1 Introdução

O debate acerca das políticas sociais no Brasil vem ganhando destaque, suscitado pelos evidentes níveis de vulnerabilidade econômica e social de substancial parte da população, refletida numa perversa desigualdade na distribuição da renda e das oportunidades de inclusão econômica e social.

Para Castro (2012), as políticas sociais têm o propósito de afetar a situação social de indivíduos, famílias e grupos sociais, induzindo melhorias na qualidade de vida da população e, ao mesmo tempo, dadas suas dimensões, alterar a economia e a autonomia de um país, tornando-se, assim, elemento fundamental para o processo de desenvolvimento nacional. O fato de que parte dos países desenvolvidos conseguiram lograr reduções significativas na desigualdade e no nível de pobreza mediante expansão das políticas sociais reforçam essa ideia.

De acordo com Kerstenetzky (2014), a trajetória das políticas sociais no Brasil evoluiu de um esquema de seguros coletivos, introduzido nos anos 1930, para a concepção de uma seguridade social com características universalizantes, na Constituição Federal de 1988, e em direção a um gasto social crescente. A redemocratização do país, que tem como marcos simbólicos a Assembleia Nacional Constituinte (1987) e a promulgação da nova Carta Constitucional (1988), representou significativo avanço rumo à universalização de direitos sociais, mediante expressiva alteração da intervenção social do Estado.

A despeito de as décadas de 1980 e 1990 terem sido fortemente marcadas por conjunturas econômicas adversas, de modo especial a crise das dívidas externa e interna que mergulhou a economia brasileira em uma quase estagnação, o impulso político representado pela redemocratização logrou fazer avançar a agenda de direitos sociais (KERSTENETZKY, 2012). De fato, os anos 1990 testemunharam a elevação do gasto social com efeito importante na redução da desigualdade.

O decênio entre os anos 2003 e 2014 testemunhou a maior redução histórica da pobreza absoluta em quase quatro décadas no Brasil. A queda em 18 pontos percentuais fez a população pobre recuar para um décimo da população total (KERSTENETZKY, 2017). Esses feitos foram conduzidos, em grande parte, pela expansão e redefinição de políticas sociais que viabilizaram o avanço do país em várias frentes. O clima de instabilidade política e macroeconômica, em curso desde 2015, especialmente no cenário de ruptura institucional de 2016, quando do impeachment de Dilma Rousseff, atenta contra os avanços obtidos, determinando nova inflexão na tendência dos indicadores que medem desigualdade e pobreza no país.

Apesar do avanço na literatura, os estudos envolvendo política, gastos sociais e desigualdades nos espaços subnacionais constituem campo para ampla exploração, especialmente porque esses espaços reagem de forma diferenciada ao conjunto de transformações em curso desde a última década do século XX. Este artigo é uma contribuição para essa literatura.

O estado do Ceará reproduz os históricos parâmetros de pobreza e desigualdade característicos da região Nordeste. Apesar dos avanços registrados nos anos 2000, decorrentes das políticas públicas implementadas em todas as esferas de governo, a pobreza e uma significativa desigualdade de renda ainda persistem no estado, acompanhando a dinâmica brasileira. Em termos de gastos sociais, em que pese serem parcialmente condicionados às políticas de desenvolvimento estaduais, também são determinados pela conjuntura nacional. Desse modo, esta investigação busca dimensionar e analisar a trajetória dos gastos sociais no Ceará, entre 2008 e 2017. Vale apontar que as políticas governamentais na esfera social teriam o propósito de se afirmarem enquanto possibilidade “de enfrentamento à pobreza, ao garantir recursos às famílias mais pobres que lhes permitissem o atendimento de demandas sociais mínimas, dando-lhes, desse modo, possibilidades de interação econômica e social no mercado” (RODRIGUES; ALVES; PAULO, 2012, p. 206). À vista disso, cabe evidenciar, adicionalmente, traços relevantes de aspectos da pobreza e desigualdade no estado do Ceará, para o período de 2012 a 2021¹.

A realização deste trabalho utilizou metodologia de base exploratório-descritiva, apoiada em dados secundários disponíveis no site Compara Brasil, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE).

A estrutura é composta por três seções, além desta introdução, a saber: na primeira seção, são apresentadas as discussões acerca da desigualdade e política social. Segue-se com os resultados e discussões, com destaque para a evolução dos gastos sociais no Ceará, análise das despesas por função e aspectos da desigualdade e pobreza no estado, seguida pelas considerações finais.

2 Políticas sociais e desigualdade: aportes para as tendências recentes

Para Chancel (2019), as duas últimas décadas do século XX têm atraído um renovado interesse pelas questões da distribuição de renda e riqueza, especialmente nas economias avançadas, que vêm experimentando um aumento na desigualdade de renda, após um declínio histórico no século XX². Ademais, a opinião pública dos países ricos se mostra cada vez mais preocupada com a distribuição do crescimento de certas desigualdades.

Desde os anos 1970, assiste-se a um conjunto de transformações estruturais que contemplam um reordenamento das forças produtivas e do modelo de acumulação; desaceleração do crescimento econômico dos países centrais, crises sistêmicas, envolvendo o mundo do trabalho e a questão ambiental, que resultam no aumento das desigualdades e assimetrias sociais. Nesse contexto, com riscos sociais crescentes, as demandas sociais aumentam e certas funções da política social crescem em importância, sinalizando uma reorientação de estratégias (KERSTENETZKY, 2014).

A ampla e longa experiência internacional confirma que as políticas sociais agem não somente em casos e situações sociais específicas, mas são parte fundamental de uma estratégia de desenvolvimento. Conforme Atkinson (2015), não se conhece entre os países desenvolvidos trajetória relevante de redução das desigualdades que não tenha sido acompanhada por ampliação de gastos e adensadas institucionalidades em políticas sociais.

Na América Latina, as desigualdades econômicas seguem profundas; por outro lado, o cenário da redistribuição, experimentado recentemente sugere que o problema distributivo segue retendo importância, a despeito do aumento do gasto social e da carga tributária, da utilização de políticas sociais mais universalistas em conjunto com políticas focalizadas nos pobres e da consequente redução das desigualdades (KERSTENETZKY, 2012).

A despeito das crises internas e dos choques externos, desde o esgotamento do modelo de desenvolvimento, baseado na substituição de importações, em fins dos anos 1970, houve também expansão das políticas e dos gastos sociais no Brasil, em resposta a antigos e novos riscos sociais. No final dos anos 1960 e 1970, níveis consideráveis de crescimento econômico e desigualdade coexistiam³. A partir de 1964, inaugura-se uma nova era nas políticas sociais brasileiras; Kerstenetzky (2012) denomina esse conjunto de políticas de “universalismo básico”: massificação, sem universalização efetiva, com ampliação desigual de proteção e oportunidades. Souza (2018) destaca o agravamento da desigualdade na primeira década da ditadura, quando as frações recebidas pelos mais ricos retornam ao patamar observado no início dos anos 1950. A desigualdade de renda aumentou nos anos 1970, com menos intensidade e breve intervalo de queda entre 1976 e 1981, e mais fortemente nos anos 1980. Ou seja, a desigualdade aumentou em períodos de crescimento e também em períodos de estagnação.

