Notas Introdutórias

A reflexão proposta neste estudo tem como foco abordar o planejamento e o desenvolvimento territorial, sobretudo por meio de Planos Diretores Municipais em municípios de pequeno porte e o papel enquanto agente de mediação para promoção de Planejamento Territorial desempenhado pela Associação de Municípios da região do Alto Vale do Itajaí (AMAVI), em Santa Catarina.¹

Na perspectiva relacional pretendida, é preciso considerar que, pensar em planejamento territorial é, inicialmente, compreendê-lo à luz da concepção dos territórios. Neste sentido, a prática em planejamento territorial está vinculada à ideia de disposição / distribuição dos objetos e das ações (por exemplo: habitação, trabalho, lazer e outras) em determinado espaço e as formas como serão apropriadas e usadas.

Porém, para alcançar positivo desenvolvimento² é fundamental que haja integração entre pesquisadores, graduados em diferentes níveis acadêmicos, classes profissionais, entidades – como Associações de municípios – e cidadãos, objetivando idealizar e executar projetos, programas e planos que englobem múltiplos olhares, incorporando-os nas práticas. É também fundamental a participação popular no processo (ou processos/etapas) de planejamento/monitoramento, assim como prevê o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) para a gestão democrática das cidades.

Para subsidiar o estudo, utilizou-se de pesquisas qualitativa, exploratória e bibliográfica não-sistemática, tomando-se por base análise da atuação de uma Associação de Municípios na Região do Alto Vale do Itajaí, em Santa Catarina, a Associação dos Municípios da Região do Alto Vale do Itajaí (AMAVI). Assim, o texto está dividido em quatro seções, além destas notas introdutórias: i) Referencial teórico; ii) Metodologia; iii) Discussões; e iv) Notas finais.

Referencial teórico: breves notas sobre o território, o planejamento territorial e o contexto das Associações de municípios

Entender e refletir sobre planejamento e desenvolvimento territorial requer prévia compreensão de algumas questões epistemológicas. Para tanto, cabe pensar sobre o território, territorialidades e as inovações técnicas que emergem³ durante o período técnico-científico-informacional (SANTOS, 1994). Pensar em território requer também entender o espaço. Ambos não são termos equivalentes e nem sinônimos (RAFFESTIN, 1993).

A base do território é a natureza ou o espaço, o qual o homem transforma a partir do seu trabalho, sua intervenção. Modo de produção, formação social e o espaço, são interdependentes (SANTOS, 1977), sendo o Espaço, de acordo com Santos (1978, p. 26)

[...] não é nem uma coisa, nem um sistema de coisas, senão uma realidade relacional: coisas e relações juntas [...] O espaço deve ser considerado como um conjunto indissociável de que participam [...] objetos geográficos [...] [e] a sociedade em movimento (1978, p. 26).

Sob essa perspectiva, para compreender o território pode-se utilizar a categoria de análise idealizada por Santos (1977), a formação sócio-espacial, pois o processo de desenvolvimento da sociedade ao longo dos tempos se dá a partir dos fluxos e dos fixos, em um sistema de ações e objetos em determinado espaço. Para Raffestin (1993, p. 143), “ao se apropriar de um espaço, concreta ou abstratamente [...] o sujeito territorializa o espaço”, modificando o território pelo trabalho e pelas relações de poder.

Os indivíduos vivem cotidianamente interações sociais, criam relações de poder que se revelam na construção de malhas, nós, redes que, por sua vez, constituem o território, manifestado em diferentes escalas espaço-temporais e sociais, modificando-se no transcorrer do tempo, incluindo a perspectiva de apropriação do ciberespaço, conforme reflexões propostas por Staloch e Reis (2015).

Haesbaert (2006) enfatiza a existência de uma multiterritorialidade não hierárquica e em constante processo de transformação. Em qualquer compreensão, o território tem a ver com poder, mas não apenas o tradicional “poder político”. Ele diz respeito tanto ao poder no sentido mais concreto de dominação, quanto ao poder no sentido mais simbólico de apropriação.

Assim, Haesbaert (2007) apresenta pelo menos três enfoques para o conceito de território: a) materialista: onde o território é recurso natural, distância física ou, no limite, um abrigo; b) idealista: associando território e cultura, uma visão mais simbólica dos poderes invisíveis; c) um enfoque integrador entre as diferentes dimensões sociais: naturalista e biológica, relações de poder (Estado-Nação Moderno) e econômica.

Territorialidade e território não são sinônimos: se complementam. Como o território, as territorialidades são definidas histórico-temporalmente e está diretamente relacionada às interações sociais dos sujeitos, sejam elas por objetivos políticos, econômicos ou outros. Simultaneamente, são o resultado, as condicionantes e dão as características da territorialização e do território. Saquet (2007, p. 127) afirma que “os territórios são produzidos espaço-temporalmente pelo exercício do poder por determinado grupo ou classe social, pelas territorialidades cotidianas”, e essas territorialidades são compreendidas por Sack (2011) com base nas ações humanas, na tentativa de um indivíduo ou grupo de controlar/influenciar os demais numa área [território] delimitada.

Além dos aspectos políticos, Santos (2002) também salienta a importância dos aspectos sociais, econômicos e culturais entrelaçados em virtude do movimento da sociedade no decorrer dos diversos momentos históricos e do desenvolvimento das técnicas na compreensão do território. Portanto, em síntese, pode-se dizer que há certo consenso entre alguns autores (Raffestin, 2010; Haesbaert, 2007; Souza, 1995 e 2006; Santos, 1988) sobre a concepção de território como o espaço das relações de poder.

Diante do exposto, na dimensão do desenvolvimento e do planejamento territorial pode-se afirmar que se “exige ênfase em processos, estruturas e na identificação dos agentes cruciais e das interações entre decisões e aquelas estruturas, procurando revelar os interesses concretos em jogo” (BRANDÃO, 2008, p. 3). Para Randolph (2016, p. 56), existe um tripé (tríade) em que há relação entre Planejamento, Desenvolvimento e Poder/Política, uma complexidade contraditória de processos e articulações, evidenciando o que Lefebvre (1993) relata sobre a produção social do espaço.

