucho más intensas que las correspondientes a la enclaustrada Colombia andina. De hecho, los comerciantes panameños rechazaron la moneda fiduciaria colombiana de 1886 en adelante, al percatarse que perdía valor de manera sistemática frente al abuso de su emisión y preferían transar con dólares, libras esterlinas o monedas de ley. Para Galileo Solís, quien fuera ministro de Hacienda en 1936, la ausencia de un banco de emisión hacía que se dependiera de la balanza de pagos para el “abastecimiento monetario” y que la volatilidad que resultaba de su desequilibrio condujera a excesiva o insuficiente liquidez. Cuando había inflación, el gobierno debía hacer contracción fiscal, bajando el gasto y aumentando impuestos, algo que era difícil de ejecutar en el corto plazo. La inflación del dólar mermaba la capacidad adquisitiva de los panameños y por ello reclamaba que se debía contar con soberanía monetaria, para que la oferta de dinero se ajustara a las necesidades de la producción y el consumo internos. (Solís, 1952)

La implicación más seria de tener una cámara de conversión de la moneda local, el balboa, con el dólar, fue la carencia de un prestamista de última instancia en casos de crisis financieras y fiscales, forzando a que la legislación bancaria fuera conservadora y a que las finanzas públicas estuvieran acotadas por la capacidad tributaria del nuevo Estado panameño, algo que se cumplió cada vez menos con el paso del tiempo. Panamá contaba con el equivalente de una tasa de cambio fija, atada al dólar y este a un patrón oro hasta 1933,⁵ que hacía que los choques externos tuvieran efectos más nocivos que en circunstancias cuando la autoridad monetaria podía aplicar correctivos contracíclicos a un choque externo.⁶ Este tipo de choque tendería a ser absorbido por el nivel interno de precios mediante una deflación y una contracción de la oferta monetaria y de su producto, en vez de enfrentarlo con una devaluación y un aumento de la cantidad de dinero, algo que se vivió en 1922 y de nuevo a partir de 1929 hasta la salida tardía del patrón oro por EEUU en 1933. Lo que perdía definitivamente Panamá eran los ingresos por señoreaje que le deja un banco de emisión a su estado nacional. Como lo observaba Mundell (1961), los países que están muy integrados en términos de movilidad de factores y comercio se benefician de compartir una divisa, algo que no era tan claro para Panamá cuyos trabajadores no contaban con libre entrada a EEUU y cuyo comercio, en particular sus exportaciones de bienes, no eran considerables. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que los trabajadores panameños mejor pagados eran los afortunados que eran contratados por la Administración del Canal o por los zonians en tareas domésticas y de servicios que habitaban territorio norteamericano.

El Gobierno de EEUU se hacía cargo de la seguridad del Canal e intervenía donde se generaran amenazas contra el orden público, prestándole una influencia decisoria sobre la política panameña, reduciendo la participación de las clases sociales subordinadas y frenando la conformación de sindicatos que no estuvieran asociados con las centrales de trabajadores norteamericanas. A pesar de todo esto, el imperio no pudo impedir que surgieran movimientos populares y políticos nacionalistas que presionaron crecientemente por cambios en el tratado del Canal en varios momentos de la historia de Panamá.

La Constitución panameña de 1904 sigue los lineamientos conservadores de la colombiana de 1886. “La soberanía reside en la Nación, quien la ejerce por medio de sus Representantes” (artículo 2), compartiendo el debilitamiento de la soberanía popular que hace su contraparte colombiana. Con respecto a la religión no es muy liberal: “es libre la profesión de todas las religiones, así como el ejercicio de todos los cultos, sin otra limitación que el respeto de la moral cristiana y el orden público. Se reconoce que la religión católica es la de la mayoría de los habitantes de la República, y la ley dispondrá que se le auxilie para fundar un Seminario Conciliar en la capital y para misiones de las tribus indígenas” (artículo 26).

Se estableció una Asamblea Nacional (unicameral), con un representante por cada 10.000 habitantes, convocada cada dos años. Era un régimen igualmente centralista: El presidente nombraba gobernadores y estos a los alcaldes, con muy poca autonomía fiscal en la administración de provincias y municipios y hasta el impuesto predial o a la propiedad era (y es) recaudado por el gobierno central. Se garantizaba la “independencia de la República” por el artículo 136 de la Constitución que concedió al Gobierno estadounidense la autoridad de “intervenir en cualquier parte… para restablecer la paz pública y el orden constitucional”.

