Conocimientos de la ciudadanía acerca de la política pública de niñez y adolescencia en el municipio de Medellín

Ofelia Roldán Vargas1

Germán Darío Hernández Rojas2

Resumen

Este artículo presenta los resultados de la investigación acerca de los conocimientos que tienen los ciudadanos y las ciudadanas sobre la Política Pública de Infancia y Adolescen- cia que se viene implementando en el municipio de Medellín. Este estudio analiza los conocimientos declarados por un grupo significativo de habitantes del municipio acerca de la naturaleza de la Política de Infancia y Adolescencia, sus fundamentos, los programas que la despliegan y los mecanismos de participación que la componen; plantea algunas consideraciones sobre la ética del cuidado como fundamento de la Política Pública y para asegurar la participación efectiva de las niñas, los niños y los adolescentes retoma el mo- delo “La ciudad de los niños” planteado por Francesco Tonucci y asumido por el municipio de Medellín. Estas consideraciones parten de repensar la participación política más allá del acceso al conocimiento del componente normativo y demanda la necesidad de una apuesta ética particular que reconozca, valore e integre las características propias de la subjetividad política infantil y adolescente.

Palabras clave

Enfoque de derechos; Participación Infantil y Adolescente; Ciudad de los niños; Política Pública de niñez y adolescencia

Resumo

Esse artigo apresenta os resultados da pesquisa sobre os conhecimentos que têm os cidadãos sobre a Política Pública da Infância e Adolescência e vem sendo implementada no município de Medellín. Esse estudo analisa os conhecimentos declarados por um grupo significativo de habitantes do município sobre a natureza da Política da Infância e Adolescência, seus fundamentos, os programas e os mecanismos de participação que a compõem, apresenta, ainda, algumas considerações sobre a ética do cuidado como fundamento da Política Pública e para assegurar a participação efetiva das crianças e adolescentes e toma o modelo “ A cidade das crianças”, elaborado por Francesco To-

nucci e assumido pelo município do Medellín. Essas considerações propõem repensar a participação política além do acesso ao conhecimento do componente normativo e demanda a necessidade de uma aposta ética particular que reconheça, valorize e integre as características próprias da subjetividade política infantil e adolescente.

Palavras-chave

Enfoque de direitos; Participação infantil e adolescente; Cidade das crianças; Política pú- blica de criança e adolescente

Knowledge about citizenship in public policy for children and adolescents in the municipality of Medellín

Abstract

This article presents the results of an investigation that inquires about the knowledge of citizens on Public policy for children and adolescents, which is being implemented in the city of Medellín. This study analyzes the knowledge held by the citizens around the nature of the Policy for Children and Adolescents, its foundations, its programs and mechanisms of participation within it. From the results obtained in this study, a series of recommendations projects to promote effective participation of girls, boys and ado- lescents on the model “city of children” raised by Francesco Tonucci and adopted by the city. This set of recommendations proposed rethinking the political participation of children and adolescents, beyond access to knowledge about the laws and emphasizes the need for a particular ethical recognition that values and integrate the specificities of child political subjectivity.

Keywords

Human rights approach; Child participation; Children’s city model; Public policy for chil- dren and adolescents.

Introducción

El enfoque de derechos en las Políticas Públicas

Una Ley de Infancia y Adolescencia cuyo objeto es la garantía de los dere- chos de los niños, niñas y adolescentes, basada en la corresponsabilidad entre las familias (los adultos responsables del cuidado), la sociedad (la comunidad en general y la sociedad civil organizada) y el Estado, se comprende dentro de un

enfoque particular de construcción de política pública: el enfoque de derechos en la construcción de la política pública. Este enfoque trasciende los esquemas racionalistas y formalistas en el desarrollo legal, reposiciona el papel de los fines sociales como justificadores de la acción política y reconoce la relación entre la complejidad actual de las dinámicas sociales y las posibilidades de la acción del Estado, la cual demanda una interacción directa con la sociedad civil. El enfoque de derechos humanos rescata la orientación del Estado a la ga- rantía de las condiciones y la consecución de los fines comunes del conglome- rado social. En esta nueva orientación los derechos humanos aparecen como la expresión legítima y fundamental de esos fines compartidos. De esta forma los derechos reconocidos constitucionalmente pasan de ser una lista de libertades independientes y se constituyen en un cuerpo único e interdependiente que

orienta la acción política, cómo lo señala Jiménez, (2007, p. 33):

