1. Introducción

La existencia de cada vez más actividades internacionales emprendidas por actores políticos y sociales subnacionales en vastos sectores del globo, responde a las transformaciones en curso que afectan a la sociedad internacional, aun cuando estas actividades sean muy dispares en distintas latitudes y contextos.Estas transformaciones revelan la importancia de la emergencia de fenómenos para diplomáticos a partir dela proyección económica, social y política de regiones,sobre todo a partir de la relativización de la dimensión nacional de acción internacional y el surgimiento de las escalas regionales y trans fronterizas como ejes de esta actividad (Jessop, 2004; González, Cornago, y Ovando,2016; Oddone, 2016; Oddone y Ramos 2018). En este marco, nos aproximamos hacia algunos alcances de la dimensión transfronteriza de las actividades para diplomáticas en la experiencia chilena. Esta resulta novedosa por tratarse de un Estado unitario que posee un marco institucional limitado para la gestión internacional de las regiones (Gallardo, 2007; Tapia,2003), sobre todo fronterizas (Dilla y Álvarez, 2019),pero que, paradojalmente, posee regiones –como es el caso del norte de Chile, que expresan una historia regional rica en acercamientos para diplomáticos quese acentúan en la actualidad por las transformacionesreferidas (Ovando y González, 2014).

Entre estos cambios, enfoques transnacionalistas (Keohane y Nye, 1988; Keohane, 2005) destacan la constatación, desde la década del 70 del siglo pasado en adelante, de flujos relacionales que rebasan las fronteras estatales y que se desarrollan entre grupos sociales distintos a las entidades políticas entendidas como unidad. En esta discusión, se destaca el rol de los individuos en el sistema internacional, lo que refuerza la idea de un Estado desagregado por escalas que no actúa como ente monolítico, sino que enuncia intereses y valoraciones distintivas. En el caso de las fronteras, se trata de territorios en donde se expresan regiones identitarias (i) latentes (Shalins, 2000), que buscan recuperar su memoria en torno a un protagonismo internacional en ocasiones pre estatal (Cornago, 2016).

En este contexto, asistimos a una profundización de las actividades internacionales emprendidas fundamentalmente por Gobiernos no centrales en el contexto de la creciente globalización e interdependencia de las sociedades a distinta escala de acción. Esto es posibilitado por los ajustes institucionales, inicialmente, del sistema político norteamericano promovido por el nuevo federalismo (Aguirre, 2000). En el ámbito de la política exterior, a su vez, se observa la intromisión de los Estados federados en una actividad reservada sólo para el Estado federal, pero que se ha extendido a todos los regímenes políticos existentes.

Más contemporáneamente, observamos otro proceso relacionado con la globalización que acarrea en ella el despliegue de nuevos actores en escalas regionales.Nos referimos a la reestructuración de la economía global y sus impactos en los territorios. Desde estaperspectiva, la globalización se define como un proceso que engloba una transformación en la organización espacial de las relaciones sociales y que, según el mayoralcance e intensidad de estas redes, se generan procesos de desterritorialización y reterritorialización de las practicas sociales y políticas (Held, Mcgrew, Goldblatty Perraton, 2002). En efecto, esta nueva estructura global, que atraviesa a todas las sociedades, genera un proceso de desterritorialización económica, es decir, acarrea el surgimiento de un espacio económico-definido por actores globales- no coincidente con las fronteras nacionales y afectando a los actores locales,que ven con dificultades su posibilidad de insertarse adecuadamente en la globalización económica. Éstas dejan en evidencia la emergencia de identidades locales que se reivindican desde el ámbito internacional y que muestran cierta distancia hacia el Estado nación,en términos de identificación (Cornago, 2010). Este proceso, nos obliga a abordar el activismo internacional emprendido en zonas o franjas fronterizas considerando a los grupos locales como agentes y actores históricosen la formación de identidades y territorios (Sahlins,2000).

De esta manera, teniendo en cuenta los cambios más relevantes de la sociedad internacional actual y cómo han impactado en el desarrollo de actores políticos y sociales que se proyectan internacionalmente desde escalas locales y fronterizas, el objetivo de este artículo es identificar algunas características del desarrollo de actividades paradiplomáticas en América del Sur y particularmente las referidas a la dimensión transfronteriza del caso chileno. Para abordar este objetivo a partir de la revisión de fuentes secundarias y bibliográficas, primeramente se muestran los antecedentes globales que contextualizan la aparición del fenómeno de la paradiplomacia y su alcance transfronterizo, lo que es discutido y conceptualizado en el marco teórico que constituye el segundo apartado. Luego, en él se caracteriza el desarrollo de la paradiplomacia en Chile, tomando en cuenta las posibilidades que brinda un marco institucional limitado. Finalmente, se aborda el caso específico de la proyección transfronteriza, entendiendo que se trata de expresiones de identidades locales que abren una nueva mirada de las relaciones internacionales.

