Urbanização, Pequenas Cidades e Desenvolvimento Territorial
Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 4.0 Internacional.
Recepción: 23 Marzo 2023
Aprobación: 11 Noviembre 2023
DOI: https://doi.org/10.17058/redes.v28i1.18302
Resumo: O presente artigo tem como objetivo analisar o processo de especialização territorial produtiva ocasionada pelo agronegócio sucroenergético e compreender como esse evento resulta em vulnerabilidade econômica dos municípios brasileiros que participam de sua produção, sobretudo aqueles que possuem pequenas cidades. Em função da lógica de uso do território pela agroindústria sucroenergética pautada no processo de exacerbada especialização produtiva, diversos municípios se revelam altamente dependentes economicamente desta atividade e se tornam vulneráveis a crises decorrentes de eventuais fechamentos de usinas. A crise do setor sucroenergético ocorrida durante a década de 2010 evidenciou os impactos econômicos provocados em vários municípios com a interrupção das operações de dezenas de usinas em recuperação judicial ou falidas. Para analisar essas situações, elaboramos o Índice de Vulnerabilidade Territorial (IVT) dos municípios produtivos do agronegócio sucroenergético, que revelou uma quantidade significativa de municípios que estão menos resilientes e mais vulneráveis à ocorrência de crise econômica provocada pelo fechamento de usinas.
Palavras-chave: Especialização territorial produtiva, Agronegócio sucroenergético, Pequenas cidades, Vulnerabilidade econômica, Índice de Vulnerabilidade Territorial.
Abstract: This article aims to analyze the process of productive territorial specialization brought about by the sugarcane-energy agribusiness and to understand how this event has resulted in economic vulnerability in Brazilian municipalities that participate in its production, especially those with small towns. Due to the logic of territorial use by the sugarcane-energy agroindustry, based on a process of exacerbated productive specialization, several municipalities demonstrate a high economic dependence on this activity and have thereby become vulnerable to the crisis arising from the possible closures of sugarcane-energy plants. The crisis in the sugarcane-energy sector that occurred during the 2010s highlighted the economic impacts felt by several municipalities through the operational stoppages of dozens of sugarcane-energy plants facing judicial recovery or bankruptcy. In order to analyze these situations, we have constructed the Territorial Vulnerability Index (TVI) for the productive municipalities of the sugarcane-energy agribusiness, which has revealed a significant number of municipalities that are less resilient and more vulnerable to the occurrence of an economic crisis caused by the closure of sugarcane-energy plants.
Keywords: Territorial productive specialization, Sugarcane-energy agribusiness, Small towns, Economic vulnerability, Territorial vulnerability index.
Resumen: Este artículo tiene como objetivo analizar el proceso de especialización territorial productiva provocado por la agroindustria sucroenergética y comprender cómo ese evento resulta en la vulnerabilidad económica de los municipios brasileños que participan de su producción, especialmente aquellos que tienen pequeñas ciudades. Debido a la lógica de uso del suelo por parte de la agroindustria sucroenergética basada en el proceso de especialización productiva exacerbada, varios municipios se revelan altamente dependientes económicamente de esta actividad y se vuelven vulnerables a crisis derivadas de posibles cierres de plantas. La crisis del sector sucroenergético ocurrida durante la década de 2010 puso en evidencia los impactos económicos causados a los municipios por la interrupción de las operaciones de decenas de usinas en recuperación judicial o en quiebra. Para analizar estas situaciones, elaboramos el Índice de Vulnerabilidad Territorial (IVT) de los municipios productivos del agronegocio sucroenergético, que reveló un número importante de municipios menos resilientes y más vulnerables a la ocurrencia de una crisis económica provocada por el cierre de centrales.
Palabras clave: Especialización territorial productiva, Agroindustria sucroenergética, Pequeñas ciudades, Vulnerabilidad económica, Índice de Vulnerabilidad Territorial.
1 Introdução
O processo de expansão geográfica do agronegócio sucroenergético no território brasileiro, sobretudo na primeira década do século XXI, pautou-se na incorporação de novas áreas para a produção competitiva e a logística da cana-de-açúcar e seus derivados industriais: açúcar, etanol e bioeletricidade. Por sua vez, a instalação e operação de usinas sucroenergéticas2 alterou, substancialmente, a forma e o conteúdo dos lugares pela lógica de especialização econômica produtiva, tanto no campo quanto nas cidades, especialmente aquelas de baixo patamar demográfico e consideradas de pequeno porte (ENDLICH, 2009; CORRÊA, 2011; SPOSITO e SILVA, 2013). Ocorre que a implantação de extensas e contínuas monoculturas de cana-de-açúcar ao redor das unidades agroindustriais enseja um uso corporativo e “engessado” do território (CASTILLO, 2013), implicando na transformação da paisagem rural e na destinação de grande parte das terras, das infraestruturas de circulação e dos serviços urbanos para a operacionalização da atividade.
