1 Introdução

O desenvolvimento territorial, seja em ambiente urbano ou rural, requer a compreensão de políticas de forma ampla, para além do crescimento econômico, contemplando as dimensões social, cultural, econômica, ambiental e, principalmente, em conformidade com a sustentabilidade, grande desafio global que motivou a instituição, pela Organização das Nações Unidas (ONU), dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) presentes na Agenda 2030, objetivos comuns a serem alcançados pelos países para um desenvolvimento sustentável alinhado aos anseios mundiais. Para pleno alcance destes objetivos, os mesmos devem ser trabalhos a nível global, mas principalmente no contexto local, em regiões e territórios de desenvolvimento por meio da gestão e políticas públicas implementadas nas diversas áreas apontadas pelos ODS.

No contexto do desenvolvimento regional, tem-se a Região Administrativa Integrada de Desenvolvimento (RIDE) Petrolina (PE)/Juazeiro (BA) que representa o mais importante e dinâmico dos polos de fruticultura irrigada no Nordeste, o que permite uma elevada taxa de desenvolvimento social, devido à geração de emprego e renda na região (LIMA; SOUSA, 2017). Contudo, esse desenvolvimento não é homogêneo para todos os 08 (oitos) municípios da RIDE. Sendo que o município de Petrolina destaca-se com a maior dimensão econômica, tendo suas atividades agrícolas e comerciais inseridas em alguns setores do mercado internacional. Ademais, a cidade de Petrolina está localizada no Submédio São Francisco, na região do Semiárido do Nordeste Brasileiro, às margens do Rio São Francisco. Assim, tem no recurso hídrico o principal indutor do desenvolvimento da fruticultura irrigada e geração de energia elétrica.

Para além do crescimento econômico identificado na região, é fundamental que o planejamento municipal ocorra alinhado às questões de sustentabilidade, atingindo as dimensões social, cultural, educacional e de saúde, promovendo um verdadeiro desenvolvimento territorial sustentável. Assim pergunta-se, o plano diretor participativo do município de Petrolina está em diálogo com ODS pactuados na Agenda 2030 da ONU para o alcance do desenvolvimento territorial sustentável? Deste modo, o objetivo do estudo foi analisar se o plano diretor participativo do município de Petrolina está em diálogo com os ODS pactuados na Agenda 2030 da ONU para o alcance do desenvolvimento territorial sustentável.

O presente estudo possibilitou a compreensão sobre como o município de Petrolina vem potencializando o desenvolvimento territorial sustentável, através do seu Plano Diretor, para atendimento da dimensão econômica, social e ambiental. O Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina vigente trata-se de uma política recente, sendo instituído no ano de 2022 pela Lei Complementar nº 034/2022. O Plano anterior datava de 2006, instituído pela Lei Municipal nº 1.875/2006.

2 Uma abordagem sobre políticas de desenvolvimento territorial

O Brasil, historicamente, foi marcado por processos de exploração econômica, concentração de renda e meios de produção capitalista que contribuíram para o agravamento do fosso social. Ainda na primeira metade século XX, o Estado Brasileiro elaborou uma política de desenvolvimento nacionalista direcionada para a urbanização e industrialização como alternativas para o crescimento econômico na perspectiva de retirar o país do atraso da economia rural. No entanto, é no Governo de João Goulart (1961-1964) que se abriu um debate para a questão do desenvolvimento regional e do planejamento territorial como uma política estatal para o Brasil.

As principais ideias do desenvolvimento regional são oriundas do economista Celso Furtado que, segundo Silva (2016), acreditava que a superação das desigualdades regionais poderia ser alcançada por processos políticos. Assim, a trajetória institucional da Política Nacional de Desenvolvimento Regional é marcada por planos e programas para o desenvolvimento da infraestrutura brasileira.

[...] O que mudou ao longo do tempo foram os instrumentos operacionais de planejamento e intervenção mais recentes, que derivaram de um processo de descentralização e desconcentração do poder político central da União nas últimas décadas. As recentes transformações políticas e econômicas abriram novas frentes de debate em torno da temática do desenvolvimento regional e do planejamento territorial no Brasil, possibilitando alguns avanços, mas também explicitando fortes restrições derivadas do próprio modelo federativo brasileiro (SILVA, 2016, p. 353).

De acordo com Marini e colaboradores (2020) a discussão regional e territorial ganha força após os anos 2000. É nesta década que as políticas públicas para o desenvolvimento dos territórios rurais avançaram graças ao contexto político formado por governos progressistas e de esquerda que assumiram o poder político na América Latina, particularmente no Brasil (SABOURIN, 2018). Aproveitando a janela de oportunidades, foi instituída em 2003, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).

