1 Introdução

A partir dos indicadores culturais cruzam-se no presente artigo as perspectivas econômicas e a infocomunicacional. Estas se encontram estreitamente relacionadas no campo de abordagem das Políticas Públicas e do Desenvolvimento. Trata-se, assim, da definição e aplicação de indicadores culturais como uma ponte interdisciplinar entre as duas perspectivas, devendo ter-se em conta que o conceito amplo e equívoco de cultura tem, por sua vez, tratamento e exploração privilegiados no âmbito da interdisciplina das Ciências da Comunicação e da Informação e áreas conexas.

Neste contexto, focam-se os movimentos da política contemporânea, em termos democráticos e de gestão dos bens públicos, que estão a acentuar o uso de dispositivos legais e de práticas de governança no campo da cultura. Trata-se da configuração de dispositivos normativos que incidem no desenvolvimento de estratégias de comunicação, participação e monitorização das práticas governamentais. Tais estratégias são potenciadas pela utilização de plataformas digitais e dispositivos móveis, mas, no centro das iniciativas, está a produção e disponibilização de informação para o acesso público, nomeadamente sob o formato de estatísticas e/ou indicadores.

Contudo, a informação disponibilizada está acessível para consulta, obtenção e uso pelos cidadãos? É possível estabelecer mecanismos ou práticas que articulem tais dimensões no apoio à leitura, monitoramento e avaliação das políticas culturais? Enfim, como é possível transformar a informação pública para habilitar o cidadão e o gestor à consulta e apropriação adequada dessa informação no campo da cultura? Acredita-se em respostas a partir da configuração de indicadores e da sua monitorização continuada.

Nesse sentido, a proposta do estudo é suscitar a problematização sobre a produção e comunicação de informação pública e a configuração de indicadores culturais, com vista ao desenvolvimento de instrumentos e novos formatos de disponibilização e interação. O paper procura articular os conceitos de política cultural e Comunicação Pública com os indicadores culturais e apresentar uma proposta de modelo interpretativo para a configuração de indicadores culturais a partir de um case study em Portugal. Assim, o estudo visa apoiar a compreensão do que existe nesses termos ao nível nacional e subsidiar uma aplicação experimental de monitorização interativa de dados².

2 Políticas culturais e indicadores

Historicamente, as políticas culturais estão posicionadas numa visão estatista na qual a sua configuração e primazia estariam na ação do Estado. A partir da década de 1960 surgiram as primeiras discussões conceituais e, até mesmo, normativas do que seria política cultural. Frisa-se, especialmente, a atuação da UNESCO que, em 1969, apresentou a ideia de política cultural “como um conjunto de princípios operacionais, práticas administrativas e orçamentárias e os procedimentos que fornecem uma base para a ação cultural do Estado” (UNESCO, 1969, apud REIS, 2011, p. 2).

Essa abordagem destaca a personalidade jurídica como determinante da ideia “pública” e confere uma racionalidade técnica e operacional na prática estatal face à cultura. A visão instrumental da UNESCO procura potenciar a cultura através da otimização dos recursos materiais e humanos, conferindo importância aos processos internos de formulação, implementação e, até mesmo, de avaliação que envolve a gestão pública da cultura.

O debate sobre a política cultural é reformulado dentro da abordagem multicêntrica ou policêntrica das políticas públicas. O que a define são os contornos do problema “e não se o tomador de decisão tem personalidade jurídica estatal ou não estatal” (SECCHI, 2012, p. 5). No campo da cultura essa reconfiguração é percebida com a ideia de que os “estudos recentes tendem a incluir, nesse conceito, o conjunto de intervenções realizadas pelo Estado, instituições civis e grupos comunitários organizados para orientar o desenvolvimento simbólico” (CANCLINI, 2005, p. 6)³.

De toda forma, as políticas culturais são, pois, formas de intervenção deliberadas, operadas no nível organizacional da cultura, estabelecidas em algum momento da produção cultural (criação, produção, circulação, consumo, etc.), e em algum âmbito social nos domínios culturais (artesanato, dança, música, entre outros). Por exemplo, as festas urbanas em parques públicos são ações em espaços coletivos que viabilizam a participação social por meio de uma política de difusão da expressão cultural (COSTA, 1997). Por trás dessa ação está presente um conjunto de agentes e instituições relacionados com a sua realidade territorial e que assumem responsabilidades no âmbito da concepção e execução das políticas culturais (MARTINELL,1999).

Nomeadamente, para o estudo que aqui se apresenta, há que se perceber o Estado, o Município, como o agente protagonista da ação (ou ausência) em torno das políticas culturais estabelecidas no território. É pelo potencial de intervenção na realidade da cultura local que as câmaras dos municípios portugueses atuam sobre o desenvolvimento simbólico, com impacto em outras dimensões. E mais: é pela ação intervencionista, como política cultural, que muitas vezes é necessária a alocação de recursos públicos à cultura. Uma intervenção que requer bons mecanismos de governo e que sugerem uma gestão pública que avalie os resultados das ações ao longo do tempo, procurando ser eficaz, eficiente, efetiva, entre outras. Em outros termos, a ação governamental com fins previamente estabelecidos na cultura precisa de uma constante e adequada avaliação, podendo os indicadores constituir o mecanismo apropriado para tal objetivo.