Conforme o Documento Base para a Definição da Política Nacional de Ordenamento Territorial (BRASIL, 2006, p. 16), o planejamento territorial é entendido como “conjunto de diretrizes, políticas e ações programadas, com vistas a alcançar um ordenamento e uma dinâmica espacial desejados. Além da consistência técnica e instrumental, um aspecto essencial das três modalidades (gestão territorial, desenvolvimento regional e planejamento territorial) é a necessidade de concertação política.”

Para o Ministério das Cidades, planejamento territorial⁴ é “definir o melhor modo de ocupar o sítio de um município ou região, prever os pontos onde se localizarão atividades, e todos os usos do espaço, presentes e futuros” (BRASIL, 2005, p. 14). Theis (2016, p. 92) conceituou o planejamento, em geral, como “um instrumento de intervenção à disposição das populações para a mitigação das desigualdades socioespaciais e o atendimento de necessidades e interesses, individuais e coletivos”. Nesse sentido, incita-nos a pensar numa relação entre desenvolvimento e planejamento, sendo eles influenciados por questões de poder e política (STALOCH, 2019).

Verifica-se no contexto brasileiro para muitas das políticas de planejamento territorial (acima de tudo, urbano) uma lógica reinante dita tecnocrática e excludente, conforme evidenciada por Maricato (2009). Ainda, por vezes, estes planejamentos são meras formalidades constituídas, como definiu Rolnik (2001 e 2009). Nessa interpretação, é possível haver desenvolvimento sem planejamento, e ainda, por meio de relações de poder e de políticas adotadas, induzir o planejamento e o processo de desenvolvimento mediante forças e interesses, o que subverte a possibilidade de se constituir uma cidade/município onde todos (as) atendam suas expectativas em diferentes dimensões, inclusive a felicidade.

Para Sen (2000), do ponto de vista político o planejamento constitui um espaço de negociação entre a sociedade civil e o governo, oportunizando a reconstrução e reordenação do jogo de poder, permitindo redefinir os objetivos dominantes e ampliar as liberdades individuais e coletivas, uma projeção e programação por meio de negociação, o que nos faz pensar na relevância da participação com intuito de diminuir as desigualdades existentes.

A finalidade primária do planejamento e gestão territorial, conforme Mafra e Silva (2004, p. 8), resume-se ao “ordenamento territorial, significando esta expressão a análise da distribuição dos locais destinados à habitação e às atividades produtivas e outras num dado espaço, bem como das formas de utilização pelos diversos agentes envolvidos”. Por sua vez, ainda lembram os autores, o planejamento territorial é entendido como “uma estrutura analítica e estratégica, na sua essência um conjunto coerente de políticas que estabelecem ou modificam o ordenamento territorial” (MAFRA e SILVA, 2004, p. 9).

E, quando se pensa em planejamento territorial relacionado ao desenvolvimento das cidades, “as atuais, estamos, simultaneamente, a reconstruir o seu passado e o seu futuro: é da forma, da atitude, da crítica que somos capazes de levar a cabo, que vai depender o seu futuro” (GASPAR, 2016, p. 07). E isso, como destacou o autor, depende de bons governos, que compreendam que as cidades são dinâmicas, exigindo “gerar mais informação [...] e movimentos que permitem a busca da prosperidade, do conhecimento, do bem-estar, quem sabe o vislumbre do que se poderá chamar felicidade” (Idem, p. 23).

Por meio do planejamento territorial:

Pode-se converter a cidade em benefício para todos; podem-se democratizar as oportunidades para todos os moradores; podem-se garantir condições satisfatórias para financiar o desenvolvimento municipal; e podem-se democratizar as condições para usar os recursos disponíveis, de forma democrática e Sustentável (BRASIL, 2004, p. 14).

Por muito tempo se achou que planejar a cidade era praticar “urbanismo” (como evidenciado no Plano Agache), amparado no pensamento funcionalista das cidades. Nessa discussão reside a dualidade entre a cidade que se quer e a cidade que se tem. Para Maricato (2009), devido a um modelo de planejamento tecnicista e que exclui a participação, as ideias estão fora dos lugares e os lugares estão fora das ideias. Visando ao encaixe dessas perspectivas à regulamentação dos Arts. 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 [inseridos devido “pressões” do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, iniciado na década de 1960] que expressam a “função social da cidade”, nos anos 2000, o planejamento territorial avançou com o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), cujas inovações estão pautadas em:

Um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir – mais do que normatizar – as formas de uso e ocupação do solo; uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de participação direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade e a ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal (ROLNIK, 2001).

Na óptica do Planejamento Territorial, a participação social⁵é fundamental para que se conquiste a cidade (e o desenvolvimento) que se quer, pensando ainda no contexto do direito à cidade descrito por Lefebvre (2001). Nesse sentido, a partir da Lei 10/257/2001 (Estatuto da Cidade) se inicia um novo período, incitando-nos a discutir acerca de uma nova lógica urbana – a reforma urbana menos tecnocrática – incluindo a participação social no processo de planejamento. Segundo o Ministério das Cidades “todos os cidadãos estão habilitados a participar do planejamento de sua cidade e podem intervir na realidade de seu município” (BRASIL, 2004, p. 13). Portanto, o planejamento territorial precisa ser construído com base em princípios como participação, solidariedade e cooperação, reconhecendo os desejos e sonhos das pessoas em diferentes temporalidades (SAQUET, 2011).