Na década de 1980, os movimentos que consolidam a democracia e articulam a organização dos trabalhadores, associados à emergência e afirmação de movimentos sociais, têm papel determinante no delineamento de novas demandas sociais e por cidadania, sendo fundamentais para traçar um novo desenho para a proteção social no Brasil, consubstanciado na Constituição de 1988. Após 1988, houve avanço dos direitos sociais, que reconhecem maior autonomia no campo das políticas sociais, graças ao ímpeto da nova Constituição.

Nos anos 1990, houve expansão significativa dos gastos sociais, estreitamente relacionada ao aparato garantido pela Constituição de 1988⁴, e a responsabilidade pública no financiamento da política social foi significativamente expandida, trazendo, como consequência, aumento dos gastos e efeito importante na redução da desigualdade.

Entre 2004 e 2014, o país trilhou um caminho de crescimento econômico e progresso social. O Brasil apresentou aceleração do crescimento apoiada, em boa medida, na expansão das políticas e gastos sociais com resultados inéditos na redução consistente da pobreza e da desigualdade. Conforme Kerstenetzky (2012), a novidade fundamental está na interação entre as políticas sociais e as políticas econômicas, em um modelo de “crescimento redistributivo”. Souza (2018) acrescenta que, após 2003, a continuação da queda da desigualdade e a volta do crescimento econômico fez com que o Brasil fosse celebrado como um caso raro de desenvolvimento com redistribuição.

O Brasil testemunhou um processo substancial de redistribuição ao longo dos anos 2000, na perspectiva histórica ou contexto da história da redistribuição no mundo. Para Kerstenetzky (2017), a pobreza e a desigualdade na distribuição de renda apresentaram quedas históricas, substanciais também no confronto com a experiência internacional de países desenvolvidos e emergentes.

A redução significativa da pobreza e da desigualdade ao longo da primeira década e meia do século XXI está ligada, em grande parte, às políticas sociais colocadas em prática no Brasil, que viabilizaram o avanço do país em várias frentes, além daquelas que já vinham operando desde a Constituição de 1988. A extensão do escopo protetivo da política social se manifestou através de várias intervenções governamentais. Nesse contexto, as políticas sociais passaram a ser trabalhadas e direcionadas pela necessidade de eficácia dos gastos sociais e maior efetividade dos programas e ações, assumindo papel estratégico no desenvolvimento nacional, mediante seus resultados na expansão da justiça e coesão social, crescimento e distribuição de renda, reafirmando-se como indispensável e estratégica, não apenas para enfrentar situações conjunturais adversas, como para criar os alicerces da construção de uma nação econômica e socialmente mais forte (KERSTENETZKY, 2012).

Apesar dos avanços alcançados, o país ainda convive com um contingente significativo da população em situação de vulnerabilidade e com uma oferta de serviços públicos precária, refletindo-se no fato de que o investimento em políticas sociais permanece como reivindicação constante dos movimentos sociais, visto que a possibilidade de redução significativa das desigualdades depende, ainda que não exclusivamente, da inflexão da política social na direção da provisão universal e de qualidade de serviços sociais públicos (KERSTENETZKY, 2017; SOUZA, 2018).

Todavia, o ciclo virtuoso parece ter se esgotado, em meio às crises política e econômica de 2014–2016. Não é possível afirmar que a população rompeu com o acordo de 1988 e a demanda por direitos sociais que o embasava, mas o cenário prospectivo das políticas sociais não é animador. Depois do avanço significativo, a partir de 2015 ocorre um retorno ao passado, na incidência da pobreza e extrema pobreza e desigualdade. Para Souza (2018), os primeiros sinais de desaceleração do declínio da desigualdade apareceram nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios (PNADs) já no início da década de 2010, e, mais recentemente, a reversão no cenário econômico e político se encarregou aprofundar o ritmo de queda e a reversão nas desigualdades, sendo evidente a reviravolta da política social. Destaque para a agenda conservadora em termos econômicos e sociais, a qual se consolida na aprovação da emenda constitucional nº 95 e das reformas trabalhista e previdenciária⁵, que buscam reduzir os gastos sociais e, também, a atuação do Estado no funcionamento dos mercados (KERSTENETZKY, 2017; PASSOS; SILVEIRA; WALTENBERG, 2020).

3 Resultados e Discussões

3.1 Evolução do Crescimento Econômico e dos Gastos Sociais no Ceará, no Nordeste e no Brasil

O período proposto para análise dos gastos sociais (2008-2017) é precedido por um significativo ciclo expansivo no Brasil (2004-2008), através de um regime de crescimento econômico com distribuição de renda. Esse ciclo é alimentado por uma política mais flexível de gastos, crédito e pela tendência de reversão nas taxas de juros, somadas a uma política de inclusão que impulsiona o consumo interno, envolvendo elevação e maior amplitude dos programas sociais, notadamente de transferência de renda e uma política de valorização contínua do salário mínimo (CACCIAMALI, 2011; CACCIAMALI; TATEI, 2016; ALVES et al., 2020). Esse conjunto de características conduziu a um ciclo virtuoso de crescimento da atividade econômica e da renda entre 2004 e 2008, com aumento do emprego formal e diminuição persistente dos índices de concentração da renda e da pobreza (CACCIAMALI; TATEI, 2016, p. 103).

Ainda se constata expansão dos investimentos público e privado e ganhos de produtividade, num cenário em que permanece o controle da inflação nas metas estabelecidas pelo Banco Central, acompanhado pelo acúmulo de reservas internacionais (BARBOSA; SOUZA, 2010). O desempenho da economia brasileira se encontra atrelado, ainda, às tendências de crescimento da economia mundial, expansão da liquidez e valorização das commodities agrominerais (OLIVEIRA, 2014). Cacciamali e Tatei (2016, p.107) destacam a mudança favorável nos termos de troca aos países exportadores de commodities que passam a responder pela maior parte do crescimento mundial, “em virtude do desempenho econômico negativo provocado pela crise financeira internacional que atingira em cheio os países mais desenvolvidos”. Ressalta-se, ainda, o Efeito China cuja demanda crescente e expressiva contribui para a elevação dos preços de múltiplas modalidades de commodities (SERRANO, 2013). Os resultados são sentidos no desempenho da economia, que cresce a 4,8% ao ano entre 2004 e 2008, e na melhoria contínua do rendimento médio, que cresce a 10,4% no período (IBGE, 2022). Ainda, a melhor performance da economia e do mercado de trabalho favorecem a desconcentração da renda do trabalho e familiar (BARBOSA et al., 2015)⁶.

