1.Entre la muy diversa gama de información requerida para abordar las complejas tareas envueltas en el análisis del proceso de desarrollo y su planificación, incluido su relación con la educación y el papel de ésta en la sociedad, destaca la emanada de la estadística nacional, particularmente aquella generada por los recuentos censales.

Sobre la utilidad de la misma se hará referencia oportunamente más adelante. Baste decir por ahora que tales datos son necesarios para llevar a cabo los pasos exigidos por la preparación de diagnósticos y proyecciones de los que debe nutrirse la planificación y la elaboración de políticas. El esfuerzo que hace la Nación panameña para conocerse a sí misma a través de la información producida por los censos nacionales constituye una inversión compleja y cara cuyos frutos deben contribuir a delinear el perfil de nuestra sociedad en un momento dado, a reconocer y examinar procesos de cambio social y a imprimirles dirección e intensidad a éstos por medio de la planificación, en el contexto de un proyecto nacional inscrito en la ley suprema del Estado, que es la Constitución.

El próximo censo nacional de población será levantado en 2020. Ya la institución oficial responsable de su ejecución debe ocuparse de toda su compleja organización y disponer de todos de los recursos necesarios para asegurarle al país la producción de los datos más completos, confiables y útiles.

2. Todas las tareas propias de políticas, planes y programas demandan información estadística adecuada, veraz y oportuna. A este respecto conviene recordar que si bien los registros de hechos vitales y las encuestas periódicas o específicas son útiles para colmar posibles lagunas en la documentación necesaria, es el censo de población la fuente principal de información demográfica y socioeconómica que facilita la elaboración de indicadores de desarrollo, proporciona bases para preparar estimaciones de fecundidad, mortalidad, migración y del crecimiento de la población, según diversos atributos, por regiones y otras proyecciones derivadas.

El hecho de que las políticas y planes sociales son concebidos en función de la población, para la población y por la población, hace evidente la necesidad de integrar variables demográficas al proceso de planificación, particularmente en sus fases de diagnóstico y proyección (diagnosis y prognosis, si se quiere).

3. Ello obliga a aprovechar analíticamente los datos censales en la detección de problemas actuales o los que pudieran emerger a la luz de posibles tendencias. Los datos pueden ser utilizados así, tanto para propósitos de diagnóstico y evaluación, como en su consideración directa en modelos de explicación y de proyección. El crecimiento demográfico, sus factores determinantes y la influencia que ejercen deben ser apropiadamente considerados. Y es que si bien resulta cierto que no hay nada inherente al aumento demográfico que genere mayores recursos para la inversión, no puede hacerse caso omiso al hecho de que el incremento de la población determina la inversión mínima necesaria para impedir deterioro en los servicios y niveles de vida. Es obvia entonces, la influencia que puede tener el ritmo de incremento demográfico sobre la tasa de incremento que se fije como meta cualquier plan.

4. Por otro lado, debido al doble papel de la población como consumidora y como productora, es necesario considerar la estructura demográfica en planes de inversión, producción, consumo y distribución de bienes y servicios. Cualesquiera que fuesen los objetivos de las estrategias y planes de desarrollo (incremento de la renta, consumo, o de empleo), hay que tomar en cuenta el tamaño de la población total y de sub-poblaciones como elementos básicos en la programación.

Desde el punto de vista del papel de la población como consumidora, las variables tamaño, crecimiento y distribución territorial, deben ser consideradas en la asignación de recursos encaminados a satisfacer necesidades diversas. En el caso concreto de la educación, por ejemplo, cabe dar respuestas a preguntas como: ¿cuántas aulas, sillas, laboratorios, bibliotecas, gimnasios, campos de juego, libros, cuadernos, ¡y ahora computadores!, maestros, profesores y personal auxiliar se requieren para atender las demandas? Esta interrogante es apenas una muestra de los que deberá plantearse el analista y planificador y sugiere tanto el uso directo posible de cierta información censal, como de proyecciones que pueden ser elaboradas a partir de ella. En consecuencia, parece legítimo y deseable plantearle al Censo, desde su preparación y ejecución, hasta la elaboración, publicación y difusión de resultados, las demandas precisas para llevar a cabo diagnósticos y proyecciones que permitan identificar problemas, que son los que inducen objetivos, calcular indicadores de utilidad en la fijación de metas y prioridades y en la evaluación, así como determinar magnitudes específicas que deben ser conocidas para organizar recursos y desarrollar acciones de planes.