Política para desenvolvimento territorial e os programas subjacentes

A Constituição Federal Brasileira de 1988 elevou os municípios brasileiros à condição de entes federados, mas somente em 1995, o Plano Diretor de Reforma Administrativa do Governo Federal transferiu as responsabilidades políticas, administrativas e fiscais que estavam concentradas na União para o plano local. Dessa maneira, foi possível a descentralização política, a redistribuição do poder e de acesso aos recursos fiscais visando à ampliação da governança democrática e da participação social de forma a melhorar a gestão dos recursos públicos e da ação estatal junto à população beneficiária. No entanto algumas fragilidades nos processos de descentralização dificultaram a coordenação de ações de políticas públicas nas regiões, por inadequações na infraestrutura dos municípios para assumir novos encargos etc., porém não impediram a incorporação de novos conceitos no processo de descentralização política, a exemplo da abordagem territorial na agenda governamental (CEPAL, 2000).

Para Kato, Delgado e Romano (2022) a abordagem territorial também entrou na agenda das organizações internacionais como Food and Agriculture Organization (FAO), Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) e o Banco Mundial por desenvolverem ações voltadas ao desenvolvimento rural, isso porque existia (e ainda persiste atualmente) a preocupação em relação ao aumento da pobreza no campo; o uso extensivo da tecnologia da Revolução Verde e as consequências para o meio ambiente (poluição, degradação, uso de agroquímicos etc.); o agravamento das mudanças climáticas, a política neoliberal e a diminuição do papel do Estado em garantir o bem estar e serviços sociais à população vulnerável.

Nesse sentido, a abordagem territorial apresenta novos elementos de superação da visão tradicional do meio rural como um espaço apenas produtivista. O enfoque da multifuncionalidade da agricultura familiar e a perspectiva territorial foram estudados por Bonnal e Maluf (2009, p. 13):

Ambos os enfoques, sobre os múltiplos papéis da agricultura e sobre os territórios, estão subjacentes às manifestações de retórica “não produtivista” que têm se multiplicado no Brasil – assim como em várias partes do mundo – em tensão com o linguajar hegemônico do agronegócio. Essas manifestações expressam preocupações com questões de eqüidade social e sustentabilidade ambiental, ao mesmo tempo em que são portadoras de “novos” temas ou novos olhares sobre a atividade agrícola e o mundo rural, como, por exemplo, as questões de gênero e geracionais, modelos agroecológicos que questionam as relações com a natureza, a problemática amazônica e proposições específicas para comunidades rurais negras quilombolas e povos indígenas. Assim, admitindo-se que a adoção da perspectiva territorial e a apropriação do enfoque da MFA [multifuncionalidade da agricultura familiar] contribuem para contemplar as questões antes mencionadas [...].

Não obstante, é reiterado na literatura acadêmica o reconhecimento do Brasil como uma das mais exitosas experiências se comparado aos outros países vizinhos da América Latina em relação ao modelo de políticas territoriais focadas na agricultura familiar, no combate à pobreza rural e no fortalecimento da Segurança Alimentar e Nutricional (SABOURIN, 2018). Segundo Kato, Delgado e Romano (2022), na última década incontáveis experiências sobre o desenvolvimento territorial foram compartilhadas no México, Bolívia, Colômbia, Equador e Brasil. E apontam a experiência brasileira como uma das mais importantes no campo das políticas territoriais através da criação da Secretaria do Desenvolvimento Territorial do Ministério de Desenvolvimento Agrário, do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT), do Programa Territórios da Cidadania (PTC), além de outros programas como Fome Zero que eram orientados pela abordagem territorial (ANTUNES JUNIOR; BORSATTO; SOUZA-ESQUERDO, 2021).

No entanto, registra-se após o processo de impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, em 2016, o desmantelamento do órgão que gerenciava a política de desenvolvimento territorial e os programas vinculados. Porém, à abordagem territorial permanece relevante para construção de políticas territoriais no âmbito estadual e municipal, a exemplo da recente Política Municipal de Desenvolvimento Territorial Sustentável de Petrolina (PE) - Plano Diretor Participativo, objeto de análise deste estudo e, por extensão, para o movimento agroecológico e sistemas de alimentação locais (ANTUNES JUNIOR, BORSATTO, SOUZA-ESQUERDO, 2021; KATO, DELGADO, ROMANO, 2022) para a implantação de pequenas e médias empresas, de polo industrial e de inovação em ciência e tecnologia.

A política de planejamento do Território de Petrolina (PE) está contemplada na Lei Complementar nº 034/2022 que institui o novo Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina. No seu art. 2º, o Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina é colocado como instrumento básico da política municipal de desenvolvimento territorial sustentável para todo o território do município, compreendendo áreas urbanas e rurais (PETROLINA, 2022).

O Território de Petrolina possui um importante dinamismo econômico devido às atividades da fruticultura irrigada, da produção de vinhos, da criação de caprinocultura, turismo etc., que potencializa um forte mercado local e de comércio internacional de produtos alimentares oriundos da agricultura empresarial, de outro lado, tem-se agricultores familiares das áreas de perímetros irrigados e áreas de sequeiro, população ribeirinha e as comunidades tradicionais que precisam de ações do poder público que abarque a inclusão social e as multifuncionalidades da área rural.

