Introducción

Aunque las naciones latinoamericanas tienden a resolver sus disputas fronterizas en instituciones multilaterales, como la Corte Internacional de Justicia (CIJ), algunas controversias escapan a esa tendencia y períodos históricos como la posguerra fría son propensos a su reactivación (Paterson y Flynn, 2013). Si la globalización económica y financiera incrementa la importancia de la geo-economía en el ámbito global, en el regional hay una reafirmación de la geopolítica que incluye el resurgimiento de conflictos que parecían olvidados. En esta tendencia, los “petroestados”¹ son actores geopolíticos importantes. De ahí el interés por analizar la reactivación de la controversia de Venezuela con Guyana en la segunda década del siglo 21, en una comparación diacrónica con la forma que asumió en los años ochenta y centrada en los militares.

Este artículo compara la actuación militar en 1982 con la de 2015, cuando la reclamación recobró importancia después de un largo período de inacción por parte de Venezuela. Existe similitud entre los períodos de comparación porque: 1) el conflicto resurgió cuando Venezuela enfrentaba serios problemas económicos. Aunque solo en febrero de 1983 Venezuela sufrió los efectos de la crisis de la deuda externa, en 1982 los problemas generados por el peso de esa deuda y los bajos precios internacionales del petróleo forzaron a subir el precio nacional de la gasolina y a recortar el gasto público (Pérez, 2015). En la segunda década del siglo 21, Venezuela experimentó la abrupta caída de precios petroleros, acentuada por devaluación monetaria, inflación y pérdida de empleo por deterioro del sistema productivo nacional. 2) La reclamación se reactivó después de una decada de inacción y 3) en años electorales – elección presidencial en diciembre de 1982 y elección de Asamblea Nacional (AN) en diciembre de 2015 y 4) en las dos ocasiones el partido gubernamental perdió esas elecciones.

Los cambios más notorios se dieron en el contexto regional al terminar la guerra fría en 1989 y, en Venezuela, en la orientación politico-ideológica del gobierno y la participación militar en política exterior y doméstica. La comparación se guía por tres preguntas a contestar para cada período 1) ¿cual fue la posición de los militares sobre la reclamación? 2) ¿qué participación tuvieron en la toma de decisiones? y 3) ¿como reaccionó el Ejecutivo a la posición militar? El análisis se concentra en rasgos de los actores, relación Ejecutivo-militares y preferencias de cada uno.

1. Posición y participación militar en 1982

Los orígenes de la controversia entre Venezuela y Guyana por la región al oeste del río Esequibo derivan de su ocupación colonial por España, Países Bajos y Gran Bretaña (Brewer-Carías, 2009). A finales del siglo 19 Gran Bretaña y Venezuela aceptaron someter la cuestión a un tribunal internacional de arbitraje que, en 1899 otorgó a la primera 90% del territorio en disputa y a Venezuela, la boca del Orinoco y 5.000 millas cuadradas al sudeste de ese río. En 1948, el secretario de los representantes estadounidenses en el tribunal, Severo Mallet-Prevost, dejó para ser publicado en forma póstuma un memorandum sobre las actividades que llevaron a esa sentencia. Según Mallet-Prevost, los representantes de Gran Bretaña y Rusia presionaron a los de EEUU para adoptar la decisión por unanimidad porque sino otorgarían todo a Gran Bretaña por mayoría simple. Mallet Prevost sospechaba que era resultado de un acuerdo anglo-ruso porque no se ajustaba a la evidencia presentada (Nuñez, 1962: 107-114, publicado en The American Journal of International Law, 1949). Previamente, Venezuela había denunciado el laudo arbitral en la CIJ (1903), la Unión Panamericana y la Conferencia Inter-Americana de Bogotá (1948) (Serbin, 2001).

Desde que en 1962 Venezuela informó formalmente a las Naciones Unidas (ONU) que consideraba nulo el laudo de 1899, distintos gobiernos venezolanos reclamaron el Esequibo. En 1966 Gran Bretaña, Guyana y Venezuela firmaron el Acuerdo de Ginebra en vísperas de la independencia guyanesa y, en 1970, Guyana y Venezuela suscribieron el Protocolo de Puerto España. El primer documento creó una comisión bilateral con plazo de cuatro años para solucionar la controversia. Vencido el plazo, el Protocolo “congeló” la controversia por doce años (de 1970 a 1982), por lo cual en los ochenta la cuestión volvió al centro de la atención política.

