1 INTRODUÇÃO

O desenvolvimento configura um objeto de discussão e preocupação pública. Os governos são constantemente chamados a se responsabilizar pelo bem- estar da população, sendo seu desempenho avaliado a partir da percepção de sucesso ou fracasso de seus esforços para atingir tal objetivo.

Nas últimas décadas, em virtude da reestruturação econômica mundial e dos processos de descentralização política, os municípios vêm se tornando atores relevantes neste campo de políticas públicas (COELHO, 2000; TAPIA, 2005; VÁZQUEZ BARQUERO, 2009). Progressivamente, muitos criaram estruturas organizacionais especificamente voltadas à promoção do desenvolvimento local (LLORENS, 2007). Tais iniciativas, em meio ao contexto acima descrito, expressam mudanças políticas e conceituais: quanto às primeiras, esses novos arranjos demonstrariam um descolamento das agendas setoriais centralizadas, junto às quais o desenvolvimento era um objetivo disperso entre áreas como trabalho, saúde, indústria e infraestrutura; quanto às segundas, que esse rearranjo temático, dentro da estrutura estatal, parece seguir as visões mais contemporâneas de desenvolvimento, percebido como um fenômeno multidimensional.

Pretendemos, aqui, investigar as lógicas que orientam os processos de formulação e de implementação das políticas públicas de desenvolvimento local em um município específico. Alinhamo-nos à problemática clássica do campo da análise de políticas públicas: compreender as dinâmicas e estruturas dessas formas de promoção de mudança social, buscando identificar seus elementos orientadores e os modos de relação existente entre os atores.

Nesse caminho, o artigo tem dois objetivos complementares. Por um lado, delinear um modelo analítico para o estudo de políticas públicas de desenvolvimento local; por outro, a partir deste referencial, examinar as políticas capitaneadas pelo Gabinete de Inovação e Tecnologia-Inovapoa, organização estatal municipal criada em Porto Alegre. Com isso, almeja-se compreender como o município responde à demanda por desenvolvimento, quais os campos de atuação privilegiados e como se dá a relação com os atores sociais nos processos das políticas públicas.

Este artigo está organizado em quatro partes, além desta introdução e da conclusão. Na primeira parte, elaboramos o modelo de análise à luz da abordagem do desenvolvimento endógeno, e alinhado às perspectivas de governance nas políticas públicas. Na segunda, apresentamos os procedimentos analíticos. Na terceira parte, descrevemos os dados; e na quarta, os analisamos a partir das categorias oferecidas pelo modelo desenhado.

2 REFERENCIAL ANALÍTICO

O debate sobre desenvolvimento local é longevo e multifacetado. Para nos situar neste campo, trabalharemos com a perspectiva que enfatiza seu caráter endógeno. Tal abordagem foi formada ao longo dos anos 1980 e 1990, como uma forma de compreender as novas atribuições que vinham desempenhando as cidades e regiões (na América Latina e em países europeus de desenvolvimento tardio) no contexto propiciado pela globalização e pelos processos de descentralização política (VÁZQUEZ BARQUERO, 2001a; BOISIER, 2005; TAPIA, 2005, VITTE, 2006).

Expoentes dessa vertente direcionaram suas análises: para as estratégias de governança dos projetos de desenvolvimento (TAPIA, 2005); para as causas e objetivos das iniciativas, bem como para a identificação de suas características básicas (COELHO, 2000; VÁZQUEZ BARQUERO, 2000; AROCENA, 2001; ALBUQUERQUE, 2004); para a delimitação dos determinantes do desenvolvimento local endógeno (VÁZQUEZ BARQUERO, 2001b); e para a organização territorial da produção econômica (GAROFOLI, 1995; MAILLAT, 1998). No que tange às políticas públicas, contemporaneamente, a produção em desenvolvimento local enfatiza: as redes de empresas (TEIXEIRA, 2008; LA ROVERE; SHEHATA, 2006); o desenvolvimento de metodologias de planejamento (BUARQUE, 1999); e os aspectos produtivos (de incentivo ao crescimento econômico), institucionais (capacidades estatais) e de organização da sociedade (MADOERY, 2005).

De forma geral, os estudos consideram a natureza intencional da promoção do desenvolvimento, expressa na produção de políticas públicas. Contudo, estão mais interessados no delineamento das causas do processo de mudança, de forma a serem objeto das políticas; bem como, na identificação das limitações das experiências, com vistas a melhorar os resultados. Nesse quadro, o objeto dos estudos é o desenvolvimento; as políticas públicas, em si, surgem como meios de consecução, não recebendo tratamento analítico específico.

Partindo dessa constatação, e com vistas a contribuir para o campo de análise de políticas públicas, desenharemos, a seguir, uma proposta de modelo analítico para políticas de desenvolvimento local. Entendemos que essa especificidade é profícua pois esse tipo de política se caracteriza pela baixa diferenciação entre os processos de formulação e de implementação e pela alta descentralização deste último, no qual intervém uma pluralidade de atores. Assim, no contexto brasileiro, diferem das políticas cuja formulação é centralizada no governo federal e a implementação descentralizada aos municípios e suas burocracias, dinâmicas que têm sido analisadas à luz de perspectivas dos tipos bottom-up e top-down (LOTTA, 2012; PIRES, 2012; BICHIR, 2016; LIMA; D’ASCENZI, 2017). Dentro desse campo, alinhar-nos-emos às abordagens de governance que destacam o policentrismo, a pluralidade de atores e a variedade de mecanismos decisórios que formam os processos das políticas públicas (BEVIR, 2013; DENTERS, 2013; HILL; HUPE, 2014).