5. En resumen, parece evidente que una de las aplicaciones más importantes de los datos censales consiste en facilitar parte de la información concreta en la cual el Gobierno ha de basarse para adoptar decisiones en los campos social y económico. A través de un análisis correcto de resultados censales pueden obtenerse datos útiles acerca de cambios en magnitudes de poblaciones, en su distribución geográfica y en su composición, o estructura según distintos atributos.

Asimismo, por medio del análisis, es posible examinar los factores que influyen sobre las tendencias actuales, prever su probable evolución futura y evaluar sus posibles impli-caciones para su consideración en la formulación de políticas y programas de actividades. El estudio analítico, pues, de la relación de tendencias demográficas con la educación, la salud, la vivienda y el empleo, por ejemplo, debe ser un elemento básico de los programas de desarrollo social y esa es razón suficiente para promover su institucionalización y utilización.

Sin embargo, cabe decir que aunque la aplicación de este tipo de estudio es muy importante, no hay que olvidar que ninguna investigación que suponga una contribución significativa al progreso científico necesita estar justificada por sus aplicaciones prácticas inmediatas. Hay que institucionalizar el análisis por la necesidad de su uso práctico y por su contribución al progreso del conocimiento.

6. En todo caso, no cabe duda de que la realización de un censo en todas sus etapas exige una importante inversión de recursos públicos, de modo que su análisis y aprovechamiento de sus resultados debe ser uno de los frutos esperados. En Panamá existe la organización institucional y el personal capacitado para elevar el rendimiento de la inversión hecha en el censo, y los análisis y estudios de la información censal son de hecho un compromiso con la sociedad y ésta debe hacerlo patente manteniendo la demanda correspondiente.

Esta fase final del programa censal es esencial cumplirla. De poco vale haber efectuado exitosamente todas las etapas previas si los resultados no se utilizan efectivamente. Sería un desperdicio de tiempo y de recursos. Para evitarlo, deben ser adoptadas medidas dirigidas a funcionarios relacionados con la preparación de planes y diseño y ejecución de políticas, a fin de informarlos de los resultados del estudio de los datos censales que sean de interés para el cumplimiento de sus responsabilidades.

7. Según la Constitución vigente, corresponde exclusivamente al Estado organizar y dirigir la educación en el territorio nacional y garantizar el derecho y deber de recibirla. También establece que la educación es un servicio público y que su primer nivel o educación básica general, es gratuito y obligatorio. La gratuidad implica teóricamente para el Estado proporcionar todos los útiles necesarios para el aprendizaje mientras completa el educando su educación básica general.

Por otra parte, la Ley reglamentará los planes de estudio, la determinación de los programas de enseñanza y la organización de los niveles, así como la de un sistema de orientación nacional educativo, de conformidad con las necesidades nacionales. De acuerdo con la Constitución, las empresas particulares cuyas operaciones alteren significativamente la población escolar en un área determinada, contribuirán a atender las necesidades educativas sujetándose a normas oficiales. El Estado desarrollará programas de educación y promoción para los grupos indígenas. Esto es lo que establece la ley suprema de la Nación y sus disposiciones ponen de relieve el igualitarismo generalizado intrínseco en la imagen-objetivo de la sociedad a la cual se aspira.

8. Surge con claridad que para cumplir y hacer cumplir preceptos constitucionales en materia de educación, el Estado debe valerse de información detallada geográficamente, que

permita conocer situaciones y tendencias probables en la alfabetización, asistencia escolar, nivel de instrucción (temas censales) y su relación con costos por razón de necesidades de formación y utilización de recursos humanos.