Houve redução consistente do Índice de Gini, entre 2001 e 2015, para o que contribuíram diversos determinantes: melhora no mercado de trabalho, com o aumento significativo da formalização; os efeitos da política de valorização do salário mínimo; a combinação dos principais instrumentos de transferência de renda (previdência, benefício de prestação continuada e bolsa família); o efeito redistributivo da política fiscal, refletido na melhoria da capacidade de execução de gastos públicos (DWECK; SILVEIRA; ROSSI, 2018).

O ano de 2008 é marcado pela eclosão da crise do subprime na maior potência econômica mundial, o que vai propiciar, de maneira geral, longos períodos de recessão econômica. Porém, os efeitos seriam sentidos, de forma explícita, em 2009, quando o PIB brasileiro cai 0,13%. De modo geral, os países da América Latina, embora tivessem sistemas bancários associados, em menor grau, aos volumes excessivos de títulos insolventes no mercado de crédito imobiliário dos EUA, sentiram os efeitos da crise através da retração da região, especialmente pela contração das exportações e pela falta de liquidez internacional, isto é, contração da oferta internacional de crédito. A despeito da retração econômica no Brasil “incidir maiormente nas regiões onde a atividade econômica fora mais dinâmica e associada ao mercado internacional, como a região Sudeste” (CACCIAMALI; TATEI, 2016, p.111), o conjunto de regiões e estados subnacionais experienciaram os efeitos da recessão na economia brasileira, tendo o investimento se configurado como o componente mais afetado pela crise (contração de -17,4%) (DOMINGUES et al. 2010). No Ceará, a contração no nível de atividades foi especialmente puxada pelos setores da indústria e construção (DOMINGUES et al. 2010). Em termos regional e estadual, o crescimento do PIB naquele ano correspondeu a 1,02% e 0,37%, respectivamente. A dinâmica de economia brasileira tem, portanto, repercussões nas economias nordestina e cearense (Gráfico 1).

Gráfico 1
Brasil, Nordeste e Ceará - Taxa anual de crescimento do PIB – 2008-2018
Fonte: IPECE (2021) e IBGE (2021).

Utilizando dados do Compara Brasil⁷ (2021), observa-se que, apesar de serem condicionados em parte às políticas de desenvolvimento estaduais, os gastos sociais estaduais também são sensíveis à conjuntura nacional e seus rebatimentos nos espaços sub-regionais. Mesmo diante da conjuntura de crise que marca a economia doméstica em 2009, em meio à estagnação da economia cearense, os gastos sociais mantêm um crescimento (11,95%) acima do crescimento do PIB estadual, refletindo-se no aumento de sua participação no PIB para 10,34%, em 2010. A despeito de um aumento expressivo na Receita Corrente (7,83 p.p), a participação do gasto social na despesa total permanece praticamente inalterada (elevação de 0,47 p.p) (Tabela 1).

T abela 1
Ceará – Evolução do gasto social – 2008 - 2017

Fonte: Elaboração própria com base no Compara Brasil (2021), IBGE (2021) e IPEA (2021).

ANO	Gasto social (variação anual) (%)	Receita corrente (variação anual) (%)	Gasto social/Desp. Total (%)	Gasto social/PIB (%)	Gasto social per capita	Gasto social/Receita corrente (%)
2008	0,00	-	68,66	9,80	1.407,10	52,25
2009	11,95	2,56	53,82	10,34	1.557,37	57,04
2010	18,08	10,39	54,29	10,87	1.840,80	61,02
2011	0,91	5,83	56,00	10,34	1.859,49	58,18
2012	-23,79	-11,47	45,59	7,68	1.404,54	50,08
2013	4,30	4,39	47,84	7,57	1.436,19	50,04
2014	11,16	1,51	47,08	7,74	1.584,82	54,80
2015	-10,74	-3,49	46,36	7,27	1.404,80	50,68
2016	0,40	6,32	47,04	7,49	1.401,08	47,86
2017	0,39	-2,07	46,77	7,28	1.397,64	49,06

A reação do governo à crise através de uma política fortemente anticíclica determina uma performance favorável no ritmo das atividades econômicas, com o Brasil, o Nordeste e o Ceará crescendo, em 2010, 7,53%, 6,61% e 6,75%, respectivamente (Gráfico 1). DOMINGUES et al. (2010, p.19) destacam que tal política, notadamente através da expansão do consumo do governo, em 2009, surtiria maiores efeitos em economias estaduais pequenas, principalmente devido ao “peso do nível de atividade da administração pública e serviços, cujos setores poderiam ser mais beneficiados pelos gastos públicos e pelo pouco impacto da crise em setores de serviços”, fato que se observa, em certo grau, na economia cearense. Em 2010, os gastos sociais relativos ao PIB praticamente não se alteram, mas em termos absolutos registram uma expressiva taxa de crescimento de 18,08%, melhor performance nos anos analisados. Em termos per capita, o gasto social cresce 18,20% e a sua participação nos gastos totais e receitas correntes continua a tendência de crescimento (Tabela 1).

Entre 2011 e 2014, em meio a uma orientação mais ortodoxa do governo Dilma - controle de gastos e revisão das metas de superávit primário; controle da liquidez e redução do crédito à pessoa física; revisão da tendência de queda da taxa de juros⁸-, constata-se um arrefecimento no ritmo de crescimento da economia brasileira. A variação do PIB, no período, foi de 5,51%, enquanto, entre 2008 e 2018, havia sido de 11,65%.

O Nordeste registra performance superior à nacional e o desempenho da economia cearense oscila, acompanhando de perto o PIB brasileiro nos anos de 2011 e 2012, mas superando seu desempenho em 2013 e 2014, especialmente no último ano, quando cresce a 4,18%, contra 0,5% do Brasil. Nesse período, seguem em queda a participação do gasto social nas despesas totais, no PIB e nas receitas correntes. Também entre 2011 e 2014, os gastos sociais estaduais oscilam, seguindo as flutuações do PIB nacional e estadual, aderindo, por sua vez, à dinâmica das receitas correntes do Ceará. Destaque para a expressiva contração em 2012 (-23,79%) e a recuperação em 2014 (11,16%) (Gráfico 1 e Tabela 1).