Mas qual a importância de avaliar as políticas culturais? Sumariamente, a resposta está na necessidade de entender o processo de intervenção, ou ausência, realizado na cultura. Trata-se, porém, de entender as relações e mecanismos dessa política através de uma investigação avaliativa, ou seja, uma investigação que “é sempre acompanhada de um julgamento sobre a adequação daquilo que foi descrito a certos parâmetros ou critérios” (COELHO, 2016, p. 77).

Portanto, a avaliação é um julgamento sistematizado e racionalmente elaborado que procura perceber os agentes envolvidos, o processo desenvolvido, os meios estabelecidos e os resultados obtidos com uma intervenção na esfera da cultura. Pode ser percebida como um instrumento “para a melhoria da eficiência do gasto público, da qualidade da gestão, do controle social sobre a efetividade da ação do Estado, este último instrumentalizado pela divulgação de resultados das ações de governo” (RAMOS; SCHABBACH, 2012, p. 1272). Em tal conjuntura é que se enquadrarão os indicadores culturais⁴.

Uma primeira definição de indicadores culturais está associada aos indicadores sociais, sendo possível uma reapropriação conceitual. Essencialmente, o indicador é entendido como um recurso metodológico que traz em si informações sobre algum aspecto da realidade social, seja para perceber a manutenção ou a transformação dessa realidade (JANNUZZI, 2017). Em sentido amplo, os indicadores viabilizam o monitoramento da realidade social. Já numa definição mais precisa, o indicador social é

[...] uma medida em geral quantitativa, dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para a formulação de políticas) […] (JANNUZZI, 2002, p. 55).

Apesar de se perceber indicador enquanto uma medida, há também o reconhecimento da presença de agentes e dos seus interesses na aplicação dos indicadores que visam monitorar a realidade. Há diferentes finalidades de uso, indo do poder público à sociedade civil, mas com limites na percepção dessa realidade. Isso porque o indicador captura a realidade como uma “representação simplificada desta, tão melhor quanto mais específico o aspecto de interesse e quanto mais confiáveis e precisas forem as informações utilizadas para cômputo” (JANNUZZI, 2017, p. 22).

Reapropriados ao contexto cultural, os indicadores podem ser percebidos como um tipo de indicador social em que, por exemplo, a cultura (conceito social) pode ser percebida em relação a produtos culturais (significado substantivo) e analisada sob um contexto empírico, traduzido em indicadores de oferta desses produtos (filmes, peças de teatro, festividades, etc.), para o interesse de determinados agentes.

Uma definição específica do campo cultural surge na perspectiva de Bohner (1979). Associados ao movimento de “cultura e desenvolvimento”, numa fase de atuação da Unesco no setor, no qual o desenvolvimento foi percebido com um ponto a ser alcançado, os indicadores foram considerados numa abordagem empírica da realidade para a formulação de políticas culturais racionais. Assim, deveriam ajudar a determinar a situação da sociedade e prever a sua evolução em direção às metas, sendo os indicadores “instrumentos estatísticos para a análise do desenvolvimento cultural” (BOHNER, 1979, p. 5)⁵.

A analogia com um barômetro é conceitualmente aplicada por Carrasco-Arroyo (1999). O barômetro é um equipamento que mede a pressão atmosférica. Com ele, é possível saber tendências, fazer uma pequena previsão. A associação, então, sugere que o indicador cultural é uma informação síntese⁶, um mecanismo semelhante ao barômetro, que, “sem necessariamente dizer tudo, permite saber onde você está e, se possível, perceber as tendências” (CARRASCO ARROYO, 1999, p. 6)⁷.

Por seu turno, a investigadora Fukuda-Parr (2000) não chega a apresentar um conceito, mas um posicionamento para os indicadores culturais. Na sua proposta, indicador consiste em informação construída para avaliar, informar as políticas culturais dentro de uma perspectiva de diálogo político. Para justificar tal ideia, a mesma autora exemplifica a construção e o uso do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que se torna central no debate público, em grande parte do mundo, quando é publicado pela Unesco. “Até certo ponto, isso preocupa muitos chefes de Estado. Os jornais dão importância aos fatos. A classificação do IDH é a causa de discussão generalizada e do exame de consciência em muitos países [...]” (FUKUDA-PARR, 2000, p. 83, tradução nossa). A pesquisadora reconhece que o mesmo caminho deve ser percebido quanto aos indicadores culturais: ferramenta para o diálogo político, fornecendo informações de acompanhamento às políticas culturais. Uma tendência exigida cada vez mais, considerando-se o uso padrão dos dados por economistas e sociólogos, de um lado, e o uso de indicadores por políticos, meios de comunicação e ativistas, do outro (FUKUDA-PARR, 2000).