Com a entrada do governo Bolsonaro percebe-se uma perda de muitas dessas conquistas, sobretudo aquelas iniciadas com a criação do Ministério das Cidades em 2003⁶, o qual facilitou o diálogo às políticas nos anos 2000 e foi extinto com o referido governo, voltando a ser recriado com o reingresso à Presidência de Lula, em 2023, o que se mostra muito promissor para retomar as discussões sobre políticas territoriais, sobretudo aquelas inclusivas e que de fato almejem à governança territorial, como o estímulo às políticas territoriais (urbanas ou regionais) a integração entre os pesquisadores, formadores em diferentes níveis acadêmicos e cidadãos, seja para projetos, programas e planos de desenvolvimento, o que se correlaciona com a característica da própria área de estudos em Planejamento Urbano e Regional e Demografia (PLURD) avaliada pela CAPES em termos de sua essência interdisciplinar (RANDOLPH, 2013).⁷

No tocante à elaboração e implementação de Programas, Projetos e Ações que envolvam o Planejamento Territorial no escopo de atuação do urbanismo, deve-se pensar e implementar projetos que não sejam de pensamento fraco / prático conforme descrito por Chalas (2008).⁸ Para Lacerda et al. “o Plano é, assim, a matriz do desenvolvimento urbano do município, possuindo por isso mesmo uma interface necessária com todos os demais instrumentos de planejamento da administração municipal” (2005, p. 56). Nesse sentido, é preciso uma governança territorial que conecte saberes, áreas e instituições e que leve em consideração uma matriz relacional de política e gestão territorial. (Figura 1)

Figura 1
Diretrizes da política de gestão e planejamento territorial
Fonte: extraído de Staloch (2019, p. 77).

Nesse formato, o PDM assume um papel estratégico de longo prazo partindo da cidade que se tem, a cidade que se quer e a cidade que se pode ter, incluindo a felicidade das pessoas considerando uma perspectiva de “cidades para pessoas” como evidencia Gehl (2013). No escopo do planejamento territorial, sobretudo para pequenos municípios, é oportuno destacar o papel das associações de municípios. De acordo com Marcon e Marques (2001), estas representam muita importância para o processo de desenvolvimento dos municípios, sobretudo no que tange ao processo de planejamento territorial.

O associativismo entre municípios é uma prática de vários países cujo objetivo está no fortalecimento dos municípios, em nível de governo e facilitando a prestação de serviços públicos (MARCON e MARQUES, 2001). De acordo com as autoras, a prática de associativismo municipal iniciou no Brasil em 15 de março de 1946, com a instalação da Associação Brasileira de Municípios vinculada ao Ministério da Fazenda. Em Santa Catarina a prática já era presente, percebendo

[...] que a idéia (sic) de cooperação intermunicipal para a prestação de serviços comuns era mais antiga, pois já havia sido estabelecido neste Estado, na sua Lei Orgânica dos municípios, Lei N. 1.639, de 5 de outubro de 1928, que ‘é lícito aos municípios fazerem entre si ajustes e convenções para realização de obras ou instituição de utilidade comum e cobrança mútua de impostos’. Também a Lei Orgânica dos Municípios N. 55, de 30 de dezembro de 1935, estabelecia que ‘os municípios podem associar-se para a realização de quaisquer melhoramentos ou execução de serviços de interesse comum, mediante aquiescência da Assembléia (sic) Legislativa (MARCON e MARQUES, 2001, p. 198).

A prática foi instituída pela Constituição Federal de 1988 em seu artigo 29, inciso X: “a importância da cooperação das associações representativas no planejamento municipal” e também instituída pela Constituição Estadual de Santa Catarina de 1989 no artigo 114 parágrafo 3, o qual diz que os municípios podem “criar associações, consórcios e entidades intermunicipais para a realização de ações, obras e serviços de interesse comum”, como ocorre hoje via Associações de Municípios elencadas por Marcon e Marques (2001).

As Associações de Municípios em Santa Catarina⁹ configuram-se como entidades de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, com duração indeterminada e com estatuto próprio, aprovado em Assembleia Geral. Neste estatuto estão definidas as finalidades básicas de coordenação e a implantação de planos de desenvolvimento local integrado e a institucionalização do planejamento microrregional, a prestação de serviços e assistência técnica aos municípios associados articulando, ainda, com o Estado e União (MARCON e MARQUES, 2001, p. 201).

Destaca-se, ainda, que tais Associações no Estado de Santa Catarina estão em estágios de organização e desempenho diversificados e existem dificuldades enfrentadas pelo associativismo municipal no Estado e que para continuar cumprindo sua missão, sobretudo de articular, deverão “aperfeiçoar seu desempenho e sua competência como agente de um poder delegado e passe(m) a intensificar sua atuação no planejamento urbano e regional, organizando e articulando estas forças inovadoras [...]” (MARCON e MARQUES, 2001, p. 208).

Por fim, ao compreender a relevância da temática e suas relações, a presente pesquisa concentra-se em avaliar o papel desempenhado pela Associação dos Municípios da Região do Alto Vale do Itajaí (AMAVI) na articulação do Planejamento Territorial, sobretudo focando as análises e reflexões no processo de Elaboração de Planos Diretores Municipais.

Metodologia

Para que os objetivos do presente trabalho fossem alcançados, realizou-se pesquisa qualitativa, exploratória, bibliográfica não-sistemática, tomando-se por base a análise da atuação da Associação dos Municípios da Região do Alto Vale do Itajaí (AMAVI) em Santa Catarina (Figura 3).

A região é parte integrante do Vale do Itajaí (composta por 53 municípios), em que atuam três associações de municípios: Associação dos Municípios do Alto Vale do Itajaí (AMAVI) – 28 municípios; Associação de Municípios do Vale Europeu (AMVE) – 14 municípios; Associação dos Municípios da Região da Foz do Rio Itajaí (AMFRI) – 11 municípios.¹⁰ (Figura 2)

Figura 2
Região do Vale do Itajaí – Santa Catarina – Brasil
Elaboração: Cristiane Gracieli Kloth.

O presente trabalho tem seu foco na região da AMAVI, que abrange 28 municípios para atuação, ou seja, congrega 52% do total de municípios da Região do Vale do Itajaí, os quais estão distribuídos da seguinte forma: (Figura 3).

Figura 3
Distribuição territorial dos municípios componentes da AMAVI
Elaboração: Guilherme Linheira.