Em 2015, a partir da reeleição de Dilma Rousseff, deu-se início a um conjunto de mudanças na condução da política econômica, com o objetivo de implantar um ajuste fiscal direcionado ao controle dos gastos públicos. Em particular, entre 2015 e 2016, a economia atravessou uma série de choques, destacando-se: deterioração dos termos de troca; ajuste fiscal; crise hídrica; desvalorização da moeda; aumento da taxa de juros Selic. Como efeitos secundários: aumento do desemprego; queda da renda; contração do mercado de crédito e redução dos investimentos públicos (BARBOSA FILHO, 2017). Soma-se um clima de instabilidade política que culmina com a ruptura institucional e o impeachment de Dilma Rousseff, com Michel Temer assumindo a Presidência em maio de 2016. aliada. “A consequência foi uma rápida deterioração da situação fiscal do governo e da economia em geral acompanhada de uma perda de confiança por parte dos agentes econômicos externos e internos” (CACCIAMALI; TATEI, 2016, p.104), que influenciam nas expectativas e nas taxas de crescimento econômico. Esses elementos se traduzem numa brutal retração do nível de atividades, e o país registra taxas negativas de crescimento de -3,55%, em 2015, e -3,28%, em 2016. O desempenho negativo é acompanhado de perto pelos PIB regional e estadual (Gráfico 1).

Apesar de os gastos sociais estaduais serem mais aderentes às receitas correntes, os custos dos ajustes recaem sobre estes de modo mais acintoso. Enquanto as receitas encolhem 3,49% em 2015, as perdas do gasto social correspondem a 10,74%. Por sua vez, na recuperação de 2016, os crescimentos de receitas correntes e gasto social são de 6,32% e 0,40%, respectivamente (Tabela 1).

As mudanças empreendidas no governo Temer são direcionadas para a manutenção de uma política ortodoxa convencional, reforçando os fundamentos do tripé macroeconômico, com o direcionamento da política fiscal para reverter a trajetória ascendente de gastos públicos⁹ (HORTA; GIAMBIAGI, 2018). O objetivo de crescimento sustentado do PIB, com média prevista entre 3,5% e 4,0% (HORTA; GIAMBIAGI, 2018), dá lugar a um crescimento tímido de 1,32%, em 2017 e 1,78%, em 2018. O desempenho regional é levemente superior ao brasileiro e o crescimento do PIB cearense é maior que o do Brasil em 2017 (1,49%), mas inferior em 2018 (1,45%).

Os gastos sociais estaduais praticamente estagnam, em termos de crescimento, em 2016 (0,40%) e 2017 (0,39%), caindo como proporção das despesas totais e do PIB. Só não reduzem em função da receita corrente, porque estas registram crescimento negativo de -2,07%, em 2017.

De modo geral, os gastos sociais per capita apresentam desempenho insatisfatório no período estudado. Os valores chegam a atingir R$ 1.859,49, em 2011, e terminam a série com R$ 1.397,64, em 2017, valor inferior ao registrado em 2008 (R$ 1.407,10). Entre 2008 e 2011, a taxa de crescimento é de 9,74% ao ano. Nos períodos seguintes, essa taxa é de -5,19% a.a., entre 2011 a 2014 e de -4,10% a.a., entre 2014 e 2017 (Tabela 1).

Gastos Sociais por Função

Para definição de gasto social, utilizou-se a classificação “Despesa por Função”, com dados disponíveis no site Compara Brasil. Foram selecionadas as despesas no atendimento das necessidades e direitos sociais, com gastos voltados em favor da sociedade, conforme proposto por Rodrigues, Alves e Paulo (2012), estando dispostas por área de ação do governo, sendo consideradas como gasto público social as seguintes despesas (liquidadas em cada período): assistência social, previdência social, saúde, trabalho, educação, cultura, direitos da cidadania, urbanismo, habitação, saneamento e desporto e lazer.

Considerando o somatório dos gastos sociais no estado do Ceará de 2008 à 2017, a educação apresentou o maior volume aportado, seguida por previdência social e saúde, representando juntas 85,29% de todos os gastos sociais do estado no período de análise. Essas três rubricas apresentaram evolução diferente ao longo do período, em termos de participação no valor total dos gastos sociais.

A educação perdeu participação, saindo de 42,18%, em 2008, para 27,51%, em 2017. Essa despesa teve seu maior valor em 2011, com R$ 6.834,03 milhões, retratando curva ascendente desde 2008, com taxa de crescimento anual de 10,86% a.a., entre 2008 e 2011, e declínio acentuado para os anos seguintes, com redução de -45,69% a.a. e -6,55% a.a., nos subperíodos de 2011/2014 e 2014/2017, respectivamente.

Caminho inverso seguiu a despesa com saúde, com 18,10%, em 2008, passando a 28,51%, em 2017. A trajetória de crescimento ininterrupto ocorre até 2014, que registra o maior montante aplicado, mas volta a declinar até 2017, todavia, com valores superiores ao início da série, em 2008. No primeiro e segundo subperíodo analisado (2008/2011 e 2011/2014), sua taxa de crescimento anual foi, na sequência, de 11,56% e 10,31%, ao ano. No entanto, mesmo apontando redução dos valores no segundo subperíodo de 2014/2017, com taxa de -3,74% a.a., na série completa (2008/2017), apresentou uma variação positiva de 66,22%.

Tabela 2
Ceará – Gasto social por função – 2008 - 2017 (e m milhões de reais e percentual)

Fonte: Elaboração própria com base no Compara Brasil (2021). Nota: valores reais atualizados pelo site Compara Brasil (2021), utilizando IPCA (jun./2021).

* Somatório dos gastos sociais de 2008 à 2017.