Desta forma, boa parte dos municípios que se especializam na produção competitiva do agronegócio sucroenergético está sujeita a diversas implicações socioambientais causadas pela atividade (SZMRECSANYI e GONÇALVES, 2009; THOMAZ JUNIOR, 2009; CAMELINI e CASTILLO, 2012; SANTOS e DREZZA, 2021) e a um processo de exacerbada dependência funcional e econômica, resultando em situações de vulnerabilidade territorial em relação a possíveis instabilidades e crises da agroindústria e na perda de controle quanto aos rumos de desenvolvimento local/regional (SANTOS e CASTILLO, 2020).
Durante a última crise deste setor, desencadeada na década de 2010, diversos municípios do país altamente especializados e dependentes do agronegócio sucroenergético foram atingidos socioeconomicamente pelo fechamento de usinas, passando a apresentar aumento do desemprego, redução da produção agrícola, fechamento de empresas (indústria e serviços), redução da renda da população, colapso do comércio local, queda considerável do Produto Interno Bruto (PIB) e da arrecadação fiscal das prefeituras, entre outros problemas (SANTOS, 2022). O grande número de usinas em situação de recuperação judicial ou próximos à falência é um indicativo agravante da situação de vulnerabilidade dos municípios que participam da produção do setor, pois estão rodeados de incertezas quanto à sustentação de suas economias frente aos riscos de interrupção temporária ou permanente da atividade agroindustrial das quais são extremamente dependentes.
Diante disso, o presente artigo tem como objetivo analisar a forma como ocorre o processo de especialização territorial produtiva pelo agronegócio sucroenergético e compreender como esse evento resulta em vulnerabilidade econômica dos municípios brasileiros envolvidos em sua produção, sobretudo aqueles que se caracterizam como cidades pequenas. Partimos da compreensão de que a agroindústria sucroenergética, em seu processo de operação, usa o território e ocasiona o processo de especialização produtiva dos lugares, capturando as estruturas econômicas municipais. Com isso, propomos a elaboração e aplicação de um Índice de Vulnerabilidade Territorial (IVT) para mensurar e classificar os municípios produtivos do setor quanto ao grau de propensão à crise econômica provocada por eventual fechamento ou paralisação temporária de usinas.
2 Especialização territorial produtiva e vulnerabilidade dos municípios sucroenergéticos
Durante o movimento de expansão e crise do setor sucroenergético nas duas primeiras décadas do século XXI, ocorreram significativas mudanças na dimensão territorial desta atividade econômica. Resultado da instalação de novas usinas sucroenergéticas (greenfields) e ampliação/modernização de outras existentes e mais antigas (brownfields), a área e a produção de cana-de-açúcar duplicaram entre 2000 e 2020, de 4,8 milhões para pouco mais de 10 milhões de hectares e de 326 milhões para 757 milhões de toneladas (IBGE, 2022). Tal expansão ocorreu muito mais de forma horizontal, ocupando novas terras, sobretudo na bacia do Alto Paraná, notadamente em áreas do bioma Cerrado, do que vertical, já que não foi acompanhada pelo aumento, no mesmo ritmo, do rendimento médio da produção. Novas unidades sucroenergéticas, mais modernas que aquelas das gerações anteriores, foram instaladas nos estados de São Paulo (ainda hoje o maior produtor), Paraná, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais e Goiás (CASTILLO, 2015; SAMPAIO, 2015). Essa área, dadas as condições geográficas de competitividade regional para o setor e de sua representatividade produtiva no contexto mundial, foi denominada de Macrorregião Competitiva do Agronegócio Sucroenergético (MCAS) do Centro-Sul do Brasil (Mapa 1) (SANTOS, 2022).