Os municípios estão afiliados à Associação dos Municípios do Alto Vale do Itajaí (AMAVI), fundada em 1964 (segunda associação de municípios no Estado de Santa Catarina) e que representa, em muitos casos, importante (senão o único) suporte técnico aos municípios, como, por exemplo para elaborar os Planos Diretores Municipais, iniciados em 2005 (MARCON e MARQUES, 2001 e MEURER e VIEIRA, 2010).

O período investigativo para as reflexões concentrou-se de 2005 a 2015¹¹, período este de elaboração dos primeiros planos diretores municipais (PDM) da região estudada, o que justifica o recorte temporal. Como principais procedimentos metodológicos, citam-se técnicas de coleta de dados e informações em documentos primários (atas de reuniões nos municípios e relatórios produzidos) e secundários (publicações e relatórios resultantes do processo) e a realização de entrevistas orais com roteiro semiestruturado de perguntas, as quais foram aplicadas com representantes da AMAVI no primeiro semestre de 2017¹² - denominados de “E1 e E2” - a fim de compreender a trajetória adotada para a elaboração de planos diretores dos municípios integrantes da Associação.

Dados e Discussões

É necessário analisar, mesmo que brevemente, o processo de formação sócio-espacial da Região do Alto Vale do Itajaí pelo contexto da Região do Vale do Itajaí. Convém salientar que o processo de ocupação sistemática do território catarinense ocorreu por meio da colonização europeia. Dessa forma, tais características étnico-culturais influenciaram decisivamente na conformação do tecido social. Os imigrantes trouxeram grande conhecimento de seus ofícios desempenhados na Europa com “mão-de-obra qualificada, [...] dos imigrantes possuidores de conhecimentos técnicos, que vieram no decorrer de tôda a história de Blumenau, mas sobretudo após 1918 e 1945” (MAMIGONIAN, 1965, p. 80).

Além do mais, os imigrantes desbravaram o território e deram origem às primeiras atividades agropecuárias e, mais tarde, ao comércio e indústria, como elencado por Mamigonian (1965; 1986), o que nos dá base para entender que o desenvolvimento do território catarinense ocorreu por meio desses “núcleos” constituídos, os quais propiciaram o desenvolvimento de diversos ramos em regiões específicas, e, por consequência, da própria pauta exportadora nessa mesma distribuição (ROCHA, 2004).

Com a colonização do Vale do Itajaí, após a criação da colônia de Blumenau em 1850, uma vasta região começa a ser explorada (COLAÇO e KLANOVICZ, 2000), incluindo a região denominada atualmente Alto Vale do Itajaí, iniciado o processo de colonização e desenvolvimento a partir de Rio do Sul (denominado inicialmente de Braço do Sul – Südarm em alemão) (DAGNONI e WARTHA, 2016). A exploração de modo mais sistemático da Região do Alto Vale do Itajaí inicia-se em 1892 com a chegada dos primeiros colonos, porém, cabe menção de destaque à presença indígena na região, sobretudo os Xokleng (ou laklãnõ), como apontado por Martins (1995) e Dagnoni (2018).

A região denominada Alto Vale do Itajaí (AVI) compreende as bacias hidrográficas dos principais formadores do rio Itajaí-Açu (rios Itajaí do Sul, Itajaí do Oeste, Itajaí do Norte ou Hercílio). Tal área foi alvo do processo colonizador no final do século XIX e início do XX, tendo como principais atividades econômicas para o seu desenvolvimento aquelas ligadas ao extrativismo madeireiro e à agricultura de pequena produção mercantil rural e urbana (MAMIGONIAN, 2011).

O desenvolvimento e a formação sócio-espacial da Região do Alto Vale do Itajaí decorreu de interesses e esforços do governo, das companhias de colonização e iniciativa empreendedora de indivíduos (DAGNONI e WARTHA, 2016) através da abertura de estradas – fator geográfico, pois ficava no meio do caminho de Blumenau a Lages – em primeiro momento para exploração e posteriormente para escoar a produção agrícola e extrativista da região, sobretudo após a Proclamação da República. Assim, “graças aos estabelecimentos agrícolas, o comércio se fortaleceu e empresas iam se estabelecendo, preparando a transformação da colônia em municípios” (DAGNONI, 2016, p. 35) – fator econômico.

Convém salientar que o processo de desenvolvimento da região tem base nas vilas e na comunidade, sobretudo pelo desenvolvimento do comércio (PELUSO JR, 1948). O autor destaca ainda que, nas comunidades, as instituições são importantes, como por exemplo: casas comerciais, igrejas e escolas. Outro fator de destaque no processo de desenvolvimento da região foi a Estrada de Ferro de Santa Catarina (EFSC), cujo traçado data de 1906, que chega para modificar e reformular o espaço urbano.

Esse processo de construção da EFSC fez com que Rio do Sul fosse alvo de planificação de engenheiros, em especial de Gino Alberto de Lotto, responsável pela ferrovia e que elabora o primeiro mapa cadastral do município, em 1931, preocupado também com o arruamento da cidade. A EFSC teve destacado papel no processo de desenvolvimento da região. Ela teve início em Blumenau em 1906, chegando a Rio do Sul em 1930 “levando a transformações demográficas em locais onde predominava a agricultura” (DAGNONI, 2018, p. 97). Com a chegada da EFSC a exploração da madeira ganha destaque e, também, contribui com o desenvolvimento regional, devido à maior facilidade de transporte, atraindo a instalação de grande número de serrarias no Alto Vale do Itajaí́ (DAGNONI, 2018).

Oportuno destacar que o processo de desenvolvimento, no âmbito da urbanização, não ocorreu de forma homogênea nem incorporou todas as classes sociais (característica do capitalismo segundo Marx), pois no início da década de 1950 em Rio do Sul já estava consolidada a Favela da Beira por um lado (Figura 4) e, por outro, a colocação de luminosos, numeração de casas, denominação de ruas, delimitação de bairros e colocação de placas (Figura 5).