Portanto, referenciar o território como um espaço geográfico heterogêneo e dinâmico, é compreendê-lo como um campo multidimensional que engloba o econômico, o social, o ambiental, o cultural, o político e o institucional, mas também diferentes grupos sociais que coexistem através de relações de poder, conflitos e competição (ANTUNES JUNIOR; BORSATTO; SOUZA-ESQUERDO, 2021). Portanto, pautar um modelo de desenvolvimento local é fazer escolha entre os modelos existentes: exógeno ou endógeno? No modelo tradicional e homogêneo (exógeno) se enfatiza a acumulação de capital físico como força motriz do crescimento econômico. Já nas práticas endógenas, como apontam Arraes e Teles (2000), se incluem outras variáveis, tais como a capacidade dos atores sociais (capital humano), a valorização de recursos e vocações locais como força motriz do desenvolvimento econômico.

Antunes Junior, Borsatto e Souza-Esquerdo (2021) frisam que as práticas endógenas que emergem dos interesses dos atores locais e adaptadas aos territórios são ancoradas na abordagem do desenvolvimento regional que veio à tona durante a desconcentração de poder, após a redemocratização do país e têm ações de política territorial descentralizada e identificada com as potencialidades locais para promover a inclusão social, combater a pobreza e o engajamento para a participação dos cidadãos. As ações de incidência direta nos territórios como o PRONAT, PTC, além do Fome Zero e Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foram bem detalhadas no trabalho Antunes Junior, Borsatto, e Souza-Esquerdo (2021), inclusive as limitações encontradas no Programa Territórios da Cidadania (KATO; DELGADO; ROMANO, 2022).

Já o desenvolvimento sustentável veio à tona em razão da crise dos recursos ambientais que revelou a necessidade de se pensar em políticas de desenvolvimento territorial levando em conta não somente os aspectos da produtividade econômica, mas a inclusão social e o cuidado com a conservação e a manutenção de ecossistemas. Para Mendonza Morejon, Lima e Del Bianco (2018, p. 93) “os indicadores de sustentabilidade em escala territorial constituem um sistema de informações que permite que se avalie o progresso no que diz respeito à questão ambiental, social e econômica”. A formação de um índice com indicadores de sustentabilidade serve para medir o comportamento territorial, avaliar a progressão das regiões e cumprimentos de metas e objetivos propostos para o equilíbrio socioambiental.

Como iniciativa para alcance do desenvolvimento sustentável, a ONU redigiu 17 objetivos que abordam os principais desafios de desenvolvimento enfrentados no mundo e faz um apelo global para acabar com a pobreza, proteger o meio ambiente, o clima e garantir que as pessoas, em todos os lugares, possam desfrutar de paz e de prosperidade. É fundamental que as políticas territoriais municipais, a exemplo Política Municipal de Desenvolvimento Territorial Sustentável de Petrolina (PE) - Plano Diretor Participativo, estejam alinhadas com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

3 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável - ODS

O estabelecimento dos ODS se deu na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, documento publicado em 2015 pela ONU, esta agenda é resultado da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, Rio+20, ocorrida no Brasil no ano de 2012 e que dá continuidade a uma sequência de eventos e iniciativas já realizadas para unir as nações em torno do alcance global da sustentabilidade e direitos humanos.

Os referidos objetivos não estão limitados a questão ambiental e tem no trabalho participativo e integrativo a base para o sucesso de sua implementação, como aponta Santos (2018, p. 15) os ODS "buscam a concretização dos direitos humanos e alcançar a igualdade de gênero e o empoderamento das mulheres e meninas, integram e equilibram as três dimensões do desenvolvimento sustentável: a econômica, a social e a ambiental". Na perspectiva dos ODS, o desenvolvimento sustentável pressupõe parceria global entre países, setores públicos, privado e da sociedade para cuidar do planeta, cuidar das pessoas, atingindo assim, a prosperidade social e a paz. Abaixo estão descritos os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável:

● ODS 1 - Acabar com a pobreza em todas as formas e em todos os lugares;

● ODS 2 - Acabar com a fome, alcançar a segurança alimentar e melhoria da nutrição e promover a agricultura sustentável;

● ODS 3 - Assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as idades;

● ODS 4 - Assegurar a educação inclusiva e equitativa e de qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao longo da vida;

● ODS 5 - Alcançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas;

● ODS 6 - Garantir disponibilidade e manejo sustentável da água e saneamento para todos;

● ODS 7 - Garantir acesso à energia barata, confiável, sustentável e renovável para todos;

● ODS 8 - Promover o crescimento econômico sustentado, inclusivo e sustentável, emprego pleno e produtivo, e trabalho decente para todos;

