As emergências ambientais, devido às costumeiras proporções que tomam, caracterizam-se pela necessidade de mobilização de mais de um órgão público para que se possa dar conta do seu atendimento. No entanto, a etapa da “resposta” não é, necessariamente, a mais importante. Os momentos que antecedem a deflagração de uma emergência são aqueles nos quais é possível evitar que ela aconteça ou, até mesmo, reduzir os efeitos que a sucederão, devendo ser adotadas ações preventivas, mitigatórias e preparatórias efetivas.

No Paraná, as emergências ambientais totalizam 1.332 ocorrências entre 1980 e 2017 (CEPDEC/PR, 2018), dos quais cinco resultaram na decretação de Situação de Emergência (SE). Tais eventos atingiram 201 municípios, sobretudo Curitiba, Paranaguá, Guaratuba, São José dos Pinhais e Ponta Grossa, com 115, 72, 71, 50 e 49 registros, respectivamente. E afetaram 662.852 pessoas, dos quais 1.545 foram desalojadas, 372 desabrigadas, 583 feridas e 205 mortas (CEPDEC/PR, 2018). Por outro lado, considerando o incêndio em vegetação como uma emergência ambiental – e conceitualmente é plenamente possível - apenas os atendimentos realizados pelo Corpo de Bombeiros perfazem outras 6.863 emergências entre 2017-2018 (CBP, 2018).

Dos acidentes ambientais envolvendo produtos perigosos registrados nesse período há o predomínio daqueles relacionados ao transporte de produtos perigosos no modal rodoviário, ou seja, acidentes com caminhões, que perfazem mais de 65% do total de ocorrências. Sendo assim, comprova-se a necessidade de existir uma política preventiva integrada e direcionada para esses tipos de acidentes. Não se pode confundir, no entanto, a quantidade de acidentes com a intensidade e magnitude dos danos e prejuízos. Os acidentes no modal rodoviário ganham em quantidade, mas não chegam a superar aqueles envolvendo o manuseio e a armazenagem desses produtos.

A distribuição anual no período desses atendimentos apurado é demonstrada no Gráfico 1. Ela permite perceber que existe oscilação entre as quantidades e não uma distribuição regular desses eventos. Importante ressaltar que as coordenadorias de proteção e defesa civil e a de acidentes ambientais, erroneamente, não incluem os incêndios em vegetação no rol desse tipo de acidente. Caso o fossem, os números seriam mais importantes.

Gráfico 1
Acidentes Ambientais no Paraná – 1980 à 2017
Fonte: CEPDEC/PR, 2018.

Os acidentes que desencadeiam as emergências ambientais são fatos cujas consequências abrangem diversas áreas, em caráter simultâneo ou com lapso sequencial de tempo. O hodierno sistema de atendimento se apresenta como um conjunto de órgãos que são acionados a partir do primeiro que chega ao local do acidente, como medida proveniente de um acordo previsto no Plano Estadual de Produtos Perigosos, conforme segue:

o primeiro órgão ao receber o aviso quase sempre varia de acordo com o tipo de acidente. Há de se convir que, até mesmo em relação ao transporte, apenas a variação do modal implica em acionamentos distintos. Dessa forma, convenciona-se, para a eficácia do funcionamento deste Procedimento Operacional Padrão e do Plano de Prevenção e Resposta a Acidentes com Produtos Perigosos, que o primeiro órgão a ser avisado sobre um acidente envolvendo produtos perigosos, mesmo que não confirmado (principalmente em locais mais distantes), deverá acionar o Sistema de Defesa Civil (...) Após o repasse da informação sobre o acidente, a CEDEC e a COREDEC ficam encarregadas de acionar os demais órgãos no menor tempo possível (DEFESA CIVIL, 2007, p.58).

O que se compreende é que existe uma previsão para que os órgãos se integrem no momento da resposta (Figura 2), no entanto essa integração restringe-se ao aspecto escrito e resulta na desconexão prática entre os órgãos, ocasionando intensificação e agravamento dos danos e prejuízos.

Figura 2
Variações de ponto de vista sobre uma mesma emergência ambiental
Fonte: elaboração própria.

Essa circunstância se verifica na percepção de que os principais órgãos envolvidos com as atividades de resposta estão ausentes na maior parcela do território paranaense. Dessa forma, o atendimento, que reduziria os impactos posteriormente ao surgimento e a comunicação da emergência, não possui eficácia, tendo em vista que consente a evolução da variável ‘tempo’.

O repertório legislativo, embora recente, é razoavelmente significativo no tratamento ao tema. O Decreto nº 5.098/2004, dispõe sobre a criação do Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos – P2R2. Essa tratativa nacional não fora reproduzida com este nome e formato no Paraná, optando-se pela manutenção do Decreto nº 4.299/2001, o qual criou o Programa do Transporte, Manuseio e Armazenagem de Produtos Perigosos no Estado do Paraná.