Figura 4
Favela da Beira em Rio do Sul – Década de 1950
Fonte: Acervo do Arquivo Público Histórico de Rio do Sul.

Figura 5
Processo de Urbanização – Rio do Sul – Década de 1950
Fonte: Acervo do Arquivo Público Histórico de Rio do Sul.

Com o enfraquecimento da exploração da madeira no Vale do Itajaí, no final da década de 1970 e início de 1980, ocorre a diversificação das atividades econômicas, como a agricultura e o setor industrial, sobretudo têxtil, vestuário, metalmecânico e indústrias de beneficiamento de alimentos, por exemplo. Na esteira dessa mudança, vieram também o comércio e a prestação de serviços. Como consequência, diminui o incentivo à agricultura e se intensifica o êxodo rural para as cidades.

Em síntese, pode-se compreender o processo de formação sócio-espacial da Região do Vale do Itajaí considerando cinco momentos: i) Processo basicamente agrícola, de policultivo e para atender necessidades da família - Séc. XIX; ii) O excedente agrícola passa a ser comercializado em comércio local - Séc. XIX, surgindo assim um processo mais dinâmico; iii) Incentivo à vinda de imigrantes, visando a contribuir com o processo de desenvolvimento da região - segunda metade do Séc. XIX; iv) Desenvolvimento mais acentuado da industrializacão e consequente processo de urbanização mais acelerado - Séc. XX; e v) Processo de expansão e de exportação - Séc. XXI.

Sob o aspecto geográfico, convém salientar que o processo de colonização do Alto Vale do Itajaí se deu às margens dos rios, que por sua vez foram primordiais ao desenvolvimento, inclusive com balsas para atravessar o rio Itajaí-Açu, em Rio do Sul (DAGNONI e WARTHA, 2016). Porém, devido a esse fator e ao crescimento das cidades nas nas planícies fluviais, diversas foram as consequências, sobretudo as enchentes, que se repetem sistematicamente na região. Uma das maiores foi registrada em 1983¹³ e, mais recente, em 2011. De acordo com o Ministério da Integração Nacional¹⁴, dos 28 municípios da região, 25 decretaram situação de calamidade pública devido às enchentes em 2011.¹⁵

Ao considerar os dados populacionais da região estudada, 25% dos municípios apresentam menos de 5 mil habitantes¹⁶; de 5 a 10 mil habitantes somam 46% e acima de 10 mil habitantes perfazem 29%. Rio do Sul, com 70.952 habitantes, e Ituporanga, com 26.694 habitantes, são os únicos com mais de 25 mil habitantes, conforme dados preliminares do Censo Demográfico IBGE 2022.¹⁷

De acordo com estudos de Staloch (2019) e Staloch e Rocha (2019), verifica-se que há um processo de modificação da estrutura populacional da Região do Alto Vale do Itajaí ao longo do período de 1970 a 2010: em 1970 a população urbana era considerada jovem e a rural adulta. Já em 2010, a população urbana pode ser considerada adulta e a população rural é jovem/adulta.

Verifica-se ainda que em 2010 a população urbana da região analisada é maior do que a rural. Porém, cabe ainda destacar a polaridade populacional urbana de alguns municípios, como Rio do Sul, Ituporanga, Taió, Ibirama e Presidente Getúlio, que proporcionalmente influenciam a análise regional para uma população urbana. Para tanto, frisa-se que a população total da Região do Alto Vale do Itajaí está compreendida na área urbana; mas, ao analisar os municípios de forma individual, a maior parte deles ainda apresenta população rural superior à urbana (STALOCH, 2019).

Mesmo a população total da região apresentando-se como urbana, o setor econômico de destaque – que predomina – sobretudo naqueles municípios com até 10 mil habitantes, é a agricultura/agropecuária. Ainda sobre o aspecto econômico, em termos de Produto Interno Bruto (PIB), Rio do Sul representa a maior parcela de composição do PIB regional (cerca de 26%), seguido de Ituporanga, Taió, Presidente Getúlio, Pouso Redondo e Ibirama que, somados, representam mais de 50% do PIB regional (STALOCH, 2019).¹⁸

Ao considerar a característica regional do Alto Vale do Itajaí de ser composta por municípios de pequeno porte, e as prefeituras, em sua maioria, não apresentarem uma estrutura técnica adequada (ou ideal) para planejamento ou mesmo execução de planos ou programas, sobretudo, no tocante ao planejamento territorial, torna-se muito relevante a constituição da Associação de Municípios da Região do Alto Vale do Itajaí (AMAVI). A Associação atua com base no disposto no artigo 5º do seu Estatuto (AMAVI, 2004):

I - ampliar e fortalecer a capacidade administrativa, econômica e social dos municípios, prestando assistência técnica nas atividades municipais;

II - promover a cooperação intermunicipal e intergovernamental;

III - registrar jazidas e recursos minerais na região necessários à execução e manutenção de obras e serviços públicos em geral.

Para entender o processo de planejamento territorial municipal com base no processo político-administrativo, é necessário compreender de que forma estão estruturadas – estrutura organizacional – as prefeituras dos municípios da Região do Alto Vale do Itajaí no âmbito de atuação para o Planejamento Territorial, com a seguinte estrutura base (Figura 6):

Figura 6
Estrutura organizacional percebida nas prefeituras municipais
Fonte: extraído de Staloch (2019, p. 240).

Geralmente o Núcleo Gestor de Planejamento Territorial (NGPT) está incorporado à Secretaria de Planejamento, quando existe. No que diz respeito à elaboração dos PDM para os municípios da Região do Alto Vale do Itajaí, Meurer e Vieira (2010) relatam que eles derivaram das prioridades elencadas na 2ª Conferência Regional das Cidades em 2005: “buscando maior eficiência na integração e valorização dos seus 28 municípios associados, os técnicos da AMAVI elaboraram uma proposta de Plano Diretor Regional Participativo, apresentada aos Prefeitos da região durante uma de suas Assembleias Ordinárias e aprovada por unanimidade pelos presentes” (MEURER e VIEIRA, 2010, p. 5). Ainda segundo esses autores, os planos foram elaborados de forma participativa, sobretudo considerando o aventado nas audiências realizadas.