● ODS 9 - Construir infraestrutura resiliente, promover a industrialização inclusiva e sustentável, e fomentar a inovação;

● ODS 10 - Reduzir a desigualdade dentro dos países e entre eles;

● ODS 11 - Tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis trumentos ações práticas para o desenvolvimento de cidades e comunidades sustentáveis;

● ODS 12 - Assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis;

● ODS 13 - Tomar medidas urgentes para combater a mudança do clima e seus impactos;

● ODS 14 - Conservação e uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável;

● ODS 15 - Proteger, recuperar e promover o uso sustentável dos ecossistemas terrestres, gerir de forma sustentável as florestas, combater a desertificação, deter e reverter a degradação da terra e deter a perda de biodiversidade;

● ODS 16 - Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis;

● ODS 17 - Fortalecer os meios de implementação e revitalizar a parceria global para o desenvolvimento sustentável.

O alcance dos ODS em âmbito global e local demanda uma colaboração ativa do poder público, setor privado e sociedade em geral. O desenvolvimento sustentável de territórios está inteiramente condicionado à integração destes objetivos às políticas locais e ao planejamento dos municípios, que carecem ter em seus instrumentos ações práticas para o desenvolvimento de cidades e comunidades sustentáveis.

No entendimento de Leite (2012) cidades sustentáveis se reinventam de modo inteligente, incluindo a natureza como parte de sua estrutura, pensando a ecologia da cidade. Assim, atendem às necessidades de sua população nos diversos aspectos (ambientais, físicos, sociais, etc.), possibilitando acesso a serviços, preservando os recursos da cidade e do ambiente, sem ignorar o desenvolvimento econômico. A sustentabilidade, neste aspecto, perpassa a questão ambiental, pensar cidades sustentáveis é pensar o planejamento urbano como um todo de modo contínuo e a longo prazo.

A Nova Agenda Urbana do Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU-Habitat) aponta a urbanização, quando bem planejada, como uma importante ferramenta para conduzir a agenda de desenvolvimento sustentável, caso contrário pode potencializar problemas locais de pobreza, poluição, falta de mobilidade, saneamento, violência, entre outros que permeiam os municípios (ONU-HABITAT, 2020).

A Nova Agenda Urbana traz orientações para o processo planejado de urbanização que possa propiciar o alcance dos ODS e suas diversas metas envolvendo políticas, legislações, finanças e desenho urbano que estarão definidos nos planos e programas de gestão dos municípios. O objetivo 11 da Agenda 2030 faz referência mais específica ao planejamento urbano, tendo como diretriz tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis:

Para se conseguir que as cidades e os assentamentos humanos sejam inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis, é necessário reconhecer que a gestão e o desenvolvimento sustentável do meio urbano são fundamentais para a qualidade de vida dos nossos povos. É urgente trabalhar com os governos e com as comunidades locais para renovar e planejar nossas cidades e assentamentos humanos, com o objetivo de fomentar a coesão comunitária e a segurança das pessoas, bem como estimular a inovação e o emprego, além de reduzir os efeitos negativos das atividades urbanas e das substâncias químicas que são perigosas para a saúde e o meio ambiente (ONU BRASIL, 2018, p. 53).

Neste entendimento, o desafio de se obter cidades sustentáveis alinhadas aos ODS perpassam pela integração destes objetivos aos principais instrumentos de planejamento dos municípios a exemplo do Plano Diretor, Lei Orçamentária Anual (LOA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Plano Plurianual (PPA) etc. O Plano Diretor do município é o "instrumento da política de desenvolvimento urbano. Seu principal objetivo é oferecer condições para o desenvolvimento local, ao possibilitar uma compreensão dos fatores políticos, econômicos e territoriais relativos ao município" (GUIA…, 2016, p.7).

Para compreender o processo de desenvolvimento urbano sustentável no Município de Petrolina foi primordial analisar o seu Plano Diretor Participativo expresso na Lei Complementar n. 034/2022 que orienta a ação e delimita as competências de agentes públicos e privados quanto à política urbana, ambiental e participação social.

4 Metodologia

A presente pesquisa teve como referência analítica o Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina (2022). A partir de uma análise qualitativa do documento, são apontados os itens contemplados na redação do Plano que se conformam com os ODS da Agenda 2030 da ONU. A abordagem metodológica da pesquisa é de natureza qualitativa combinando técnica da análise documental e revisão bibliográfica para o levantamento de informações sobre a temática investigada (GODOY, 2015). Quanto aos critérios para a escolha do território de Petrolina (PE) têm-se:

I. Práticas endógenas transformadoras das condições de socioeconômicas;

II. Inserção dos atores locais em projetos de desenvolvimento regional integrado;

III. Importante polo de fruticultura irrigada da região do Nordeste Brasileiro, destacando-se também na criação de ovinos e caprinocultura;

IV. Forte referência rural (agronegócio e agricultura familiar);

V. Dinamismo econômico, cultural e de serviços promovendo boa qualidade de vida;

VI. Política Municipal de Desenvolvimento Territorial Sustentável para todo o município, compreendendo áreas urbanas e rurais.