Gasto Social	2008	2009		2010		2011		2012	2013	2014		2015		2016		2017
Assist. Social	299,87	291,03		315,93		323,26		290,90	269,71	265,45		249,98		230,03		262,62
Previd. Social	3.395,14	3.533,98		3.811,81		3.681,63		3.227,92	3.396,68	3.525,03		3.627,85		3.569,48		3.714,15
Saúde	2.162,65	2.578,03		2.975,78		3.002,34		3.370,02	3.456,25	4.029,97		3.652,47		3.633,30		3.594,68
Trabalho	89,33	91,22		125,75		90,37		109,65	102,54	106,58		78,55		76,97		66,29
Educação	5.015,48	5.675,81		6.581,83		6.834,03		3.786,59	3.640,01	3.711,62		3.407,60		3.517,27		3.468,35
Cultura	85,56	121,61		139,09		82,92		90,00	97,57	116,83		84,09		93,72		105,10
Dir. Cidad.	248,74	337,04		346,87		369,01		464,11	496,85	561,39		572,64		627,39		694,80
Urbanismo	153,03	255,18		497,48		295,34		197,34	199,87	375,92		286,38		302,62		204,46
Habitação	55,26	94,96		161,37		102,49		63,64	63,90	231,71		92,63		69,14		44,74
Saneamento	343,18	301,10		655,89		593,67		220,13	410,48	737,52		353,75		382,62		424,32
Desp. e Lazer	42,51	32,11		106,74		486,64		267,22	473,80	352,24		103,07		56,25		27,83
TOTAL	11.890,77	13.312,08		15.718,55		15.861,71		12.087,52	12.607,67	14.014,27		12.509,01		12.558,77		12.607,34
Gasto Social	Variação no período (%)								Taxa de crescimento anual (%)
	2008-2011		2011-2014		2014-2017		2008-2017		2008-2011		2011-2014		2014-2017		2008-2017
Assist. Social	7,80		-17,88		-1,07		-12,42		2,53		-6,36		-0,36		-1,46
Previd. Social	8,44		-4,25		5,37		9,40		2,74		-1,44		1,76		1,00
Saúde	38,83		34,23		-10,80		66,22		11,56		10,31		-3,74		5,81
Trabalho	1,16		17,94		-37,80		-25,79		0,39		5,65		-14,64		-3,26
Educação	36,26		-45,69		-6,55		-30,85		10,86		-18,41		-2,23		-4,02
Cultura	-3,08		40,90		-10,04		22,84		-1,04		12,11		-3,47		2,31
Dir. Cidad.	48,35		52,13		23,76		179,33		14,05		15,01		7,37		12,09
Urbanismo	92,99		27,28		-45,61		33,61		24,50		8,37		-18,37		3,27
Habitação	85,45		126,09		-80,69		-19,04		22,86		31,25		-42,20		-2,32
Saneamento	72,99		24,23		-42,47		23,64		20,04		7,50		-16,83		2,39
Desp. e Lazer	1044,66		-27,62		-92,10		-34,54		125,37		-10,21		-57,09		-4,60
Total	33,40		-11,65		-10,04		6,03		10,08		-4,04		-3,47		0,65

A despesa com previdência social, segundo maior montante de gasto social, manteve-se relativamente estável no período, oscilando em torno de 29% do total. Os demais gastos sociais, representando 14,71%, do total, apresentaram variações, destacando-se: direito e cidadania, que cresceu nos três períodos analisados, saindo de uma participação de 2,09% (2008) para 5,51% (2017), a maior variação no período, com 179,33%, e taxa de crescimento de 12,09% ao ano; desporto e lazer, com incremento de 1.044,66% entre 2008 e 2011, com taxa de crescimento de 125,37% ao ano, mas fechando o período total com declínio de -34,54%; urbanismo, habitação e saneamento, com taxas de crescimento elevadas nos dois primeiros períodos, mas com declínio no período de 2014 à 2017.

No período completo (2008 a 2017), a maioria das contas apresentou variação positiva, revelando que, para essas despesas, os avanços dos dois primeiros períodos foram maiores do que o declínio apresentado no período de 2014 à 2017, com crescimento dos gastos sociais totais de 6,03% ou taxa de crescimento de 0,65% ao ano. Em termos de gasto social total, o estado do Ceará apresentou o maior montante aportado nos anos de 2010 e 2011, denotando leve recuperação em 2014.

A redução dos gastos com educação é acompanhada por uma melhora nos resultados do Ceará no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB. Segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP, 2021), o Ceará ocupava, entre os estados brasileiros e em 2005, a 18ª colocação, tanto na 4ª/5ª série como também na 8ª/9ª série (ambas com 2,8 pontos), no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Em 2019, o Ceará passou a ocupar, nesse mesmo rankingnacional, a 3ª colocação na 4ª/5ª série (6,3 pontos) e o 1ª lugar na 8ª/9ª série (5,2 pontos).

Consoante Kerstenetzky (2012), frente às realizações insatisfatórias em educação que pereniza as desigualdades, o crescimento dos gastos em educação é indispensável. Os países que lograram os maiores esforços redistributivos, em grande parte o fizeram por meio da estrutura de gastos em educação, ampliando as oportunidades. A educação, na ausência de provisão universal e de qualidade, deixa as rédeas soltas à desigualdade.

No Ceará, esses resultados alcançados podem sugerir maior eficiência da aplicação dos recursos públicos, explicada por um conjunto de ações, sobretudo através da redefinição de instrumentos pedagógicos e de gestão educacional, iniciada ainda em 1987, passando por várias gestões estaduais, sendo incorporadas, ao longo destas, novas ações com esse intento, com destaque para: recuperação física das escolas; restauração moral do sistema público de educação; combate ao analfabetismo; implantação de sistema de avaliação permanente do Ensino Básico; adoção de regime de cooperação entre estado e municípios, com suporte técnico e financeiro da Secretaria de Educação do Estado; avanço na municipalização do ensino fundamental e na democratização do acesso à educação; políticas estaduais de incentivos e amplitude dos programas de avaliação discente e resultados na gestão; iniciativas de redução da evasão escolar e melhoria da qualidade do ensino médio; implantação do conceito de escola integral e ensino médio integrado à educação profissional; e implantação do Programa Alfabetização na Idade Certa – PAIC (AMARAL FILHO et al., 2018).

O crescimento relativamente elevado da despesa “desporto e lazer”, com destaque para o volume de recursos aportados nos anos compreendidos entre 2011 e 2014, possivelmente se deve aos gastos realizados pelo Governo do Estado do Ceará com equipamentos destinados a realização de eventos esportivos, com ênfase para a reforma da Arena Castelão, orçada em R$ 508,61 milhões¹⁰, para realização da Copa do Mundo de Futebol.

Além disso, segundo Amaral Filho et al. (2018), outras ações contribuíram para o incremento em Desporto e Lazer, no período, como: esporte como educação, participação e lazer, a partir da criação e manutenção de equipamentos esportivos, objetivando atender mais de 45 mil crianças e adolescentes, concedendo 3 mil bolsas para esse público; capacitação, ocupação e renda para profissionais da área esportiva; inserção do Ceará na modalidade esporte de rendimento¹¹; fixação de metas em termos de ocupação e renda de profissionais; promoção de esportes de aventura e da natureza; fortalecimento da infraestrutura esportiva, inclusive a construção de vilas olímpicas.

Relativo à saúde, entre 2007 e 2017, o governo do estado promoveu ações voltadas para a melhoria da prestação de serviço público em saúde, como: desconcentração dos serviços secundários e terciários, por meio da interiorização do parque tecnológico e da diversificação dos serviços; fortalecimento da atenção básica, através do investimento na expansão e melhorias física e tecnológica de Unidades Básicas de Saúde (UBS), expandindo a cobertura da Estratégia Saúde da Família; expansão, para o interior do estado, dos serviços especializados de média e alta complexidades, com destaque para a implantação de três hospitais regionais (Cariri, Sobral e Sertão Central), 19 Policlínicas e 22 Centros Especializados de Odontologia (AMARAL FILHO et al., 2018).