Nesse caminho, delimitamos alguns elementos fundamentais a partir da literatura em desenvolvimento endógeno. É importante ressaltar o caráter analítico e propositivo das obras consultadas, que explicitam a preocupação com o planejamento e execução dos processos de desenvolvimento, assim como a intenção de colaborar com a melhoria dos esforços locais na busca da mudança social, talvez expressando a matriz disciplinar aplicada da qual, em geral, derivam seus principais expoentes. Feitas as apresentações, passemos ao desenho do modelo.

O referencial partirá da seguinte definição de desenvolvimento endógeno: processo de mudança e de crescimento estrutural por meio da utilização do potencial de desenvolvimento existente no território, assim como, da endogeneização de oportunidades de dinamismo externas, com vistas a responder aos problemas sociais percebido pelos atores e promover o incremento do bem- estar da população (VÁZQUEZ BARQUERO, 2000, 2007; ALBURQUERQUE, 2004).

Tal definição nos oferece uma concepção de desenvolvimento, ao mesmo tempo, ampla e aberta à especificidade; alinhada às visões contemporâneas que salientam o caráter multidimensional do processo, integrando os diversos aspectos da sociabilidade (ALBUQUERQUE; ZAPATA, 2010). Ainda, ela aponta para a centralidade dos agentes locais, em seus esforços, necessidades, capacidades e interesses.

Daí depreende-se a endogeneidade, base dessa ideia de desenvolvimento: uma mudança social intencional a partir das características locais. Obviamente, em meio ao protagonismo da endogeneidade, a produção das políticas considera o contexto regional, nacional e global; bem como os recursos externos à localidade (DOCAMPO, 2007b).

O caráter endógeno lança o olhar para o território:

el territorio representa una agrupación de relaciones sociales; es también el lugar donde la cultura local y otros rasgos locales no transferibles se han sedimentado. Es el lugar donde los hombres y las empresas establecen relaciones, donde las instituciones públicas y privadas intervienen para regular la Sociedad (GAROFOLI, 1991 apud GAROFOLI, 1995, p. 114).

A perspectiva ressalta o papel ativo do território nos processos de desenvolvimento, atentando para as instituições formais e informais produzidas e reproduzidas nas interações entre os atores (ALBUQUERQUE, 1995; GAROFOLI, 1995; VÁZQUEZ BARQUERO, 2000; MARTINS, 2002; KASHIMOTO; MARINHO; RUSSEFF, 2002; BOISIER, 2005; LLORENS, 2007). Nesse entendimento, o local se refere a um recorte definido, abarcando aglomerados sociais que compartilham determinadas características identitárias. Portanto, torna-se necessário atualizar a concepção de local frente ao contexto pós-moderno e à definição mais contemporânea de sociedade, isto é: “a ‘sociedade’ [lugar] não é uma entidade e não tem uma presença espácio-temporal; ela existe apenas como práticas sociais reproduzidas em uma diversidade indefinida de meios” (GIDDENS, 1998, p. 21).

Trabalhando com essa acepção, o local pode ser identificado com o município, com o âmbito inframunicipal ou supramunicipal; bem como, com redes de empresas, comunidades específicas (por ex. quilombolas), até mesmo com um país ou um conjunto deles (DOCAMPO, 2007b). Temos, então, um enfoque ascendente de desenvolvimento, no qual as iniciativas locais “aparecem como a forma que toma o desenvolvimento endógeno na prática” (VÁZQUEZ BARQUERO, 2007, p. 41, tradução nossa).

Porque o município é uma unidade administrativa e política bem delimitada espacialmente, com competências claras e capacidades de desenhar estratégias e mobilizar atores (DOCAMPO, 2007b), é comum que seja utilizado como um recorte privilegiado nos estudos (BUARQUE, 1999; MOURA; LOIOLA; LIMA, 1999; COELHO, 2000; BOISIER, 2005; VITTE, 2006; ALBUQUERQUE; ZAPATA, 2010; CORRAL, 2010). Neste artigo, mobilizamos esta estratégia.

A partir disso, e seguindo Docampo (2007b), entenderemos que a endogeneidade se manifesta em três dimensões: equidade, sustentabilidade e participação.

A definição de equidade, em geral, abarca e contextualiza a relação entre igualdade e justiça. Nessa linha, pode ser vista como oportunidade de incrementar capacidades (SEN, 2010), de usufruir condições para se beneficiar do desenvolvimento; ou seja, pressupõe a inclusão daqueles que estariam excluídos, apontando para o incremento de impactos desconcentrados. Docampo (2007b) sublinha que a equidade supõe que o desenvolvimento seja inclusivo em três sentidos: internamente - gerando riqueza e bem-estar de forma desconcentrada; regionalmente - promovendo iniciativas coordenadas e solidárias que contribuam para o desenvolvimento dos entornos; e globalmente - ampliando as oportunidades e melhorando as condições de vida de forma a minimizar as desigualdades globais.