En 1982 el presidente venezolano era Luis Herrera Campins (COPEI) y el embajador en Guyana, Sadio Garavini. Este explicó entonces que la decisión de Venezuela de no prolongar el protocolo era resultado de la política doméstica, el estado de sus relaciones internacionales y sus relaciones con Guyana (Ishmael, 2013). Mientras tanto, en Guyana el gobierno impulsaba la venta de bonos de defensa nacional para armar al país, con el argumento que, en abril de 1982, una compañía estadounidense que realizaba exploraciones en el Esequibo había encontrado petróleo. Si Argentina había invadido las Islas Malvinas porque allí se había descubierto petróleo, ahora que ese recurso existía en el Esequibo, Venezuela lo invadiría por lo que era necesario comprar bonos de la defensa (Ishmael, 2013). Sobre la relación entre petróleo y reclamación del Esequibo en 1982, puede mencionarse que no aparece mencionada en ningún documento oficial venezolano publicado ese año (MRE, 1983). Asumir que era una motivación que el gobierno no se atrevía a declarar no parece tener base cuando, en casi todos sus documentos, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) aludía abiertamente a su rechazo a la construcción de una represa hidroeléctrica en el Alto Mazzaruni (Esequibo), para la cual Guyana solicitaba un préstamo al Banco Mundial (MRE, 1983).

En abril de 1982 Venezuela apoyó la invasión de Argentina a Malvinas y el editor de Ultimas Noticias llamó a aprovechar la situación creada para ocupar el Esequibo y aumentar la popularidad del gobierno (Ishmael, 2013). Según Brecher y Wilkenfeld (1997), en Caracas existía preocupación porque tropas cubanas en Guyana, en vía hacia Angola, pudieran ser desplegadas en el Esequibo. La posición y participación militar eran aspectos relevantes pero no impedían que otros actores domésticos (Fedecámaras, congresistas, academias de historia, etc.) se pronunciaran en forma pública. El debate se centró en la nulidad del laudo de 1899 y si el Protocolo de Puerto España había sido necesario, más que en discutir soluciones (Sequera el al., 1992: 44, 65).

También aparecieron declaraciones y entrevistas a favor de asumir una posición fuerte frente a Guyana (Pérez, 2015), mientras el principal partido de oposición (Acción Democrática, AD) y el ex ministro de relaciones exteriores Arístides Calvani, que había firmado el Protocolo de Puerto España, se expresaban en contra de acciones militares (Ishmael, 2013). Para ese entonces Venezuela estaba comprando a EEUU armamento militar y aviones de combate, pero esos recursos estaban orientados a defender el Golfo de Venezuela, límite con Colombia, y el Esequibo era una consideración secundaria (artículos de El Universal y El Nacional de junio 1981 a diciembre 1982 en Briceño, 2004: 224). No hay duda de que existía un lobby militar y político favorable a usar la fuerza en el Esequibo, pero Venezuela no tenía apoyo de EEUU para hacerlo (Martínez de Rituerto, 1982) en un contexto de guerra fría donde el Caribe experimentaba el impacto de la revolución Sandinista en Nicaragua (1979), la revolución de los sargentos en Surinam (1980) y un intento de golpe de estado en Trinidad y Tobago (1980).

En los ochenta, en Venezuela el control civil y la profesionalización militar se consideraban necesarios para la democracia construida luego de la etapa de guerrillas (1960s). A pesar de esta limitación, los militares mantenían poder de veto en temas de fronteras debido a su responsabilidad por la protección de la integridad territorial de la nación (Bigler, 1982; Gil Yépez, 1986; Irwin, 2000) y autonomía frente a los partidos políticos dominantes por el control de su presupuesto (Machillanda, 1988;Gil, 1986). Militares de alto rango tenían posiciones consultivas en el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) pero solo intervenían en incidentes fronterizos (Cardoso, 1992), de manera que su participación en política exterior era marginal, excepto en esos temas (Muller, 1992). Esto se traducía en que, desde 1976, la Sección Fronteras del MRE estaba dirigida por generales o almirantes (Donís, 2001). Aunque no se ponunciaron públicamente en 1982, la prensa informaba que el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa había declarado que la reclamación a Guyana era cuestión de seguridad nacional (Embassy of Guyana in Washington, 2008), lo que implicaba la participación militar en cualquier decisión al respecto.