Assim, para efeitos do presente estudo, indicador cultural pode ser percebido como uma síntese interpretativa construída a montante por agentes, estratégia e base teórica, que procura perceber a realidade cultural, tornando-a plausível de interpretação a jusante, para a investigação acadêmica, a formulação de políticas e/ou para o exercício social de controle, participação e fiscalização das políticas culturais. Na base conceitual da referida definição há dois elementos intrínsecos que requerem particular apresentação. Trata-se de perceber a ideia de políticas culturais e de Comunicação Pública. O motivo está em conectar os indicadores enquanto teoria e prática, reconhecendo que tais itens são componentes necessários para analisar os indicadores em Portugal, exercício proposto no final do artigo.

3 O acréscimo da Comunicação Pública

A inserção da Comunicação Pública no debate está associada ao accountability das políticas culturais e os indicadores. Na avaliação das políticas culturais há de se considerar dois aspectos: performance e accountability. A performance é entendida como o desempenho do agente que promove a intervenção, sendo o esforço empreendido “na direção de resultados a serem alcançados. A equação simplificada é: desempenho = esforços + resultados; ou desempenho = esforços  resultados” (BRASIL, 2009, p. 9). O desempenho trata da dimensão interna ao executar a política, pois engloba a ação, o agente, os critérios e as metas que deverão ser medidas, considerando-se o esforço empreendido e os resultados alcançados. Assim, medir a performance é monitorizar e avaliar os resultados da política cultural, dos seus planos, programas e projetos e verificar o seu desenvolvimento em relação aos fins previamente estabelecidos.

Accountability não tem uma definição exata na língua portuguesa, mas pode ser percebida como prestação de contas. É entendida “como a obrigação permanente de prestar contas sobre o uso de recursos públicos, os resultados alcançados (desempenho), e os critérios de decisão utilizados” (HELLMANN et al., 2014, p. 84). Há aqui uma dimensão externa relacionada com a política cultural, no sentido de ter responsabilidade sobre o desenvolvimento de uma ação normativa ou da alocação do recurso público e a necessidade de relatá-los aos demais agentes envolvidos (beneficiários da ação, órgãos de fiscalização, média, sociedade). Transposta para a cultura, essa intencionalidade remete para a apresentação, por exemplo, das decisões tomadas para a salvaguarda do patrimônio local ou a prestação de contas relativas ao investimento financeiro de determinado agente governamental.

Notadamente, essas duas perspectivas já foram percebidas no conceito de indicadores culturais anteriormente apresentados, em que o indicador é definido como uma síntese interpretativa para o interesse programático, na formulação, implementação e avaliação das políticas, e/ou democrático, para o exercício do controle social, participação e fiscalização das políticas culturais.

Figura 1
Accountability, envolvimento e indicadores
Fonte: Martins (2018).

É na dimensão da accountability que está a diretriz fundamental da construção de indicadores. Tal dimensão, mais subjetiva e menos delimitada do que a performance, pressupõe a criação e a apresentação dos indicadores para um envolvimento social. Trata-se de perceber a apropriação e uso dos indicadores, visando comunicar, controlar e participar nas políticas culturais. Há, precisamente, o reconhecimento dos indicadores pelo viés da governança e democracia, servindo de síntese interpretativa para o envolvimento social (figura 01).

O envolvimento não é enquadrado num tipo de indicador, mas numa diretriz que traz consigo formas, meios e práticas que dotam os indicadores de comunicabilidade, enquanto propriedade desejável, e são comunicáveis, enquanto processo de compartilhamento dos “achados” com os públicos. Nesse sentido, os diferentes tipos de indicadores (como o de esforço e de resultado) contribuem potencialmente para o envolvimento dos públicos, desde que a sua configuração seja plausível de interpretação e que o acesso e a visualização sejam adequados aos diversos tipos de público. “Afinal, a decisão política sobre o conteúdo dos programas e formas de alocação de recursos públicos vai ser tão mais legítima quanto mais os agentes nela implicados entenderem os critérios objetivos usados, ainda que não concordem com eles” (JANNUZZI, 2017, p. 38).

É precisamente na articulação entre accountability, envolvimento e indicadores que a Comunicação Pública pode ser operacionalizada. O uso do termo está na premissa de deslocar a noção de comunicação “como modalidade, instrumento ou qualquer outro termo que a designe apenas como parte da área de comunicação social” (BRANDÃO, 2009, p. 30). O contexto público remete para uma ação dos indivíduos no processo, especialmente pelo uso das tecnologias e contexto da democracia (MATOS, 2009). Conceitualmente, trata-se dos processos comunicacionais realizados por/entre diferentes agentes sociais (Estado, governo, sociedade, terceiro setor, etc.), tendo como foco o interesse público.