Mas, o Decreto nº 7.117/2013, que criou a Comissão Estadual de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida às Emergências Ambientais que envolvam Produtos Químicos Perigosos – CEP2R2, revogou o Decreto nº 4.299/2001. Nesta comissão há o envolvimento de diversas instituições e órgãos e através dela já foram organizados o Plano de Atendimento a Emergências com Produtos Perigosos no Modal Rodoviário e estabelecidas as diretrizes para a fiscalização rodoviária e em empresas que possuam relação com produtos perigosos (CEPED-PR/FUNESPAR, 2016). Apesar disso, os autores advertem que um dos principais problemas que afetam a gestão de riscos de desastres no Estado do Paraná é a falta de implementação do P2R2.

Na mesma toada, o tratamento aos incêndios florestais – que também se caracterizam como emergências ambientais – foi instituído pelo Decreto nº 4.223/1998, tratando sobre o Plano Estadual de Prevenção a Incêndios Florestais. Recentemente, foi criado o Programa de Prevenção de Incêndios na Natureza – PREVINA, por meio do Decreto nº 10.859/2018. Ele visa promover medidas de prevenção e resposta nas Unidades de Conservação Estaduais, no que se refere aos incidentes envolvendo Incêndios Florestais (art. 2º).

Também, chama a atenção a sigla P2R2, oficializada pelo Decreto nº 5.098/2004, comumente confundida com a antiga forma de abreviar as ações globais de defesa civil (prevenção, preparação, resposta e reconstrução), posteriormente recebendo a adição da mitigação, passando a compreender cinco ações (Figura 3), elaborada a partir da Lei Federal nº 12.608/2012.

Figura 3
Ações de Proteção e Defesa Civil
Fonte: elaboração própria.

A comparação entre o estabelecimento dessas ações na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e os termos que integram o título do programa atrelado aos produtos químicos perigosos, instituídos pelo decreto federal especificado, não se tratam de coincidência, mas têm a intenção de ordenar ações antes e após a ocorrência desses eventos, durante os períodos de normalidade e anormalidade (PINHEIRO, 2008). É justamente essa divisão, abrangendo o antes e o após as emergências ambientais, a balizadora desta análise, que propõe a busca pelos mecanismos preventivos e, posteriormente, a previsão de ações integrantes da resposta às emergências ambientais.

A prevenção consiste na possibilidade de impedir que o evento aconteça ou, pelo menos, de reduzir sua intensidade e, logo, os impactos. A doutrina de proteção e defesa civil expõe o que seria a prevenção voltada aos desastres:

conjunto de ações destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade de desastres naturais ou humanos, através da avaliação e redução das ameaças e/ou vulnerabilidades, minimizando os prejuízos socioeconômicos e os danos humanos, materiais e ambientais. Implica a formulação e implantação de políticas e de programas, com a finalidade de prevenir ou minimizar os efeitos de desastres. A prevenção compreende: a Avaliação e a Redução de Riscos de Desastres, através de medidas estruturais e não-estruturais. Baseia-se em análises de riscos e de vulnerabilidades e inclui também legislação e regulamentação, zoneamento urbano, código de obras, obras públicas e planos diretores municipais (CASTRO, 2003, p.142).

Acredita-se que a prevenção esteja atrelada com a percepção de risco, isto é, com a impressão ou juízo intuitivo sobre a natureza e a magnitude de um determinado risco. Percepção sobre a importância ou gravidade de um determinado risco, com base no repertório de conhecimento acumulado durante o desenvolvimento cultural de um indivíduo, e sobre o juízo político e moral de sua significação (BRUGGEMAN, 2009). Perceber riscos é um dos pontos de partida para a redução das vulnerabilidades ou para tornar possível a compreensão de que se está em risco iminente diante de certo perigo. Essa abordagem acena para o desenvolvimento da resiliência das comunidades não apenas em relação aos desastres, mas, também, às emergências ambientais.

O Estado do Paraná, quanto às emergências ambientais, possui alguns mecanismos preventivos, dentre os quais se destacam a legislação específica, o Conselho Estadual de Produtos Perigosos e o licenciamento ambiental. Apesar da existência da legislação federal, o Decreto referente ao P2R2, o Paraná manteve o seguimento do contido no Decreto Estadual nº 4299/2001. A rigor, esse decreto representa uma evolução comparando-se à forma restrita como o tema foi tratado até o final da década de 1990, já que o foco legislativo tinha sido desde 1995² o transporte rodoviário de produtos perigosos.