O Município de Petrolina fica localizado na região do semiárido do Nordeste Brasileiro. A região do semiárido apresenta como desafios elevado índice vulnerabilidade social, pobreza, áreas de sequeiro e chuvas irregulares (KATO; DELGADO; ROMANO, 2022). Porém, o Território de Petrolina tem perfil de desenvolvimento humano diferenciado em relação aos outros municípios distribuídos na mesorregião do Território do São Francisco.

Segundo dados do Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2010, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) de Petrolina é de 0,697, na escala de 0 a 1, indicando o status médio próximo a alto na faixa de desenvolvimento humano. Quanto à dimensão territorial, o município de Petrolina possui uma área de 4.562 km²; uma população de 386.786 pessoas (Censo 2022 - disponível em: https://censo2022.ibge.gov.br/panorama/index.html). É uma cidade de médio porte que ao longo dos anos recebeu forte investimento em infraestrutura impulsionando o crescimento econômico como pode-se verificar na passagem de Azevedo e Alves (2010, p.97):

Foi a partir da década de 60, que o Governo Federal realizou maciços investimentos em perímetros irrigados no Nordeste, destacando-se os do Polo Petrolina-Juazeiro, no Vale do São Francisco. Foram ações centralizadas, executadas durante o regime militar. Foram construídas rodovias de ligação do Polo às principais capitais do Nordeste, uma ponte entre Petrolina e Juazeiro, a hidrovia do Rio São Francisco e o aeroporto de Petrolina. Para viabilizar os projetos de irrigação, houve investimentos no setor elétrico, com a implantação da hidrelétrica de Sobradinho, e incentivos ao setor privado, com a criação de fundos públicos e específicos de acesso ao crédito a produtores, como o Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Atualmente a região se constitui em um polo de desenvolvimento tecnológico da fruticultura irrigada, implantado pela Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e da Parnaíba (CODEVASF) e pela iniciativa privada, com apoio da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA).

Para subsidiar o desenvolvimento do município de Petrolina foi elaborado o seu primeiro Plano Diretor em 2006, mediante diretrizes fixadas no artigo 2ª da Lei Federal nº 10.257/2001 do Estatuto da Cidade. No ano de 2022, houve a instituição do novo Plano Diretor como uma política territorial com a perspectiva de adesão à sustentabilidade, a inclusão social e produtiva, além de melhoria na mobilidade.

5 Plano Diretor Participativo de Petrolina como política para o desenvolvimento territorial sustentável

O primeiro Plano Diretor de Petrolina datava de 2006 com vigência para o próximo decênio, contudo, as primeiras revisões só começaram a ocorrer em 2018, sob a coordenação da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Sustentabilidade, após a autorização da ordem de serviço para contratação de uma consultoria especializada para elaboração do novo projeto e a formação da equipe técnica para o acompanhamento da construção do projeto proposto. Porém, as atividades foram suspensas em 2020, durante a Pandemia de Covid-19, e retomadas em 2021, época em que a Câmara Municipal, Casa Legislativa Plínio Amorim, recebeu o novo projeto do Plano Diretor Participativo para audiências públicas com a população e representantes de diversos órgãos, como Secretaria de Desenvolvimento Urbano, CODEVASF, Ministério Público, Associação de Construtores de Petrolina, dentre outros (AUDIÊNCIA…, 2021).

Mas em quais bases legais se assenta um Plano Diretor? A Constituição Federal de 1988 estabelece que a política de desenvolvimento urbano tem a finalidade de ordenar o pleno desenvolvimento da função social da cidade para garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo que o instrumento básico desta política é o Plano Diretor (artigo 182 e no §1º) (BRASIL, 1988). Em 2001, houve a regulamentação do capítulo da Política Urbana da CF/88, através da Lei Federal Nº 10.257/2001, denominada de Estatuto da Cidade, com destaque para o Art. 2º e seus parágrafos:

Art 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência (BRASIL, 2001).

Ressalta-se que o sistema de gestão democrática previsto na Constituição Cidadã de 1988, prevê em vários campos da Administração Pública a participação da sociedade, a exemplo do art. 29, inciso XII que versa sobre a cooperação das associações representativas no planejamento municipal.

Nesse contexto, a elaboração do Plano Diretor se tornou obrigatória para os municípios brasileiros no ano de 2001. Entretanto, analisando a política de desenvolvimento territorial do município de Petrolina/PE, verifica-se que esta foi iniciada ainda na década de 1960, quando foram definidas as primeiras diretrizes com vistas ao seu crescimento urbano sustentável. Após algumas décadas, o Plano Diretor de Petrolina já passou por duas atualizações, a mais recente, implementada pela Lei Complementar nº 034/2022, que instituiu o novo Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina/PE.