A diretriz da Comunicação Pública é dar protagonismo à sociedade, dotando-a de capacidade e formas de comunicação em todos os temas de caráter público: dos governos às ações da iniciativa privada que implicam em desdobramentos públicos. O contexto de operacionalidade apresenta duas perspectivas passíveis de enquadramento para o estudo realizado. O primeiro está no pano de fundo da participação pública, ou social, nas políticas públicas. A efetivação da comunicação nesse segmento produz envolvimento, pois o fluxo comunicacional torna-se interativo, de modo a gerar uma agenda proativa na resolução dos problemas públicos e de direcionar a sua atuação para a prestação de contas. O estímulo para o envolvimento da população na política gera um reconhecimento acerca das ações promovidas nos campos político, econômico e social (BRANDÃO, 2009).

Já o segundo enquadramento está na relação entre informação e comunicação, considerada um processo circular de troca de informação e de mútua influência, apontando-se para comunicação como um processo mais amplo do que informação (DUARTE, 2010).

[...] atores e agentes geram, transformam, buscam, usam e disseminam informações de variados tipos. Mas a simples existência de informação não necessariamente significa comunicação eficiente. Ela pode ser inútil, manipulada, mal-compreendida ou não chegar no momento adequado. Informação é apenas a nascente do processo que vai desaguar na comunicação viabilizada pelo acesso, pela participação, cidadania ativa, diálogo. (DUARTE, 2010, p. 4)

É, pois, de ressaltar a ponte com a interação humana e social estabelecida pelos conceitos de informação e comunicação e a complementaridade destes que se ampliará com os conceitos de fluxo-infocomunicacional e de mediação, cabendo à comunicação o

[...] processo de transmissão de informação entre agentes que partilham um conjunto de signos e de regras semióticas (sintáticas, pragmáticas e semânticas) tendo por objetivo a construção de sentido. Sinónimo de interação humana e social e pressupõe Informação sob a forma de mensagens ou conteúdos transmitidos, partilhados, em suma, comunicados (SILVA, 2006, p. 143).

Isso será especialmente notado nas atividades desenvolvidas por órgãos de governo, nas quais pode estar disponível informação de prestação de contas – explicação sobre decisões políticas e do uso de recursos públicos para o conhecimento, avaliação e fiscalização e/ou informação de dados públicos – “aqueles de controle do Estado que dizem respeito ao conjunto da sociedade e ao seu funcionamento. Exemplos: estatísticas, jurisprudência, documentos históricos, legislação e normas” (DUARTE, 2009, p. 62).

A articulação entre tais elementos estabelece parâmetros de aplicação da Comunicação Pública que acabam por se relacionar com as políticas culturais e os movimentos de avaliação. No quadro 1 sistematizam-se alguns princípios que podem ser inferidos nessa relação.

Quadro 1
Princípios para a configuração de indicadores culturais com a Comunicação Pública

Fonte: Baseado em Taber (2005, p. 10-11).

Princípio	Caracterização
(a) Informação baseada num modelo de interpretação	Um projeto de investigação e gestão de políticas e indicadores culturais requer um estudo prévio que dê sustentação teórica às ações que serão desenvolvidas e às interpretações derivadas.
(b) A importância da informação	O reconhecimento da importância e do valor da informação no momento de estudar, (re)criar ou transformar a realidade cultural, especialmente no apoio à tomada de decisão, planeamento e execução das políticas culturais.
(c) O reconhecimento dos públicos	Os indicadores devem ter uma proposta adequada de comunicação dos resultados. Na sua concepção um projeto de indicadores culturais deve considerar os diversos destinatários e utilizadores interessados na sua compreensão. Já não são os públicos do mercado ou dos governos, mas também todos os cidadãos.

A Comunicação Pública vai-se, então, estabelecer na dimensão macro (enquanto política cultural), e micro (enquanto indicadores culturais). Na política cultural os mecanismos de avaliação encontram, na Comunicação Pública, um processo de comunicação dos “achados” para os públicos, tanto para performance quanto para accountability. E enquanto indicadores – dimensão micro – a comunicação estabelece-se como uma propriedade desejável de “comunicabilidade”, na qual comunicar os resultados e reconhecer os públicos requer a construção de indicadores com características práticas, claras e de comunicação acessível, tornando-os plausíveis de leitura e compreensão social.

Dessa forma, buscar o envolvimento efetivo dos públicos é reconhecer os indicadores culturais pela qualidade e efeito de comunicação, sintetizados em duas propriedades:

Comunicabilidade – qualidade do indicador enquanto ato comunicativo potencializado. A mensagem do indicador é clara, concisa, correta e admissível de interpretação fácil e integral. Pressupostos: perceber o conceito e a substantivação de um significado social (como é traduzida a cultura?); reconhecer a objetividade da informação (a medida é uma informação válida para perceber a realidade cultural?); perceber a mensagem como síntese interpretativa da realidade cultural (a fotografia da realidade é plausível de interpretação pelos públicos?).