Se considera que este caso resulta de interés debido a que su estrategia de inserción internacional actual, de diversificación de las exportaciones y atracción a la inversión extranjera, desde un marco neoliberal, lo vincula activamente con los mercados internacionales de los cinco continentes, constituyendo una oportunidad para la inserción económica de las regiones. Además,

Mapa 1.
Mapa del norte de Chile
Fuente: García, 2015: 81.

su proyección en la Subregión Andina (centro oeste de Bolivia, sur del Perú y Argentina) y más recientemente hacia el centro este de América del Sur, debido en parte a la concreción de corredores bioceánicos, lo lleva a emprender lazos económicos y socioculturales desde estos territorios, particularmente los espacios periféricos que requieren construir macro regiones fronterizas como una oportunidad emergente de su desarrollo (Clemente, 2018), debido a que comparten algunos rasgos tales como distancia del centro político, su constante abandono desde el Estado y su relegación desde los núcleos más productivos de sus respectivos países.

En efecto, estas regiones fronterizas periféricas se originan desde sus respectivos Estados que, históricamente, han organizado preferentemente su territorio “en áreas centrales de producción industriales y desarrolladas, y otras áreas periféricas, de producción primaria y poco diversificada, que responden a los intereses de las primeras”. (Juste, 2017: 180). Ergo,la preocupación se ha centrado en el sentido que le atribuyen estos actores paradiplomaticos a esta condición y cómo buscan sortearla desde las estrategias de gestión internacional (González, Cornago y Ovando, 2016; Sánchez, 2016). Otro elemento que las caracteriza es que no forman parte de un bloqueregional integrado, pero comparten problemas e intereses comunes en torno a esta condición(Clemente, 2018). Dentro de los casos emblemáticos de América del Sur encontramos a Zicosur, iniciativa de integración de actores subnacionales que se define por la cooperación de economías periféricas que forman parte de sus respectivos países, es la Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur. Está formada por las regiones de NOA-NEA de Argentina,los departamentos del centro este de Bolivia, el estado de Mato Grosso do Sul en Brasil, las regiones deAntofagasta y Tarapacá de Chile y la mayoría de losdepartamentos de Paraguay.

Otra de sus características, como señalamos más arriba, constituye el marco institucional dentro del que operan estas actividades. El caso chileno se trata de un marco político y jurídico limitado y acotado a ciertas prerrogativas para actuar en el ámbito internacional, debido a la presencia de un gobierno central fuerte y a un proceso oscilante de descentralización política (Tapia, 2003; Gallardo, 2007; Fuentes, 2012). Pese a esta limitación, su política exterior ha ido adaptándose y considerando algunas reformas institucionales que dan cause a actividades paradiplomáticas. Una última particularidad, radica en que las actividades internacionales emprendidas por las regiones chilenas están fuertemente condicionadas por las “conflictivas relaciones diplomáticas que se han configurado entre Chile, Perú y Bolivia (González, 2006) y las distendidas -hace dos décadas- relaciones entre Chile y Argentina(Lacoste, 2003).

2. Algunas consecuencias territoriales de la globalización y su impacto en las demandas regionales y fronterizas

Dentro de los debates respecto a las consecuencias de la globalización, se destaca la expansión del espacio político, social y económico en el cual se decide el destino de las sociedades. Este proceso de transformación se vincula a la erosión de las fronteras estatales y la preeminencia de actos locales con consecuencias globales, se le denomina glocalización (Robertson, 1992; Swyngedouw, 1992; Rhi-Sausi, 2008) es decir, los actores locales buscan estrategias para insertarse globalmente o para hacer frente a las consecuencias negativas desde su experiencia en nuevos territorios no coincidentes con los espacios delimitados estatalmente. Es aquí donde surgen las macroregiones como oportunidades para el desarrollo de las franjas fronterizas de Sudamérica.

En efecto, en este nuevo marco, para Jessop (2004) otra de las consecuencias territoriales de la globalización es la relativización de la escala nacional y el surgimiento de nuevas escalas de acción. Entiende por ella la degradación de la escala nacional y el surgimiento de la transnacional y transfronteriza como espacios base para organizar las relaciones económicas, políticas y sociales, aunque sin ganarle primacía a la primera, es un proceso que se ha revitalizado en las últimas décadas (Jessop, 2004).

Otra consecuencia, desde lo nacional, es la descentralización o transferencia de capacidades hacia los entes territoriales protagonistas de la globalización, en vista a la erosión de la autoridad estatal; y la tercera desde lo local, la desterritorialización étnica, la devolución del poder a los entes más próximos a las comunidades con algún elemento identitario distintivo (Del Arenal, 2002), y en donde las fronteras cobran una especail relevancia.