Mapa 1
Centro-Sul: Macrorregião Competitiva do Agronegócio Sucroenergético (MCAS)
Fonte: Novacana (2020), Conab (2019), Agrosatélite Geotecnologia Aplicada (2020), Rudorff et al. (2010). Cartografia: Henrique Santos
O setor sucroenergético passou a ter, portanto, um papel proeminente na economia de certas regiões e de seus respectivos municípios. Uma peculiaridade geográfica desta atividade (e, portanto, o que a diferencia de outras do agronegócio, como a produção de grãos, café, algodão etc.) é que as usinas são tipicamente indústrias do campo, por necessitarem estar localizadas próximas ao cultivo de sua matéria-prima em função de algumas características intrínsecas do setor. Segundo Castillo (2013, 2015), a restrição ao armazenamento da matéria-prima, imposta pela perecibilidade da cana e pelos grandes custos logísticos, e seu ciclo econômico-vegetativo, limitado a cinco cortes em média, dada a queda de rendimento a cada rebrota, são características que obrigam a formação de uma extensa e contínua monocultura canavieira em áreas próximas, física e relativamente, às usinas, em um raio médio de 50 Km, modificando completamente a paisagem rural dos municípios, como podemos observar na Figura 1.
Figura 1
Vista aérea de uma usina sucroenergética de Goiás com lavoura de cana-de-açúcar nas proximidades
Fonte: Novacana (2018).
A instalação de uma usina, desta forma, tem o potencial de transformar a situação geográfica dos lugares. As demandas de consumo produtivo da agroindústria e o aumento do consumo da crescente população local, sobretudo do contingente de trabalhadores atraídos pela oferta de empregos vinculados à atividade, eleva o número de estabelecimentos comerciais e serviços nas cidades, bem como contribuem para incrementar a arrecadação de impostos das prefeituras, que passam a dispor de mais recursos para realizarem novos investimentos e ampliar o pessoal administrativo. Por outro lado, a monocultura de cana-de-açúcar passa a ocupar grande parte das terras nos espaços rurais, diminuindo a diversidade produtiva agropecuária, ao mesmo tempo que torna as atividades urbanas de vários municípios, especialmente os de baixo patamar demográfico3, funcionalizadas e dependentes economicamente da dinâmica produtiva sucroenergética.
Dada a essa necessidade de uso monopolista do território (CASTILLO, 2015), o agronegócio sucroenergético se tornou a principal atividade econômica de muitos municípios, predominando, por exemplo, no valor da produção agrícola, nos contratos de arrendamento de terras, no emprego da mão de obra (urbana e rural), na geração de renda (lucros e salários), na demanda por produtos e serviços urbanos (venda de insumos químicos e mecânicos, transporte, manutenção de máquinas e equipamentos, hotéis, restaurantes, postos de combustíveis etc.), no movimento do comércio e demais serviços à população (supermercados, lojas, farmácias, bancos, escritórios de contabilidade e advocacia, colégios particulares) e, por conseguinte, na arrecadação fiscal das prefeituras, envolvendo a cota parte do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) repassado ao município pelo governo estadual e o ISS (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza), este de âmbito municipal. Como argumenta Maria Laura Silveira (2010, p. 80), a especialização territorial produtiva provocada pela instalação de um grande empreendimento corporativo “muda as condições da equação do emprego, da estrutura do consumo, do uso das infraestruturas, da composição do orçamento público, da estrutura das despesas públicas, do comportamento das demais empresas, da imagem do lugar, dos comportamentos individuais e coletivos.”
Analisando esses aspectos, Mirlei Pereira (2015) denominou alguns centros urbanos da região do Triângulo Mineiro, intensamente ritmados pelo agronegócio sucroenergético, de “cidades da cana”. De acordo com o autor, é comum que essas cidades apresentem as seguintes características:
1) São pequenos núcleos urbanos, em geral pouco populosos (no caso do Triângulo Mineiro, variando entre 04 e 18 mil habitantes), que possuem uma ou mais usinas sucroenergéticas em área territorial municipal (com usinas próximas ou não da área urbana); 2) Tais núcleos estão inseridos em municípios com amplo predomínio da cultura da cana em sua área territorial, quando comparada ao conjunto dos outros cultivos agrícolas (tanto os temporários quanto os permanentes), gerando paisagens monótonas que na última década ganham espaço no Triângulo Mineiro; e 3) Na maioria dos casos, tais núcleos possuem economia predominantemente pautada na atividade agropecuária (setor primário) ou industrial (um setor secundário resultante no mais das vezes exclusiva ou significativamente das atividades sucroenergéticas).