Comunicável – o entendimento de que os indicadores podem ser comunicados ou, em outros termos, que estejam sob o efeito de comunicação enquanto processo estabelecido por estratégias e técnicas. Pressupostos: perceber a disponibilização dos indicadores culturais à sociedade (há uma prática de criação e apresentação de indicadores culturais?); identificar a forma de acesso aos indicadores (há facilidade no acesso e na busca pelos indicadores?); reconhecer a organização de um ambiente que estimule o uso, a compreensão e a reflexão dos indicadores para as políticas culturais (há uma adequação de linguagem, artifícios de layout, diversidade de formatos na apresentação dos indicadores?); identificar ações de mobilização para o acesso e uso dos indicadores (existem ações de fomento do uso dos indicadores, tais como divulgação, eventos e capacitações?).

4 Um modelo “síntese” de análise

A construção de um modelo de articulação e análise entre políticas culturais, indicadores e Comunicação Pública é a etapa final para perceber o que existe nesses termos em Portugal. O percurso empreendido até ao momento reconhece que os indicadores são importantes mecanismos tanto para a burocracia estatal quanto para a sociedade. No primeiro caso, são mecanismos de gestão das políticas culturais elaboradas pelas administrações públicas; no segundo, um potencial instrumento de avaliação e controle dessas políticas por parte da sociedade. Soma-se, ainda, o posicionamento tridimensional – sociedade, Estado e mercado – da Comunicação Pública para a potencialização do uso de tais indicadores.

Para articular e orientar a análise foi elaborado um modelo interpretativo que associa nove elementos constitutivos dos indicadores culturais. A síntese da proposta está no quadro 2.

Quadro 2
Modelo interpretativo para a configuração de indicadores culturais

Fonte: Martins (2018).

Leitura do modelo
(1) Objetivo/estratégia (interesse programático): Analisar os indicadores para a avaliação e controle das despesas públicas municipais, a partir da informação das Câmaras Municipais.
A Montante (a)Informação baseada num modelo de interpretação.		A Jusante (b) A importância da informação. (c) O reconhecimento dos públicos.
(2) Conceito social abstrato	Cultura	(7) Capacidade de interpretação A mensagem/signo do indicador	Admissível de compreensão pelos gestores, ativistas culturais, média, cidadão.
(3) Significado social substantivo	Museus, festividades, dança, música, etc.	(8) Subsidiar as atividades de planeamento - Performance.	Indicadores para a análise da eficiência, da eficácia e da efetividade das ações, por exemplo. Contribuição para a gestão pública.
(4) Fluxo/dimensão	Output/Governo Input/Sociedade
(5) Regularidades conhecidas	Ação (ou ausência) da Câmara na cultura (política cultural)	(9) Avaliação e controle do poder público e da sociedade (capacidade de reagir à mensagem em função da estratégia). - Accountability.	O indicador remete para uma ação (ou ausência) no campo cultural, enquanto política pública. Funciona como acompanhamento da prática governamental e do uso do recurso público. Pode gerar consciencialização e debate público.
(6) Relações de forças	Normativo: leis de transparência e de acesso à informação. Pragmático: poder e tomada de decisão entre governo e cidadãos.

A construção conceitual do modelo segue a base construída para o entendimento de indicadores culturais e Comunicação Pública: a montante está associada ao princípio da “(a) informação baseada num modelo de interpretação”, além disso, traz a dimensão macro da política cultural que precisa ser substantivada e transformada numa medida quantitativa reconhecida como síntese; a jusante está estabelecida pela “(b) importância da informação” e pelo “(c) reconhecimento dos públicos”, no qual as propriedades de comunicabilidade são construídas à luz da performance e accountability. Especificamente, o interesse do modelo está na constituição a montante, ao perceber a construção do indicador; e a jusante, ao buscar perceber a importância da informação e do reconhecimento dos públicos no (8) subsídio às atividades de planejamento e na (9) avaliação e controle das ações (quadro 2).

Assim, e para este estudo, a performance pode ser identificada por seis dimensões de desempenho. Tais dimensões são construídas pela modelagem de cadeia de valor (levantamento de ações ou processo para gerar ou entregar produtos ou serviços), em que se estabelecem distintos objetos de mensuração e constituição de indicadores. O modelo apresenta a dimensão de esforço (economicidade, execução e excelência) e de resultado (eficiência, eficácia e efetividade), assim definidos:

Efetividade são os impactos gerados pelos produtos/serviços, processos ou projetos. A efetividade está vinculada ao grau de satisfação ou ainda ao valor agregado, à transformação produzida no contexto em geral. Esta classe de indicadores, mais difícil de ser mensurada (dada a natureza dos dados e o caráter temporal), está relacionada com a missão da instituição. [...];

Eficácia é a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues ao utilizador (beneficiário direto dos produtos e serviços da organização). [...];

Eficiência é a relação entre os produtos/serviços gerados (outputs) com os insumos utilizados, relacionando o que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos ou produtividade. [...];

Execução refere-se à realização dos processos, projetos e planos de ação conforme estabelecido. [...];

Excelência é a conformidade a critérios e padrões de qualidade/excelência para a realização dos processos, atividades e projetos na busca da melhor execução e economicidade; sendo um elemento transversal. [...]; e

Economicidade está alinhada ao conceito de obtenção e uso de recursos com o menor ônus possível, dentro dos requisitos e da quantidade exigidas pelo input, gerindo adequadamente os recursos financeiros e físicos. [...] (BRASIL, 2009, p. 19-20).