La misma Asamblea Constituyente de 1904 eligió al primer presidente de la República Manuel Amador para después convertirse en la Asamblea Nacional por un período. Como en Colombia, las elecciones presidenciales eran indirectas, por medio de delegados. En las elecciones de 1908 se retiró el candidato liberal por el veto de los norteamericanos y triunfa José Domingo de Obaldía sin contendor. Es frecuente la denuncia de fraude y el llamado de los perdedores para que EEUU actúe en su favor, mostrando la poca disposición a aceptar los resultados de la voluntad popular. Por lo general, era un régimen en donde el ganador tomaba todo, aunque a veces se dieron coaliciones que se repartían la burocracia y los contratos. En 1912 se divide el partido conservador y triunfa el candidato liberal Belisario Porras quien iniciará la hegemonía de su partido que durará hasta 1932. En 1920 tiene lugar la primera elección directa de presidente que vuelve a favorecer a Belisario Porras.

Panamá fue consolidando un régimen político que Guevara Mann caracteriza de anocrático pues combinaba autocracia y democracia en diferentes proporciones y que para el período 1903-1948 obtiene una calificación de -3 en el puntaje otorgado por Polity IV, donde -10 es una autocracia pura y +10 democracia pura. Guevara define el término de anocracia como un régimen oligárquico, donde hay represión de la participación política competitiva, el jefe de gobierno es reclutado por una elite política y ejerce el poder con pocas limitaciones de las otras ramas del poder y de la oposición. “La Constitución de 1904, reformada en 1906, 1918, 1928 y 1932, rigió durante 37 años hasta el 2 de enero de 1941, cuando entró en vigencia una nueva carta fundamental” (Guevara, 2014); esta fue reemplazada de nuevo en 1946.

Al igual que en la mayor parte de América Latina, no hay en Panamá un servicio civil profesional, aunque algunas ramas si cuentan con él. Lo impiden varios elementos: el clientelismo que intercambia activismo electoral por puestos en la burocracia y las relaciones de amistad y nepotistas en una sociedad donde la familia constituye el núcleo fundamental. Hacia 1929, según el informe Roberts, todos los empleados públicos debían pagar 5 por ciento de su sueldo al partido político que les había garantizado el puesto. Agregaba el mismo informe que 25 por ciento de los empleos públicos podían ser eliminados sin que tuviera impacto alguno en la operación del gobierno. La inestabilidad política hacía recambiar todas las posiciones del Estado con demasiada frecuencia produciendo una gran ineficiencia del aparato estatal. En un informe del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) de 1952, se observa que hay mucha inestabilidad administrativa dentro del Estado e injerencia de la política que impide contar con una burocracia competente. Agrega que “falta deseo de utilizar el capital en inversiones de desarrollo” y sugiere introducir la planificación y reformar el Consejo de Economía Nacional para que racionalice la administración fiscal, trace hojas de ruta para la construcción de obras públicas e inversiones en la agricultura, apoyada en un sistema bancario público.

Como se verá, el problema de fondo del Estado panameño no era tanto su forma oligárquica sino que carecía del monopolio de los medios de violencia que generalmente acompaña el monopolio de la fiscalidad. Aunque el Estado panameño ejercía el monopolio en el recaudo de impuestos, sólo los podía aplica al territorio que no estaba controlado directamente por EEUU. En la Zona, sin embargo, se generaba el 40 por ciento de los salarios de la República, mientras que los consumos de los zonians no estaban sujetos a las altas tarifas arancelarias ni a la tasa consular, lo que hacía que el costo de vida fuera inferior en el territorio controlado por EEUU que en el resto de Panamá.

La construcción del Canal

Los panameños estaban ilusionados con la anhelada construcción de su canal que traería contratos de construcción, salarios, alquileres de tierras y residencias, compras de servicios de profesionales panameños, impuestos, tarifas, exportación de productos locales, y finalmente provisión de servicios a los barcos que transitaban el canal. Sin embargo, los norteamericanos tenían pensada una zona autosuficiente con acceso a todas las necesidades provistas desde afuera, incluyendo trabajadores, y la demanda por materiales, maquinaria, comida y otros insumos provista por EEUU.