A sustentabilidade tange a continuidade funcional indefinida dos recursos sociais, especialmente em consideração às gerações futuras. Trata da relação que considera e respeita o fato econômico da escassez, consubstanciada pela realidade inescapável de as necessidades humanas serem ilimitadas, enquanto que os recursos físicos e sociais são forçosamente limitados. Além disso, ilumina a interdependência entre os seres no planeta, em tempo e espaço, tanto na relação presente-futuro, quanto local-global. Volta-se, assim, a considerações sobre o modo de utilização dos recursos da sociedade e suas consequências a curto, médio e longo prazos.

A terceira dimensão da endogeneidade a ser explorada é a participação, apontada como um dos elementos típicos da abordagem do desenvolvimento endógeno (ver Docampo, 2007a). Ela ilumina o processo de construção da definição e dos processos voltados ao desenvolvimento, os quais se dariam “a partir de baixo”; ou seja, a partir da concertação entre o maior número possível de atores envolvidos no processo de mudança (heterogeneidade), em meio a mecanismos de tomada de decisão participativa formalmente isonômicos e impessoais (normatividade).

Podemos fundamentar essa dimensão em duas linhas. Primeiro, a visão territorial presente no caráter endógeno aponta para a pluralidade de atores locais cujos recursos e decisões afetam diretamente o bem-estar social. Dessa maneira, assume-se que os recursos sociais relevantes estão dispersos e, consequentemente, existem vários centros decisórios (VÁZQUEZ BARQUERO, 2001b; LEDO; IGLESIAS, 2007). Segundo, e de forma complementar, Evans (2004) destaca que o desenvolvimento é um objetivo agregador, já que compartilhado pelos diversos agentes; no entanto “nenhum pode implementar o projeto sozinho e cada um contribui com alguma coisa para sua realização” (p.67). Nessa visão, o desenvolvimento local é desenvolvimento humano, expressando a capacidade dos cidadãos para escolher seu projeto de vida (VÁZQUEZ BARQUERO, 2007).

A centralidade da participação dos atores locais conduz a outro elemento fundamental desta perspectiva: os mecanismos de governança. Tápia (2005, p.136) destaca dois princípios das políticas públicas de desenvolvimento descentralizadas: “o local como unidade básica do desenvolvimento socioeconômico e a opção por uma estratégia concertada de tipo bottom-up, que mobiliza o conjunto de atores sociais pertencentes ao território”.

A afirmação de Tápia nos guia à seguinte questão: a interação entre diversos atores na formulação e na implementação das estratégias de desenvolvimento suporia novos espaços de concertação. Decerto, as parcerias, as redes e outros mecanismos de governança compartilhada entre atores públicos e privados são apontadas como as formas de operação mais adequadas à produção desse tipo de política (VÁZQUEZ BARQUERO, 2000; EVANS, 2004; TAPIA, 2005; BOISIER, 2005; LEDO; IGLESIAS, 2007; GARCIA; WOLFFENBÜTTEL; DILÉLIO, 2014).

As estratégias divergem, mas há algo em comum a todos os pontos de vista. É o que se refere ao papel que se atribui ao Estado nas ações de desenvolvimento. Já não se vê o Estado como o único ator, senão como um parceiro [central]. A gestão centralizada do desenvolvimento é substituída por uma gestão mista, na qual convergem Estado e atores locais (KLEIN, 2005, p. 30, tradução nossa).

Nesse sentido, a abordagem aponta para um Estado com capacidades para participar, elaborar e manter estruturas de governança local, que estabeleçam coalizões estáveis de atores, promovam a coordenação das ações, a colaboração e o estabelecimento das prioridades e objetivos conjuntos (TAPIA, 2005). Ademais, sua ação exigiria concertação horizontal e vertical, coordenando a diversidade de iniciativas internas à própria estrutura, e entre as instâncias federativas independentes.

Por fim, alguns campos de ação têm sido apontados como os mais profícuos para a produção de políticas públicas locais, quais sejam (VÁZQUEZ BARQUERO, 2009): fomento à criação e ao desenvolvimento de redes de empresas, promoção e difusão de inovações, qualificação de recursos humanos, desenvolvimento urbano e institucional. Tais campos também são tratados como mecanismos de desenvolvimento. Vamos explorar essas ideias.

Em relação ao fomento de redes de empresas, são destacados os efeitos positivos das aglomerações, como distritos industriais e clusters. Isso estaria relacionado com as características das relações estabelecidas entre as empresas participantes: relações de cooperação tendem a gerar economias externas e de custos de transação, além de produzirem eficiências coletivas.

Quanto à inovação, ela é considerada uma das fontes mais relevantes do desenvolvimento econômico (COOMBS; SAVIOTTI; WALSH, 1994; CORTRIGHT, 2001; KUPFER; HASENCLEVER, 2002; CASSIOLATO; LASTRES, 2005; VÁZQUEZ BARQUERO, 2009; GUIMARÃES, 2011, 2016; JONES; VOLLARTH, 2015). Operacionalmente, a produção de inovação tende a ser tratada como iniciativas em pesquisa e desenvolvimento (P&D) em tecnologias físicas e sociais: “as inovações e a mudança tecnológica surgem em um território concreto e estão associadas ao saber fazer local, a qualificação dos recursos humanos” e as organizações de P&D (MAILLAT, 1995 apud VÁZQUEZ BARQUERO, 2007, p. 195). Contudo, não basta gerar inovações, o desenvolvimento depende da difusão delas no tecido produtivo.