Tais dimensionalidades traduzirão um conjunto de indicadores sobre a ação governamental. No que compete à cultura, essas dimensões são associadas a determinada política setorial empreendida pela Câmara Municipal. Para exemplificar, o quadro 3 demonstra as dimensões no contexto de uma política cultural com possíveis indicadores.

Quadro 3
Dimensões e exemplos de indicadores culturais

Fonte: Elaborado pelos autores.

Dimensão		Indicadores
Esforço	Execução	Taxa de execução orçamental em cultura realizada pela câmara municipal. Taxa de execução física/financeira em cultura realizada pela câmara municipal.
	Excelência	Percentagem de projetos culturais com sistema de gestão da qualidade implantado na câmara municipal.
	Economicidade	Percentual de gasto administrativo e final (cultura) em relação ao gasto total em cultura na câmara municipal. Percentual de recursos económicos da câmara municipal dedicados à cultura por ano.
Resultado	Eficácia	Número de apresentações artísticas em espaços públicos. Percentual de acesso aos museus da câmara municipal.
	Eficiência	Percentual de aumento de plateia no teatro em relação ao investimento realizado na sua promoção. Custo médio por participante em atividades culturais.
	Efetividade	Número de atividades culturais por mil habitantes. Investimento público per capita com a cultura. Taxa de ocupação de salas públicas de cinema.

Por seu turno, a dimensão de accountability responde a uma dimensão externa dos indicadores, em que a prerrogativa do envolvimento social justifica a criação e a apresentação dos indicadores. O envolvimento traz consigo formas, meios e práticas que dotam os indicadores de comunicabilidade, enquanto propriedade desejável, e são comunicáveis, enquanto processo de compartilhamento dos “achados” com os públicos.

A partir desses elementos conceituais a metodologia de análise foi estabelecida em três momentos distintos: apresentar os indicadores; identificar as dimensões; identificar os elementos de envolvimento. No esquema abaixo apresenta-se o percurso do estudo.

Figura 2
Percurso de análise
Fonte: Elaborado pelos autores.

A metodologia foi aplicada nos websites do Instituto Nacional de Estatística (INE) e na Base de Dados Portugal Contemporâneo (PORDATA), da Fundação Francisco Manuel dos Santos.

5 Resultados e discussões

A presença de agentes, processos e diretrizes em torno das políticas culturais apontam para maneiras de uso e, mais precisamente, metodologias de análise no contexto dos indicadores culturais. Para o exercício analítico deste estudo optou-se por perceber os indicadores culturais associados às câmaras municipais, disponíveis no Instituto Nacional de Estatística (INE) e na Base de Dados Portugal Contemporâneo (PORDATA).

Instituto Nacional de Estatística

O INE é um instituto público de regime especial vinculado à administração indireta do Estado. Dispõe de autonomia administrativa para “produzir e divulgar de forma eficaz, eficiente e isenta, informação estatística oficial de qualidade, relevante para toda a Sociedade” (INE, 2018). A disponibilização de informação encontra-se no website (www.ine.pt), basicamente em quatro eixos: dados estatísticos (indicadores estatísticos em base de dados, estruturados por temas, com recursos de acesso e visualização); contas nacionais (conjunto substancial de informação organizada de acordo com princípios económicos); publicações e estudos (publicações de estudos e análises realizadas pelos técnicos da instituição); dossiês temáticos (conjunto de indicadores organizados com o objetivo de avaliação e monitorização do Portugal 2020 – um instrumento de análise para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento 2014-2020).

No que diz respeito à cultura nas câmaras municipais é possível encontrar, por exemplo, indicadores nos dossiês temáticos sobre os municípios (apresentam as despesas das câmaras em atividades culturais e de desporto para o ano de 2016); ou nas publicações e estudos, como em “Estatísticas da Cultura – 2016” (despesas das câmaras municipais nas atividades culturais e criativas, considerando a soma de determinados municípios numa região). Contudo, para o presente estudo, recorre-se aos indicadores disponíveis nos “dados estatísticos”.