En síntesis, en este escenario las fronteras duras se constituyen en obstáculos para el despliegue de las nuevas escalas de acción, además de destacar que los Estados nacionales pierden el control de las mismas. Las plataformas de servicios, las alianzas estratégicas entre ciudades, las redes internacionales, las compañías transnacionales, pero por sobre todo la paradiplomacia, están replanteado el problema de la integración y dando respuesta a la globalización incierta.

Este marco de transformación del sistema internacional, que se refleja con particularidades en las franjas fronterizas de todo el continente, no obstante, deja en evidencia el rezago de las periferias y el surgimiento de estrategias para sortearlas. El diagnóstico que se extiende en todas las fronteras del continente plantea que “muchas comunidades se encuentran desarticuladas y en una relación de centro- periferia con respecto de las capitales de sus estados. El futuro de la cooperación transfronteriza en la región debe orientarse a favorecer la interconexión de las comunidades con los principales circuitos económico- productivos de sus regiones (Hernández y Ramírez, 2018: 211).

3. El surgimiento de la paradiplomacia y su alcance transfronterizo

En este contexto, observamos el surgimiento de nuevos actores regionales que impulsan estrategias de desarrollo e integración subregional paralelas a las dinámicas interestatales, fenómeno conocido como paradiplomacia. Esta proliferación se relaciona con la capacidad de inserción internacional de las regiones existentes al interior de los Estados nacionales, según el nivel de perforación de las soberanías respectivas. Una característica de estas iniciativas, es que “no constituyen una (re)producción mimética de los procesos tradicionales de la política exterior, sino que los estilos y estrategias de actuación están marcados por objetivos y motivaciones mucho más concretas y delimitadas” (Ferrero, 2006: 7). Uno de estos objetivos se centra en la posibilidad de acercar a distintas regiones para favorecer su inserción internacional e incidir en su desarrollo. Así, la motivación principal se vincula a cuestiones económicas, asociadas al desarrollo de una región determinada. Para ello, “las regiones buscan inversiones, mercados para sus productos, y tecnología para su modernización; en un mundo cada vez mejor comunicado, también se promocionan como destinos turísticos” (Keating, 2000: 14). Esta tarea, por tanto, “surge del conjunto de las actividades de coordinación, alianza y cooperación para las relaciones económicas y el desarrollo de las regiones” (Tapia, 2003: 121).

En suma, se puede definir por paradiplomacia “la participación de gobiernos no centrales en las relacionesinternacionales a través del establecimiento de contactos ad hoc con entidades privadas o públicas del extranjero,con el fin de promover asuntos socioeconómicos y culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucionales” (Cornago,2000: 57). Michael Keating, se refiere al concepto de paradiplomacia “indicando el alcance parcial y la diferencia de objetivos, metas y modus operandi, respecto del juego diplomático tradicional” (Keating,2000:17). Esta se avoca a la solución de problemáticas compartidas, que por influencia de la globalización o por propias limitaciones particulares, debe buscar ayudapermanentemente desde ámbitos como la cultura, lapolítica y/o lo económico.

En mismo sentido, Rodríguez Gelfenstein (2006), si bien la acota a sectores gubernamentales deja entrever la idea de asociación público-privado o partenariado, señalando que la paradiplomacia se refiere a “aquellas acciones internacionales que se enmarcan en una política de inserción internacional de los gobiernos locales” (Rodríguez Gelfenstein, 2006: 5). Es decir, se pasa desde una intervención internacional a otra regional, impulsada preferentemente por instituciones estatales o gobiernos locales. Por ejemplo, desde el ámbito económico puede dar lugar a la búsqueda de inversión extranjera por parte de entidades regionales para fomentar y estimular actividades productivas, o la promoción cultural en clave de turismo.

Las investigaciones sobre paradiplomacia en su dimensión transfronteriza de regiones que no están conectadas por un mecanismo institucional mayor de integración, como es el caso de la Comunidad Andina a través de las Zonas de Integración Fronteriza, ZIF (Ramírez, 2005; Sánchez Chacón, 2015), se ha centrado en distintas aristas. Una de estas se relaciona al sentido que se le atribuye al intercambio de bienes, servicios e ideas entre actores de frontera, entendido como una posibilidad para el desarrollo de dos o más regiones de distintos países y del que se desprenden relaciones de identificación, a partir de que comparten el mismo sentimiento de rezago y abandono de parte de las capitales respectivas. Esta situación, se argumenta, los lleva a intensificar sus vínculos transfronterizos (Ovando y González, 2018), a través de intentar construir macro regiones desde sus imaginarios, proyecciones y desafíos a las políticas públicas que se intentan implementar en un marco de “territorialidades superpuestas” (ii) que permiten “analizar la intersección de fuentes de autoridad territorial, diferentes de la autoridad del Estado nación, con la de los estados” (Agnew y Oslander, 2010: 193).