Destaque para o fato de que os PDM, em sua maioria – com exceção do PDM de Rio do Sul¹⁹ – foram elaborados pela AMAVI. Nesse sentido, a Associação, via Termo de Cooperação Técnica com os municípios, conduziu o processo de elaboração dos PDM²⁰ seguindo os termos:

I - O processo de elaboração e de gestão da política de ordenamento territorial nos municípios tem como princípio básico o respeito à ordem democrática, incorporando a participação dos diferentes segmentos da sociedade em sua formulação, execução, fiscalização e monitoramento.

II - A gestão integrada das diversas políticas públicas municipais observará diretrizes como: criação de mecanismos de participação popular e do exercício da democracia nos processos deliberativos de suas ações.

III - São objetivos fundamentais do Sistema Municipal de Planejamento e Gestão: criar canais de participação da sociedade na gestão municipal da política urbana.

IV - O Sistema Municipal de Planejamento e Gestão deverá ser composto por órgãos e instrumentos de planejamento que devem assegurar a participação da população em todas as fases do processo de gestão democrática da política urbana e estimular a participação social.

V - Compete ao Núcleo Gestor de Planejamento Territorial estimular a participação social.

Ainda, em entrevista com representantes da AMAVI constatou-se que durante a 2ª Conferência das Cidades, em 2007, os prefeitos decidiram elaborar os planos diretores dos seus municípios, solicitando a cooperação da Associação, entendendo que eles próprios não teriam condições técnicas para realizá-los, corroborando o que enfatizam Costa e Favarão (2016) sobre a incapacidade de pequenos municípios no que tange ao fortalecimento institucional, acesso a recursos técnicos e financeiros, e ainda o que disseram Lacerda et al. (2005, p. 69):

[...] no que se refere à estrutura administrativa municipal, o que se percebe na maioria dos municípios é um quadro de funcionários defasado em seus conhecimentos técnico-científicos e sem experiências administrativas atualizadas. Enfim, estruturas “sucateadas” não apenas nas suas instalações, máquinas e equipamentos, mas também no seu maior potencial, os recursos humanos locais.

Arantes et al. (2009) também evidenciam a baixa competência técnica dos administradores e também do corpo técnico. Esse contexto foi percebido pela AMAVI no início dos trabalhos para elaborar os Planos Diretores Municipais: quando questionados durante entrevista sobre a capacidade técnica e administrativa dos municípios, os entrevistados (E1 e E2) alegaram que antes do início dos trabalhos havia uma perspectiva na condução, porém, após entrarem em contato com a realidade dos municípios, perceberam que a “coisa era totalmente diferente” (E1), principalmente porque “a gente sofreu mais foi com a falta de informações [...] não tinha um banco de dados atualizado das informações, eram todas dispersas e muitas vezes a pessoa responsável pelas informações era desorganizada e [...] não tinha nada lá de arquivo” (E2).

Os dados da pesquisa demonstram que, no início do processo de elaboração dos Planos Diretores dos municípios, a equipe de trabalho da AMAVI era composta por dois profissionais da Arquitetura e Urbanismo. Porém, ao verificarem a baixa capacidade técnica dos municípios para o auxílio no processo, foram recrutados demais profissionais para comporem a equipe, sobretudo Arquitetos e Urbanistas.

Inicialmente, o cronograma para a elaboração estava previsto para cerca de um ano. Porém,

o tempo médio de fato foi de dois a três anos. Quando o Projeto de Lei foi enviado para a Câmara de Vereadores para aprovação, a média de tempo foi de seis meses sendo que em alguns municípios, por exemplo Petrolândia, o texto / projeto enviado foi lido na íntegra e corrigiram até crases, foram bem minuciosos e por outro lado, tiveram as prefeituras que aprovaram 100%, sem emendas ou qualquer alteração (E1).

Ainda, conforme relatos dos entrevistados (E1 e E2), sobre o contexto da participação, destaca-se a grande dificuldade de participação: o problema por eles apontado é que “as pessoas não se sentem parte do processo” (E2). Observa-se, nos dados analisados, que havia previsão, no Termo de Cooperação assinado, que o processo de elaboração e de gestão da política territorial nos municípios deveria adotar como princípio básico o respeito à ordem democrática, incorporando a participação dos diferentes segmentos da sociedade na formulação, execução, fiscalização e monitoramento do PDM. Porém, analisando os estudos de Staloch (2019), constatou-se que a tentativa não logrou êxito de se tornar real.

A estruturação básica dos trabalhos realizados pela AMAVI para conduzir a elaboração dos PDM participativos dos 28 municípios foi organizada em sete etapas: 1) estruturação das equipes locais; 2) levantamento de dados; 3) Diagnóstico (leitura técnica e comunitária) + primeira Audiência Pública; 4) elaboração de propostas e diretrizes + segunda Audiência Pública; 5) elaboração do Projeto de Lei + terceira Audiência Pública; 6) aprovação na Câmara de Vereadores; e 7) implantação e gestão do Plano Diretor (MEURER e VIEIRA, 2010).

Em visita à AMAVI e com base no processo de entrevista realizado, verificou-se que a equipe técnica que coordenou e realizou o processo de elaboração dos PDM dos municípios era composta unicamente por profissionais de arquitetura e urbanismo. Para a realização dos trabalhos nos municípios, foram divididas as equipes da AMAVI em micropolos (cidades sede) coordenadas por um responsável, geralmente arquiteto (a) contratado (a) que conduziu o processo. Os micropolos definidos foram: 1- Rio do Sul, 2- Ibirama, 3- Taió, 4- Ituporanga e 5- Trombudo Central, sendo que cada um abarcou demais municípios aglomerados. Após essa divisão, a primeira etapa foi a estruturação e capacitação das equipes nas prefeituras, incluindo o Núcleo Gestor de Planejamento Territorial (NGPT).