Las ciudades de Panamá y Colón quedaron teóricamente en la zona de construcción del Canal, pero fueron excluidas de la jurisdicción norteamericana en el tratado de 1903. A pesar de ello, los norteamericanos utilizaron la amplia autoridad otorgada para llevar a cabo varios proyectos en ellas, como la organización de la fuerza policial, la construcción de los nuevos sistemas de agua y aguas servidas, higiene pública y el combate al mosquito. (Conniff, 2004: 25)

La condición militar del Canal lo hizo que fuera una empresa pública, algo inusual para un gobierno republicano como el de Teodoro Roosevelt y que fuera ironizado como fruto del socialismo norteamericano.⁷ Fue una de las empresas de mayor envergadura del siglo XX, un hito de la ingeniería moderna y se hizo concibiendo la zona como separada del resto de Panamá, regulada bajo el sistema de ley norteamericano.

Las dos preocupaciones centrales de las autoridades del Canal fueron la sanidad y la estabilidad política. Las enfermedades tropicales contribuyeron al fracaso de la empresa francesa, provocando miles de víctimas. La estabilidad era fundamental para adelantar las obras sin demora y garantizar la seguridad de largo plazo de la arteria interoceánica. Conociendo de los avances de Finlay sobre la transmisión de la malaria por mosquitos que propagaban la enfermedad, se hicieron campañas de fumigación casa a casa y se trataron de controlar todas las fuentes de aguas estancadas en la que incubaban los mosquitos, haciendo disminuir radicalmente los efectos mortales de las enfermedades tropicales.

En 1904 por solicitud del presidente Manuel Amador, los norteamericanos disolvieron el pequeño ejército que había participado en el movimiento de Independencia del año anterior, manteniendo sólo una fuerza de 250 hombres, incluyendo oficiales. A partir de ese momento y hasta mediados de la década de 1930, el Estado panameño se desentendió de la función fundamental de ejercer el monopolio de los medios de violencia que pasaba al control de un supervisor norteamericano, asignado por las autoridades de la Zona del Canal para monitorear a la Policía. Esta estaba mal pagada y no contaba con prestigio alguno, atrayendo sólo a personas de bajos ingresos. “A la sombra de ejercicio del poder de EEUU, la policía jugó un papel insignificante en la vida nacional hasta los años treinta” (Guevara, 1996, p. 55). La presencia militar de EEUU en la Zona creció paulatinamente hasta llegar a incluir todas las armas norteamericanas en catorce bases militares.” La carencia de cualquier remedo de monopolio de los medios de violencia por el Estado panameño contribuyó a su ilegitimidad como el mismo Belisario Porras admitió en una entrevista: “Mi gobierno no puede adquirir verdadera autoridad…”, admitió el presidente. “Encuentro dificultades hasta para armar… la Policía”. (Szok, 2004) Mientras la Policía panameña mal armada y pobremente organizada apenas sobrevivía, la de la Zona del Canal era poderosa y siempre lista para atacar manifestaciones o protestas de la abundante población de los dos puertos y de los trabajadores de la obra.

En los diez años de construcción, más de 75.000 personas trabajaron en el canal, y el costo total fue de $352 millones, incluido los $40 millones pagados a la Compagnie Nouvelle, de Lesseps, y $10 millones a Panamá. Oficialmente, unas 5.600 personas murieron de accidentes y enfermedades durante la construcción, pero no existían censos de trabajadores rigurosos y los damnificados pudieron ser muchos más. En los últimos años de la construcción trabajaron entre 45.000 y 50.000 hombres, que equivalía a la población combinada de las ciudades de Panamá y Colón. (McCullough, 1977) Todo el transporte para la excavación se hizo por medio del ferrocarril porque hacerlos con camiones hubiera sido ineficiente frente a la lluvia y el fango que imponía la difícil geografía y clima panameños.

Había 5.362 funcionarios en la nómina de oro de la empresa del canal en 1913, afiliados a la AFL, con 80 posiciones reservadas para panameños de ‘buenas familias’, y 76.000 en la nómina plateada sin derechos sindicales. Los empleados privilegiados recibían 4 veces el monto que percibían los de la nómina plateada por las mismas tareas. Los norteamericanos ganaban entre 50 y 75 por ciento más en la Zona que si trabajaran en EEUU. (Biesanz, 1955) Durante los diez años de construcción, unos 150.000 angloparlantes llegaron al puerto de Colón para trabajar en el Canal. “Hacia 1950, casi tres generaciones de antillanos y sus descendientes vivían en Panamá, Colón y sus suburbios”. (Conniff, 2004) Ellos eran discriminados por partida doble: por los norteamericanos y por los panameños.⁸ Las condiciones de trabajo de los panameños o extranjeros en la Zona eran equivalentes a lo que se vivía en lo más profundo de Misisipi bajo el sistema apodado Jim Crow: “vivían en pueblos segregados dentro de la zona, compraban en comisariatos distintos, bebían coca colas y asistían a cines en fuentes de soda y clubes separados, asistían a centros de salud y salas de clínicas segregados, atendían escuelas separadas… cuando se retiraban obtenían una pensión equivalente a un dólar por año trabajado y no podían continuar viviendo en la Zona”. (Biesanz, 1955)