Desde el auge petrolero de los setenta, Venezuela tenía intereses en el Caribe que resultaban paralelos a los de EE.UU. – en política, apoyaba a gobiernos democráticos como alternativas a Cuba y, en términos económicos, lo consideraba mercado potencial para sus exportaciones no petroleras y vía obligada para la salida de su petróleo. El Caribe era importante además por la reclamación terrestre y marítima con Guyana y la marítima con Colombia y otras naciones que comenzaban a independizarse. El gobierno no apoyaba la propuesta militar de una fuerza rápida de reacción para proyectar a Venezuela en el Caribe y defender a gobiernos amigos (Myers, 1985), porque su proyección se basaba en el soft power² , como parte del cual había desarrollado con México un programa petrolero (Pacto de San José, 1980) para el Caribe y Centroamérica destinado a mejorar la imagen venezolana entre las naciones de habla inglesa. Sin embargo, esas naciones tenían poca importancia relativa para Venezuela ya que contaba con apoyo del Pacto Andino y EEUU.

El interés por el Esequibo había crecido en 1982 por la necesidad del gobierno de aumentar su popularidad en vísperas de la elección presidencial de ese año (Myers, 1985). Sin embargo, en esa elección resultó electo el candidato de AD, indicando que la política exterior no es tan importante para los electores o que la reclamación no atraía su atención.

En esa época, la institución militar incluía oficiales que representaban fuerzas ideológicas no dominantes, de la izquierda (Rodríguez-Franco, 2006). Esa inclusión terminó al mismo tiempo que el crecimiento económico impulsado por el auge petrolero después de la crisis de la deuda en 1983. Esto explica por qué la izquierda apoyó a los militares que en 1992 intentaron un golpe de estado y, en las elecciones de 1998, al líder de esos militares, Hugo Chávez (Corrales, 2014: 376).

Basado en entrevistas con oficiales militares, Myers (1985) consideraba que su intención en 1982 era construir capacidad militar para amenazar el territorio en disputa y forzar al gobierno guyanés a sentarse a negociar. Aunque esto podía hacer que Cuba se involucrara a favor de Guyana, los militares no estaban tan preocupados por los cubanos en Guyana como por la posibilidad de defender sus costas e impedir que la guerrilla procubana entrara por la frontera colombiana (Myers, 1985). En 1982 el gobierno asumió la posición de los militares y presionó a Guyana con ejercicios aéreos, repavimentación de pistas militares en la frontera y otras medidas similares.

En los ochenta, sectores militares abogaban por el uso de la fuerza como amenaza contra Guyana y el MRE y el Ejecutivo la usaron para forzar al gobierno guyanés a negociar, mientras el debate público alentado por el Ejecutivo y el partido gubernamental contribuyó a difundir esa posibilidad. El hallazgo de petróleo en el Esequibo no parece estar relacionado con la reactivación de la reclamación. En su desactivación luego del proceso electoral pudo ser más importante la consideración sobre como sufriría la influencia venezolana en el Caribe, si realizaba una acción militar en el Esequibo que aumentara la inestabilidad regional en contra de la preferencia de EEUU.

2.Posición y participación militar en 2015

Para la segunda década del 2000 los actores habían sufrido cambios en sus relaciones mutuas y sus posiciones sobre el Esequibo. Después del fin de la fase conciliatoria del sistema político, marcado por “El Caracazo” (1989), se desarrolló un sistema en el que el triunfo electoral atribuye todo el poder (“the winner takes all”) con lo cual grupos políticos y económicos buscaron “colonizar” o “capturar” el Estado para que sus preferencias fueran incluidas en distintas políticas. En ese contexto, el MRE sufrió una extrema politización (Cardoso, 1992).

Después de 1999, bajo la administración Chávez (1999-2012), la toma de decisiones se centralizó en el presidente y un círculo de militares influyentes, una nueva Ley de Servicio Exterior aumentó el número de nombramientos políticos (Romero, 2003) y eliminó la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores (Zet, 2011), donde participaban diferentes actores domésticos. Para Romero (2000), la nueva política exterior venezolana asumió una visión militar del mundo -- teoría conspiratorial de la historia, relaciones sociales juego suma cero, discurso militarizado, segregación de los militares de la sociedad por su sentimiento de “superioridad ética” frente a los civiles y expropiación del interés nacional, cuya definición y defensa los militares consideran prerrogativa propia. Estos rasgos lo convirtieron en el único grupo doméstico con influencia en política exterior después de 1999 (Corrales, 2010).