O entrevistado E2 fez questão de enfatizar que o NGPT atuava mais como um Conselho do que como núcleo propriamente dito. Além do Núcleo, estavam presentes nas discussões (em audiências públicas) a sociedade civil organizada, como: associação de moradores, empresarial, sindicatos, universidades e ONGs. Porém, no estudo de Staloch (2019), ao analisar as listas de presença das reuniões, não se percebeu tamanha participação nem representatividade.²¹ Chama atenção ainda o relato do E2 quando descreveu que um dos grandes problemas no processo de elaboração foi a não participação da população “porque às vezes é pouco divulgado e às vezes as pessoas vêm para audiência pública sem saber do que se trata”.

De forma sintética, pelos estudos de Staloch (2019) podem ser evidenciadas três etapas implementadas no processo de elaboração dos PDM nos municípios da Região do Alto Vale do Itajaí por meio da atuação da AMAVI:

I – Levantamento de dados: definido o Plano Diretor e as etapas de elaboração do Plano Diretor; levantados dados (leitura da cidade) usando a metodologia Condicionante, Deficiências e Potencialidades - CDP - ou Metaplan; discussão e identificação do perfil do município (em cerca de sete reuniões).

II – Discussão e diagnóstico: estabelecer as prioridades e estratégias do diagnóstico (realizados em cerca de três reuniões).

III – Proposta: definir o Macrozoneamento, o Zoneamento municipal e os Índices Urbanísticos; definir o Zoneamento Urbano e os Índices e Parâmetros Urbanísticos; definir o Zoneamento da área rural, discutir sobre vias públicas e gabaritos; definir as Áreas de Interesse Especial do município; discutir o projeto de lei do Plano Diretor municipal (em cerca de seis reuniões).

Com as informações obtidas nas entrevistas realizadas e nas análises documentais, constatou-se que as primeiras reuniões nos municípios eram destinadas a apresentar as atribuições do Núcleo Gestor, definir seu Regimento Interno e eleger seus membros. Durante a etapa de levantamento de dados era exposto e esclarecido o que é o Plano Diretor e quais etapas seriam necessárias para elaborá-lo Foram levantados dados (leitura da cidade) em oficinas realizadas com base na metodologia CDP – condicionantes, deficiências e potencialidades - ou Metaplan²², cujo Slogan trabalhado foi “A cidade que temos e a cidade que queremos ter”. Foram discutidos os temas sobre Aspectos Socioeconômicos e Culturais (Economia, Turismo e Cultura); Aspectos Físico-territoriais (Geomorfologia e Meio Ambiente); Infraestrutura Social (Educação, Cultura, Saúde, Assistência Social, Esporte e Lazer e Segurança); Infraestrutura Social (Esporte e Lazer e Segurança); Infraestrutura física (Sistema Viário); Infraestrutura física (Saneamento, Energia Elétrica e Comunicação).

Verificou-se que foi usada a mesma condução processual em todos os municípios. E mais: por meio da análise de conteúdo dos PDM elaborados no período, constatou-se a similaridade entre o que diz respeito ao conteúdo / redação dos textos (STALOCH, 2019). Pôde-se constatar ainda, pela leitura das atas dos NGPT e das Audiências Públicas, o que Rolnik (2009, p. 45) já percebera:

em muitas cidades, debates públicos sobre temas de política urbana ocorreram pela primeira vez; em outras, tratou-se apenas de um procedimento formal – a convocação de uma audiência pública e seu registro em ata – para que o poder político local não pudesse ser acusado e eventualmente punido por descumprir a lei.

Nesse contexto apresentado, em 23 municípios os PDM foram aprovados no período que compreende os anos de 2008, 2009 e 2010. Rio do Sul, o município com maior população da região, foi o primeiro a concluir, em 2006, atendendo o que impõe o Estatuto da Cidade: municípios com mais de 20 mil habitantes devem ter PDM. Cabe mencionar ainda que a maior parte dos municípios da região não era obrigada (e continua não sendo) a elaborar PDM, pois apenas dois municípios (Rio do Sul e Ituporanga) tem população superior a 20 mil habitantes. (Quando 1)

Quadro 1
Instituição do primeiro Plano Diretor Municipal dos municípios da Região do Alto Vale do Itajaí - após aprovação do Estatuto da Cidade (2001)

Fonte: adaptado de Staloch (2019). Censo Demográfico IBGE 2022.