Los comisariatos de la Zona vendían bienes de consumo duraderos y ropa, prácticamente sin aranceles a los que tenían acceso familiares y amigos de los trabajadores del Canal, de tal modo que el grueso de la tributación recaía sobre el resto de los trabajadores del país que tenían salarios inferiores a los de los de la Zona, que aportaban el 50 por ciento de los ingresos provistos por los aranceles sobre bienes de con- sumo esenciales. Otro 30 por ciento surgía de impuestos a la gasolina y a licores producidos en Panamá y el resto a un impuesto predial bastante pequeño (Looney, 1976).

El Canal resultó ser un negocio muy bueno para EEUU, a pesar de que sus barcos tenían que pagar la misma tarifa que el resto de los usuarios del Canal. Maurer y Yu calculan que, bajo supuestos restrictivos, los beneficios del Canal en la reducción de los costos de transporte entre el oeste y el este de EEUU fundamentalmente explican una décima parte del crecimiento de EEUU durante los años veinte (Maurer y Yu, 2011). Pero también bajaron los costos de transporte entre el oeste de EEUU y Europa y entre el este norteamericano y el lejano oriente. Otros grandes beneficiarios en la segunda mitad del siglo XX fueron Japón, Filipinas y Chile que pudieron acceder al grueso del mercado norteamericano, concentrado en su cordón industrial de la costa este. La tasa social de retorno nunca cayó por debajo del 7.7 por ciento y la tasa efectiva promedio sobre la inversión fue cercana al 10 por ciento anual, según los mismos Maurer y Yu.

El dominio político norteamericano facilitó la entrada de sus corporaciones multinacionales. “Las inversiones extranjeras aumentaron significativamente después de la independencia de Panamá. El Chase National y el National City establecieron filiales fuera de la Zona en 1910. La United Fruit Company dobló su extensión cultivada de banano y construyó ramales de ferrocarril para alimentarlas. Una filial de la United Fruit, la Tropical Telegraph and Telephone Company recibió una concesión monopolista para construir la red nacional de comunicaciones. La Pan-American Airlines inició su servicio en 1929”. (Maurer y Yu, 2011)

El Canal no cumplió las expectativas de los panameños. En primer término porque se inauguró en los albores de la guerra europea, que desorganizó tanto el comercio mundial que no fue hasta 1917 que la navegación pudo iniciarse. Durante la guerra, la inflación norteamericana fue muy elevada: entre 1914 y 1920 el índice del deflactor del PIB norteamericano aumentó 107 por ciento (Rockoff, 2004), lo que obviamente redujo la capacidad adquisitiva tanto del pago anual de US$250.000 como de los rendimientos de la inversión que tenía Panamá en finca raíz de Nueva York. Sin embargo, en los años veinte, Panamá pudo beneficiarse del gran incremento del tráfico a través del Canal que sólo se ralentizó con la Gran Depresión. La Zona del Canal fue una herida abierta en la sociedad panameña que no tenía acceso a su riqueza geográfica fundamental y que incluso separaba sus dos grandes ciudades del interior del país. Buena parte de la población norteamericana que vivía en la zona venía del sur de EEUU y, como ya se ha visto, ejercía la discriminación contra los panameños negros y mestizos de manera abierta y ofensiva.

La influencia de los norteamericanos sobre la política panameña se debilitó con el tiempo. Los conservadores controlaron el movimiento independentista pues los liberales habían participado activamente en la guerra civil colombiana y se opusieron a los términos en que fuera negociada la independencia de Panamá. Los primeros retuvieron el poder hasta 1908 cuando un disidente de su partido, José Domingo de Obaldía, forjó una alianza electoral con los liberales y los invitó a ocupar varios puestos en su gabinete, después de lo cual estos ganaron las elecciones en 1912. Se destacó Belisario Porras quien fuera elegido ese año y repetiría tres mandatos con alguna interrupción hasta 1924. Porras era hijo de un constitucionalista colombiano, él mismo jurista destacado y había sido considerado un héroe liberal durante la guerra de los mil días. Aunque los conservadores trataron de arrebatarle la ciudadanía e invalidarlo políticamente, lo que hicieron fue aumentar su reputación y aceptación entre las clases medias, los negros y los mestizos.