Ao estudar a dinâmica urbana do noroeste do estado do Paraná, Ângela Endlich (2009) e Marcos Souza (2018) também constataram que a economia de vários municípios da região é marcada pela presença, dentre outras atividades, do setor sucroenergético, que respondeu fortemente pela refuncionalização dessas localidades para se tornarem lugares de suporte para a logística agropecuária e de moradia dos trabalhadores agrícolas. Nas palavras de Endlich (2009, p. 184), nessas cidades, já que a atividade envolve o uso do solo de diversos municípios fornecedores de matérias-primas e o recrutamento de mão de obra em âmbito microrregional,
prevalece em especial o ramo agroindustrial, frequentemente monoindustrial, o que desenha uma situação econômica de maior fragilidade diante das incertezas do mercado mundial. As atividades agroindustriais são significativas para as pequenas cidades, tanto para aquelas em que a sede industrial está presente quanto para os municípios vizinhos.
Contudo, essa situação de expressiva especialização econômica municipal esconde um quadro de perversa vulnerabilidade territorial. Quando, por diversas razões, uma usina tem suas atividades suspensas, como ocorreu em vários casos durante a crise do setor sucroenergético na década de 2010 (SANTOS, 2022), ocorre o cessamento da circulação de boa parte das mercadorias, da população e da renda, diminuindo os níveis de consumo e elevando o endividamento das pessoas, comprometendo seriamente os empreendimentos comerciais e de serviços. A prefeitura, por sua vez, fica em uma situação difícil, já que deixa de arrecadar os impostos gerados pela produção e circulação de bens e serviços dinamizados pelo funcionamento da usina e passa a contar com um orçamento reduzido para a manutenção dos serviços públicos e a realização de investimentos em infraestrutura, além de, eventualmente, demitir servidores terceirizados e arcar com o aumento dos custos com assistência social.
Numa perspectiva crítica, consideramos, desta forma, que as grandes usinas sucroenergéticas e suas áreas adjacentes de cultivo canavieiro podem ser vistas como formas geográficas, que segundo Milton Santos (1979), difundem, através do conteúdo e da função que lhes são próprias, o capital hegemônico nas regiões onde se instalam, provocando grandes transformações na estruturara socioeconômica local e diversas implicações territoriais4. Como trataremos mais a frente, o rápido crescimento econômico proporcionado pela expansão do setor sucroenergético nessas localidades mais especializadas (que podemos chamar de municípios predominantemente sucroenergéticos) e que, em sua maior parte, eram pautadas socioeconomicamente pela agricultura familiar antes da chegada da usina, é acompanhado de um quadro preocupante de vulnerabilidade territorial. Isso porque, para Santos e Silveira (2001, p. 300), esses lugares se tornam especializações alienadas, em que
[...] os índices econômicos obtidos devem, pois, ser contrastados com o fato de a coerência e, às vezes, o brilho das atividades locais constituírem uma coerência subordinada, dependente de entidades estranhas à área e cujo processo obedece a mandamentos que não têm nem inspiração local nem preocupação com os destinos locais (exceto naquilo que corresponde ao seu interesse privatista e imediato), de modo que o processo de crescimento realizado no lugar pode ser definido como um processo alienado, o que autoriza considerar tais atividades como especializações não apenas alienígenas, por sua origem, mas alienadas, pelo seu desenvolvimento e destino.
Embora a instalação e operação de uma usina sucroenergética possa, de fato, resultar no aumento dos níveis de emprego e de renda e gerar crescimento econômico, sobretudo nos pequenos municípios (SHIKIDA e SOUZA, 2009; BACCHI e CALDARELLI, 2015; GILIO e MORAES, 2016; CALDARELLI e PERDIGÃO, 2018; GUEDES, VIAN e TERCI, 2019; STACCIARINI, 2019), a forma como as empresas do setor usam o território para obter elevados níveis de competitividade acaba criando laços de dependência que podem tornar esses lugares altamente vulneráveis a quaisquer condições desfavoráveis derivadas tanto do mercado (oscilações dos preços do açúcar e do etanol), quanto do Estado (políticas públicas de controle de preços dos combustíveis para conter aumentos da inflação, por exemplo). Essa vulnerabilidade também se vincula a outras implicações socioambientais inerentes ao padrão de monocultivo intensivo que se expande pelos espaços rurais próximos às agroindústrias, conforme discutem autores como Szmrecsanyi e Gonçalves (2009), Thomaz Junior (2009), Camelini e Castillo (2012) e Santos e Drezza (2021). Desta forma, é notório que ocorra, segundo Camelini (2011, p. 58),
a fragilização espacial [decorrente] da especialização para a produção de etanol que, por um lado, confere atributos de competitividade diferenciados para esse segmento específico de atuação enquanto, por outro, diminui a autonomia local, à medida que insere o município num contexto de produção global, dentro do qual ele se torna extremamente funcional e alienado. Como resultantes desse processo, podem ser observadas diversas manifestações potencialmente comprometedoras da qualidade de vida, que decorrem da interferência direta ou indireta de agentes e processos totalmente desvinculados da realidade local.