O novo Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina é um instrumento básico da política de desenvolvimento territorial, que orienta a atuação da administração pública e da iniciativa privada, de forma a assegurar o pleno desenvolvimento ordenado das funções sociais da cidade e da propriedade, a melhoria da qualidade de vida e o bem-estar da população, segundo os princípios da democracia participativa e da justiça social.

De acordo com o Plano Diretor, o ordenamento pleno do desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade se dará mediante normas públicas e de interesse social em prol da coletividade, do bem-estar social e do equilíbrio ambiental (PETROLINA, 2022).

O Plano Diretor de Petrolina fixa seus fundamentos, princípios, diretrizes e define os objetivos estratégicos, como principal instrumento da política urbana e ambiental, contemplando no seu texto normativo pautas importantes como sustentabilidade, inclusão social e produtiva, mobilidade e da gestão da sociedade sobre o território municipal (Art. 1º).

No que se refere aos fundamentos que formam a base conceitual do Plano Diretor de Petrolina, merecem destaque, dentre outros: o desenvolvimento municipal, considerando a sua localização estratégica na região do Sertão do São Francisco e no Estado de Pernambuco; sua vocação enquanto liderança regional integradora da RIDE – Petrolina/PE e Juazeiro/BA.

Em outros termos, a política urbana e ambiental do Município de Petrolina, atendendo aos preceitos do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), visa ordenar o pleno desenvolvimento do Município e se pauta pelos seguintes princípios: i. função social da cidade; ii. função da propriedade; iii. sustentabilidade urbana; iv. gestão democrática e participativa (Art. 7º).

Quanto à função social da cidade, o plano diretor do município de Petrolina aduz neste ponto que corresponde ao direito à cidade para todos e todas. Nesse sentido, o município de Petrolina cumpre a função social da cidade quando atende às exigências expressas previstas no art. 9º da Lei Complementar 034/2022, garantindo à população:

I. Direito à terra urbanizada e à moradia;

II. Condições adequadas à realização das atividades econômicas, sociais e culturais;

III. Acesso aos serviços de educação, saúde e assistência social;

IV. Condições dignas de moradia;

V. Acessibilidade e mobilidade, com transporte coletivo de qualidade;

VI. O atendimento à demanda por infraestrutura, serviços públicos e comunitários, contemplando no mínimo, abastecimento d´água, esgotamento sanitário e energia elétrica;

VII. A proteção ambiental, com conservação, recuperação e proteção do ambiente natural;

VIII. A valorização do patrimônio histórico, artístico e cultural e dos valores referenciais da história do Município;

IX. A reabilitação e o uso de áreas urbanas vazias ou ociosas.

Quanto à função da propriedade, o plano diretor assegura o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no Estatuto da Cidade e na legislação urbanística municipal (Art. 10).

Quanto à sustentabilidade urbana é traduzida no plano diretor como o desenvolvimento local socialmente justo, ambientalmente equilibrado e economicamente viável, visando garantir qualidade de vida para as presentes e futuras gerações (Art. 12).

Quanto à gestão democrática e participativa, o plano diretor prevê a participação dos diferentes segmentos da sociedade em sua formulação, execução e acompanhamento. Sob esse aspecto, o Plano Diretor do Município de Petrolina foi construído primado na participação social, após amplas discussões com a sociedade, sendo debatido em diversas esferas, desde audiências públicas com organizações comunitárias até em sessões da Câmara de Vereadores de Petrolina (Art. 13).

Para além dos princípios fundamentais supramencionados, de acordo com o art. 3º da Lei Complementar 034/2022, são ainda, premissas do Plano Diretor Municipal de Petrolina: a melhoria da qualidade de vida; o bem-estar da população; a inclusão social; a redução da pobreza; e a ampliação das oportunidades de trabalho e renda.

As contribuições do plano diretor participativo para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)

No novo Plano Diretor merecem destaques os eixos estruturantes do ordenamento territorial: a) Ambiência - reservas de áreas verdes como corredores ecológicos, parques, praças e arborização; b) Mobilidade - implantação de ciclovia, alargamento e adaptação das calçadas para melhorar acessibilidade; e c) Dinâmica urbana - para o equilíbrio populacional entre as áreas urbanizadas localizadas na sede e os núcleos urbanos da área rural (AUDIÊNCIA…, 2021). Numa análise comparativa com o documento anterior foi identificado a supressão de capítulo sobre Políticas Sociais que contemplava, de forma mais detalhada, tópicos sensíveis como: Segurança, Educação, Educação Profissionalizante, Saúde das Pessoas e Saúde Pública, Acessibilidade Urbana, Habitação, Turismo, Cultura e Lazer, Assistência Social e Geração de Renda. Contudo, os tópicos sobre acessibilidade urbana e Habitação foram redirecionados para os eixos Mobilidade e Dinâmica urbana, respectivamente.