A qualificação de recursos humanos está associada aos níveis de renda e à produção e difusão de inovações. O nível de qualificação influencia o nível de produtividade, que, por sua vez, está relacionado ao incremento da renda (BARBOSA FILHO; PESSÔA, 2008; JONES; VOLLARTH, 2015; GUIMARÃES, 2016). A produção de inovação depende da atividade de pesquisa, ou seja, do aprendizado de novos conhecimentos, habilidades, além da resolução de problemas; e sua difusão seria feita por meio da educação e qualificação, assim como de transferência de tecnologia (cujo potencial de apropriação, contudo, decorre do nível de qualificação). Guimarães (2016) resume a questão: “Uma das características do novo paradigma de desenvolvimento é que o conhecimento tornou-se insumo mais relevante para o crescimento econômico de longo prazo [...]” (p.261).

O desenvolvimento urbano refere-se à infraestrutura, aos equipamentos públicos, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico; engloba aspectos da vida em cidades, da organização do espaço, da forma como as pessoas interagem e se movimentam no território. É necessário incluir aspectos do bem viver em sociedade: segurança, arborização, espaços para lazer, poluição, saneamento, eletricidade etc. Além disso, a proteção e a conservação do meio ambiente surgem como princípios para essas iniciativas. Não se pode considerar desenvolvimento se os produtos ou resultados de uma política pública deteriorarem o ambiente, lesando a qualidade de vida e minando a sobrevivência.

O desenvolvimento institucional se refere às políticas públicas e às instituições que influenciam o comportamento dos agentes. A discussão sobre a relação entre instituições e desenvolvimento é atual e perene. Para nossos fins, destacaremos a teoria do crescimento endógeno, nas ciências econômicas, e os trabalhos de Peter Evans¹, na sociologia política.

Na teoria do crescimento endógeno, a infraestrutura social se refere, de modo geral, ao ambiente de negócios: (des) incentivos estabelecidos pelos governos ao comportamento dos agentes econômicos (JONES; VOLLARTH, 2015). A relevância das instituições está na minimização da incerteza que envolve as trocas sociais e dos custos de transação. “A estrutura de incentivos nas sociedades é moldada pelas instituições, o que significa, em última instância, que a efetividade dos mercados depende dos processos políticos e coletivos” (CORTRIGHT, 2001, p. 17, tradução nossa). Outro elemento importante é a estabilidade do ambiente: regras claras e persistentes minimizam o risco envolvido no investimento. Nesse sentido, a infraestrutura social não só incentiva (ou não) o investimento; mas passada a decisão inicial, orienta ou define a forma como seu resultado pode ser apropriado.

Em outra linha, Evans analisa, a partir de Weber, o papel que as instituições públicas, especificamente a burocracia, desempenham na promoção ou no impedimento do crescimento econômico (EVANS, 2004; EVANS; RAUCH, 2014). Ele argumenta que a qualidade da estrutura burocrática estatal é um importante elemento explicativo do crescimento econômico, ou da falta dele.

Portanto, ao aceitarmos que a infraestrutura social pode favorecer o desenvolvimento da produção e das trocas, influenciando o uso mais produtivo dos fatores de produção, devemos concordar que, em contraposição, uma infraestrutura social favorável a desvios tende a promover uma alocação de recursos de maneira fraudulenta.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

O referencial desenhado anteriormente nos ofereceu as categorias analíticas que guiaram a descrição e a análise dos dados, são elas: perspectiva do desenvolvimento, endogeneidade, mecanismos de governança e campos de atuação das políticas. Para fins de esclarecimento, chamamos de política pública o conjunto das iniciativas finalísticas que a organização produziu. Tal recorte, contudo, não é limitador, é apenas um ponto de partida, uma vez que, em geral, este tipo de iniciativa envolve atores sociais, não ficando restritas ao Estado.

Para analisar a atuação da Prefeitura de Porto Alegre na produção de políticas públicas de desenvolvimento local, tomamos como lócus de pesquisa o Inovapoa. A pesquisa, de natureza qualitativa, trabalhou com dados provenientes de normas formais, material informativo e relatórios de atividades produzidos pelo Gabinete²; ainda foram utilizados dados apresentados em Lima et al. (2016).

Os dados foram tratados por meio do software NVIVO e analisados por meio de análise de conteúdo. Este artigo é um dos produtos da pesquisa “Análise das políticas públicas de desenvolvimento econômico no nível municipal de governo: um estudo das experiências das capitais brasileiras”, desenvolvida na Universidade Federal do Rio Grande do Sul e financiada pelo CNPq.

4 POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO LOCAL EM PORTO ALEGRE: INSTITUIÇÕES, ATORES E MECANISMOS DE GOVERNANÇA

O Inovapoa foi criado em 2009 com o propósito de articular e executar políticas públicas de fomento à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico (PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, 2009)³, entendidos como fontes do desenvolvimento. Entre seus objetivos estão:

a) formular e executar políticas públicas de incentivo à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico;

b) estabelecer uma política de concessão de benefícios para a manutenção, o estabelecimento e a atração de empreendimentos ligados à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico;

c) fomentar e apoiar a expansão das empresas existentes com atuação ligada à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico;

d) apoiar e desenvolver iniciativas de capacitação e desenvolvimento de mão de obra qualificada e empreendedorismo;

e) estimular e apoiar o estabelecimento de parcerias voltadas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico entre empresas, governo e universidade;

f) estimular o estabelecimento de parcerias voltadas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico entre empresas locais, nacionais e internacionais;

g) acompanhar e avaliar permanentemente a eficácia e a efetividade das ações e políticas desenvolvidas pelo Poder Público Municipal relacionadas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico.