Respecto a las posibilidades de desarrollo de actividades paradiplomáticas en América Latina, Tapia (2003: 5) señala que “hoy se necesita compatibilizar la Constitución con los cambios producidos por el proceso de globalización en las materias, actores, procedimientos e instrumentos de la política exterior”, tarea compleja sobre todo en Estados unitarios con una tradición cultural centralista y un régimen político presidencialista (Véliz, 1980). En efecto, todavía la cultura política latinoamericana y particularmente la diplomática adolecen de un marcado hermetismo,opacidad y un secretismo que hace se arroguen los poderes ejecutivos la exclusividad en conducción dela acción exterior de las naciones latinoamericanas(Fuentes, 2007). Esta tendencia estatista se debe a que este último ha sido un actor central en la modernización del continente pues, “el Estado constituía una de las especificidades del perfil sociopolítico de las nacioneslatinoamericanas” (Rouquié, 1987: 125). Esto debidoa que en estos países el Estado, como unidad principal,se dispuso como un actor esencial y sin contrapeso enla modernización de las sociedades.

Si bien en América Latina la toma de decisiones en materia de relaciones exteriores, tradicionalmente esta monopolizada por las cancillerías, sobre todo en regímenes políticos de corte presidencialistas y unitario, cada vez más el sistema diplomático ha aceptado intromisiones siguiendo una tendencia mundial (Riordan, 2005)

En este marco, el surgimiento de la paradiplomacia no estaría ajena al diagnóstico que señala que la sociedad internacional actual está sujeta a “tensiones dialécticas que se producen entre lo viejo y lo nuevo, entre el futuro y el pasado, entre un mundo de Estado que continúa anclado en el viejo dogma de la soberanía nacional y un mundo complejo, global, transnacionalizado e interdependiente” (Del Arenal, 2002: 29), puesto que la paradiplomacia en muchas latitudes no termina de desplegarse pese a estos cambios; es el caso de América Latina en que sus gobiernos actúan en ocasiones de manera soberanista y centralista, lo que lleva a que se nieguen a ceder cuotas de poder ante una sociedad internacional cada vez más mundializada. Sin embargo, en el continente en el ámbito de la política exterior muchas veces prima el instinto de preservación del Gobierno por encima de la defensa de los intereses de la sociedad (Tickner, 2008), lo que lleva a negar estas alternativas, pese a la evidencia empírica creciente de la presencia de territorialidades superpuestas (Agnew y Oslander, 2010).

Así, el surgimiento de nuevos actores locales que han impulsado estrategias paradiplomáticas paralelas a las dinámicas interestatales, requiere el ajuste de la actividad diplomática tradicional hacia esta nueva realidad internacional desde la gestión internacional de los territorios, ajustes que en América Latina encuentran resistencias producto de la preeminencia de la territorialización de la actividad diplomática (Cornago, 2010).

Si la sociedad internacional actual se caracteriza por la incertidumbre en el derrotero de sus procesos y por una serie de reacomodos importantes en el reparto y ubicación del poder y de la legitimidad en el papel de los actores internacionales, “el protagonismo de la paradiplomacia se inscribe dentro de estos procesos de cambio histórico cuya magnitud y calado están afectando no sólo las dinámicas, sino también las estructuras profundas de la economía política mundialmoderna” (Ferrero, 2006: 3).

4. Algunas característicasdel desarrollo de actividadesparadiplomáticas en Chile

Respecto al caso chileno, si bien el excesivo centralismo y sensación de abandono de muchas de sus regiones ha incentivado y favorecido la creación de iniciativas que propician la integración con los países vecinos, “desde y entre regiones”, desde finales del XIX y de manera irregular durante todo el siglo XX (Castro, 2005), es a partir de la transición a la democracia, en la década del 90 del siglo pasado, que la paradiplomacia es recogida tímidamente dentro de la política exterior.

La nueva orientación ‘comercialista’ de la política exterior de Chile se relaciona con la diversificación de sus exportaciones hacia los mercados más importantes del mundo (Colacrai y Lorenzini, 2005). Esta tendencia es posible de concretar debido a la estabilidad económica que ostenta el país, que le ha posibilitado emprender iniciativas hacia el exterior con relativo éxito. Se relaciona, además, al modelo de inserción económica internacional promovido por dictadura militar a partir de la implementación reformas económicas neoliberales. Es el caso de una perspectiva pragmática de la política exterior, que se aprecia con el ascenso de los temas comerciales en su agenda. Como es sabido, en la década del 70 el brusco paso de una economía de sustitución de importaciones a una apertura unilateral diversificada, supuso la emergencia de un nuevo actor en la política exterior, constituido por los grupos económicos privados. Éstos “demandaban el establecimiento de una diplomacia más pragmática y eficiente” (Ibidem: 60). Aunque, en este marco se termina por concebir a las regiones como apéndices para esta estrategia, es también una oportunidad para su protagonismo internacional, sobre todo en la dimensión económica.