Contudo, após uma sequência de emergências ambientais envolvendo o modal dutoviário, o manuseio e a armazenagem de produtos químicos perigosos e o modal aquaviário de transporte (PINHEIRO, 2009), há a criação desse decreto com a necessária abrangência, antecipando, além da constituição do Conselho Estadual de Produtos Perigosos, a existência de elaboração de um plano específico para o tema. A edição mais recente do plano, de 2008, faz menção ao Decreto P2R2, ao fundamentar sua elaboração:

o Conselho Estadual de Produtos Perigosos tem por objetivo integrar os diversos órgãos públicos competentes sobre o assunto, em cumprimento a uma legislação especialmente desenvolvida para esta finalidade: o Decreto Estadual no 4.299 de 21 de junho de 2001- Programa Estadual de Controle do Transporte, Manuseio e Armazenagem dos Produtos Perigosos no Estado do Paraná, em consonância com o Decreto Federal nº 5.098, de 3 de junho de 2004 que cria o Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos - P2R2 (PARANÁ, 2007, p.5).

O Conselho Estadual de Produtos Perigosos, além do aludido plano, possui reuniões periódicas e extensões para as Coordenadorias Regionais de Defesa Civil, resultando na análise dos acidentes, dos procedimentos e na aproximação entre as instituições que possuem relação direta ou indireta com as emergências ambientais e com as suas consequências.

Outro componente preventivo pode ser considerado o licenciamento ambiental. A responsabilidade de realizá-lo, no Estado, cabe ao Instituto Ambiental do Paraná – IAP, caracterizando-se como um procedimento administrativo para verificar a satisfação das condições legais e técnicas, licenciando a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades que utilizam recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que possa causar degradação e/ou modificação ambiental, atendendo as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (IAP, 2018).

Percebe-se que um dos objetivos do licenciamento é o de permitir a intervenção do Estado, por meio do seu órgão ambiental, na instalação e funcionamento das empresas potencialmente poluidoras ou que venham a degradar ou modificar a qualidade ambiental, o que se pode associar a um acidente que culmine na emergência ambiental. Das exigências realizadas às empresas, uma se chama plano de contingência, o qual possui como definição:

o planejamento figura como um dos principais instrumentos para tal feito. Ele está inserido na primeira etapa do que seriam as ações preventivas. Mas é importante referenciar que planejar para atender emergências, a partir das hipóteses mais prováveis ou projeções de maior gravidade, são atribuições do planejamento contingencial ou de emergência, conforme reza a doutrina quando define tais planos (PINHEIRO, 2011, p.).

Um problema detectado nessa etapa se refere aos planos de contingência – que, além de requisitos para o licenciamento, são elementos preparatórios para emergências e desastres, possuem análise restrita ao órgão ambiental – deixando os órgãos emergenciais de poderem interferir no processo realizando observações importantes para a redução do tempo resposta e da integração de órgãos durante o atendimento às emergências.

Outros elementos integrantes da prevenção são os Conselhos Estadual de Produtos Perigosos e o Conselho Mata Viva. Esses conselhos possuem a participação de membros do Conselho de Órgãos Governamentais, instituído pelo Decreto Estadual nº 1343, de 29 de setembro de 1999. Ao todo, 38 órgãos e instituições o compõem porque possuem algum tipo de relação com as causas ou consequências decorrentes de desastres. Caracteriza-se pela existência de reuniões periódicas e pela busca da capacitação integrada, desenvolvimento de mecanismos para fazerem frente a tais eventos. A integração é enfatizada, pois se acredita que ela:

a integração permanente e periódica continua sendo a base sólida para o desenvolvimento das ações preventivas irmanadas, envolvendo todos os diferentes e complementares organismos que compõem o Conselho Estadual de Produtos Perigosos Ela precisa acontecer no momento preventivo e preparatório permitindo um contato prévio que tende a resultar numa harmonização – base para um trabalho com velocidade, qualidade e eficácia no momento da resposta num desastre de qualquer proporção (PARANÁ, 2007, p.8).

Fica evidente uma questão antagônica em relação aos conselhos porque, ainda que destaquem a necessidade de integração entre as instituições, um dos reflexos que podem estar contribuindo para a problemática das emergências ambientais é a ausência de participação das instituições na exigência e análise do planejamento contingencial, por exemplo.

A resposta considera-se abrangente o suficiente para compreender o durante e o imediatamente após a ocorrência da emergência ambiental. Nesse caso, as prescrições contidas nos Planos Estadual de Produtos Perigosos e Mata Viva serão consideradas quanto aos Procedimentos Operacionais Padrão. O Plano Estadual de Produtos Perigosos define tais procedimentos, procurando esclarecer a possibilidade da ocorrência de conflitos com os aqueles previstos intrainstitucionalmente:

Serão estabelecidos Procedimentos Operacionais Padrão – POP para a viabilização dos atendimentos emergenciais envolvendo Produtos Perigosos entre os integrantes dos Níveis de Coordenação, Operacional e Técnico. Tais procedimentos não pretendem substituir aqueles que são próprios de cada instituição, porém, visam a integração entre esses procedimentos particulares, desenhando as ações de Defesa Civil de forma genérica, resultando na integração entre os órgãos durante o atendimento ao acidente (PARANÁ, 2007, p.18).