O Plano Plurianual 2014-2017 da Prefeitura de Porto Alegre informa que esses objetivos seriam perseguidos por meio de seis ações, que fazem parte de um dos programas estratégicos, o “Desenvolver com Inovação”, cuja finalidade é

promover o desenvolvimento da Cidade, fortalecendo o planejamento urbano sob a perspectiva da sustentabilidade socioambiental e dinamizando a matriz econômica do Município ao incentivar o crescimento dos setores produtivos, a diferenciação do capital humano, a inovação e a tecnologia (PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, 2013a, p. XIII).

Das ações apresentadas no quadro 1, verificamos que três tinham sido formuladas a partir de iniciativa do próprio Gabinete: “Divulgação Institucional”, “Capacitação para a Competitividade” e “Cooperação Metropolitana”. Em relação às outras duas, constatamos desconhecimento, por parte dos executores, do processo de planejamento. De forma geral, embora conhecessem a origem dos programas, não tinham informações sobre sua formulação: motivação, responsáveis, atores envolvidos, debates etc. Além disso, foi averiguado um baixo domínio dos objetivos e das estratégias das ações implementadas.

Cada uma das seis ações foi operacionalizada por um conjunto de atividades, que categorizamos em grupos temáticos, como mostra o quadro 2.

A partir dos dados expostos no quadro 2, podemos inferir que os esforços do Inovapoa foram capazes de gerar cinco iniciativas que podem ser consideradas políticas/programas/projetos, ou seja, que têm objetivos finalísticos, quais sejam:

a) Política Municipal de Economia Criativa-PMEC: lançada em 2014 com o objetivo de “desenvolver no município de Porto Alegre a Economia Criativa, proporcionando educação para as competências, bem como a logística de criação, produção, circulação, consumo e fruição de bens e serviços criativos” (PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, 2014b, p. 23). A formulação ocorreu no espaço do Comitê Municipal de Economia Criativa, criado em 2013, formado por 38 atores: órgãos do executivo municipal, legislativo municipal, associações representativas setoriais, conselhos de políticas públicas e instituições de ensino.

b) Revitalização do 4º distrito: projetos voltados ao desenvolvimento desta região, que engloba uma das principais entradas da cidade e áreas no entorno do centro. A iniciativa envolveu diversos órgãos da prefeitura, principalmente: planejamento, urbanismo e produção, indústria e comércio. Nos relatórios do Inovapoa consta como atividade a realização de evento para “resgatar os trabalhos desenvolvidos” por instituições de ensino. Em tal evento participaram representantes da prefeitura e de oito instituições de ensino públicas e privadas, as quais apresentaram projetos para a revitalização.

c) Programa Unipoa: concede bolsas de estudos em universidades privadas para estudantes carentes, tendo como contrapartida incentivos tributários. O programa é executado pela Secretaria Municipal de Educação. A partir desse programa, foi criado o Emprega Unipoa que visa a auxiliar os bolsistas do Unipoa a entrarem no mercado de trabalho por meio de oficinas de orientações básicas (por exemplo, elaboração de currículos), cursos de idiomas, assim como debates, seminários e outros voltados a temas em empregabilidade, empreendedorismo, liderança e inovação.

d) Programa Porto Alegre Resiliente: o objetivo do programa é capacitar a cidade para enfrentar e recuperar-se de tensões e choques, seja de natureza física, econômica ou social, minimizando seus impactos (PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, 2014c). A iniciativa envolveu órgãos da prefeitura e atores não estatais que, em 17 encontros, definiram as estratégias que consubstanciaram o plano.

e) Política de descarte de resíduos sólidos, especialmente os eletrônicos: a atividade foi coordenada pelo Inovapoa e executada pelo Departamento Municipal de Limpeza Urbana e pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Especificamente, as atividades foram: reunião para desenvolver projeto de conscientização com alunos da rede privada sobre o consumo e o descarte corretos de equipamentos eletrônicos; estabelecimento de parceria com o Sindicato do Ensino Privado do Rio Grande do Sul; visita dos alunos à cooperativa de reciclagem; recebimento, pelo Inovapoa, de lixo coletado pelos estudantes.

Dessas ações finalísticas, duas foram formuladas com participação ativa do staff do Inovapoa: a PMEC e o Programa Porto Alegre Resiliente. Nesses casos, averiguamos um processo decisório mais inclusivo, que envolveu uma pluralidade de atores. A formulação da PMEC foi capitaneada por um comitê, instituído em decreto, formado por diversos atores estatais e não estatais. A segunda iniciativa também implicou diversos atores, que foram responsáveis pelo desenho das estratégias que compõem o plano. De forma menos plural, podemos, também, citar o projeto de Revitalização do 4º distrito, que promoveu debates entre especialistas em gestão urbana e urbanismo de instituições de ensino do Rio Grande do Sul, sendo que o projeto que será executado foi formulado no âmbito do Núcleo de Tecnologias Urbanas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Outra informação que podemos obter a partir do quadro 2 é que grande parte das iniciativas executadas correspondem a atividades-meio; isto é, não possuem objetivos finalísticos, tendo como função estabelecer condições para estas. A despeito de sua óbvia relevância para a consecução dos objetivos organizacionais, chama a atenção que representam 75% do total de atividades realizadas. Para ilustrar, abaixo destacamos alguns exemplos.