Al final del siglo veinte las fuerzas armadas eran consideradas una institución prestigiosa con capacidad para arbitrar diferencias políticas entre élites civiles (Rodríguez-Franco, 2006). En las encuestas nacionales aparecían como una de las instituciones con mejor imagen (Welsch et al., 2001) pero, para 2010, esa imagen había cambiado producto de su asociación cercana con el gobierno (Rosales, 2013) y el sentimiento de impunidad que generaba enalgunos militares. Jacome (2014a) la llama una “oligarquía militar” y, en 2016, una carta pública de oficiales que habían participado del golpe de 1992³ reclamaba que los militares se habían vuelto “un apéndice grotesco del partido de gobierno…” (Sánchez, 2016).

Los militares se convirtieron prácticamente en un partido político en los primeros años del gobierno de Chavez (Langue, 2006)⁴. Declaraciones del president en 2001 señalaban el respaldo militar a su gestión y que, si el cambio político no podía hacerse en forma pacífica, sería hecho por las armas, cañones, tanques y barcos “de la revolución” porque “cuando yo digo que ésta es una revolución armada no estoy usando metáforas, armada significa que tiene rifles, tanques, lanzacohetes, aviones y muchos miles de hombres” (El Nacional, 10 de mayo y 16 de octubre, 2001, en Salas, 2003: 306). Al mismo tiempo, los ciudadanos fueron organizados en milicias para la defensa de la revolución (Langue, 2006). En 2005, el Consejo de Defensa anunció que las fuerzas armadas habían incorporado el concepto de guerra asimétrica, en la cual la población civil junto a los militares luchan contra enemigos externos poderosos. Como las milicias pueden llevar a la desaparición de las fuerzas armadas (Langue, 2006), desde 2002 se esgrimió esta amenaza para prevenir la oposición al gobierno entre los militares⁵.

Desde los ochenta la controversia había alcanzado un momento de tensión cuando en 1999 Venezuela denunció negociaciones entre Beal Aerospace Technologies y Guyana para construir una base aeroespacial en el Esequibo. Esa reacción tuvo lugar en una coyuntura electoral y terminó luego que Guyana abandonó el proyecto (Serbin, 2001). En 2004 Chavez declaró que no objetaría inversiones extranjeras en el Esequibo, contradiciendo la posición venezolana desde 1966. Más tarde la prensa informó que en 2007 Chávez aceptó abandonar la reclamación a cambio de los votos de los países caribeños de habla inglesa, miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM), para obtener un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU (Runrunes, 2015). En ese año, el gobierno guyanés denunció un ataque militar venezolano a asentamientos mineros en el Esequibo (Paterson y Flynn, 2013) que, si existió, pudo deberse a descontento militar con la decisión presidencial, pero no tenemos evidencia de cual fue la posición militar al respecto.

Después de reactivarse la controversia en 2015, el gobierno consideró que la decisión de Chávez en 2004 se refería a la zona terrestre en reclamación y no a la marítima, porque ya los militares habían establecido la necesidad de proteger esa zona costera para impedír ataques al tráfico marítimo entre el Atlántico y el Delta del Orinoco. La separación entre zona terrestre y marítima es posible porque el laudo de 1899 no menciona al mar, limitándose a la zona continental (Daniels, 2015).

En 2015 entró en escena un nuevo actor – la compañía petrolera Exxon, cuyo hallazgo de petróleo en el área marítima del Esequibo generó la reacción de Venezuela. En 1999 mensajes de la compañía mostraban que no tenía interés en explorar en el Esequibo para no dañar sus relaciones con el gobierno venezolano. Esa posición cambió en 2008, cuando Venezuela canceló los contratos de compañías petroleras extranjeras, incluyendo los de Exxon (Rotondaro, 2015).