MUNICÍPIO	POPULAÇÃO			LEI E DATA
	2000	2010	2022
Rio do Sul	51.650	61.198	72.587	LEI COMPLEMENTAR Nº 163, DE 12 DE DEZEMBRO DE 2006
Atalanta	3.429	3.300	3.227	LEI COMPLEMENTAR Nº 001/2008
Chapadão do Lageado	2.561	2.762	3.950	LEI COMPLEMENTAR Nº. 0035 DE 08.12.2008
Dona Emma	3.309	3.721	4.221	LEI COMPLEMENTAR Nº. 91/2008
Ibirama	15.802	17.330	19.862	LEI COMPLEMENTAR Nº. 73, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2008
Imbuia	5.246	5.707	5.982	LEI COMPLEMENTAR Nº 41, DE 12 DEZEMBRO 2008.
Ituporanga	19.492	22.250	26.525	LEI COMPLEMENTAR Nº 021, DE 18 DE DEZEMBRO DE 2008
José Boiteux	4.594	4.721	5.985	LEI COMPLEMENTAR 012/2008
Mirim Doce	2.753	2.513	2.511	LEI COMPLEMENTAR Nº 56 DE 19 DE DEZEMBRO DE 2008
Presidente Getúlio	12.333	14.887	20.010	LEI COMPLEMENTAR Nº. 2.292/2008
Salete	7.163	7.370	7.489	LEI COMPLEMENTAR Nº 056, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2008
Vidal Ramos	6.279	6.290	6.189	LEI COMPLEMENTAR Nº. 028 DE 15 DE OUTUBRO DE 2008
Vitor Meireles	5.519	5.207	5.370	LEI COMPLEMENTAR Nº 41, DE 31 DEZEMBRO DE 2008
Braço do Trombudo	3.187	3.457	4.026	LEI COMPLEMENTAR 075/2009
Petrolândia	6.406	6.131	6.716	LEI COMPLEMENTAR Nº. 006 DE 25 DE AGOSTO DE 2009
Pouso Redondo	12.203	14.810	17.123	LEI COMPLEMENTAR Nº 002/2009 DE 14 DE JULHO DE 2009
Presidente Nereu	2.305	2.284	2.301	LEI COMPLEMENTAR Nº 002/2009, DE 01 DE JUNHO DE 2009
Rio do Oeste	6.730	7.090	7.747	LEI COMPLEMENTAR N° 026 DE 30 DE JUNHO DE 2009
Taió	16.257	17.260	18.310	LEI COMPLEMENTAR N.º 117/2009
Trombudo Central	5.795	6.553	7.274	LEI COMPLEMENTAR 1594 DE 05 DE JUNHO DE 2009
Agrolândia	7.810	9.323	10.990	LEI COMPLEMENTAR Nº 085, DE 28 DE SETEMBRO DE 2010
Laurentino	5.062	6.004	7.932	LEI COMPLEMENTAR Nº1081/2010.
Rio do Campo	6.522	6.192	6.452	LEI COMPLEMENTAR Nº. 06 DE 16 DE DEZEMBRO DE 2010.
Santa Terezinha	8.840	8.767	8.066	LEI COMPLEMENTAR Nº. 11, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2010
Agronômica	4.257	4.904	6.055	LEI COMPLEMENTAR Nº 062/2011 DE 12 DE ABRIL DE 2011
Lontras	8.381	10.244	12.873	LEI COMPLEMENTAR Nº. 41/2012
Witmarsum	3.251	3.600	4.255	LEI COMPLEMENTAR N.º 47/13, DE 29/04/2013
Aurora	5.474	5.549	6.780	LEI COMPLEMENTAR Nº 008 DE 15 DE OUTUBRO DE 2014
Total	242.610	269.424	310.808

De acordo com estudo de Butzke (2007), a atuação da AMAVI pauta-se em “demandas [...] de desenvolvimento economicista dos municípios associados”, o que pode ser constatado no presente estudo e mais, mostra-se uma atuação tecnicista, tanto que, no contexto da participação social, de acordo com Meurer e Vieira (2010), todo o processo de elaboração dos PDM foram elaborados de forma participativa. Todavia, em estudo de Staloch (2019), ficam claras as fragilidades da participação da comunidade e as possibilidades de avanços no contexto da participação social nos processos, incluindo uso do ciberespaço para promover maior participação, tanto na elaboração quanto no monitoramento.

Notas Finais

Na pesquisa realizada, com predominância de pequenos municípios na Região do Alto Vale do Itajaí, foram constatadas fragilidades para desempenhar suas funções em relação ao planejamento territorial municipal, evidenciando a necessidade de governança territorial, considerando que esta nos faz pensar em integração para gestão do território, e assim, a relevância da AMAVI no contexto, que implica melhorar o constatado por Butzke (2007) sobre a falta de diálogo entre entidades associativas presentes na região, o que pode dificultar os interesses regionais.

Há um cenário em que “a imensa e absoluta maioria de municípios, planos diretores, quando elaborados, e instrumentos de política urbana, quando previstos nos planos, são uma mera formalidade, não mobilizam os atores e sequer interessam aos agentes econômicos e políticos” (COSTA e FAVARÃO, 2016, p. 127) e aí reside uma “causa” que a AMAVI deve também contribuir e se mobilizar para que os Planos, Programas, Projetos, Ações etc. desenvolvidos estejam conectados com os PDM e perspectivas de um planejamento territorial que se preocupe com a felicidade das pessoas, incluindo a objetivos de longo prazo.

Assim sendo, parafraseamos Arantes et al. (2009) quando destacam que é preciso pensar não na construção de uma cidade do pensamento único onde os cidadãos são apenas consumidores da cidade e não construtores (não no sentido literal). E isso nos faz analisar e combater o que Maricato (2009) elenca sobre as ideias fora dos lugares e os lugares fora das ideias em função de um processo de planejamento puramente tecnicista e muitas vezes subordinado a interesses, ou mesmo por base em pensamentos fracos / práticos nos termos de Chalas (2008).

É importante mencionar e reforçar o que Marcon e Marques (2001) destacaram sobre o aperfeiçoamento do desempenho e da competência das associações de municípios, sobretudo frisar aqui no que tange ao planejamento urbano e regional: é de suma importância constituir equipes em número e qualificação apropriada – multi e interdisciplinares – já que o próprio planejamento territorial e os PDM situados nesse escopo não podem ser encarados puramente com olhares técnicos por um único grupo ou classe profissional (arquitetura e engenharias).

No percurso deste texto não se teve como objetivo esgotar os diálogos sobre o assunto, muito pelo contrário. O intuito é abrir horizontes para novas discussões que possam contribuir para o entendimento das dinâmicas necessárias ao processo de planejamento territorial em municípios de porte pequeno, estimulando cada vez mais o associativismo. A AMAVI pode ser compreendida como elemento de desenvolvimento territorial e, neste sentido, deve-se incluir e estimular sua atuação consultiva para além do processo de elaboração ou revisão dos PDM.

Por fim, convém destacar que é preciso fomentar a interdisciplinaridade de atuação nas associações de municípios na elaboração e/ou na revisão de Planos Diretores Municipais ou, em qualquer aspecto de atuação em políticas de planejamento territorial, incluindo cada vez mais a participação social nos processos. É um desafio, mas com perspectivas positivas de incorporação de elementos presentes no período técnico-científico-informacional (o ciberespaço), conforme aponta Staloch (2019).

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Notas