La médula del enfoque lo constituye la incorporación en la doctrina socio-

-jurídica, de los principios de interdependencia e integralidad de los derechos humanos. Esto quiere decir que unos derechos dependen de otros, que la lesión de tal derecho afecta a otro al que está conexo, que la concreción de un deter- minado derecho se relaciona con la satisfacción de otro, etc.

Esta perspectiva integral implica además el reconocimiento del conjunto de derechos como un marco de la acción política y no sólo como su finalidad, con- virtiendo la construcción pública de las políticas en una dinámica esencialmente participativa en la medida en que a través de esta acción los ciudadanos tutelan, ejercen y garantizan sus derechos simultáneamente. Este enfoque resulta enton- ces en una mirada renovada de las libertades que el Estado se compromete a ga- rantizar para sus ciudadanos y ciudadanas, tanto como en el criterio fundamental de discernimiento y valoración de las mismas acciones estatales. Así, la garantía de derechos se ve potenciada o limitada por las mismas dinámicas sociales de interac- ción entre los ciudadanos. Como lo señala Guendel (2002, p. 109):

…una de las principales características (del enfoque de derechos) es que no pone énfasis en las estructuras sociales, sino en las personas y sus relacio- nes… concibiendo a la sociedad como una gran red conformada por mul- tiplicidad de otras redes sociales que articulan planes de acción individual y propician lazos de pertenencia.

De esta manera, el enfoque de derechos humanos determina una forma espe- cífica de hacer política pública que es el diálogo con los ciudadanos y sus organi- zaciones. Este diálogo reconoce que los derechos tienen una doble dimensión de aspiración objetiva y exigencia subjetiva (JIMÉNEZ, 2007), es decir que no son interpretables por los agentes estatales sin la participación de los mismos ciuda- danos. La dimensión del diálogo supera entonces las relaciones entre ciudadanos y progresa para ser una expresión ética del reconocimiento de la dignidad de todas las personas expresada como corresponsabilidad. Sólo desde este diálogo es posible actualizar permanentemente el significado objetivo de los derechos consagrados desde las expectativas que surgen de las necesidades reales que viven las personas. Como lo señala Guendel (2002, p. 111): “La política pública inter- preta, procesa y explicita participativamente las demandas tácitas y manifiestas de la sociedad, incorporándolas en la esfera estatal y en la dinámica de la política”.

De este modo, la participación de los ciudadanos adquiere un doble sentido: dinámica de construcción y lugar de ejercicio de los derechos. Sin embargo, esta participación es un proceso social que demanda que los sujetos de derecho asu- man una acción informada e intencionada. Estas características ponen de relieve que la acción participativa en cuanto racional se ve afectada por el acceso a la información política, pero que también tiene una implicación particularmente ética. Es decir, que no es un ejercicio instrumental o de simple comunicación sino que, ante todo, se convierte en un ejercicio relacional fundamentado en el reco- nocimiento y la vinculación. La participación mediada por la acción consciente y dialógica informada, que considera los derechos no sólo como un fin sino ante todo como un marco que dignifica las relaciones, implica una forma de reconoci- miento que basa el entendimiento mutuo.

La participación, así entendida, implica necesariamente una información so- bre el contexto de la acción política y a la vez un reconocimiento del otro que reclama los mismos derechos, con el cual se construye y se despliega la política en su dimensión normativa y fáctica. Esto exige de cada interlocutor en la parti- cipación política actitudes éticas que apuntan a validar acuerdos producto de la comunicación, y sobre todo a establecer la posibilidad básica de la coexistencia sobre el ámbito del cuidado mutuo.

Niñas, niños y adolescentes: Sujetos políticos.