Previamente, en 2011, Guyana había extendido su zona marítima de 200 a 350 millas, lo que le daba control sobre el área costera del Esequibo, donde su gobierno alegaba que no había reclamo pendiente. Venezuela reclamó oficialmente en la ONU en marzo de 2012, pero, en 2013, la prensa guyanesa publicó mapas que mostraban concesiones petroleras a compañías extranjeras en la zona marítima en reclamación y en áreas bajo jurisdicción venezolana (Bloque Roraima) (The Editors of VenEconomy, 2013). Cuando en septiembre el nuevo presidente Nicolás Maduro visitó Guyana, no lo mencionó ni tampoco a la Exxon (Declaración conjunta de los gobiernos de Venezuela y Guyana, 2013). En una reunión de CARICOM, el ministro guyanés de relaciones exteriores declaró que no había controversia con Venezuela y solo faltaba fijar la frontera marítima, sin que el gobierno venezolano respondiera (Frente Institutional Militar alerta sobre pérdida del Esequibo, 2014).

La oposición venezolana consideró esta situación resultado de poca habilidad diplomática del Ejecutivo y de haber excluido de la política exterior a otros grupos domésticos, excepto a los militares (Zet, 2011). En 2013, diputados opositores presentaron un proyecto de ley (Proponen Ley de defensa y desarrollo de la fachada atlántica de Venezuela, 2013), destacando la inacción del Ejecutivo (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2013), pero la mayoría pro- gubernamental de la AN no lo discutió (Medina, 2015). En esa oportunidad, la prensa informó que el Alto Mando Naval había aconsejado al Ejecutivo la protección de los derechos marítimos en esa área, sin que se hiciera algo al respecto (Theis, 2013a). En octubre la Marina de Guerra (Armada) detuvo un buque que hacía exploración petrolera para Guyana, luego de iniciar labores de patrullaje en el área marítima en reclamación. Pero poco después, el comandante de la Armada fue sustiuido (Ochoa, 2015) y el vicealmirante retirado Elías Daniels fue removido de la Unidad Especial Guyana del MRE (Navy to Tackle the Essequibo Affair at the Venezuelan Foreign Office, 2014) después de 19 años de labor.

El general retirado Oscar J. Márquez, ex representante del Ministerio de Defensa en el Consejo Nacional de Fronteras, atribuyó la debilidad gubernamental venezolana a la influencia cubana, por un pacto Cuba-Guyana (1981) cuando en esta última gobernaba el Partido Progresista del Pueblo (PPP) de Cheddi Jagan. A cambio de apoyo cubano, Guyana otorgó a Cuba permiso para que sus aviones de guerra hacia Angola se reabastecieran de combustible (The Editors of VenEconomy, 2013). Según Márquez, el ya fallecido presidente del Partido Comunista de Venezuela Jerónimo Carrera era quien había convencido a Chávez de abandonar la reclamación (Theis, 2013b).

En 2014, el Frente Institutional Militar (FIM), formado por oficiales retirados, rechazó la posición oficial sobre el Esequibo (Frente Institucional Militar alerta sobre pérdida del Esequibo, 2014). Pidió además al gobierno dejar de otorgar beneficios petroleros a los países de CARICOM que apoyaban al gobierno guyanés y, dada la falta de resultados de la mediación del jamaiquino Norman Girvan, nombrado por la ONU, que éste fuera cambiado por un mediador que no fuera ciudadano del Commonwealth. El FIM recordaba a los militares su obligación de proteger la integridad territorial de Venezuela (Artículo 328, Constitución de 1999).

En mayo de 2015, el Decreto 1787 estableció una Zona Operativa de Defensa Integral Marítima Insular para el Atlántico (ZODIMAIN Atlántica) (Venezuela’s Embattled President is Acting as he Wants to Annex 2/3 of a Neighbouring Country’s Territory, 2015), redefinió las fronteras marítimas, dio a Venezuela derecho a realizar operaciones militares en el área, creó la Ocina de Rescate del Esequibo y planeó otorgar documentos de identidad a guyaneses que vivieran en la zona en reclamación (Guyana and Venezuela at Odds over the Essequibo, 2015). La oposición respaldó el decreto (Venezuela’s Embattled President…, 2015), pero, según Ochoa, 2015), el decreto fue una maniobra para aumentar la popularidad del gobierno y distraer a militares preocupados por la situación con Guyana, entre los cuales destacaba la Armada, que sostenía la necesidad de redefinir unilateralmente la frontera marítima con ese país.