É possível verificar que, embora não constem como seções específicas do documento atual, os tópicos são apontados no decorrer do texto, sobretudo no Capítulo de princípios fundamentais, que não constava na versão anterior, por meio dos trechos: Art. 14, inciso V - A garantia do uso da propriedade urbana e rural em benefício da coletividade, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental; Art. 9, inciso III - Acesso aos serviços de educação, saúde e assistência social e inciso IV - Garantir a acessibilidade e a mobilidade para todos os cidadãos; Art. 10, inciso I - Habitação, especialmente habitação de interesse social e inciso II - Atividades econômicas geradoras de emprego e renda (PETROLINA, 2022). Todos esses pontos estão diretamente relacionados com os ideais da Agenda 2030 e alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

Sob o ponto de vista teórico, analisando o Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina à luz dos ODS, foi possível evidenciar que dos 17 (dezessete) ODS pactuados na Agenda 2030, 13 (treze) estão contemplados na redação do novo documento Municipal diretamente como objetivos principais da política:

Quanto aos objetivos de Desenvolvimento Sustentável: ODS 4 - Assegurar a educação inclusiva e equitativa e de qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao longo da vida para todos; ODS 7 - Garantir acesso à energia barata, confiável, sustentável e renovável para todos; ODS 9 - Construir infraestrutura resiliente, promover a industrialização inclusiva e sustentável, e fomentar a inovação; ODS 13 - Tomar medidas urgentes para combater a mudança do clima e seus impactos; ODS 14 - Conservação e uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável; ODS 16 - Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis, embora não estejam relacionados entre os objetivos principais do Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina, estão assegurados à população Petrolinense na política urbana e ambiental do Município nos art. 9º e 10º do Plano Diretor no que concerne ao cumprimento de sua função social.

Na atualização do Plano Diretor, conforme apontado na Audiência Pública para discussão do documento (AUDIÊNCIA…, 2021), foram contemplados alguns pontos relevantes que possibilitaram um documento com redação direcionada para a inclusão de diretrizes alinhadas aos ODS. Entre esses pontos relevantes está a indicação de reserva de áreas verdes e solo natural de amenização de impactos ambientais para as áreas urbanas (Art. 17, IV), como praças e parques urbanos, que se coadunam diretamente com os ODS 11, 13 e 15. Foram apontados como exemplos de espaços de amenização em Petrolina o Parque Josefa Coelho e Estádio Municipal, onde deve-se preservar de 25% do solo natural (Art. 40).

Proposições para cidades sustentáveis e a adequada utilização de recursos naturais são basilares para o alcance do desenvolvimento territorial sustentável. Em Petrolina, a Lei nº 3.618 de 02 de maio de 2023 dispõe sobre o Plano de Arborização Urbana do Município e busca potencializar ações de implantação e manutenção das áreas verdes urbanas. No censo de 2010 do IBGE a cidade já contava com 91,5 % de arborização em vias públicas. A possibilidade de criação de Áreas de Preservação Permanentes (APP) pelo Poder Público municipal, por meio de lei, estabelecida no Plano (Art. 34) é, também, medida destinada a preservar recursos hídricos, a paisagem, a biodiversidade e assegurar o bem-estar da população (ODS 3).

Outro ponto é a integração de diferentes tipos de transportes, favorecimento de deslocamento não motorizados, adaptação para acessibilidade e ampliação de faixa de calçadas (passam de 1,5m para 2m) que viabilizam a mobilidade, qualidade de vida e bem estar da população direcionando ações para os ODS 3 e 11. Mudanças na exigência de vagas de estacionamento para incentivo ao uso de transportes alternativos e exigência de vagas de bicicletários em imóveis são algumas das ações do Plano. A cidade tem investido fortemente na mobilidade e conta atualmente com uma extensa faixa de ciclovias que contribuem não só com a mobilidade urbana, mas também com a segurança dos ciclistas, redução de poluição ambiental e incentivo à saúde. Outros destaques da atualização são o reconhecimento de povoados dos perímetros irrigados como núcleos urbanos nas zonas rurais, estabelecimento de zona de preservação histórica para preservação da memória e identidade, equilíbrio de densidade populacional, ocupação de vazios urbanos etc., (AUDIÊNCIA…, 2021).

Sob o ponto de vista do alcance dos ODS, a cidade de Petrolina, obteve no ano de 2022, o melhor desempenho de Pernambuco e a 9ª colocação no Nordeste na Avaliação feita pelo Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades - Brasil (IDSC-BR), que avalia as políticas de desenvolvimento sustentável dos municípios brasileiros, com relação aos cumprimentos dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável estabelecidos pela ONU.