Ante la estrechez de medios financieros, el análisis de tales costos no cabe hacerlo solamente desde la perspectiva de su financiamiento. También hay que considerarlo desde el punto de vista de su posible reducción, ya que pudiera ocurrir que el problema no residiera tanto en poder aumentar los recursos, sino en cómo evitar los desperdicios que siempre lleva consigo cualquier “ineficacia”.

La información también debe ser ligada a necesidades de construcción, reposición y mantenimiento de instalaciones físicas, así como a la disposición, conservación y abastecimiento de materiales y útiles requeridos para impartir las enseñanzas. El censo ofrece a este respecto oportunidad preciosa para disponer de información directa de los temas censales de educación ya mencionados y vincularla a la de otras variables investigadas. Así suministra información básica para preparar cálculos de población en edad escolar y para estimaciones de necesidades conexas, aporta datos para la confección de marcos muestrales indispensables para el diseño de encuestas sociales que se propusieran estudiar, por ejemplo, la extensión, ubicación y razones que expliquen los niveles que alcancen la deserción, ausentismo, retraso cronológico y fracaso escolar, permite efectuar análisis diferenciales en variados tópicos y emprender cálculos de indicadores sociales de utilidad en estudios sobre niveles de vida.

9. Conviene detenerse ahora un breve momento en el caso de la población escolar, so riesgo de ser repetitivo más adelante porque nunca será ocioso insistir en que las estimaciones y proyecciones de la futura matrícula escolar son necesarias para la administración y planificación de la educación.

Como es bien sabido, uno de los principales deberes de la administración es proveer maestros adecuadamente formados y en cantidades suficientes para atender la labor de la enseñanza de los alumnos. Obviamente, una falta de maestros podría ser consecuencia de errores en la determinación del crecimiento de la población escolar. Por otro lado, en vista de que la formación de maestros no es instantánea para atender su demanda y toma tiempo, la administración de la educación debe saber cuántos nuevos maestros habrá que formar en los años venideros. La respuesta provendrá del conocimiento previo del número de estudiantes previsible. Por lo tanto, se requeriría tener la mejor idea del número potencial de la matrícula estimada. Estos son cálculos que los datos censales ayudan a preparar.

10. Algo similar podría agregarse en relación con necesidades de escuelas y aulas, y otras previsiones útiles, como residencia de maestros, transporte, alimentación, impresión y distribución de libros, útiles escolares y otros servicios. ¡Y qué decir de los costos! ¿Cómo puede un administrador intentar establecer racionalmente costos de un programa escolar sin saber, aunque sea aproximadamente, el tamaño probable de la población escolar? Por otra parte, los costos pueden verse afectados por las tasas de variación que registren las razones entre la población que efectivamente asiste a la escuela y el tamaño de la población en edad escolar, información facilitada por el censo. A la influencia en los costos de tal factor, cabría añadir otros factores como:

-El mejoramiento de la matrícula, impulsado por el objetivo de alcanzar la universalidad de la enseñanza primaria, -la necesidad de un mejoramiento cualitativo en el sistema de educación que implique una tasa de retención escolar más alta y mejor calificación de los docentes, -las tendencias de largo plazo de costos unitarios en educación, particularmente los salarios.

11. Cabe aquí una bravísima reflexión de tipo demográfico. Cuando se produce una disminución en el ritmo de incremento de la población más joven, acompañado de un aumento de la población en edad de trabajo,-como ha venido siendo el caso de Panamá resultante de su transición demográfica-, en las últimas tres o cuatro décadas, como resultado principalmente de la disminución de la fecundidad, podría disminuir la carga financiera de la matrícula escolar y se facilitaría su extensión.

Parece interesante resaltar a ese respecto que el costo por alumno en la educación pre-primaria y primaria había aumentado a un ritmo significativamente menor que en la educación media (49 y 77 por ciento, respectivamente, entre 1990 y 2000). ¿Cómo se habrán modificado tales cifras recientemente? La relación entre población en edad escolar y la población en edades de trabajo se convierte así en un indicador del esfuerzo requerido para establecer la educación del primer nivel universalmente, en el supuesto de que los costos son sufragados por la producción de la población activa.