Considerando os gastos com saúde no Brasil, Kerstenetzky (2012) destaca que o dispêndio público em provisão pública vinha aumentando absoluta e relativamente, mas de modo muito lento. Passos, Silveira e Waltenberg (2020) salientam o comportamento recente do gasto público per capita com saúde, sinalizando tendência de queda, registrando que em 2018 ocorreu o menor valor desde 2012. Enquanto os gastos públicos em educação superam em muito os mínimos constitucionais e cresceram de modo expressivo, os gastos com saúde tiveram crescimento tímido nos últimos anos relativo à sua participação no PIB, tendência que se revela oposta no Ceará.

A tabela 3 apresenta a participação das despesas por função, considerando o volume total de gastos sociais empreendidos pelos estados do Nordeste, entre 2008 e 2017.

Tabela 3
Estados do Nordeste – Participação das despesas por função no volume de gastos estaduais, de 2008 a 2017 (%)

Fonte: Elaboração própria com base no Compara Brasil (2021). Nota: atualizado pelo site Compara Brasil (2021) utilizando IPCA (jun./2021).

Descrição	MA	PI	CE	RN	PB	PE	AL	SE	BA	Posição do CE no NE	1º lugar no NE
Assis. Social	3,51	0,61	2,10	3,34	3,97	0,45	0,96	2,62	1,96	5º	PB
Previdência Social	28,30	33,70	26,65	37,15	27,75	29,58	24,56	36,89	28,53	8º	RN
Saúde	24,34	28,43	24,37	25,90	25,26	32,52	31,38	25,76	31,51	8º	PE
Trabalho	0,25	0,41	0,70	0,12	0,43	1,77	0,18	0,22	0,68	2º	PE
Educação	33,32	30,64	34,27	29,91	35,61	22,34	31,46	25,65	25,12	2º	PB
Cultura	1,44	0,45	0,76	0,63	0,30	0,98	0,43	0,42	1,41	4º	MA
Direitos da Cidadania	3,28	0,75	3,54	2,10	2,07	5,95	2,84	2,54	2,05	2º	PE
Urbanismo	2,79	2,12	2,08	0,25	1,92	1,90	0,32	1,49	4,04	4º	BA
Habitação	0,85	0,71	0,74	0,21	1,04	0,92	0,55	1,22	0,88	6º	SE
Saneamento	1,38	1,94	3,32	0,03	1,53	3,02	7,15	2,60	2,77	2º	AL
Desp. e Lazer	0,55	0,23	1,46	0,35	0,13	0,57	0,18	0,59	1,04	1º	CE
Gasto social/Desp.Total	47,63	50,75	50,71	51,09	48,02	52,43	39,36	51,08	49,49	5º	PE

No comparativo aos demais estados da região, no tocante à distribuição dos gastos sociais, o Ceará se destaca em desporto e lazer, saneamento, trabalho, educação e direitos da cidadania, ocupando entre o primeiro e o segundo lugar no Nordeste. Quando se observa o percentual dos gastos sociais sobre a despesa total nos respectivos estados, o estado destina 50,71% das suas despesas para o gasto social, o 5º estado que mais gasta relativamente com rubricas sociais, estando, no primeiro posto, Pernambuco. As piores colocações do Ceará estão em previdência social e saúde.

De modo geral, é possível apontar que os gastos sociais federal e estadual se somam na montagem de um aparato de proteção social no país, especialmente em favor de camadas mais vulneráveis da população, o que reverberou em melhores indicadores de renda e de pobreza, entre 2002 e 2015. Nesse período, o gasto social federal (diretos e tributários) por função aumentou em proporção do PIB, com expansão dos dispêndios com assistência social, educação e cultura, saneamento básico e habitação, trabalho e emprego, previdência social e saúde. Desta forma, a despeito de supostas fragilidades de qualidade e amplitude da oferta, presenciou-se, no último decênio, simultaneamente ao avanço de ações e programas sociais focalizados na população mais pobre, o adensamento das políticas de teor universal. Os gastos sociais do governo central, de 2003 a 2015, passaram de 12% para 18% do produto interno bruto (PIB). Destaca-se que 2 p.p. desse crescimento se deveram aos chamados gastos sociais tributários – benefícios tributários em assistência, educação e saúde (PASSOS; SILVEIRA; WALTENBERG, 2020).

Vale reforçar que a Constituição Federal de 1998 lançou as bases para uma expressiva alteração da intervenção social do Estado, “alargando o arco de direitos sociais e o campo da proteção social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das políticas, à definição dos beneficiários e benefícios” (CARDOSO JR.; JACCOUD, 2005, p.182). No rol desse conjunto de direitos, salienta-se a instituição da Seguridade Social como sistema básico de proteção social, articulando e integrando as políticas de seguro social, assistência social e saúde.

Todavia, a readequação da atuação do papel do Estado na promoção do desenvolvimento econômico e social, através de estratégias de descentralização, impõe profundos desafios relativos à atuação dos entes federativos na execução das políticas sociais. Para Souza (2005, p.111), acaba por se constituir, no Brasil, um “modelo de federalismo simétrico em uma federação assimétrica”, na qual diferentes atores, com diferentes recursos, atuam sob regras semelhantes. No mesmo sentido, Palotti (2009, p.114) aponta que o modelo de federalismo adotado “caracterizou como competências comuns a provisão de políticas sociais, acentuando o problema de definição de responsabilidades entre os entes federados marcadamente assimétricos e de regiões muito desiguais”.

Ainda, a verticalização da hierarquia institucional na política de assistência social e saúde¹², a exemplo, acaba por traduzir a primazia de instâncias superiores no desenho das políticas, de forma que os entes subnacionais figuram, muitas vezes, como meros gestores das políticas federais. Nesse cenário, “os municípios se apresentam como instituições inferiores, com menor capacidade de apreensão e construção da política pública” (PEREIRA, 2015, p.2), o elo mais vulnerável na estrutura federativa brasileira, necessitando que se aprimorem mecanismos para que se efetive a cooperação técnica e financeira.

De modo geral, considerando o amplo escopo de gastos sociais no Brasil, como enfatiza Palotti (2009), as políticas sociais ainda padecem da heterogeneidade estrutural dos governos locais, principalmente dos arranjos institucionais constituídos. Todavia, o cenário de austeridade fiscal em curso e a tendência de desresponsabilização do Estado representa um limite para a consolidação e aperfeiçoamento desses arranjos, constituindo cenário adverso para o exercício da política social no país.