Em se tratando dos impactos da recente crise do setor sucroenergético para os municípios, percebemos que dependendo das características geográficas e das formas de uso do território, alguns foram mais ou menos afetados pelo fechamento de usinas, por apresentarem diferentes níveis de resiliência econômica territorial5. Municípios com maior porte populacional e mais diversificados economicamente, envolvendo um número maior de atividades agrícolas e/ou urbano-industriais, contribuindo para a geração de riqueza local, puderam amenizar os impactos do fechamento ou interrupção temporária do funcionamento de uma usina. Diferentemente ocorreu com os municípios que possuíam economias pouco diversificadas, tanto urbana quanto rural e, portanto, relativamente especializadas e dependentes do setor sucroenergético. Nestes casos, o encerramento das atividades das usinas resultou em sérios transtornos em termos de emprego, renda e arrecadação fiscal das prefeituras, resultando numa crise econômica local (estagnação ou declínio de crescimento) cuja recuperação é lenta e difícil (SANTOS, 2022). As diferentes situações observadas estão relacionadas ao fato de que:
Cada município, cada centro urbano, cada economia local reage de forma particular às oscilações dos preços das commodities agropecuárias nos mercados internacionais, às decisões das grandes empresas, às políticas públicas estaduais e federais (investimentos em infraestruturas e normas), mas todos eles são vulneráveis a agentes externos ao lugar e a contingências que não podem controlar (CASTILLO et al., 2016, p. 279).
Outro aspecto importante gerador dessa vulnerabilidade é o cenário atual de financeirização e centralização do capital no agronegócio sucroenergético. Embora seja um dado da competitividade dos maiores grupos, o controle de um grande número de usinas por estes agentes em situação de elevada alavancagem financeira reflete em condições de maior risco. Como analisou Pitta (2016), as empresas do setor sucroenergético (e possivelmente de todo o agronegócio) são muito movidas hoje pela rolagem de dívidas, num sistema de reprodução fictícia do capital que presume contínua expansão da capacidade produtiva futura para o pagamento dos compromissos assumidos junto aos bancos e demais instituições e investidores financeiros e a aquisição de mais créditos para manter a atividade. Mas, dadas as instabilidades do mercado, esses grupos podem ter suas expectativas frustradas e entrar rapidamente em um contexto de endividamento descontrolado e crise operacional, como ocorreu com o setor sucroenergético em 2010 (SANTOS, 2022).
Houve vários casos, nos últimos anos, de grandes grupos sucroenergéticos que se fragilizaram em função da descomunal alavancagem financeira e a obtenção de sucessivas safras com enormes prejuízos6, justamente pelas despesas (incluídas as dívidas) quase sempre serem maiores do que as receitas e o valor dos ativos das empresas, levando as usinas, muitas vezes, a entrarem com pedidos de recuperação judicial, falência e, em boa parte, ao seu fechamento. Como a maioria desses grupos possui capital centralizado e detém muitas usinas em diversas localidades do país, a dificuldade financeira e a necessidade de contínua racionalização dos custos através da desativação de unidades menos eficientes tem representado condições reais de risco e vulnerabilidade de um amplo conjunto de municípios.
3 A vulnerabilidade econômica das pequenas cidades especializadas no agronegócio sucroenergético
O contexto de exacerbada especialização regional e territorial produtiva provocada pelo agronegócio sucroenergético e os riscos de crise da atividade local resultam em situações geográficas de vulnerabilidade territorial (SANTOS e CASTILLO, 2020). Vulnerabilidade territorial é aqui compreendida como a suscetibilidade do território (municipal, estadual, nacional) de sofrer danos e perdas (econômicas, sociais e/ou ambientais) em decorrência de crises (setoriais ou macroeconômicas, internas ou externas), desastres naturais ou degradações socioambientais decorrentes de alguma atividade econômica7.
A vulnerabilidade territorial dos municípios produtivos do agronegócio sucroenergético se caracterizaria, por exemplo, pelos danos causados pela atividade ao meio ambiente e às condições sociais do campo e da cidade e à economia local. Pelo fato de boa parte destes municípios terem até 30 mil habitantes8, isto é, se enquadrarem no perfil de pequenas cidades (IBGE, 2020), o cessamento da atividade produtiva principal (a sucroenergética) gera uma série de efeitos negativos de médio e longo prazo que se efetivam na diminuição da população residente, na estagnação ou decrescimento da economia (recessão) ou mesmo na perda da autonomia econômica municipal, chegando ao limite, algumas vezes, das prefeituras decretarem estado de calamidade pública para contar com repasses excepcionais dos governos estadual e/ou federal para assegurar o funcionamento da administração9.