Los partidos de oposición apoyaron la reclamación pero consideraron que la reacción gubernamental estaba motivada por la política doméstica, porque Maduro usaba el conflicto para distraer la atención de otros problemas. Por su parte, Marea Socialista lo consideraba una carta del gobierno para no realizar elecciones de diputados en 2015 con el argumento de un estado de excepción por la crisis con Guyana (Carter Center, 2015). También el gobierno guyanés creía que el gobierno venezolano buscaba reforzar su imagen electoral con una posición nacionalista en el Esequibo (Venezuela Hints at Maduro, Granger Meeting in New York, 2015).

El decreto se dictó luego que en las elecciones guyanesas fuera derrotado el presidente Donald Ramotar (PPP), aliado de Chávez (Pearson, 2011), el día que David Granger (Congreso Nacional del Pueblo) asumió la presidencia y una semana después de que Exxon anunciara que había encontrado petróleo en el área marítima del Esequibo. El Ejecutivo (Maduro en la AN: El Esequibo en tres frentes, 2015) reclamó que la presencia de Exxon ofrecía a EEUU la oportunidad de justificar acciones militares contra Venezuela, que Guyana legitimaba pretensiones imperialistas y que el nuevo presidente guyanés era financiado por Exxon (Romero, 2015).

Pero el 8 de junio de 2015 el Decreto 1787 se sustituyó por el 1859 (Wrap: What Decreto 1859 Might Signify, 2015), que definió el ZODIMAIN atlántico como el espacio marino y submarino desde la costa atlántica, al norte, por la línea del Promontorio de Paria hasta la frontera marítima internacional con Trinidad y, al sur, a lo largo de la línea de costa de los Estados Sucre, Monagas y Delta Amacuro y la frontera marítima internacional que se definiera con Guyana, según el Acuerdo de Ginebra. La principal diferencia con el anterior es que los puntos finales de la demarcación no son fijos sino que se definirán en negociaciones con Guyana.

Aunque la Gaceta Oficial explicó el nuevo decreto por un “error de imprenta” en el primero, Garavini considera que el 1787 fue hecho en el Ministerio de Defensa sin participación del MRE, lo que mostraría divisiones en el gobierno (Gobierno no es serio en delimitación con Guyana, 2015). También en junio la Fuerza Aérea publicó El sol de Venezuela nace en el Esequibo (2015), un documento que apoyaba la reclamación. Como el primer decreto se desvió de la inacción oficial y fijó unilateralmente las líneas que afectan la proyección del Delta Amacuro al Atlántico, Leandro Area concuerda en que ese decreto representa la posición militar. Esta fue moderada por el Ejecutivo en el segundo decreto para controlar el daño a las relaciones venezolanas con los gobiernos de la CARICOM (Los cinco cambios en el decreto limítrofe que irritó a Colombia, 2015), antes de que en julio de 2015 esos gobiernos se reunieran con el secretario general de la ONU para discutir el tema (Venezuela in damage control adjusts Decree 1787, 2015).

El Ejecutivo desactivó la posición militar por consideraciones externas: 1) mantener el Decreto 1787 significaba perder los 15 votos de los países de habla inglesa de la CARICOM en organizaciones regionales y globales; 2) Venezuela no tenía apoyo de Brasil ni Cuba (Aymerich, 2015; Nagel, 2015); y 3) Colombia ofrecía mejor oportunidad de agitar la carta nacionalista⁶. Para el Ejecutivo era importante mantener su influencia en el Caribe y presentó sus acciones como dirigidas a impedir un intento imperialista de EEUU mediante Exxon, en un esfuerzo por contentar a militares y países caribeños que apoyaban a Guyana. No todos los militares compartían esa visión, porque Daniels declaró a la prensa que el problema era con Guyana y no, con Exxon (García, 2015). Si en 2015 los militares asumieron una posición similar a la de 1982, esa posición fue moderada por el Ejecutivo en un contexto donde Venezuela estaba más necesitada del apoyo de los gobiernos caribeños porque había perdido el del Pacto Andino y EEUU.