Parece importante, entonces, además, disponer de datos de la población clasificada por años simples de edad, para las áreas, comunidades o regiones de interés especial y contar así con los datos de edades que interesan para la planificación, como el estudio de las necesidades de escuelas, y para la obtención de otras muchas estimaciones indispensables para adaptar los planes económicos y sociales a las necesidades de la Nación, como se espera de las normas establecidas constitucionalmente.

12. Tal como ha sido insinuado antes, los estudios sobre la distribución de la población dentro de su territorio, como las migraciones internas, merecen recibir alta prioridad en los programas de análisis censales. Los estudios sobre concentración y dispersión demográficas y sobre procesos de urbanización son también de gran interés para comprender mejor diferentes ritmos de absorción del sistema de educación. Por ejemplo, es evidente que la oferta educativa es más fácil en zonas urbanas y, ciertamente, la urbanización tiende a aumentar la demanda de educación en todos los niveles. La información estadística existente así lo corrobora.

En realidad, tanto el crecimiento urbano, como la composición de la fuerza de trabajo tienen gran capacidad explicativa en el ritmo de absorción del sistema de educación. Ello no es ajeno en modo alguno a la consideración de la educación como factor del desarrollo económico y a la conexión del “análisis de las necesidades educativas con las urgencias de un previsible cuadro ocupacional dentro de determinados horizontes de desarrollo”.

La información relativa al nivel de instrucción de la fuerza de trabajo resulta útil para calcular necesidades actuales y futuras de mano de obra y orientar planes para el desarrollo y ampliación del sistema docente y su adecuación a las perspectivas del desarrollo económico y de sus transformaciones. Importa agregar a estas consideraciones ligadas a la calificación de la mano de obra que cuando ocurre un cambio desde la concentración económica en el sector primario hacia una aceleración en el sector terciario moderno se tiende a producir una demanda caracterizada por la necesidad de poseer una certificación educativa para lograr incorporarse al mercado de trabajo.

Sin embargo. cuando el desempleo es elevado, esa certificación y “credencialismo” tienden a producir una especie de “devaluación” de la educación porque técnicos y profesionales no encuentran empleo. Por otra parte, las tabulaciones de los datos censales relativos al nivel de instrucción de la población activa, desagregados geográficamente, ofrecen uno de los medios principales para evaluar la situación y perspectivas económicas de las diferentes zonas. La utilidad de estas tabulaciones dependerá del grado de detalle de las clasificaciones por zonas que se utilicen.

13. Hasta aquí se ha tratado de relacionar globalmente datos referentes al tamaño, distribución territorial, composición por edad y actividad económica, con algunos aspectos del sistema educativo. Pero el censo investiga en forma directa algunos conceptos sobre educación restringidos a ciertas poblaciones específicas. Por ejemplo, el alfabetismo y analfabetismo de la población se introdujeron desde el primer censo nacional de 1911.

¿Hasta cuándo se seguirán investigando en los censos panameños? ¡Quién sabe! Ya el analfabetismo afecta a menos del 8 por ciento de la población de 10 años y más. Quizá deba ser investigada la situación en otro par de censos más antes de aproximarse a su medición a través de los datos del nivel de instrucción. El censo de 1920 de Panamá añadió el concepto sobre asistencia escolar y desde entonces todos los censos decenales subsiguientes han incluido el tema, con algunas variantes en cuanto a nivel de enseñanza de la asistencia y límites de edades de las poblaciones investigadas.

El nivel de instrucción, o nivel de educación alcanzado ha sido investigado desde el censo de 1930 y el título obtenido desde el censo de 1950. Existe, pues, una clara y larga tradición en la investigación censal de tópicos relativos a la educación de la población, que poco uso tuvieron hasta la institucionalización de la planificación de la educación hace ya más de cuatro décadas.