Assim, a identificação dos indicadores ocorreu pela consulta aos “dados estatísticos”, através do tema “cultura, desporto e lazer” com o subtema “cultura”. Isso permitiu visualizar doze tipos relativos à cultura e às câmaras municipais. Sinteticamente, os indicadores seguem o mesmo padrão de estrutura: despesa (representado pelo valor monetário – €); domínio cultural; escala (localização geográfica); período (ano disponível). Nessa ordem, a quantidade de indicadores justifica-se no reconhecimento do conceito e da substantivação de um significado social (como a cultura é traduzida). Assim, a cultura é interpretada por domínios culturais, tendo os seguintes indicadores de despesas das câmaras:

Pelo total (soma dos domínios) – despesas em cultura e desporto (€) dos municípios (anual) e despesas em atividades culturais e criativas (€) dos municípios (anual);

Pela segmentação (por domínio) – despesas em património cultural, bibliotecas e arquivos, livros e publicações periódicas, artesanato, artes do espetáculo, audiovisual e multimídia, arquitetura, atividades interdisciplinares, publicidade, artes visuais (€) dos municípios (anual).

Como a estrutura dos indicadores é a mesma, a segunda e a terceira etapas do estudo foram organizadas no quadro 4 para a identificação das dimensões e do envolvimento.

Quadro 4
Análise dos indicadores culturais – Instituto Nacional de Estatística

Fonte: Elaborado pelos autores.

Indicador	Reconhecimento	Subdimensão	Argumento
Despesas em atividades culturais e criativas (€) dos municípios por Localização geográfica (NUTS - 2013) e Tipo de despesa; Anual.	Dimensão	Esforço	Economicidade – as despesas são enquadradas na análise das operações e fluxos financeiros das câmaras municipais. Trata-se de perceber o esforço empreendido na alocação de recursos financeiros (€) à cultura.
	Envolvimento	Comunicabilidade	Cultura – substantivação da cultura enquanto a soma de domínios/atividades culturais e criativos. Categorias definidas em dez dimensões[8].
			Medida – A informação é expressa em valor absoluto na unidade monetária (€).
			Realidade – Traduzida pelo reconhecimento da despesa como uma operação financeira da câmara municipal nos domínios/atividades culturais expressa numa unidade monetária e possível de comparação no território (município) ao longo do tempo (anos disponíveis).
		Comunicável	Criação/apresentação – Os indicadores são apresentados dentro de um contexto mais amplo da missão e dos objetivos da instituição. Não se trata de um sistema de indicadores culturais, mas de uma gama de diferentes indicadores numa plataforma de acesso.
			Acesso/busca – Sem a apresentação objetiva para os indicadores culturais o acesso a tais recursos segue os caminhos e a interface disponível para os demais temas de consulta.
			Linguagem/layout/formato – o padrão da interface apresenta recursos de quadros e gráficos. A linguagem é técnica, não criando mecanismos de aproximação com o público. O formato privilegia informação em escala regional e nacional. A escolha por município deve ser realizada nos parâmetros de seleção do indicador.
			Fomento – Não há ações institucionais para o uso específico dos indicadores culturais para o acompanhamento das ações das câmaras. Há, no entanto, a realização de seminários gratuitos para promover a capacidade de perceber e interpretar as estatísticas em busca de uma “cidadania mais consciente” (INE, 2018).

Nota-se que os argumentos estabelecidos pela tradução de cultura, medida válida para o indicador e realidade plausível de interpretação, conferem ao indicador uma qualidade adequada enquanto comunicabilidade. No entanto, é no estabelecimento de estratégias e técnicas que a proposta de torná-lo comunicável encontra barreiras. Nos elementos extrínsecos para disponibilizar, organizar, apresentar e fomentar o uso dos indicadores é que a comunicação não se efetiva em busca do envolvimento social nas políticas culturais das câmaras.

Base de Dados Portugal Contemporâneo – PORDATA

A Fundação Francisco Manuel dos Santos criou, no ano de 2009, a Base de Dados Portugal Contemporâneo – PORDATA. Através de um website (www.pordata.pt) a Fundação busca recolher, organizar, sistematizar e divulgar informação sobre diversos temas da sociedade (educação, economia, cultura, entre outros), a partir de estatísticas provenientes de fontes oficiais de Portugal e da Europa. “O esforço da Fundação consiste em recolher e organizar a informação disponível, tornando-a o mais possível clara e acessível” (Fundação Francisco Manuel dos Santos, 2018).

Para a informação sobre os municípios, a PORDATA dispõe de 14 temas, em 751 quadros estatísticos. Dentre os temas disponíveis, a cultura apresenta cinco subtemas (cinema, despesas, espetáculos ao vivo, museus/galerias e periódicos).

Nas despesas estão elencados 10 tópicos para aquelas realizadas em cultura pelas câmaras municipais. Esses tópicos apresentam indicadores construídos, basicamente, a partir da categoria (correntes ou de capital), do domínio cultural (proposta do INE) e do tipo de medida (unidade monetária ou percentual). Três tópicos merecem destaque: despesas das câmaras municipais em cultura e desporto em % do total de despesas; despesa das câmaras municipais em cultura e desporto: total, correntes e de capital; despesa das câmaras municipais, por domínio cultural (2013-) (%). Este último tópico altera a proposta do INE, citado anteriormente, na configuração da medida (valor monetário para percentagem), o que acaba por traduzir a realidade da despesa em cultura em uma proporção, matemática, para todos os domínios. Configuração que facilita a interpretação do público e permite uma indicação do investimento e das prioridades, enquanto política cultural. Já os dois primeiros são objeto da análise a seguir.