Na ação “Atração e Fomento de Empresas”, o grupo “estabelecimento de condições” envolveu arranjos e acordos voltados à organização e fomento de empresas, como concessão de terreno para a construção de incubadora de empresas e formulação de material de divulgação (Guia Porto Alegre de Negócios e Oportunidades). Ainda na ação “Tecnologias Sociais para uma Cidade Inovadora”, o Fórum das Instituições de Ensino Superior teria por objetivo “promover estudos, debates e seminários na área de ciência, inovação e tecnologia e o desenvolvimento de ações, projetos e propostas para a consecução de políticas públicas nesta área”. Para reforçar o argumento, constatamos que em torno de 36% de todas as atividades tangem à realização, apoio e participação em eventos.

Cabe um esclarecimento em relação à ação “Cooperação Metropolitana”, para a qual não constam atividades no relatório de 2013. No relatório de 2014, foram elencadas três atividades: articulação para a disseminação da ação; implantação de uma “ferramenta que objetiva identificar e incluir formas de contato de todas as instituições públicas e privadas” (PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, 2014a, p. 18) que atuassem na área da ciência, tecnologia e inovação; e publicação de artigo sobre o Guia Eletrônico de Instituições Tecnológicas da Capital. Em 2015, a ação já não aparece no relatório de atividades. Vemos, mais uma vez, a prevalência de atividades não finalísticas que, neste caso, sequer lograram alavancar a ação.

No que tange aos atores, identificamos aproximadamente 46 que, de alguma forma, apareceram em meio às atividades desenvolvidas pelo Inovapoa.

Nota-se que a ação “Atração e Fomento de Empresas” é a que envolve a maior variedade de atores: empresas, instituições de ensino, centro de pesquisa, atores políticos, outros órgãos da prefeitura etc. Salientamos a inexistência de atores empresariais na ação “Capacitação para a Competitividade”, o que fragiliza a consecução de seu objetivo: “formação de mão de obra qualificada para atender a demanda do mercado”. Especialmente, porque à ausência daqueles, soma-se a inexistência de mecanismos de governança também junto ao mercado de trabalho. As ações “Divulgação Institucional” e “Soluções Inovadoras para a Sustentabilidade” incluem parceiros diversos. Já “Tecnologias Sociais para uma Cidade Inovadora” pretenderia “promover, divulgar e fomentar tecnologias sociais” e, no entanto, não há indicação de colaboração com atores sociais. De forma geral, chama a atenção o envolvimento de instituições de ensino, atores em todas as ações; e também a intersetorialidade dentro da prefeitura, embora tímida.

A importância do estabelecimento de parcerias estaria vinculada a seus efeitos sobre a eficiência, eficácia e a efetividade das políticas públicas. A manutenção das interações entre diferentes atores tende a gerar informações sobre os processos das políticas, que podem ser utilizadas para retroalimentar o processo, melhorando-o ou adaptando-o às mudanças contextuais. Contudo, tais relações dependeriam: da construção de confiança, da montagem de redes de comunicação e interação, bem como da proximidade organizacional (AMARAL FILHO, 2001), isto é, de mecanismos de governança.

Identificamos a existência de uma estrutura de governança apenas na PMEC. Nas demais ações e atividades, prevaleceram as reuniões como mecanismos de interação. No entanto, deve-se esclarecer que além deste comitê, existem mais dois espaços de concertação ligados ao Inovapoa: o Conselho Municipal de Ciência e Tecnologia de Porto Alegre-Comcet e o Fórum Permanente de Dirigentes das Instituições de Ensino Superior de Porto Alegre-Fórum das IES.

O Comcet foi criado em 1996, por meio da lei complementar n. 367, como “órgão de participação direta da comunidade na administração pública”, vinculado ao Gabinete do Prefeito (PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, 1996, p.1). Entre suas atribuições estão: formular, avaliar e fiscalizar políticas públicas de desenvolvimento técnico-científico; colaborar na articulação das ações entre vários organismos públicos e privados envolvidos na política de ciência e tecnologia; promover a geração e difusão de conhecimento e tecnologia. Já o Fórum das IES foi criado em 2015, por meio do decreto municipal n. 19.000. Entre seus objetivos gerais estão: definir e promover ações inovadoras para o desenvolvimento do município; desenhar e desenvolver o Sistema Local de Inovação; discutir os impactos da implementação das inovações; fomentar iniciativas inovadoras, a partir das necessidades e potencialidades locais. Ele é formado pelas instituições de ensino sediadas em Porto Alegre que aderiram formalmente (cumprindo condições de admissão) e pelo coordenador geral do Inovapoa. Esses dois mecanismos não foram explorados de forma mais aprofundada neste artigo, pois não surgiram vinculados às ações e atividades neste conjunto específico de dados; mas eles formam o objeto de investigação da pesquisa em andamento.