3.2 Aspectos da desigualdade e pobreza no Ceará

No caso brasileiro, a desigualdade da renda apresenta uma queda que pode ser tida como expressiva entre 2001 e 2015. Como já apontado, são fatores que contribuem para essa queda: a melhora no desempenho da economia e seus reflexos no conjunto do mercado de trabalho; a política de valorização do salário mínimo e os instrumentos de transferência de renda (previdência, benefício de prestação continuada e bolsa família); o efeito redistributivo da política fiscal, através da melhoria da capacidade gastos públicos.

Os indicadores de desigualdade e pobreza no estado do Ceará acompanham as tendências experimentadas pelas economias nordestina e brasileira. No Gráfico 2, são apresentados os Índices de Gini de Brasil, Nordeste e Ceará, para os anos em que a PNAD Contínua está disponível, 2012 a 2021.

Entre 2012 e 2015, a distribuição de renda estadual apresentou melhora contínua, repetindo as tendências observadas no Brasil e no Nordeste. Porém, com queda bem mais expressiva para a economia cearense, o que faz o Índice de Gini do Ceará convergir para o índice nacional. Após 2015, há uma reversão na tendência de queda da desigualdade, mas, assim como na redução do Gini, o movimento é mais intenso no Ceará, a piora do indicador, entre 2015 e 2019, também é mais expressiva, comparada ao Nordeste e ao Brasil. Ou seja, o Ceará é mais sensível à conjuntura econômica, no que se refere ao índice de desigualdade. Nesse período, a desigualdade piora 7,31%, 3,13% e 3,27% no Ceará, Nordeste e Brasil, respectivamente.

Considerando o período pandêmico, com a economia e o mercado de trabalho sob o efeito da crise da Covid-19, há que se destacar que a crise acirra o quadro de deterioração socioeconômica já presente na economia doméstica, onde se constatavam: desconstrução de direitos e fragilização das instituições públicas e de sindicatos; contrato intermitente; terceirização irrestrita; pejotização do trabalho; regulação privada do trabalho com “livre” negociação entre empregador e empregado de forma individual e avanço da informalização do trabalho (BRIDI, 2020; MATTEI; HEINEN, 2020). Todavia, a análise do Índice de Gini reflete a importância das políticas de proteção social, como o auxílio emergencial e o Bolsa Família, que impactaram na volta da queda da desigualdade entre 2019 e 2021, sendo mais expressiva no Ceará, com redução de 3,13%, seguida de Brasil (-1,38%) e Nordeste (-1,33%).

Gráfico 2
Brasil, Nordeste, Ceará - Índice de Gini do rendimento médio mensal real das pessoas de 14 anos ou mais de idade em todos os trabalhos – 2012 - 2021
Fonte: IBGE (2022).

A tendência da desigualdade no Ceará também pode ser expressa através da evolução do rendimento médio por extratos de rendimento da população, observada na Tabela 4.

De 2012 a 2015, é nítido que os extratos de renda mais baixos apresentam os melhores ganhos de rendimento, especialmente considerados os 40% da população de menor rendimento médio. Os maiores ganhos ocorrem em benefício dos 10% mais pobres, cujo crescimento é de 26,9% entre 2012 e 2015, com destaque também para o extrato de 10 a 20% e 20 a 30%, com crescimento respectivo de 9,8% e 8,1% no período. Sem grandes alterações nos extratos intermediários, ressalta-se a perda de renda em 10,7% dos 1% mais ricos - a única faixa de renda que experimentou perdas no período.

Os ajustes recessivos e a política de austeridade impactam largamente os segmentos dos mais pobres e os dois extratos que mais se beneficiaram do conjunto de efeitos redistributivos de renda, experimentados até 2015, são justamente os que vivenciam as maiores perdas, -18,2% nos 10% mais pobres e -9,2% entre os 10% e 20% mais pobres, entre 2015 e 2019, interrompendo o ciclo de redistribuição de renda pró-pobres experienciado no período anterior. A despeito, assinalam-se os largos ganhos nos substratos superiores de rendimento, especialmente os 1% mais ricos que registram ganhos de 35,6%.

Com relação ao período de 2019-2021, com a economia sob o efeito de crise pandêmica, a análise dos rendimentos auferidos confere significativo grau de importância aos mecanismos de transferência de renda, para amortecer os efeitos da crise sobre os rendimentos das famílias mais vulneráveis. As repercussões são constatadas especialmente nas faixas dos 10% e dos 10% a 20% mais pobres, com ganhos de rendimento de 35,61%, para o primeiro substrato, e 11%, para o segundo. A tendência de ganho de renda dos mais ricos no Ceará é interrompida sob efeito da pandemia, e os grupos de renda superiores perdem rendimento, com perdas em torno de 10 a 11% para os 5% e 1% mais ricos.

Tabela 4
Ceará - Rendimento médio por subclasse – 2012 – 2021 (em reais e percentual) *

Fonte: IBGE (2022). * Rendimento médio mensal real das pessoas de 14 anos ou mais de idade, habitualmente recebido em todos os trabalhos, a preços médios do último ano, por classes simples de percentual das pessoas em ordem crescente de rendimento habitualmente recebido.

Subclasse	2012	2013	2014	2015		2016	2017	2018		2019	2020	2021
Até 10%	130	147	149	165		167	155	135		135	166	183
de 10% - 20%	356	377	401	391		387	382	332		355	410	394
de 20% - 30%	590	601	671	638		622	627	574		607	693	628
de 30% - 40%	895	929	978	933		949	1.014	900		939	1.052	951
de 40% - 50%	1.054	1.085	1.094	1.081		1.095	1.133	1.119		1.124	1.137	1.072
de 50% - 60%	1.086	1.105	1.129	1.127		1.123	1.151	1.142		1.140	1.198	1.130
de 60% - 70%	1.220	1.237	1.261	1.298		1.218	1.285	1.268		1.282	1.441	1.340
de 70% - 80%	1.591	1.599	1.618	1.660		1.577	1.666	1.633		1.650	1.884	1.737
de 80% - 90%	2.355	2.400	2.315	2.436		2.300	2.538	2.441		2.581	2.870	2.637
de 90% - 100%	7.175	7.263	6.791	7.177		7.074	7.420	7.282		8.170	8.956	7.816
de 90% - 95%	3.744	3.866	3.682	3.905		3.751	4.171	4.000		4.216	4.865	4.187
de 95% - 99%	7.383	7.555	7.096	7.500		7.119	7.936	7.332		8.576	9.844	7.642
de 99% - 100%	22.497	22.314	22.391	20.097		22.714	22.648	23.391		27.251	26.406	24.570
Subclasse	Variação (2012-2015) (%)				Variação (2015-2019) (%)				Variação (2019-2021) (%)
Até 10%	26,9				-18,2				35,6
de 10% - 20%	9,8				-9,2				11,0
de 20% - 30%	8,1				-4,9				3,5
de 30% - 40%	4,2				0,6				1,3
de 40% - 50%	2,6				4,0				-4,6
de 50% - 60%	3,8				1,2				-0,9
de 60% - 70%	6,4				-1,2				4,5
de 70% - 80%	4,3				-0,6				5,3
de 80% - 90%	3,4				6,0				2,2
de 90% - 100%	0,0				13,8				-4,3
de 90% - 95%	4,3				8,0				-0,7
de 95% - 99%	1,6				14,3				-10,9
de 99% - 100%	-10,7				35,6				-9,8

Segundo dados do IBGE (2022), no período de 2012 a 2014, considerando a linha de pobreza do Banco Mundial de U$S 1,9 por dia, verifica-se que o Ceará reduziu o percentual de pessoas abaixo dessa linha, de 13,91% (2012) para 11,13% (2014). Essa trajetória foi observada também no Nordeste, com redução de 12,88% (2012) para 9,83% (2014), e no Brasil, de 5,95% (2012) para 4,68% (2014), todavia, com o Ceará sentindo menos a queda da pobreza no período.