Esses procedimentos possuem a finalidade de regular e organizar a integração dos órgãos e instituições durante esses atendimentos. A Figura 4 demonstra o fluxo estabelecido para que as instituições que são acionadas pela população, pois possuem e competência de prestar o serviço de resposta emergencial, onde o primeiro órgão informado recebe a incumbência de disparar a informação sobre a ocorrência logo que ela ingressar como solicitação e for confirmada, para os demais previamente acordados.

Figura 4
Fluxograma representativo da resposta a emergências ambientais no Paraná
Fonte: elaborado a partir de PARANÁ (2007).

Interessante ressaltar que a medida aparenta prezar pela precaução proporcionando um alinhamento prévio entre essas instituições de forma que suas ações ocorram não apenas integradas, mas de forma sequencialmente adequada. Na versão gráfica, a existência do chamado “Primeiro órgãos informado” propende sanar a imprevisibilidade de ingresso do chamado emergencial para um órgão específico. Essa característica varia em função do modal de transporte onde se deflagra a emergência, sua natureza (explosão, incêndio florestal), ou se relacionada a manuseio ou armazenagem.

Ainda que existam legislações específicas que contribuam na prevenção e resposta de emergências ambientais, foi apresentado anteriormente a dificuldade de atuação dos profissionais de meio ambiente, tendo em vista que os órgãos responsáveis não estão presentes em todos os municípios do estado. Deste modo, é de suma importância a busca pelo envolvimento das esferas governamentais - não só a federal e as estaduais, mas também das municipais -, assim como pela realização de parcerias com organizações não-governamentais, setor privado, instituições acadêmicas e a comunidade, propendendo uma execução compartilhada na busca de resultados efetivos.

Como exemplo de um sistema de integração, pode-se citar a Redesastre - Rede Estadual de Pesquisa, Ensino, Extensão e Inovação Tecnológica, instituída sob o Decreto Estadual nº 12445/2014. Esta Rede surgiu com a cooperação de instituições de ensino e pesquisa com o Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED/PR), tendo como objetivo o desenvolvimento de pesquisas, treinamentos, desenvolvimento tecnológicos e serviços educacionais voltados à redução de riscos e desastres no Paraná.

Esta integração não só contribui com projetos que visam a prevenção, mitigação e preparação das comunidades face às situações emergenciais, como pode ter responsabilidades técnicas, como o auxílio com a fiscalização – a qual representa um dos processos mais falhos dos órgãos ambientais, tendo em vista a falta de recursos humanos. Além disto, outras vantagens de se trabalhar em rede estão relacionadas às oportunidades de melhoria contínua, já que diferentes atores estarão em contato com os serviços e processos ofertados.

A partir destes fatores tem-se o maior comprometimento de servidores com as políticas, metas e programas de abordagem sistemática, a fim de obter o avanço na prevenção e combate a esses eventos; tem-se a avaliação contínua do desempenho destas políticas, objetivos e metas previstos; assim como a formação e capacitação dos servidores dos órgãos ambientais e instituições envolvidas com a temática da redução dos riscos de desastres.

Além do mais, é imprescindível ressaltar que os municípios paranaenses já possuem equipes e coordenadores de proteção e defesa civil, os quais podem realizar ações preventivas com suas comunidades, fiscalizações locais autorizadas pelos órgãos e o desenvolvimento de planos preventivos juntamente aos bombeiros militares de seus municípios. No entanto, para que isto ocorra, é fundamental a existência de uma reorganização estrutural dos órgãos públicos, de tal modo que seja possível atuar de forma integrada, pela busca da mitigação dos impactos causados por estes eventos.

Além das medidas preventivas, os coordenadores municipais de proteção e defesa civil também podem realizar os primeiros acionamentos e chamados para atendimento na ocorrência de emergências. Não obstante, os bombeiros militares que estiverem nas proximidades destas ocorrências, podem ser peças chave para a autuação e primeiros atendimentos. Hodiernamente, somente os órgãos ambientais e a Força Verde podem realizar este tipo de ação, porém, ocorrências de pequena monta acabam não se caracterizando como passivos ambientais, pois quando os responsáveis conseguem chegar até o local, a autuação não é mais “em flagrante”.

Por essa razão, a equipe técnica e o coordenador municipal de Proteção e Defesa Civil são elementos essenciais para resolver esta problemática. Os bombeiros podem ser responsáveis por realizar o registro fotográfico, assim como da autuação ambiental imediata, não precisando esperar o órgão ambiental chegar, e nem correr o risco de que o passivo seja agravado ou minimizado por fatores de dispersão, inocentando o infrator pelo tempo de espera destes órgãos.