Con todo, Chile se considera un caso típico de apertura internacional en solitario. Emprende una política exterior comercial polígama, inspirada en regionalismo abierto, pues se diversifica en todos los continentes sin comprometerse en acuerdos preferenciales. Por ello ha firmado hasta la fecha 26 tratados de libre comercio con 64 países.

En este marco, en el Ministerio de Relaciones Exteriores se crean la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON) y Pro-Chile (iii). La primera surge como respuesta institucional ala creciente internacionalización del país, siendo unorganismo central para la negociación e implementaciónde los acuerdos comerciales (Fuentes, 2007). No obstante, este nuevo impulso de la Cancillería supuso el incremento sustantivo de la dotación de personal de esta unidad, además ha sido favorecida en prebendasen desmedro de los funcionarios de otras direcciones de la misma cartera de Gobierno, generando tensionesinternas al interior de la Cancillería (Fuentes, 2007).

Desde esta perspectiva, las regiones deben ajustarse a este credo y emprender actividades paradiplomáticas con un fuerte sello económico en torno a la atracción de inversión extranjera. Así lo señala categóricamente Podestá (2003: 98): “La tecnocracia gubernamental “tiene la mirada puesta en un conjunto de indicadores y no en las especificidades del país, o en las necesidades de las regiones; de esa manera miden la acción del Estado sobre la base de la relación costo beneficio. Además, visualizan las relaciones internacionales en función de la balanza comercial, operan desde el nivel central y privilegian políticas económicas concibiendo el espacio regional en la dimensión exclusivamente económica”.

4.1. La institucionalidad chilena en materia de la inserción internacional de los actores subnacionales

La existencia de actores paradiplomáticos que emprenden una acción exterior, supone cierto reconocimiento de parte de los actores centrales quienes tradicionalmente, sobre todo en América Latina y especialmente en los estados unitarios, como se ha dicho, monopolizan la acción exterior.

La estructura burocrática encargada de dar viabilidad a las acciones exteriores de las regiones chilenas, consta de la colaboración de dos carteras: el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior. Ambas cumplen funciones de coordinación clave. El primero a través de la Dirección de Coordinación Regional (DICORE) y a través de la Comisión de Regiones Extremas y la Dirección de Fronteras y Límites (DIFROL) (iv). El segundo, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2005).

En noviembre de 2001 entre ambas carteras se firma un protocolo de coordinación. El acuerdo se fundamenta en el consenso respecto a que actualmente el desarrollo de las regiones se logra a través de una creciente inserción internacional a nivel subnacional, toda vez que se aprecia un incremento en la actividad transfronteriza e internacional a nivel regional, las que requieren de apoyo y coordinación con las autoridades centrales, a fin de que en el diseño de la política exterior de Chile se incorpore la visión estratégica y demandas específicas de las regiones. En este nuevo marco se destacan dentro de las funciones a cumplir las que siguen: las relacionadas con capacitación y apoyo institucional para fortalecer a los cuadros regionales en materia de gestión internacional y el fortalecimiento de capacidades de interacción vinculadas a las esferas estratégicas internacionales, la promoción a nivel regional del conocimiento de los alcances de la política exterior junto a su proyección regional y la vinculación con misiones de Chile en el exterior, y finalmente,procurar que las actividades internacionales a nivel regional se oficien con arreglo a las facultades que a los Gobiernos regionales entrega la ley. Sus resultados han sido bastante dispares entre las distintas regiones del país.

En concreto, la política exterior para las regiones chilenas, se crea a través de la Orden de Servicio N° 145, del 7 de junio del 2000, la que establece la DICORE. Esta última, no obstante, se considera una instancia precaria en competencias y recursos, manteniéndola como una herramienta esencialmente débil. Como plantea Fuentes (2015: 281): “dicha orgánica quedó a cargo de profesionales ajenos al servicio exterior, con una dotación mínima de personal y un presupuesto que incluía sólo los recursos básicos para su funcionamiento”. Estas limitaciones el autor las explica categóricamente a causa de dos variables: la falta de voluntad política y el escaso aggiornamento de las ideas en política exterior. Primó “el desconocimiento y falta de interés relativo sobre estas materias producto del atraso teórico, conceptual y práctico de nuestro Estado, así como la ausencia de una voluntad política mayor para impulsar cambios sustantivos (Fuentes, 2012: 281). Además, debe destacarse que para muchos diplomáticos de carrera esta unidad nueva se concibió como una intromisión al normal funcionamiento de un Ministerio de Relaciones Exteriores escasamente modernizado y de persistentes resistencias burocráticas (Fuentes, 2007).