14. Los estudios basados en los resultados censales y en otras estadísticas demográficas, constituyen junto con datos emanados de registros de matrícula escolar y otras actividades de las instituciones docentes, instrumentos para evaluar la situación y progreso de la enseñanza, así como necesidades de inversiones sociales y económicas. Por ejemplo, los datos de alfabetismo y nivel de instrucción pueden ser analizados para observar cambios a través del tiempo y establecer diferencias espaciales y sociales, que son útiles para caracterizar poblaciones. Para obtener medidas del alcance y eficacia del sistema docente pueden usarse los datos de matrícula escolar, así como los resultados censales de asistencia escolar, en función del tamaño y composición de la población en edad escolar. Algunas transformaciones necesarias de la oferta educativa pueden ser estudiadas analizando necesidades actuales y previstas de trabajadores en las diversas actividades económicas, habida cuenta del nivel de instrucción de la población y de la fuerza de trabajo.

Para evaluar los futuros cambios en la matrícula escolar y la distribución de los alumnos por edad, las proyecciones de la población en edad escolar, derivadas de las proyecciones demográficas nacionales por sexo y edad, pueden analizarse en relación con las tendencias de la matrícula escolar y las previsiones o metas fijadas al respecto. Cabe agregar que estos cálculos pueden servir de base para determinar necesidades de inversión física y de formación de educadores.

Por supuesto, conociendo magnitudes de la población escolar y algunas normas e indicadores es posible estimar lo que puede ser atendido de la demanda y su costo probable.

Ya se dijo que la asistencia escolar ha venido siendo investigada en los censos panameños desde 1920. Podría pensarse que contando con estadísticas contínuas de matrícula quizá no sea necesario recurrir a tabulaciones censales para estudiar el volumen de la asistencia escolar. Sin embargo, la práctica censal se ha mantenido en razón de que aporta información sobre sexo, edad, lugar de nacimiento, de residencia, de procedencia (en algunos casos) y es posible vincularla a otros datos del hogar y de la vivienda, enriqueciendo notablemente la información y ayudando a comprender mejor los niveles y variaciones de la asistencia escolar. Tal vez, en el futuro de los censos panameños convendría establecer si se asiste a escuelas públicas o privadas y si estas últimas son religiosas o no.

Una tabulación que muestre jóvenes económicamente activos e inactivos, por sexo y edad, que asisten o no la escuela, puede arrojar luces sobre la importancia de la participación económica como factor que afecta a la asistencia escolar y viceversa, así como para indicar cantidades de jóvenes que no asisten a la escuela, ni son económicamente activos, grupo que reviste especial atención social. Vale la pena recordar que en 1950 el censo elaboró tabulación que permitía conocer la población en edad escolar ocupada, según nivel de instrucción, asistencia a la escuela primaria y sexo, al nivel geográfico de distrito.

En realidad, había entonces niños en edad escolar que no asistían a la escuela primaria simplemente porque ya la habían completado y otros porque trabajaban. Entonces, como ahora, lamentablemente, afloraban causas ajenas al sistema de educación que contribuían a apartar de la escuela a niños en edad escolar, como: incapacidad física, mental o de otra índole, abandono de la escuela, o cesación de asistencia debido a la incorporación o no a la mano de obra por razones de penurias económicas en el hogar, ignorancia de los padres o irresponsabilidad; alta dispersión demográfica, dificultades de comunicación, entre otras situaciones.

15. Los datos censales sobre nivel de instrucción alcanzado por la población adulta constituyen medidas de un importante elemento del nivel de vida nacional, así como una valiosa indicación de la calidad de los recursos humanos y de la capacidad de desarrollo económico y cultural del país. La capacidad de absorber y aplicar (y eventualmente desarrollar) tecnología nueva, y mejorar productividad de recursos, son funciones, sin duda, del nivel de educación alcanzado por la población. De manera que, si existe algo que merezca denominarse motor del desarrollo, ese algo sería la educación. Es cierto que, de todos los recursos, es la población el más valioso. Pero hay matices, y el nivel de instrucción marca diferencias cruciales en situaciones y evoluciones probables. La correlación o asociación entre esta variable y otros elementos del nivel de vida es las más de las veces muy nítida y significativa.