Porras aplicaría un ideario liberal y progresista, moviéndose dentro de los límites impuestos a la política interna por la dominación norteamericana. Él enfatizó los cambios legales y logró un creciente recaudo tributario, aunque, como se verá, recaía sobre las importaciones y el consumo de licor. También era pragmático frente al gasto y se preocupaba de que las obras públicas y la educación se contrataran de manera abierta, que sobre todo produjeran resultados.⁹ Hace aprobar un nuevo código penal que significó “completar la obra de nuestra… independencia”, ya que “no era posible continuar […] aferrados a tradicionalismo jurídico colombiano, lleno de prácticas ineficaces”. El sistema legal colombiano era anticuado mientras los panameños estaban “obligados a ser modernos en todo”. (Szok, 2004) En Panamá, como también en República Dominicana y Cuba, la dominación norteamericana no impidió la modernización estatal y el desarrollo de las funciones públicas fundamentales: Servicios públicos, infraestructuras, educación y salud pública, incluso las impulsa cuando coinciden sus intereses con las de las elites locales que domina. Los norteamericanos pensaban que la modernización de estas sociedades y el progreso económico les servirían de base a la estabilidad política, algo que probó ser poco cierto. Según Milciades Pinzón, sociólogo panameño, escribiendo sobre Porras, “la lista de sus ejecutorias es numerosa: códigos nacionales, carreteras, hospitales, telégrafos, escuelas, archivos nacionales, leyes ambientales, promoción de la investigación, denuncia de nuestra situación de protectorado, exposiciones internacionales, acueductos, ferrocarriles, muelles, plazas, puentes, lotería nacional, registro civil, registro de la propiedad, bibliotecas y urbanizaciones”. (Gandásegui, 2013) Lo cierto es que Porras logró consolidar una amplia alianza política, liderando unos cambios profundos en el carácter del estado panameño que Marco A. Gandásegui reconoce como de consolidación de la República. Las bases políticas de Porras eran sectores comerciales de las dos ciudades terminales del Canal, de los sectores del interior que buscaban una modernización del campo panameño, de un movimiento laboral independiente al que contribuyó con una legislación favorable para su organización y de jóvenes estudiantes que aspiraban a perfeccionarse en las incipientes instituciones de educación superior y técnica que organizó Porras. Todos ellos sentían la necesidad de liberarse de la opresión económica y social que imponía el imperio con sus políticas económicas y de exclusión; Porras ciertamente avanzó considerablemente el ideario nacionalista de la nueva República.

3. La prosperidad de los años veinte

La entrada plena en operación del Canal en 1920 coincidió con la gran expansión económica que siguió a la primera guerra mundial, intensificada a partir de 1923 para conformar una gran burbuja, accionaria, inmobiliaria y financiera que impulsó a su vez el comercio global. Los líderes panameños reconocían que no podían poner en peligro la construcción, la explotación, el mantenimiento y la defensa del Canal. Porras favoreció la contratación de obra pública con empresas norteamericanas que cumplían, sin preocuparse por desarrollar la burguesía local, lo que fue socavando el apoyo de las clases medias con que había contado el partido liberal panameño. “Como en Cuba, Haití y la República Dominicana, el tutelaje norteamericano fomento importantes cambios económicos, y con ellos, una nueva estructura social a la que el Estado panameño ya no le correspondía”. (Szok, 2004)

La educación se profundizó: “contrataron a numerosos funcionarios y profesores extranjeros y crearon instituciones que Colombia nunca había provisto al Istmo. En la primera dos décadas de la vida republicana, la matrícula escolar ascendió de 4.200 a más de 51.000 estudiantes, mientras el gobierno financió la apertura de decenas de nuevas escuelas e importantes instituciones culturales como la Imprenta y el Teatro Nacional, academias para la música y las artes plásticas y programas para instrucción universitarias en el exterior”. (Szok, 2004) Se financió la apertura de importantes instituciones culturales como la Imprenta y el Teatro Nacional, academias para la música y las artes plásticas y programas para la instrucción universitaria en el exterior. Sin embargo, al final del mandato de Porras en 1924 cerca de 38 por ciento de los niños todavía no asistía a un colegio.