Essa avaliação é realizada pelo Instituto Cidades Sustentáveis (ISC) no âmbito do Programa Cidades Sustentáveis e faz uso de 100 indicadores para acompanhar o desempenho municipal nos 17 ODS pactuados na agenda 2030, com vistas ao enfrentamento dos principais problemas globais. Os painéis do IDSC-BR (https://idsc.cidadessustentaveis.org.br) fornecem uma representação visual do desempenho de cada cidade nos 17 ODS, adotando um sistema de cores que indica em que medida um município está longe de atingir os objetivos (verde, amarelo, laranja e vermelho). Quanto mais próximo do vermelho, mais distante de atingir o objetivo estará o município (IDSC-BR).

A partir dos resultados alcançados, pode-se inferir que a elaboração de um Plano Diretor na década de 60, contribuiu para que Petrolina alcançasse lugar de destaque, quando comparado a outros municípios no Estado de Pernambuco e do Nordeste, no que tange a adoção de políticas públicas para implementação dos objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU. O recente Plano Diretor do Município, impôs diretrizes sobre a ocupação de ruas, preservação do meio ambiente, saneamento, drenagem entre outros aspectos relacionados à sustentabilidade e a mobilidade urbana da Cidade, que nortearão os próximos anos da política urbana e ambiental do Município de Petrolina.

Em que pese, o Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina analisado, contemplar em sua redação 13 (treze) dos 17 (dezessete) Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU, de acordo com o IDSC-BR, apenas 02 (dois) dos 17 (dezessete) ODS foram integralmente atingidos pelo Município de Petrolina, conforme pode ser verificado na figura 2 abaixo:

De acordo com a avaliação do ISC realizada em 2022, o município de Petrolina, primeiro lugar no Estado de Pernambuco, obteve 52,60 de pontuação geral de um total de 100,00, ocupando na classificação geral a posição 1.084 de 5.570 municípios avaliados pelo Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades (ÍNDICE…,2022). Resultado este que demonstra que há muito a avançar pelo referido município sertanejo em matéria de Desenvolvimento Sustentável e efetivo cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável pactuados pela ONU.

Pode-se inferir que ainda há um distanciamento entre o planejamento urbano e ambiental do município consolidado por meio do seu plano diretor participativo e o efetivo cumprimento dos ODS. Porém, é preciso considerar que a atualização do Plano data de 2022, não sendo possível contemplar nos resultados do índice possíveis implementações de ações direcionadas às novas diretrizes estabelecidas no novo documento, sendo esse desempenho apontado no IDSC-BR baseado no Plano anterior. É importante destacar a necessidade de monitoramento constante das metas pactuadas no âmbito do governo local, que embora tenha apresentado o melhor desempenho no Estado de Pernambuco, ainda, enfrentará grandes desafios para alcançar até 2030 os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

6 Conclusões

A adoção de um Plano Diretor Participativo pelos municípios brasileiros, além de obrigatório é de suma importância para assegurar o bem-estar geral da população e a qualidade de vida para as gerações presentes e futuras e para a construção de cidades mais sustentáveis.

O presente estudo analisou o Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina à luz dos ODS, como instrumento propulsor para o Desenvolvimento Territorial Sustentável. Restou demonstrado que o Município de Petrolina, enquanto liderança regional integradora da RIDE Petrolina/PE e Juazeiro/BA, possui um planejamento urbano iniciado desde a década de 60, o qual foi sendo aprimorado ao longo dos anos. A partir da análise do Plano Diretor Participativo do Município de Petrolina (2022), foi possível evidenciar que dos 17 (dezessete) ODS pactuados na Agenda 2030, 13 (treze) são contemplados na redação do novo documento.

De acordo com o Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades que avalia as políticas de desenvolvimento sustentável dos municípios brasileiros, com relação ao cumprimento dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável estabelecidos pela ONU, o município de Petrolina, em 2022, foi o 1º lugar no Estado de Pernambuco e o 9º no Nordeste, quanto ao cumprimento dos ODS pactuados na agenda 2030.

Em que pese os resultados apresentados na avaliação do Instituto Cidades Sustentáveis, o Município de Petrolina atingiu integralmente apenas 2 (dois) dos 17 (dezessete) ODS pactuados, o que demonstra que há grandes desafios a serem enfrentados pela gestão pública municipal a partir do estabelecimento do novo Plano em 2022.

Dentre os desafios enfrentados para o alcance do Desenvolvimento Territorial Sustentável estão os relacionados à ação pública governamental, com destaque para aqueles enfrentados pelos gestores públicos locais para implementar e monitorar as políticas públicas urbanas e ambientais nos municípios, eis que a grande maioria dos ODS estão contemplados na redação do Plano Diretor, mas não foram implementados efetivamente no âmbito do Município.

Nessa perspectiva, far-se-á necessário aprofundar esse diálogo entre o Plano Diretor do Município e o efetivo cumprimento dos ODS, com todos – governos, sociedade civil e iniciativa privada, devendo essa temática ser objeto de novos estudos que visem traduzir os compromissos definidos pela ONU na agenda 2030, em metas e indicadores monitoráveis no âmbito da gestão pública municipal, apontando as ações práticas aplicadas no âmbito do município.

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