La necesidad de un énfasis especial en el sentido ético, participativo e in- formativo del enfoque de derechos para la construcción de política pública, se

pone de manifiesto cuando se trata de las leyes que atañen a las niñas, los niños y los adolescentes. La necesidad nace de la forma como éstas y éstos han venido a constituirse en sujetos de derechos. El hecho de que la participación política haya estado asociada a la acción racional desde el inicio de la cultura occidental marginó de entrada a la mujer y a los niños, niñas y adolescentes incluso desde la misma Grecia. La modernidad no fue ajena a esta marginación, prueba de ello es que durante toda la época de la constitución de las primeras naciones democrá- ticas el ejercicio político fue un derecho exclusivo de varones adultos ilustrados.

Sólo en la época contemporánea emerge la preocupación por determinar los derechos civiles de niñas, niños y adolescentes. Sin embargo, la titulación de estos derechos no ha estado totalmente ajena a las concepciones de la niñez y adolescencia que niegan su subjetividad. Una de estas concepciones que nombra la primera etapa de la vida como infancia, presupone la falta de voz propia y en consecuencia las niñas y los niños son definidos como destinatarios de cuidado, promesa de futuro, etc.; en conjunto una visión de la niñez como un estado no adulto del ser humano, por lo tanto no racional, intencional, responsable, parti- cipante y en últimas no sujeto.

La traducción cotidiana de esta concepción se evidencia en una limitación generalizada de la participación de las niñas y los niños en la vida familiar, es- colar y comunitaria. La expresión de sus ideas ha sido generalmente valorada y asociada desde la fantasía o la ingenuidad. Sus gustos, preferencias y sus miradas siempre alternativas de la realidad se asocian a ideas de menor valor porque se producen a través de formas lúdicas, en una sociedad que entrona a la ciencia y a la tecnología como fuentes de la verdad.

Esta concepción reduccionista de la niñez y la adolescencia se proyecta de manera más radical en la participación política de niñas, niños y adolescentes. Desde la declaración de los derechos de los niños por parte de la ONU en 1959, muchas legislaciones se han preocupado por adoptar y tutelar estos de- rechos, pero en la mayoría de ellas se ha mantenido el sesgo de destinatarios de las leyes y no sujetos participantes en la construcción y desarrollo de las mismas, y las que han logrado trascender esta concepción y plasmar en leyes y lineamientos de política pública una visión más amplia y posibilitadora del desarrollo de los niños, niñas y adolescentes como sujetos políticos aún no cuentan con la institucionalidad que permita convertir el deseo en realidad. El Estado, en coherencia con esta mirada, genera normas de atención, protección y cuidado, provee acceso a servicios y recursos, entre otros; pero ni el Estado,

ni la sociedad civil que siguen esta lógica escuchan o dialogan realmente con los niños, niñas y adolescentes. Atienden sus necesidades de una manera gene- ralizada sin contar con estrategias específicas y mecanismos contextuados para comprenderlas desde la propia mirada y percepción de ellos y ellas.

Es así que esta limitación de la participación política de los niños, niñas y adolescentes, no sólo los afecta a ellos y a ellas al vivir como receptores pasivos de las iniciativas que el Estado y la sociedad civil desarrollan en función de su bienestar sino que también priva a la sociedad de fortalecerse con sus aportes al inhibir su posibilidad de “actuar, tomar iniciativas, aparecer en el espacio públi- co, pensar, reflexionar y configurar un mundo de posibilidades nuevas” (BÁR- CENA, 2006, p. 185). Tomando como base el enfoque de derechos, emerge la necesidad de que el diseño e implementación de las políticas públicas que tengan que ver con niños, niñas y adolescentes partan de su reconocimiento como sujetos políticos, capaces de discurso y acción como diría Arendt (2004), para asegurar que sus voces diversas y la creatividad de sus acciones sean incor- poradas de una manera esencial y no sólo alegórica.