Quadro 5
Análise dos indicadores culturais – Instituto Nacional de Estatística

Fonte: Elaborado pelos autores.

Indicador	Reconhecimento	Subdimensão	Argumento
Despesas das câmaras municipais em cultura e desporto em % do total de despesas.	Dimensão	Esforço	Economicidade – as despesas são enquadradas na análise das operações e fluxos financeiros das câmaras municipais. Esforço empreendido na alocação de recursos financeiros transformado em percentagem.
	Envolvimento	Comunicabilidade	Cultura – Não está expresso, mas trata-se da substantivação da cultura enquanto a soma de domínios culturais. Pode remeter a um sentido lato do termo. Por fim, está associada ao desporto.
			Medida – proporcionalidade com o uso da percentagem (%).
			Realidade – A análise da cultura na política da câmara é traduzida pela proporção da despesa no setor em relação à despesa total da câmara, expressa em % e possível de comparação no território (município) ao longo do tempo (anos disponíveis).
		Comunicável	Criação/apresentação – Os indicadores são criados e apresentados dentro da proposta de atuação da instituição. Não se trata de um sistema de indicadores culturais, mas inclui a cultura como uma área temática de destaque.
			Acesso/busca – Possui uma apresentação objetiva para os indicadores culturais, destacando o tema na plataforma. No entanto, não enfatiza a análise para as despesas como um mecanismo de acompanhamento das políticas culturais.
			Linguagem/layout/formato – a interface é preparada para apresentar recursos de quadros e gráficos. Há um esforço significativo em aproximar a linguagem técnica do público/utilizador, procurando apresentar uma informação contextualizada. No indicador há a pergunta “que autarquias gastam maior ou menor percentagem de despesas em cultura e desporto?”, na tentativa de traduzir o objetivo do indicador para torná-lo plausível de interpretação. O layout é construído por parâmetros de comunicação visual adequados.
			Fomento – Não há ações institucionais para o uso específico dos indicadores culturais para o acompanhamento das ações das câmaras. No entanto, a Fundação oferece um curso on-line de apresentação e uso do website; uma plataforma adaptada para crianças[9].

No que diz respeito ao indicador “despesa das câmaras municipais em cultura e desporto: total, correntes e de capital” há, em grande medida, o mesmo padrão de análise. Porém destaca-se que na configuração “Envolvimento > Comunicabilidade” a cultura pode ser percebida pela categoria contabilística de despesa corrente ou de capital. A medida é expressa em unidade monetária (€), e a realidade de análise da cultura na política cultural ganha a possibilidade do reconhecimento de como foi alocado o recurso público: corrente (despesas de pessoal, aquisição de bens e serviços, encargos, subsídios, entre outros); de capital (investimentos em infraestrutura ou equipamentos permanentes).

Contudo, diga-se, implica na configuração “Envolvimento > Comunicável”, pois a interpretação requer um conhecimento sobre os conceitos. Mesmo assim a PORDATA tenta amenizar tal situação apresentando a pergunta de apoio: “que autarquias gastam mais e menos em despesas correntes ou em investimento e noutras despesas de capital na área da cultura e desporto?”.

5 Considerações finais

A aplicação do modelo de análise para compreender as políticas culturais em articulação com os indicadores e a Comunicação Pública sucinta alguns pontos conclusivos:

- Para uma visão de accountability os indicadores servem como prestação de contas à sociedade, afinal, tratam das despesas realizadas pelo agente da administração pública.

- Na accountability também é possível ver os indicadores no apoio à compreensão da política empreendida. Uma análise sobre a alocação dos recursos na cultura é suporte para gerar reflexão sobre as prioridades da política empreendida. O princípio da dúvida que o indicador pode gerar servirá de base para o debate público e a participação social na política cultural;

– Os indicadores potenciam as ferramentas de transparência e de prestação de contas sobre as práticas dos entes governamentais. Funcionam como mecanismo de envolvimento social ao propiciar a interpretação do cidadão face à política cultural e à ação efetiva do gestor na área, mas sua efetividade dependerá de processos comunicacionais que envolvam os governos, a sociedade e, mesmo, o mercado;

– É preciso reconhecer os indicadores enquanto ato comunicacional potencializado. Além disso, deve-se atentar no efeito da comunicação enquanto processo estabelecido por estratégias e técnicas, afinal, em tempos de mecanismos digitais e de big data, gerar diálogo e participação para o interesse público é condição para os processos democráticos.

REFERÊNCIAS

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Notas