Considerando a conjuntura de ajuste recessivo, de 2014 a 2019, o crescimento do percentual de pobres no Brasil e Nordeste foi aproximadamente três vezes superior ao registrado no Ceará. A população abaixo da linha de pobreza aumenta no Ceará para 12,93%, no Nordeste para 14,22% e no Brasil para 6,81%. Quando se observam os dados de 2020, mesmo no contexto de pandemia e crise econômica, o percentual de pobres cai nas três esferas analisadas.

Gráfico 3
Brasil, Nordeste, Ceará – Percentual de pessoas com rendimento domiciliar per capita* abaixo da linha da pobreza (menos de US$ 1,90) – 2012 - 2020

* Total e proporção de pessoas, por classes de rendimento domiciliar per capita selecionadas, segundo as Grandes Regiões e Unidades da Federação – Brasil.

Fonte: IBGE (2022).

Apesar de não ser objetivo deste trabalho apresentar os determinantes do comportamento dos dados de pobreza e desigualdade no Ceará, tendo em vista, serem reflexo de várias políticas macroeconômicas e sociais, estaduais e federais, merece destaque a implementação do Fundo de Combate à Pobreza do Estado do Ceará – FECOP¹³, cujo objetivo é aplicar recursos em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, saneamento básico, reforço da renda familiar, combate à seca, e outros programas de relevante interesse social, de modo a promover a melhoria da qualidade de vida da população cearense. De 2008 a 2017, foi aplicado um valor total de R$ 4.685,64 milhões¹⁴, exibindo crescimento de 2008 a 2017 de 108% e, no comparativo com o primeiro ano de funcionamento (2004), o crescimento foi de 179% (SILVA et al., 2021). Os autores também avaliam o impacto da criação do FECOP, em 2003, sobre indicadores de pobreza no Ceará, através do método de Controle Sintético Generalizado¹⁵, sendo considerados indicadores para o período de 1981 a 2014. Os resultados indicam um impacto estatisticamente significativo do FECOP sobre a redução da pobreza e extrema pobreza no Ceará a partir de 2008, com um impacto médio de aproximadamente 8%, em ambos os indicadores.

4 Considerações finais

O Estado, através das políticas públicas, deve garantir que os direitos fundamentais sociais do cidadão sejam atendidos, objetivando, dentre outras coisas, o bem-estar social e a redução das desigualdades em todas as suas modalidades. O conjunto de ações necessárias nesse sentido passa, não apenas, pela elevação no aporte de recursos em determinados segmentos, mas, sobretudo, através da implantação de um modelo de gestão eficiente, que muitas vezes pode representar resultados melhores com gastos menores.

O Ceará vem apresentando resultados que apontam para o uso eficiente dos recursos públicos na Educação. Durante o período de análise (2008-2017), houve uma melhora considerável no posicionamento deste estado no ranking nacional do IDEB, tanto na avaliação da 4ª/5ª série quanto na 8ª/9ª série. O que chama a atenção é a redução expressiva no aporte de recursos para essa despesa ao longo do período de estudo. A resposta para essa aparente controvérsia pode estar na associação de medidas voltadas para implantação de instrumentos pedagógicos e de gestão educacional, para a cooperação entre os municípios e o estado, bem como para a criação de escolas em tempo integral.

Outro ponto de destaque se refere à Saúde, a partir da interiorização de serviços especializados de média e alta complexidades (hospitais regionais, policlínicas e centros especializados em odontologia), que se concentravam na capital Fortaleza, mas que agora é possível o acesso da população em regiões-pólo mais dinâmicas, especialmente em cidades médias com influência regional no Ceará. Além da facilidade de proximidade, reduz a sobrecarga dos atendimentos nos hospitais e unidades de saúde da capital, contribuindo para novas centralidades econômicas e dinâmicas urbanas nas cidades médias estaduais.

Os gastos sociais no Ceará, no período de 2008 a 2017, mesmo sendo resultado da política de desenvolvimento estadual, apresentam um comportamento sensível à conjuntura nacional, inclusive quando se observam os gastos por função. No período de 2008 a 2011, o Ceará apresenta crescimento no PIB, maior aporte de recursos em gastos sociais e melhora dos indicadores de desigualdade e pobreza. Nos anos que se seguem, até 2017, acompanhando também a trajetória nacional, há declínio da taxa de crescimento do PIB, com leve recuperação em 2017, arrefecimento dos gastos sociais e piora nos indicadores de desigualdade e pobreza.

No entanto, em casos pontuais é possível destacar atuações no Ceará que merecem uma avaliação mais cuidadosa. Quanto à desigualdade, o estado se mostra mais sensível às conjunturas de recuperação ou de recessão, considerando o desempenho regional e nacional. No caso da pobreza, o Ceará reage melhor nas conjunturas adversas de 2015 a 2019 e do ano pandêmico, aumentando menos a taxa de pobreza no ajuste recessivo, do primeiro período, e melhorando mais esse indicador durante sua recuperação registrada em 2020, comparado ao Nordeste e ao Brasil.

Todavia, o gasto social, pela sua natureza, deveria apresentar comportamento menos sujeito às oscilações da conjuntura econômica, atuando como proteção anticíclica, garantindo que, nos períodos de recessão, a população com maior vulnerabilidade social fosse menos atingida, mantendo a economia relativamente estável, funcionando, desta feita, como um estabilizador automático, na linha das políticas sociais economicamente orientadas, defendidas por Kerstenetzky (2014).

De modo geral, ainda há muito o que se percorrer no Ceará quando se fala da garantia dos direitos fundamentais e de bem-estar da população, que ainda possui um número elevado de pessoas abaixo da linha da pobreza, com 9,33%, considerando a média nacional de 5,71%, dados, em 2020, mas vem se destacando em diversos aspectos.

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Notas