En cuanto al rol de la DIFROL, una de sus funciones más importantes ha sido la puesta en marcha de los Comité de Integración y Frontera (v). Si bien en la práctica los comités de integración operan con la lógica de impulsar macro zonas de desarrollo fronterizo, esta mirada no es reconocida del todo por el Estado central, ya que los entiende todavía organizados alrededor de los pasos limítrofes (Fuentes, 2012). Esta disonancia entre las miradas regionales y centrales de cómo operan los comités ha sido clave en su desarrollo. En éste, como tendencia general, se ha privilegiado la cooperación en materias referidas a cautelar los flujos que cruzan la línea fronteriza (aduanas, cooperación policial, materias fitosanitarias, control migratorio, etc.), en desmedro de la agenda pública referida al desarrollo fronterizo y transfronterizo, pese a algunos avances como veremos en el siguiente apartado.

Por otro lado, si bien en Chile, como en la mayoría de los países del continente, el instrumental jurídico e institucional que permite que los actores subnacionales estén investidos de la facultad de contraer obligaciones en el ámbito internacional es muy limitado, los esfuerzos se complementan con ciertas concesiones a los Gobiernos regionales para desarrollar acciones que han permitido el fortalecimiento de prácticas política- administrativas en materia internacional. En cuanto a las facultades que ostentan los Gobiernos regionales, la Ley nº 19.175, sobre Gobierno y Administración Regional, contempla materias reguladas que se refieren fundamentalmente a cooperación internacional y transporte internacional transfronterizo. Aunque son limitadas, la práctica subestatal ha sido más amplia.

Un elemento clave sostiene que las disposiciones comprendidas en dicha ley parten de la base de que las autoridades regionales deben tener facultades en materias propias de las relaciones internacionales, que, aunque enmarcadas en el ius contrahendi del presidente de la República y revestidas del carácter de mera aplicación de la norma del Gobierno central, suponen aceptar un indispensable grado de autonomía relativa de dichos órganos. La modalidad utilizada por las regiones chilenas ha sido la suscripción de convenios que establecen acuerdos marco o genéricos entre los Gobiernos regionales o entre una unidad ad hoc del poder central y la contraparte extranjera, que lo suscribe (Gallardo, 2007). Con todo, los Gobiernos regionales ejercen acciones que generalmente obedecen a una interpretación flexible de las facultades que poseen en la materia, aunque en ocasiones se entra en contradicción con la lectura más restrictiva que emana de los órganos centrales del gobierno (Ibidem).

A modo de evaluación, a dos décadas de su funcionamiento, puede afirmarse que una de las características de esta nueva estructura en materia internacional subnacional es su baja institucionalización, cuestión que se evidencia en las experiencias dispares de inserción internacional de los actores subnacionales presentes a lo largo del país.

5. La proyección transfronteriza de la paradiplomacia chilena: la frontera norte como expresión de identidades locales.

Para problematizar el alcance de esta dimensión de los estudios sobre paradiplomacia, primero que todo se debe reconocer que desde el giro espacial de las ciencias sociales actuales el territorio asume una centralidad epistemológica a partir de concebir y distinguir el espacio local del espacio nacional, así como su proyección más allá del límite fronterizo. Esta distinción permite al investigador adentrarse en el contexto espacial de abajo arriba o bottom-up, considerando la identidad y la diferencia cultural o delugar, junto con problematizar la conexión de arribaabajo o top-down entre Estado y territorio (Agnew yOslander, 2010).

Por tanto, por expresiones paradiplomáticas transfronterizas, se inscriben dentro de las prácticas de actores locales que se ejercen hacia regiones contiguas de países vecinos. En ellas se expresan, además de sus motivaciones funcionales, sus imaginarios o representaciones espaciales en torno a la franja fronteriza que se proyecta hacia los países con que interactúan. Desde estas expresiones el territorio constituye el germen “del encuentro entre comunidades regionales y entre sociedades nacionales en una específica manera de entablar relaciones internacionales” (Heredia, 2005: 180)