5 ANÁLISE DA POLÍTICA PÚBLICA DE DESENVOLVIMENTO LOCAL DE PORTO ALEGRE

Neste tópico, analisaremos os dados apresentados à luz das categorias analíticas delineadas em nosso referencial: perspectiva do desenvolvimento, endogeneidade, mecanismos de governança e campos de atuação.

Para analisar a perspectiva de desenvolvimento que orienta os esforços do Inovapoa podemos, primeiramente, deter-nos no objetivo do programa estratégico “Desenvolver com Inovação”, dentro do qual estão inseridas as ações implementadas. Percebemos que tal objetivo expressa uma concepção multidimensional de desenvolvimento, guiando os campos de atuação das políticas: articula crescimento econômico, inovação, desenvolvimento urbano, institucional e ambiental.

Essa perspectiva aparece fragmentada nas ações. Assim, por exemplo, as ações “Atração e Fomento de Empresas” e “Divulgação Institucional” apresentam forte vinculação com a dimensão de crescimento econômico. A ação “Capacitação para a Competitividade”, complementar às anteriores, está voltada à qualificação de pessoas. “Cooperação Metropolitana” visaria a integração de esforços entre os municípios interdependentes, vinculando desenvolvimento urbano e institucional; “Soluções Inovadoras para a Sustentabilidade” tem um forte viés de integração sinérgica entre crescimento econômico e meio ambiente; e “Tecnologias Sociais para uma Cidade Inovadora” congrega produção e difusão de inovações com base em tecnologias sociais, isto é, valorizando o conhecimento tácito e o desenvolvimento de capital social.

Aproximando-nos das atividades efetivamente realizadas, identificamos diferentes graus de vinculação destas com os objetivos das ações das quais faziam parte. A questão não é de desvalorizar as atividades-meio, já que, muitas vezes, são necessárias para o atingimento das atividades-fim. O que chama a atenção é o fato de terem sido consideradas, nos relatórios, propósitos alcançados; e, além disso, de corresponderem a mais da metade do que foi executado. Os relatórios funcionam como instrumentos de prestação de contas, assim, expressam os esforços, os quais devem ser orientados para os impactos sociais. As atividades-meio, quando tratadas como atividades finalísticas, não deixam clara a relevância do esforço em termos de retorno para a sociedade. Tudo isso pode comprometer a transmissão da perspectiva multidimensional de desenvolvimento, expressa no objetivo do programa estratégico, o que nos leva ao caráter endógeno em sua dimensão da equidade.

Comecemos, outra vez, com o objetivo do programa estratégico “Desenvolver com Inovação”. Para um estudioso pode parecer intuitivo que “o desenvolvimento da cidade”, a dinamização “da matriz econômica” ou o incentivo ao “crescimento dos setores” gere melhorias de bem-estar aos cidadãos. Entretanto, o mesmo pode não parecer a estes, justamente o público para o qual o documento deveria ser endereçado. O objetivo é comunicado por meio de termos gerais, como “desenvolvimento”, possivelmente se valendo do entendimento essencialmente positivo que lhe é atribuído coloquialmente, e da grande heteroglossia que o cerca. De forma geral, o texto foca em atividades-meio: “promover o desenvolvimento”, “fortalecendo o planejamento”, “dinamizando a matriz econômica” etc. Do ponto de vista da burocracia, fins a serem alcançados. Do ponto de vista do cidadão: como isso pode melhorar concretamente a vida cotidiana em sociedade? Nesse sentido, o programa não esclarece qual sua contribuição para a sociedade. Ele informa o que deve ser feito, mas não elucida qual a relevância disso. Ainda, observando os objetivos das seis ações executadas pelo Inovapoa, o mesmo padrão se reproduz. Para reforçar, o propósito da organização é “articular e executar políticas [...]”, nada se diz sobre sua relevância social. Chegar a essa resposta depende da criatividade e da disposição do leitor.

Em suma, as informações produzidas pelo Inovapoa e pela prefeitura não esclarecem os resultados e impactos sociais das ações implementadas: os objetivos e as atividades realizadas são apresentados, mas nada se diz sobre seus benefícios para os cidadãos e para o entorno. Esta discussão mostra sua pertinência se considerarmos o atual contexto de colapso de nosso modelo de financiamento social, no qual a legitimidade das políticas públicas se fundamenta na promessa de mudança social; se assim não for, o que justifica mantê-las? Sabe-se que os movimentos de criação e expansão de atividades estatais sem sempre estão vinculados à minimização de problemas sociais, mas aos recursos de poder e repertórios de ação dos atores; reconhecidamente, a burocracia tende à manutenção do status quo e à expansão organizacional (ROURKE, 1976).

A dimensão da sustentabilidade aparece no objetivo do programa “Desenvolver com Inovação” e da ação “Soluções Inovadoras para a Sustentabilidade”. Nessa, destaca-se o Programa Porto Alegre Resiliente, voltado ao enfrentamento e à recuperação da cidade em casos de crises diversas. Entretanto, aqui, também, não fica claro como a dimensão da sustentabilidade orienta as estratégias. Novamente, intuitivamente, podemos apenas conjecturar. Já a Política de descarte de resíduos sólidos está voltada a um problema reconhecido - o encaminhamento de resíduos eletrônicos. Nas atividades relatadas, a ênfase recaiu sobre a educação de crianças e jovens em relação ao consumo e descarte. Com isso, volta-se a uma questão funcional relevante e claramente voltada à preservação do meio ambiente.