El sistema político registraba una estructura similar a la colombiana y al de muchos países latinoamericanos: Las clientelas eran la base social del bipartidismo, al lado de las masas pobres que podían ser movilizadas por el nacionalismo y la promesa del progreso contenida en que Panamá era avenida del comercio global. El sistema clientelar era jerárquico e involucraba a jefes de activistas en cada barrio o poblado del país que recibían puestos o favores especiales, si ganaban las elecciones. El régimen obtenía así un apoyo político suficiente que le permitía sobreaguar, aunque la proliferación de grupos y empresas electorales también contribuyó a una creciente inestabilidad política.

Si bien no se navegaba por el Canal durante la primera guerra mundial, la actividad en torno a la vía interoceánica sirvió para encausar la demanda de la zona hacia la economía panameña: “agentes de compras del canal empezaron a firmar contratos con proveedores panameños para la obtención de productos principales que se consumían en la Zona. La escasez provocada por la guerra también protegió los mercados nacionales para estos proveedores. Hablando en términos generales, el café procedía de la montañosa provincia de Chiriquí; el ganado, de la península de Azuero; el azúcar, de Coclé; el ron, de Herrera. (La mayor parte de los bananos producido en Chiriquí y Bocas se destinaban a EEUU.) Mientras los proveedores panameños suministraban artículos aceptables, (el mercado de) la Zona del Canal los compraba.” (Conniff, 2004) Sin embargo, una vez normalizada la situación de paz, los panameños debieron competir con la producción de EEUU, en los suministros de la Zona y sufrieron una merma considerable de sus actividades.

Los ingresos y gastos públicos en algunos años

Panamá fue un caso de un estado soberano colombiano que por los incentivos que introduce el federalismo fiscal recurre a impuestos progresivos a la propiedad, el impuesto directo y otros más regresivos como el de degüello, que lo destaca como el que más tributos por cápita recauda en los Estados Unidos de Colombia. El ferrocarril genera mucho comercio y tránsito de bienes y personas, lo cual obviamente aumenta la riqueza disponible. Pero con su independencia, los mandatarios panameños tienen acceso a dos fuentes cuantiosas de recursos, comparada con su historia previa: las aduanas que antes controlaba el gobierno central colombiano y los ingresos por el uso del Canal que le entregan los norteamericanos, una suma de US$10 millones, de los cuales invierte 6 millones en el mercado inmobiliario de Nueva York, y que obtiene unos rendimientos de entre 300.000 a 400.000 dólares anuales, y los US$225.000 anuales que antes capturaba Colombia. La construcción del Canal y la regularización de la navegación en los años veinte aumentó la riqueza del istmo y por lo tanto también el excedente que se grava con impuestos indirectos. Ante la bonanza tributaria, las elites panameñas dejan marchitar los impuestos a la propiedad y colocan un arancel oneroso para el consumo de la mayoría de la población, elevan los impuestos al consumo de alcohol ordinario y dejan marchitar el impuesto directo que también alcanzó a ser importante en el Panamá colombiano. Lo que se mantiene es la tradición de generar ingresos fiscales y gastarlos de manera adecuada, lo cual como se vio se hace notable durante las administraciones de Belisario Porras.

Terminada la guerra comenzó a utilizarse crecientemente el Canal interoceánico, dando lugar a una bonanza bastante sostenida para Panamá. Los ingresos fiscales pasan de promediar US$ 6 millones en 1918-1920 a 9 millones entre 1926 y 1932, cuando con algún rezago se derrumban con la Gran Depresión a 7 millones.

Tabla 1

Ingresos corrientes 1921

Fuente: Contraloría General de la República.

En 1921 se hace sentir la bonanza de que comienza a disfrutar Panamá, con unos ingresos fiscales de 6.1 millones de balboas, de los cuales el 9 por ciento son derivados de la renta proveniente del Canal y la parte invertida en el mercado de bienes raíces de Nueva York por US$6 millones y que rinde más que la propia anualidad. Las aduanas proveen el 46 por ciento de los ingresos, los impuestos a la renta y a los licores otro 43 por ciento, mientras que el impuesto a la propiedad es la mitad de lo que se logra con el impuesto al consumo de carne, aunque ninguno es apreciable. Todos los estados latinoamericanos por estos tiempos tenían una escasa capacidad para poner a tributar a las personas y no existían impuestos al valor agregado, por lo cual se recurría a tasar las importaciones, lo que se facilitaba porque se concentraban en los puertos de entrada y podían ser retenidas hasta que pagaran el arancel.