3. Comparación y conclusiones

La comparación entre 1982 y 2015, según las preguntas planteadas, muestra que en el primer año los militares apoyaron la reclamación sin distinguir entre área terrestre y marítima, aunque conocían la importancia de la segunda porque en 1982 la Convención de la ONU sobre Derecho del Mar amplió plataformas marinas y submarinas y zonas de influencia económica. En 2015, la posición militar parece reducirse a la demanda marítima, de ahí el mayor rol de la Armada. En cuanto a participación y reacción del Ejecutivo a la posición militar, en el primer año Ejecutivo y militares coincidieron en proteger la integridad territorial y forzar a Guyana a negociar. En el segundo, la participación militar en política era mayor pero el Ejecutivo la moderó por su necesidad de respaldo político regional. El Cuadro 1 resume rasgos de actores, relaciones mutuas y preferencias en ambos períodos.

CUADRO 1.
Rasgos de Actores, Relaciones y Preferencias 1982 Y 2015

Elaboración propia

El rol de los militares en política exterior está ligado al lugar del Estado en países donde la sociedad civil no se ha desarrollado y el Estado tiene autonomía relativa frente a ella. En esas circunstancias, los militares gozan de doble autonomía – de la sociedad en general, como un sector especializado, y del Estado, porque pueden afectar decisiones gubernamentales (Uzgel, 2003). En los ochenta los recursos petroleros hacían autónomo al Estado con respecto a la sociedad civil, que recién se estaba organizando, por lo cual los militares tenían autonomía relativa del Estado y la sociedad. En 2015 se mantenía la autonomía estatal pero la relación Ejecutivo-militares implicaba co-responsabilidad en formación e implementación de políticas porque los militares eran el único grupo con incidencia en política exterior (Serbin y Serbin Pont, 2014: 289). Según Corrales y Romero (2013 en Serbin y Serbin Pont, 2014), los militares se involucraron también en política económica por su participación en actividades lícitas e ilícitas. Dieterich (Las críticas de Hans Dieterich al gobierno publicadas en Aporrea, 2016) considera que los ministros y gobernadores de estados de las fuerzas armadas constituyen el único “factor de poder operativo” en Venezuela.

En 1982 y 2015 Venezuela se ajustó al patrón de comportamiento señalado por Dominguez et al. (2003: 28), según el cual los gobiernos mantienen vivos conflictos limítrofes para actualizar credenciales nacionalistas, apoyar a sus partidos en elecciones difíciles, aplacar a los militares o atraer apoyo popular cuando lo han perdido. A pesar de esto, el gobierno fue derrotado en las elecciones de 1982 y 2015. Tampoco logró total apoyo militar en la segunda, porque la prensa señalaba que el ministro de defensa recomendó al presidente que no intentara corregir los resultados electorales contrarios al partido gubernamental pues una encuesta interna mostraba 60% de rechazo al Ejecutivo entre los militares (Delgado, 2015)⁷.

En Venezuela los militares aumentaron sus funciones y sufrieron una politización fuerte desde principios del siglo 21 (Battaglino, 2015), convirtiéndose en una burocracia sustituta y creando una densa red de intereses entre las instituciones quedirigen y las fuerzas armadas. Teóricamente, esto produce dependencia militar del gobierno pero en Venezuela su división inicial impidió esa dependencia hasta 2004 (Battaglino, 2015: 15-16). Desde la muerte de Chávez (2013) la relación mutua pasó de ser controlada desde el Ejecutivo por un líder militar (Rodriguez-Franco, 2006) a tener un presidente civil que depende de los militares para seguir en el poder (Jacome, 2014b). Se observa en el hecho que en diciembrede 2012, se creó un “comando civil-militar” del que depende la elección de ministros (Jacome, 2014b: 6). Esto obliga al Ejecutivo aconsiderar las posiciones militares y, aún en una economía recesiva, a mantener el presupuesto de defensa, de forma que en 2015 Venezuela encabezaba la lista de compra de armasen América Latina (Venezuela gastó $162 millones en armas en 2015, 2016).

Sobre la importancia del petróleo en la controversia, en 1982 y en 2015 se informó de hallazgos petroleros en la zona en reclamación. En ambos casos, Venezuela reactivó la controversia pero, en el primero, parecía más interesada en impedir la construcción de una represa en el Esequibo que en un hallazgo petrolero no confirmado. En 2015, el gobierno planteó la disputa como un problema entre Venezuela y Exxon porque su exploración en el área marítima podía producir una intervención estadounidense, pero no objetó a compañías chinas y brasileñas que actuaban en la misma área y con cuyos gobiernos tenía relaciones amistosas.