Diante dos diferentes graus de vulnerabilidade territorial à crise econômica provocada pelo fechamento de usinas, propomos uma classificação dessas situações para os municípios produtivos do agronegócio sucroenergético por meio do Índice de Vulnerabilidade Territorial (IVT). Esse índice tende a revelar o quanto o município está vulnerável à ocorrência de crise econômica segundo a sua maior ou menor capacidade de resistir ou de responder e se recuperar, em curto período, das consequências ocasionadas pelo fechamento de uma usina sucroenergética.
O IVT é composto por três indicadores e suas respectivas variáveis (Quadro 1). Algumas destas variáveis foram escolhidas a partir de estudos empíricos sobre resiliência econômica territorial, como os realizados por Sanchéz-Zamora, Cobos e Delgado (2014), Graziano e Rizzi (2016), Gonçalves (2018b) e Lapuh (2018). Já os pesos das variáveis e dos indicadores foram atribuídos segundo o grau de importância que cada um possui no conjunto da análise geral da vulnerabilidade dos municípios. As justificativas de uso de cada indicador e variável, bem como seus pesos no conjunto do IVT, se encontram em Santos (2022).
A metodologia estatística utilizada na elaboração do índice, que inicialmente foi proposta em uma pesquisa publicada em cooperação com outros pesquisadores (SANTOS et al., 2022), foi aperfeiçoada e se baseou nos trabalhos de Kageyama (2004), Silva, Cândido e Martins (2009), Cutter (2011), Santos (2011) e Pereira (2021). Estes estudos, apesar de terem objetivos distintos e pouco semelhantes aos nossos, nos fundamentaram para pensar a forma do tratamento estatístico das variáveis e dos indicadores.
Indicadores e variáveis do Índice de Vulnerabilidade Territorial (IVT) dos Municípios Produtivos do Agronegócio Sucroenergético
* Atribuímos um peso menor ao IVASL em função da distorção estatística apresentada por alguns municípios que possuíam poucas usinas nas proximidades do raio de 50 Km ou em recuperação judicial e que mesmo tendo baixa taxa de IETPS e IBDUI que a nosso ver são índices que expressam situações de maior vulnerabilidade tiveram o IVT sobrelevado Elaboração Henrique Santos
Após o levantamento e a organização dos dados em uma planilha eletrônica, foi efetuada a equalização dos números em uma escala de valores que varia entre 0 e 1, com três casas decimais10. Para executar este procedimento, foram utilizadas as duas fórmulas a seguir: no caso de variáveis cujos valores máximos têm o potencial de gerar maior vulnerabilidade (ex: percentual da cana-de-açúcar no total da área agropecuária), foi utilizada a fórmula A. No caso de variáveis cujos valores máximos geram menor vulnerabilidade (ex: número de habitantes), foi utilizada a fórmula B.
Onde:
V – é o número que será padronizado na escala de 0 a 1
X – é o valor da variável para o município
Xmin – é o valor mínimo da variável verificado entre os municípios da amostra
Xmax – é o valor máximo da variável verificado entre os municípios da amostra
A Tabela 1 mostra os valores mínimos e máximos utilizados na equalização dos dados e, como exemplo, os dados do município de Clementina (SP).
Valores mínimos e máximos das variáveis do IVT observados na amostra e valores do município de Clementina (SP)
Observação: *Os valores máximos considerados foram os de Ribeirão Preto (SP), cidade mais populosa da amostra envolvida na produção sucroenergética. Organização: Henrique Santos.
Obtidos os valores equalizados na mesma estrutura numérica, o próximo passo foi realizar o cálculo da média ponderada de cada subíndice. O cálculo envolveu a soma das variáveis multiplicadas pelos seus pesos, cujo resultado foi dividido pelo resultado da soma dos pesos, conforme exemplifica a seguinte fórmula:
Onde:
IVT – é o Índice de Vulnerabilidade Territorial calculado para o município
IVASL – é o Índice de Vulnerabilidade da Atividade Sucroenergética Local do município
IETPS – é o Índice de Especialização Territorial Produtiva Sucroenergética do município
IBDUI – é o Índice de Baixa Dinâmica Urbano-Industrial do município
p – é o peso atribuído para cada subíndice (conforme foi apresentado no Quadro 1)
Os valores dos subíndices e do IVT variam entre 0,000 e 1,000, sendo os mais próximos de 1 os que mais contribuem para o grau de vulnerabilidade territorial dos municípios.