Siguiendo esta tendencia, en todo estudio sobre zonas fronterizas de Estados en construcción o en conflicto diplomático esporádico, debe considerarse “la importancia de los grupos locales como agentes y actores históricos en la formación de identidades y territorios” (Sahlins, 2000: 42). Estos actores históricamente han negociado sus intereses y sentido de pertenencia al lugar con los Estados que los albergan, al asentarse y reproducirse sus identidades en el espacio. Así, la dimensión regional del entramado identitario de las naciones deja en evidencia, entre otras manifestaciones, el quehacer de actores paradiplomáticos que expresan la voluntad histórica de buscar, a través de vínculos internacionales y transfronterizos, oportunidades para el destino de sus regiones periféricas (Sahlins, 2000; González y Ovando, 2011; Ovando y González, 2014). Éstas últimas tienen otra lectura de los conflictos vecinales encausados en las cancillerías y que involucran las fronteras en que se desenvuelven, en tanto que ven en sus alternativas de solución una oportunidad para su alicaído desarrollo y su proyecto futuro. En efecto, en el caso de Tarapacá y Tacna (ver figura nº1) han visto históricamente en la integración física, cooperación energética e integración cultural una oportunidad para su desarrollo, prescindiendo de los ocasionales pleitos diplomáticos que sostienen sus capitales y que afectan las posibilidades de cooperación fronteriza entre ambas sociedades regionales. También aprovechan estas coyunturas para hacer sus propias demandas a las respectivas capitales (González, 2011; Ovando y González, 2014; Ovando, 2017).

Otra clave relevante en la discusión sobre actores paradiplomáticos es la identidad regional: “para que una provincia pueda tener un rol regional o internacional debe consolidar su imagen” (Zeraoui, 2016: 29). En el caso que se aborda, se trata de una identidad local que si bien no es irrendentista, pues no se oponen abiertamente a la cultura nacional y al poder central, el abandono que padecen del centro –fenómeno extendido en el continente y que conlleva la construcción de periferias en las fronteras- las ha llevado a forjar una identidad marcada por una ideología o sentimiento de rechazoante el abandono y relegación desde las capitales, quegenera en ocasiones fricciones con éstas.

5.1. Algunas experiencias concretas de paradiplomacia transfronteriza en el norte de Chile

En este marco, como se señaló más arriba, surge el Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Chile Perú en 1997 (vi), inicialmente Comité de Frontera, como una instancia pública para afrontar problemas comunes a las sociedades regionales que comparten la franja fronteriza que aloja a las ciudades de Tacna y Arica. Así, este comité, al que concurren funcionarios públicos que se desenvuelven a distinta escala de la relación entre ambos países, se crea para resolver las complejidades de la denominada cuestión fronteriza tacno-ariqueña.

En el caso Arica-Tacna, se observa que surgen iniciativas de acercamientos paradiplomáticos entre ambas ciudades y desde la sociedad civil, como el trabajo emprendido por las Juntas de Vecinos Tacno-Ariqueñas por la Integración, el Consejo Binacional de la Juventud Arica-Tacna, al amparo de algunas subcomisiones del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo (Ovando, 2017). Estas prácticas problematizan y revelan diversas mediaciones institucionales, tanto desde las jerarquías nacionales como desde los actores sociales, que expresan “una visión distinta de la tradicional actividad política-diplomática que han sostenido históricamente autoridades chilenas y peruanas” (Ibidem: 72).

Parte de estas ideas e iniciativas se arraigan en el sentimiento de abandono de parte de las capitales y que sería superado mediante el encuentro, vinculación, asociación, complementariedad y la cooperación económica, claves para sortear su condición marginal (Oddone, 2016: 63). Junto con ello, en la zona transfronteriza en que convergen estas dos ciudades, se argumenta que existe cierta complementariedad económica, social y cultural, lo que ha permitido la intensificación de sus vínculos transfronterizos bajo el alero de la globalización (Dilla, 2018; Dilla y Álvarez, 2019). En efecto, para Keating (2000) la clave de los vínculos transfronterizos, que constituyen una forma de paradiplomacia, se focalizan en el desarrollo económico, promoción de medio ambiente y cultura.

Otras expresiones surgen en el contexto post fallo de la Corte Internacional de La Haya, por la demanda interpuesta por Estado peruano en contra de Chile, debido a la falta de un límite claro de la frontera marítima que divide a ambos. Con ello, la región de Arica Parinacota se vio afectada, entre 2008 y 2014, por otra de las consecuencias de la Guerra del Pacífico. Cabe recordar que esta región fue epicentro de este conflicto centenario (González, 2004; 2008), por lo que la dinámica transfronteriza habitual entre Tacna y Aricase ve afectada cuando se rememora o cuando surgeun litigio diplomático que lo evoque. En este sentido,se destacan las iniciativas inéditas del encuentro de Juntas de Vecinos Tacno-Ariqueñas por la Integración que, en colaboración con la Subcomisión de Género y Desarrollo del Comité de Integración Fronteriza ChilePerú, redactaron el Manifiesto Dirigentes Vecinales Tacna y Arica el 18 de enero del 2014. En éste se exige una política de estado para la integración fronteriza ycon una mirada local, en donde además llaman a seguir abriendo espacios de integración (Ovando, 2017). De esta manera, este tipo de organizaciones representan a ciudadanos residentes en barrios hacia un lado y otro de la frontera, quienes trabajan para sortear las expresiones nacionalistas y xenofóbicas asociadas allitigio, que se expresaron con fuerza en diversos mediosde comunicación.