A mayor educación, mayor remuneración, mejores condiciones de habitación, mejor alimentación, mejores condiciones de salud, más larga vida y mejor nivel de vida. Diversas investigaciones así lo demuestran. Por ejemplo, Ligia Herrera J. en su obra sobre Regiones de Desarrollo Socioeconómico de Panamá en 1970-1980, al elaborar una tipología de distritos según el desarrollo relativo alcanzado, incluyó la variable nivel de educación debido a las implicaciones directas que tiene sobre la fecundidad, sobre la nutrición, la salud y en el cambio social en general, encontrando correlaciones elevadas. Por ejemplo, la correlación entre los porcentajes de población con algún año de enseñanza secundaria o universitaria aprobado y el nivel de desarrollo relativo fue de 0.94.

16. La experiencia ha demostrado que los problemas para proveer de facilidades educativas no se reducen a enfrentar las necesidades de una población escolar creciente. También envuelve la adaptación de la educación a necesidades cambiantes de la sociedad. Por ello ha sido criticado el tradicionalismo de los sistemas educativos y enfatizado la urgencia de orientar a los jóvenes hacia nuevos campos técnicos y de introducir reformas a programas de estudios para ajustarlos a las necesidades del desarrollo. Asimismo, se ha sugerido que países pobres no necesitan, ni pueden permitirse sistemas de educación del tipo tradicional europeo que han estado prácticamente orientados hacia el adiestramiento de élites.

La educación es un proceso en el cual el apetito aumenta a medida que se come. Así se observa que un período o nivel inicial de educación conduce a demandas de más educación a niveles superiores.

Estas consideraciones permiten recordar que en primer lugar existe la meta de extender universalmente el alfabetismo, lo que implica también desarrollar esfuerzos en la educción de adultos. En segundo lugar, existe la adopción universal del principio de la obligatoriedad de la enseñanza primaria gratuita, En tercer lugar, como consecuencia de las dos primeras, hay la necesidad de desarrollar la enseñanza secundaria y superior.

Por otra parte, puede haber metas para la enseñanza secundaria y superior que se deriven de metas sociales y económicas, que rebasan la capacidad real de enfrentarlas. La tarea entonces de la planificación de la educación es reconciliar los factores involucrados, tomando en cuenta, además, las cambiantes situaciones que son determinadas por tendencias demográficas, económicas y realidades políticas.

17. No quisiera terminar estas reflexiones sin antes decir, al margen de lo dicho, un par de palabras sobre educación en población, que puede ser motivo de enseñanza en cualquier nivel.

La educación en población está diseñada para desarrollar un estado de alerta y comprensión de la naturaleza, causas y consecuencias, a nivel individual y social de fenómenos de la población. Ese estado de alerta y comprensión puede lograrse tempranamente en el transcurso del proceso de aprendizaje y aun fuera del mismo. Por ejemplo, en las clases de nivel medio, al enseñarse las progresiones aritméticas y geométricas, pueden usarse datos de crecimiento de la población para que el estudiante explore la diferencia entre ambos tipos de crecimiento.

Cuando se enseñe cómo preparar gráficos, se puede indicar al estudiante, por ejemplo, el porcentaje de población que corresponde a determinado grupo, sea de edad, de logro educativo, de residencia urbana o rural para su correspondiente representación. Igualmente, los gráficos pueden ilustrar evoluciones de la población, del empleo, la producción de alimentos y otros fenómenos cuyas tendencias cronológicas conviene conocer.

En cierta forma, de lo que se trata es de convertir en activistas a grupos pasivos para los cuales transcurren los hechos y fenómenos sin advertir que sus vidas pueden ser afectadas por los mismos y que ellos pueden ser protagonistas y transformadores.

El activismo puede ser manifestado así en evitar el desperdicio de agua o de comida, la contaminación del ambiente y la disposición sanitaria de la basura, para mencionar apenas unas cuantas situaciones visibles cotidianamente. El aprender a observar y analizar fenómenos sociales y encontrarse motivado aumenta la probabilidad de actuar de manera responsable ante situaciones relacionadas con la población. El censo proporciona numerosos datos para acciones en el campo de la educación en población. En realidad, tantos o más que los que han podido ser abordados en relación con el uso en el área de la educación, que ha motivado esta exposición.

Notas