Posteriormente, realizamos o ranking de IVT dos Municípios Produtivos do Agronegócio Sucroenergético, agrupados em três classes: alto, médio e baixo, conforme os intervalos apresentados na Tabela 2. A partir disso, elaboramos a cartografia de classificação da vulnerabilidade desses municípios (Mapas 2 e 3) e a interpretação dos resultados, apontando características comuns entre os municípios de cada classe segundo as variáveis e indicadores considerados e as particularidades locais/regionais11.
Classes e intervalos de valores do Índice de Vulnerabilidade Territorial (IVT)
Organização: Henrique Santos
Os resultados demonstram que 209 municípios, ou 23% do total dos municípios produtivos do agronegócio sucroenergético (900) possuem alta vulnerabilidade territorial à crise econômica provocada por eventual fechamento de usinas sucroenergéticas. São municípios que possuem alto IETPS e IBDUI, já que pertencem a localidades altamente especializadas no setor, com baixo patamar demográfico (até 60 mil habitantes), cidades pequenas e economias pouco robustas. Além disso, a maioria possui usinas instaladas, sendo algumas simples (que produzem apenas etanol ou açúcar) e/ou em situação de recuperação judicial, o que eleva a vulnerabilidade territorial. Ao observarmos os Mapas 2 e 3, percebemos que esses municípios se distribuem em todos os estados que se destacam na produção do agronegócio sucroenergético. Contudo, o maior número de casos concentra-se no estado de São Paulo, já que também possui o maior número de municípios com alto IETPS, conforme podemos inferir pelos Mapas 4 e 5.
Os municípios que obtiveram médio IVT, representando a maioria dos casos (42%), se distinguem em dois perfis. O primeiro são aqueles de maior porte populacional e economias mais robustas, mas que possuem usinas instaladas em seu território e apresentam alta especialização do campo voltada para a atividade sucroenergética, em geral com a cana-de-açúcar ocupando mais da metade da área e do valor da produção agrícola. Dentre esses municípios, destacam-se Jataí (GO), Presidente Prudente (SP), Cabo de Santo Agostinho (PE), Itumbiara (GO), Ituiutaba (MG), Passos (MG), Araraquara (SP), Juazeiro (BA), Araçatuba (SP), Cabo Frio (RJ), Araras (SP), Santa Rita (PB), Ourinhos (SP), Leme (SP), Jaú (SP), Catanduva (SP) e Vitória de Santo Antão (PE). Nesses municípios, o fechamento de usinas sucroenergéticas poderia ocasionar uma repercussão econômica importante, já que a economia agrícola é muito especializada na cana-de-açúcar. Contudo, dada a maior complexidade das atividades urbanas, tais municípios acabam sendo mais resilientes economicamente. O segundo perfil de municípios, por sua vez, possui cidades menores, ou seja, uma estrutura urbano-industrial menos complexa, e com um campo significativamente especializado no cultivo canavieiro. Boa parte destes municípios não possuem usina instalada, mas aqueles que a possuem apresentam, para esta classe de IVT, um menor grau de especialização agrícola.
Já os municípios classificados com baixo IVT (35%), também se enquadram em dois perfis. O primeiro são municípios cujas sedes são cidades de porte médio ou grande, consideradas capitais regionais ou inseridas em regiões metropolitanas (IBGE, 2020). Portanto, possuem estruturas econômicas mais diversificadas e complexas, isto é, de maior resiliência territorial, como Uberlândia (MG), Maceió (AL), Ribeirão Preto (SP), São José do Rio Preto (SP), Franca (SP), Bauru (SP), Jaboatão dos Guararapes (PE), Marília (SP), Maringá (PR), Indaiatuba (SP), Limeira (SP), São Carlos (SP), Botucatu (SP), Rio Claro (SP), Linhares (ES), Umuarama (PR), Dourados (MS), Piracicaba (SP), Uberaba (MG), Rio Verde (GO), Barretos (SP), Santa Barbara D’Oeste (SP), Campos dos Goytacazes (RJ), entre outros. O segundo perfil compõe-se de municípios com menores patamares demográficos e economias menos dinâmicas, porém que apresentam baixo IETPS e que, por isso, comumente se destacam pela sojicultura ou outras atividades agropecuárias (café, milho, laranja, bovinocultura de corte), como Cornélio Procópio (PR), Cáceres (MT), São Sebastião do Paraíso (MG), Unaí (MG), Marialva (PR), Mandaguari (PR), Itaberaí (GO), Conchal (SP), Taquarituba (SP), Amambai (MS), Itaporã (MS), Monte Santo de Minas (MG), Alvorada do Sul (PR), Alto Araguaia (MT), entre outros.