Porras dejó instalado en la Presidencia a Rodolfo Chiari, quien comenzó a experimentar problemas con una rebelión de los indígenas Guna en 1925, seguida muy de cerca por un movimiento de inquilinos que protestaban contra el aumento de los arriendos. En 1923 se había formado un movimiento semi-clandestino de clase media, Acción Comunal, que articuló una plataforma nacionalista y de retorno a la cultura panameña, incluyendo la defensa de la lengua española, con fuertes inclinaciones de derecha que más adelante fueron vinculados al régimen falangista de Franco y al eje fascista durante la segunda guerra mundial.

Entre los fundadores de Acción Comunal, varios denunciaron al presidente por apoyarse en las fuerzas armadas norteamericanas para reprimir la protesta del movimiento inquilinario. Un nuevo acuerdo con EEUU en 1927, que le otorgaba más privilegios militares en caso de una nueva conflagración mundial, fue derrotado por la movilización política y rechazado por la Asamblea Nacional. “El presupuesto durante el período de 1927 a 1929, para el funcionamiento del Estado nacional era de 14.302.428 balboas, sin incluir los fondos especiales. La deuda nacional era de aproximadamente 18 millones de dólares, distribuidos de la siguiente manera: 16.293.000 balboas correspondientes a la deuda externa y 2.393.055 balboas en deuda interna”. (Moreno Lobón, 2014)

En 1928 fue elegido presidente Florencio Arosomena, a quien le tocó enfrentar los impactos de la Gran Depresión que dejó cesantes a miles de trabajadores y que sirvió para que se tomaran medidas contra los trabajadores antillanos que habían llegado desde la iniciación de la construcción del Canal, tensionando aún más la atmósfera social. En enero de 1931, Acción Comunal derrocó al Presidente y un año después fue electo Harmodio Arias M. Según Connif, como mandatario “examinó la legalidad de la relación neocolonial y ofreció una de las más lúcidas denuncias del protectorado que como presidente lucharía por terminar con la negociación de un nuevo tratado”. (Conniff, 2004)

Según el informe Roberts, hacia 1929, el curso del comercio entre el Lejano Oriente y Europa no había sufrido alteraciones marcadas a causa del Canal de Panamá: Ese tráfico continúa efectuándose casi en su totalidad por el Canal de Suez, porque la distancia por aquella ruta es menor. Tampoco ha afectado el comercio entre la costa oriental de Sur América y la costa oriental de la América del Norte.

Tabla 2

Gasto público promedio por rubros 1920-1929 (En porcentaje)

Fuente: Informe Roberts.

Durante la década de 1920 el funcionamiento del Gobierno alcanzaba 62 por ciento del gasto público (sumando gobierno, relaciones y hacienda), mientras que educación y obras públicas desplegaban un quinto del total cada uno, algo que se comenzó a sentir en términos sociales y del desarrollo productivo del Istmo, al contar con una fuerza de trabajo mejor educada y con la infraestructura de carreteras, energía y aguas que facilitaba el desarrollo económico en provincias como Bocas del Toro y Chiriquí. Esta última se constituiría en la despensa de Panamá.

El sistema educativo heredado de Colombia era raquítico. En las pocas escuelas primarias del interior, las clases se dictaban en ranchos improvisados, con sillas y mesas provistas por los padres de los niños que eran muy pobres. La primaria estaba basada en la memorización del alfabeto, estudiaban la vida de Jesús, aprendían sílabas por medio de las oraciones al señor para pasar al catecismo. (Biesanz, 1955) En 1911, el 70 por ciento de los panameños eran analfabetos, cifra que se fue reduciendo hasta alcanzar el 35 por ciento en 1945. En 1920 sólo el 27 por ciento de los niños en edad atendían la primaria, para alcanzar el 60 por ciento en 1945. Los gastos en educación crecieron entre 1923 y 1927, de 1.2 millones en el año base a 1.75 millones para reducirse durante el bienio 1927-1929 a 1.5 millones en cada uno de esos años. (Roberts, 1932) Los maestros debían pagar los gastos de campaña de los políticos que triunfaban en las elecciones y estos nombraban un buen número de “botellas”, que estaban en nómina pero que no trabajaban o lo hacían muy poco. (Biesanz, 1955)

La Gran Depresión se sintió con fuerza en Panamá. En la Zona del Canal hubo recorte de salarios de la nómina plateada. En términos fiscales lo peor se vivió entre 1933 y 1935. La Gran Depresión precipitó fuertes cambios políticos, incluyendo grandes movilizaciones contra la injerencia norteamericana en la política interna de Panamá y la aspiración a recuperar su más preciado territorio.