Con todo, estas experiencias revelan la importancia que tienen las instancias de gestión fronteriza avaladas por el Estado pese al marco institucional limitado para la paradiplomacia, revelando los ajustes que ha ido asumiendo el sistema diplomático chileno. En éstos, la intromisión de la sociedad civil ha sido clave, así lo sentencia categóricamente Dilla:

Cuando los gobiernos municipales y regionales tienen cuotas significativas de autonomía y vocación transfronteriza, devienen actores destacados de este tipo, pero aquí resulta decisivo el involucramiento de representantes de la sociedad civil. Dos casos usuales en América del Sur son los Comités de Integración y Desarrollo Fronterizos y las Zonas de Integración Fronteriza (Dilla, 2019: 156).

En esta línea, se visibilizan varios niveles de diálogo diplomático entre distintos interlocutores institucionales, privados y de la sociedad civil que muestran “la determinación que los actores subestatales (…) para la cooperación económica y social en el área fronteriza, a través de distintas iniciativas de paradiplomacia” (Dilla, 2019: 37) y que en definitiva muestran el reclamo de las localidades por el “derecho a jugar sus propias cartas en el medio internacional, desbordando las prácticas institucionales y discursos de la diplomacia tradicional” (Ibidem: 40). En esta perspectiva, entender la paradiplomacia como limitada a la actuación de los agentes gubernamentales subestatales, paralelos a las relaciones exteriores de los Estados, y excluir los actores no estatales ubicados en la escala regional – local parece muy simplista.

6. Conclusiones

Una de las consecuencias de la glocalización es la profundización de la descentralización o transferencia de capacidades hacia los entes territoriales. Otra es la desterritorialización étnica o devolución del poder a los entes más próximos a las comunidades a partir de cierto reconocimiento a las nuevas territorialidades e identidades, permitiendo ambasinstancias el desenvolvimiento de actividades paradiplomáticas intensas. No obstante, América del Sur y particularmente Chile ha recogido de maneraparcial estas demandas.

Pese a que estas nuevas prácticas paradiplomáticas se inscriben dentro de formas de adaptación a los cambios del entorno político y económico internacional, la tendencia actual desde las prioridades de las políticas exteriores, está signada por la ausencia de una política de desarrollo territorial que acompañe a las entidades locales en el proceso de la nueva inserción, puesto que los territorios se conciben de manera funcional a la política exterior, en el caso de Chile limitada a la diversificación de las exportaciones. Así, la prescindencia de procesos sociales y económicos con lógicas territoriales por parte de la política exterior, sería uno de los principales escollos que afectarían la consolidación de iniciativas de los actores subestatales presentes en Chile. Otro, haría referencia al despliegue de actividades internacionales, paralelas a los contenidos de la política exterior, cuestión que implica la falta de un marco jurídico y político-institucional propicio que de viabilidad y efectividad a estas iniciativas, puesto que la ambigüedad, para el caso chileno, entre desconcentración y descentralización, junto a la discrecionalidad del intendente para expandir o acotar las iniciativas paradiplomáticas, las hace una práctica difícil de consolidarse en el tiempo. También contribuyen las persistentes resistencias burocráticas al interior de la Cancillería a aceptar estas prácticas.

Pese a este escenario poco alentador, poco a poco el Estado chileno se ha ido abriendo a intromisiones a través de ajustes institucionales que aceptan el rol de las sociedades civiles regionales que emprenden actividades paradiplomaticas en las regiones fronterizas del norte del país. Lo que une a estos actores es buscar estrategias de desarrollo en conjunto para sortear el abandono, las asimetrías entre regiones y el sentimiento de rezago de parte de sus autoridades centrales, convirtiéndolo este aspecto subjetivo en estrategia internacional o transfronteriza.

Con ello, se pretende proporcionar una mayor comprensión respecto de los motivos y los resultados de la paradiplomacia, más allá de los aspectos funcionales que destacan las visiones más tradicionales, como es el caso de las motivaciones económicas para emprender estas actividades, destacando en cambio aspectos subjetivos de la relación. De este modo, se pretende proporcionar una mayor comprensión respecto de los motivos y los resultados de estas instancias internacionales, toda vez que esta dimensión identitaria de base territorial es clave para comprender intercambios societales en contextos transfronterizos que hayan sido epicentro de un conflicto que perdurahasta la fecha, como ocurre en este caso de estudio: el norte de Chile.

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Notas