No que se refere à dimensão da participação, percebemos entre os objetivos do Inovapoa e de suas ações, menções à articulação entre governo, empresas, instituições de ensino e grupos sociais. Contudo, as evidências indicam que o processo de formulação das ações foi caracterizado por um grau relevante de insulamento. A carência de conhecimento por parte dos implementadores sobre as ações que executavam nos informam, também, uma completa separação entre formulação e implementação das políticas. Assim, não encontramos elementos que nos permitam afirmar que as seis ações (quadro 1) foram formuladas de forma descentralizada, a partir de processos decisórios participativos. No entanto, em relação à implementação das atividades, verificamos o envolvimento de uma variedade de atores estatais e não estatais (quadro 3).

O desenvolvimento e manutenção de relações com diversos atores suporia novos espaços de concertação que propiciassem a governança compartilhada. Esse é um grande desafio para a gestão pública, especialmente no Brasil, pois, historicamente, o Estado costuma centralizar a produção de políticas públicas. A cooperação público-privada geraria a necessidade de criar novas formas de governança, nas quais a negociação, a percepção da interdependência e da convergência de interesses, o intercâmbio de recursos e o trabalho conjunto sejam elementos orientadores.

Em relação a isso, a estrutura normativa do Inovapoa destaca o estabelecimento de parcerias entre empresas, governos e universidades e demais atores relevantes. De forma específica, verificamos que apenas a PMEC previa fóruns de concertação na forma de comitês. Nos demais, prevaleciam as reuniões como mecanismo de interação. Reuniões são instrumentos não institucionalizados e dependentes de voluntarismo, por isso, não podem ser consideradas mecanismos de governança compartilhada.

Observamos que as ações formuladas e executadas pelo Inovapoa correspondem a alguns campos profícuos para a produção de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento local, quais sejam: fomento à criação e ao desenvolvimento de redes de empresas, difusão da inovação, desenvolvimento urbano e conservação e melhoria do meio ambiente. No que se refere ao desenvolvimento institucional, por um lado, vimos que o Inovapoa está empenhado na produção de normas voltadas à inovação. Por outro, identificamos algumas debilidades: na relação entre os objetivos e as atividades executadas, o desconhecimento por parte dos executores dos objetivos e das ações sob sua responsabilidade, a falta de orientação para resultados e impacto. Isso aponta para carências em termos de capacidade burocrática, relacionada à eficiência, à eficácia e à efetividade das políticas públicas.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O modelo analítico desenhado apoia-se em duas ideias-força das concepções contemporâneas em desenvolvimento: de que a diferenciação econômico-social não é rigorosa em termos epistemológicos; e de que a equidade e a sustentabilidade são propósitos a serem alcançados. A partir disso, o caráter endógeno forma as lentes para a investigação dos processos de construção, tanto da própria definição de desenvolvimento quanto das políticas públicas; os quais envolvem espaços de concertação entre atores e campos de atuação específicos.

Nesse quadro, a análise empírica nos permitiu delinear algumas conclusões. Identificamos uma percepção multidimensional de desenvolvimento na orientação estratégica do Inovapoa, a qual se manifestou nos objetivos das diferentes ações formuladas e implementadas. Por meio disso, o domínio da organização, inicialmente restrito à produção e difusão de inovações, foi alargado; explicitando a visão contemporânea de que a inovação seria uma das fontes do desenvolvimento. Tal configuração, no entanto, não mostrou força ao ser traduzida em atividades, por meio das quais foram operacionalizadas as ações; vimos o desequilíbrio entre as atividades-meio e as finalísticas, com prevalência das primeiras.

No que tange ao caráter endógeno em termos de equidade, verificamos que, de forma geral, não há indicação clara de resultados e impactos sociais nos objetivos do Inovapoa, no programa estratégico que informa as ações, nestas ou mesmo nas atividades que as concretizaram. Se somarmos isso à prevalência das atividades-meio, podemos inferir uma baixa capacidade da política de alcançar o objetivo social que justifica sua existência. Já a dimensão da sustentabilidade logrou ser decomposta de objetivo estratégico em atividade, embora ainda possamos considerar a abordagem restrita.

No que concerne à participação e aos mecanismos de governança, os dados nos indicaram o envolvimento de uma pluralidade de atores na implementação das atividades, mas não na formulação das ações. Tal configuração pode ser produto da especificidade desse tipo de política, cuja execução depende dos recursos e habilidades dispersos entre uma pluralidade de atores. Entretanto, sua ausência na fase de elaboração reforça o indício da fragilidade dos mecanismos de governança e da baixa capacidade estatal neste âmbito.

Em relação aos campos de atuação das políticas, observamos uma variedade, conforme já explicitado na reflexão sobre a perspectiva de desenvolvimento. É interessante notar a similaridade com os campos sugeridos pela literatura em desenvolvimento endógeno. Tal diversificação complementar pode apontar para a eficácia em termos de desenvolvimento; capacidade, entretanto, limitada pelas características da política, conforme mostramos na discussão sobre as dimensões da endogeneidade.

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Notas