Para los militares el control de recursos marítimos, incluido petróleo, y el acceso al Atlántico eran consideraciones importantes, lo que hizo que su posición fuese similar a la de los militares en 1982. Mientras tanto, la posición de Chávez-Maduro difiere de la de los gobiernos de los ochenta. En 1982 terminó la moratoria del Protocolo de Puerto España, en la cual ni Venezuela ni Guyana avanzaron en su control del territorio en cuestión. En 2015, los años de inacción de Venezuela permitieron que Guyana asentara su dominio en esa zona y buscara extenderlo al área marítima. Para 2015 el control territorial había perdido importancia para Venezuela por consideraciones políticas que hacían preferible mantener su influencia en el Caribe. En 1982 el interés territorial se manifestaba en la amenaza de invasión y, aunque los militares asumieron una posición más clara que la del Ejecutivo, éste adoptó medidas que parecían sostener esa amenaza.

La interpretación oficial de por qué se reactivó la controversia en 2015 es que el conflicto con Guyana fue reiniciado por la oposición y la prensa para crearle problemas al gobierno de Maduro en la elección a la AN (Figueira, 2014). Pero eso no explica por qué en 2015 los militares, que no habían objetado la inacción del gobierno, defendieron públicamente el concepto de las fuerzas armadas como protectoras de la integridad del territorio. Para contestar esta pregunta es necesario analizar la política exterior venezolana y las relaciones Ejecutivo –militares.

Según Colgan (2010), si el presidente de un petroestado tiene preferencias agresivas en una situación revolucionaria, utilizará la autonomía que le da el petróleo para provocar conflictos internacionales. Por ello los “petroestados” con líderes revolucionarios provocan más conflictos. En nuestro caso, líderes revolucionarios con recursos petroleros evitaron el conflicto con Guyana por consideraciones políticas en sus relaciones regionales. Pero también el líder revolucionario enfrenta riesgos cuando no actua según las preferencias agresivas de su audiencia doméstica (Colgan, 2010). En 2015 noactuar según las preferencias militares representaba quizás mayor riesgo para el Ejecutivo que perder apoyo de CARICOM, pero ese riesgo se mitigó convirtiendo a Exxon y EEUU en los agresores, en lugar de Guyana.

En resumen, en los ochenta la política exterior venezolana estaba dominada por el Ejecutivo y apoyada por un MRE bipartidista, además de otorgar participación en aspectos específicos a otros actores domésticos mientras la influencia militarse reducía a asuntos de fronteras y seguridad. La reclamación buscaba el control terrestre y marítimo del Esequibo y, aunque se sabía que había recursos petroleros y mineros, ésta no era la principal consideración. No hubo declaraciones públicas militares, excepto para afirmar que la controversia con Guyana era tema de seguridad nacional, porque el Ejecutivo básicamente asumió la posición que ellos planteaban.

En 2015, la politica exterior seguía dominada por el Ejecutivo que contaba con un MRE politizado y los militares eran el único grupo con influencia en política exterior, lo que los convertía en co-responsables de acciones e inacciones gubernamentales. Si con el Decreto 1787 se separaron del Ejecutivo puede haber sido porque llamados de ex diplomáticos y oficiales retirados no cayeron en oidos sordos, sumados a la pérdida de apoyo en la opinión pública. Si los militares impulsaron por su cuenta el decreto 1787 fue porque sabían que no era la posición oficial y, si asumieron un rol público en la controversia, fue para mostra su separación del Ejecutivo.

En conclusión, la comparación de posición y participación militaren 1982 y 2015 permite explorar cambios en política exterior y situación doméstica y regional de Venezuela. Muestra que actualmente el factor central de la reclamación no es el control territorial sino impedir la intervención o explotación del área marítima por gobiernos o compañías de países que el gobierno venezolano no considera amigos. No tenemos evidencia de que la transición de una posición a otra encontró resistencia entre militares, pero en 2015 ellos asumieron una posición similar a la de 1982 pero limitada al área marítima. Como mientras tanto se convirtieron en co-responsables del gobierno y perdieron su imagen positiva en la opinión pública, su posición en 2015 puede ser parte de un esfuerzo por reclamar un rol tradicional militar – la defensa del territorio – para relegitimarse en un contexto político complejo y disociarse del Ejecutivo.

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Notas

Notas de autor