En el recaudo tributario efectivo entre enero de 1933 y junio de 1934, los impuestos a la importación seguían siendo dominantes con el 43.3 por ciento del total, mientras que los recaudos internos eran 27.1 por ciento y las rentas patrimoniales (anualidad del Canal e intereses del fondo invertido en Nueva York) eran el 6.3 por ciento de los ingresos (Leland, 1946, Anexo). En el recaudo interno, los impuestos a los licores eran dominantes y superiores a los que recaían sobre la propiedad y sobre la renta.

Tabla 3

Gasto público por rubros, incluyendo servicio de la deuda 1933-1934

Fuente: Contraloría de la República General

“Aunque en 1934 se aprobó un impuesto a la renta, los salarios pagados en la Zona del Canal (a panameños y extranjeros) quedaron exentos en virtud del Tratado de 1903”. (Looney, 1976) dificultando gravar a los que mayores ingresos salariales detentaban y a que el Gobierno pudiera hacer política fiscal contra cíclica para enfrentar la crisis. Panamá era demasiado dependiente del Canal para liderar su crecimiento, por lo cual se dieron propuestas de fomentar la industrialización, mediante la protección arancelaria, política que tuvo algunos logros.¹⁰ El presupuesto de gastos efectivos para el bienio 1934-1935, años caracterizados por una fuerte caída de ingresos y gastos, revela que se destina a la educación el 19 por ciento, pero que el endeudamiento del pasado ha sido bastante alto y consume un 21 por ciento del presupuesto. En efecto, la deuda pública representó 7.1 millones de balboas en 1919, pero en 1928 se aproximaba a los 20 millones que se mantuvieron al mismo nivel para 1934-1935, dando lugar a un creciente servicio, sobre todo de la deuda interna que era mayor que la externa.

En los años treinta se da un cambio apreciable en la estructura de dominación norteamericana. La diplomacia de la armada norteamericana (Gunboat diplomacy) estaba caracterizada por imposiciones sin tapujos de los intereses norteamericanos y de sus empresas, en particular de la United Fruit Company, pero también de los intereses azucareros en Cuba, Santo Domingo y Puerto Rico y banano en América Central y Colombia, para obtener sus fines geopolíticos y de control de mercados, sin tener que tributar a los gobiernos locales. El cambio de regímenes desatado por la Gran Depresión dio lugar a gobiernos más sensibles a las necesidades sociales en la América Latina ya que las empresas norteamericanas tuvieran que adaptarse a nuevas condiciones como la participación de las elites locales en los negocios del banano y del azúcar, a pagar mayores regalías en el caso del petróleo y a hacer nuevos acuerdos con los gobiernos locales. Se da entonces un cambio en la forma de dominación: La United Fruit Company, entre otras, quedó sin el respaldo del Departamento de Estado para tumbar gobiernos o invadir países que pusieran en riesgo las inversiones norteamericanas y cambiaron de estrategia, asociándose con las burguesías locales para entregarles parte de los cultivos, pero conservando la distribución y el transporte (Bucheli).

El cambio de gobierno en EEUU a raíz de la Gran Depresión que queda en manos de Franklin D. Roosevelt da lugar a una mayor autonomía de los países subordinados y le resta fuerza a los intereses de los inversionistas norteamericanos en agroindustria, petróleo y transporte. Para el caso de Panamá, la nueva correlación de fuerzas permite la renegociación del tratado Hay-Bunau Varilla en 1936. A raíz del abandono del patrón oro y la devaluación del dólar de 1934, las autoridades panameñas, encabezadas por Harmodio Arias, demandaron renegociar los términos del tratado original. Estas discusiones incluyeron aduanas, contrabando, comisariatos, la carretera panamericana y la correspondiente compensación monetaria. (La segunda parte se publicará en la próxima entrega de Tareas)

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Notas