Mapa 2
Região Centro-Sul: Índice de Vulnerabilidade Territorial (IVT) dos Municípios Produtivos do Agronegócio Sucroenergético
Cartografia: Henrique Santos.
Mapa 3
Região Nordeste: Índice de Vulnerabilidade Territorial (IVT) dos Municípios Produtivos do Agronegócio Sucroenergético
Cartografia: Henrique Santos
Mapa 4
Região Centro-Sul: Índice de Especialização Territorial Produtiva Sucroenergética (IETPS) dos Municípios Produtivos
Cartografia: Henrique Santos
Mapa 5
Região Nordeste: Índice de Especialização Territorial Produtiva Sucroenergética (IETPS) dos Municípios Produtivos
Cartografia: Henrique Santos
Os diferentes níveis de IVT revelam situações geográficas muito diversas ao processo de especialização regional e territorial produtiva sucroenergética e sua capacidade de gerar danos e perdas socioeconômicas aos municípios produtivos pelos eventuais casos de fechamento de usinas.
4 Considerações finais
O contexto de rápida expansão geográfica e posterior instabilidade econômica, centralização do capital e financeirização do setor sucroenergético nas primeiras duas décadas do século XXI representou um quadro de crescente vulnerabilidade territorial em várias porções do território brasileiro. A instalação e a operação de usinas sucroenergéticas transformaram a economia e o cotidiano de muitos lugares, ao ter desencadeado um processo intenso de especialização territorial produtiva em vários municípios. Por conta disso, o encerramento temporário ou permanente de atividades de usinas em recuperação judicial ou em falência durante o período de crise do setor ocasionou consideráveis situações de instabilidade econômica para muitos desses municípios, dada sua alta dependência das atividades de produção e/ou processamento da cana-de-açúcar (SANTOS, 2022).
A permanência da alienação econômica de vários municípios pelo setor, especialmente os de baixo patamar demográfico e de pouco dinamismo urbano-industrial, traz um contexto preocupante de vulnerabilidade territorial que, no geral, não se expressa apenas pelos riscos de desenvolverem uma crise local em decorrência do fechamento de usinas sucroenergéticas, mas também pelos diversos efeitos comprometedores que a monocultura canavieira provoca ao meio ambiente e ao bem-estar das populações locais. Assim como outras atividades inerentes ao agronegócio brasileiro, o setor sucroenergético tem se mostrado um modelo de produção espacialmente seletivo, socialmente excludente, economicamente concentrador e ambientalmente insustentável, parafraseando Elias (2021).
Em vista dessa situação geográfica particular, a análise de muitos municípios produtivos do agronegócio sucroenergético por meio do IVT nos permitiu aferir que boa parte deles apresenta um elevado nível de vulnerabilidade territorial à crise econômica provocada pelo fechamento de usinas. Os riscos de desenvolverem uma recessão econômica que perdure por anos são altos, já que devido ao elevado grau de especialização de suas pequenas economias e a falta, muitas vezes, de opções estratégicas de compensação por outras atividades (indústrias, serviços) e reconversão produtiva agrícola/agroindustrial no curto prazo, é possível que a população local sofra com a falta de empregos, diminuição da renda, baixo movimento dos comércios e da pouca assistência das prefeituras com os impactos da queda de arrecadação dos impostos no funcionamento dos serviços públicos.
Tendo em vista a importância do levantamento estatístico sobre a situação econômica dos municípios envolvidos na produção do agronegócio sucroenergético, compartilhamos da ideia de Marandola Junior e D’Antona (2014) de que o estudo da vulnerabilidade possibilita aos gestores e planejadores do Estado um recurso muito importante na elaboração e execução de políticas públicas para melhor preparar os lugares (regiões, municípios) quanto aos problemas advindos de crises ambientais e/ou socioeconômicas. No caso dos municípios que investigamos, essa importância se estabelece no sentido de alertar o poder público sobre a vulnerabilidade econômica subjacente à excessiva especialização sucroenergética local e aos riscos de crise ocasionadas pela interrupção do funcionamento de usinas. Os resultados podem indicar quais municípios necessitam de políticas de regulação e de uso do território que visem uma maior diversificação produtiva rural e urbana para reduzir os níveis dessa vulnerabilidade.
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Notas