Así, la promoción de sus derechos y la promulgación de una política pública que los garantice en torno a acciones de atención, protección y cuidado, tiene un punto de partida en la apropiación e interiorización de una visión renovada de la propia subjetividad política de los niños, niñas y adolescentes. La divulgación y el consecuente reconocimiento de la política pública (fines, objetivos, mecanismos, planes, programas, proyectos) deben incidir en una transformación más profunda de las dinámicas de relación, que se refleje en la forma como los adultos, de manera individual, pero sobre todo comunitaria y social, reconocen a sus niñas, niños y adolescentes, y escuchan las múltiples manifestaciones de sus voces en las diferentes dinámicas de la vida económica, social y particularmente la cultural y política.

En este sentido, la propuesta de “La Ciudad de los Niños” (TONNUCCI, 2015) se ha posicionado como un marco dentro del cual las políticas públicas, particularmente las orientadas al desarrollo territorial, han encontrado pautas claras para transformar la forma como la sociedad reconoce, integra y potencia la vida de sus niños teniéndolos como protagonistas e interlocutores de la construc- ción social. Los ejes de esta propuesta son sencillos pero plantean las transforma- ciones profundas que se han señalado en este apartado, Tonnucci (2015, p.113):

Dar la palabra a los niños, mediante la creación de un Consejo de Niños en cada ciudad, que sean escuchados y tenidos en cuenta en la Administración.

Que los niños puedan salir solos de casa, como objetivo principal. Que puedan recorrer las calles solos, vivir experiencias propias, para lo que es fundamental re- negociar la relación de poder entre el coche y el ciudadano; que los niños vuelvan a “ser de todos”, cuando el vecindario tenía siempre un ojo atento a los niños en el barrio y había una especie de responsabilidad (o solidaridad) social que además se transmitía a los mismos niños.

Repensar la ciudad, para hacerla adecuada a los niños, no solo realizando estudios de la movilidad que privilegien recorridos peatonales, lo que enlazaría con el objetivo anterior, sino que además habría que pensar en los niños en los edificios públicos, en los hoteles y en los restaurantes, donde los niños son obligados a estar quietos y portarse “bien” esperando a que los adultos terminen; estudiar la manera de mejorar los anodinos parques infantiles, diseñados de espaldas a la diversión y la experiencia.

La política pública de infancia y adolescencia en Colombia

En el año 2006, el Congreso Nacional de la Republica de Colombia promulgó la Ley 1098 cuya finalidad es “garantizar a los niños, a las niñas y a los adolescentes su pleno y armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión” (Ley 1098, 2006. Art. 1), mediante el establecimiento de normas sustantivas y procesales que ga- ranticen su protección integral. Esta protección integral es entendida como “el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restable- cimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior” y se materia- liza en “el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos” (Ley 1098, 2006. Art. 7). Así mismo, se reconoce la corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado en la atención, el cuidado y protección de la niñez.

Dentro de los mecanismos para el logro de esta finalidad, la Ley establece el diseño, ejecución y evaluación de Políticas Públicas de Infancia y Adolescencia, a nivel nacional, departamental, distrital y municipal. Se entiende dentro de esta norma que una Política Publica es “el conjunto de acciones que adelanta el Estado, con la participación de la sociedad y de la familia, para garantizar la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes. Las políticas públicas se ejecutan a través de la formulación, implementación, evaluación y seguimiento de planes,

programas, proyectos, y estrategias” (Ley 1098, 2006. Art. 201). Se señala en el articulado la necesidad de asegurar que estos mecanismos de ejecución estén basados en un diagnóstico periódico de la situación de la niñez y la adolescencia en cada entidad territorial.

Este conjunto de Políticas son responsabilidad del Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes en cada entidad territorial y están inmersas en el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, siendo el Instituto Colombiano de Bie- nestar Familiar -ICBF el encargado de articular las entidades responsables de la garantía de derechos. Así mismo, el Consejo Nacional de Política Social aparece como el órgano responsable del diseño de estas políticas y la apropiación de los recursos necesarios para su desarrollo. A propósito de ello, se crean los Consejos de Política Social en los niveles departamental, distrital y municipal, conforma- dos por las autoridades competentes para la garantía y el restablecimiento de derechos y por la sociedad civil organizada, que sesionan al menos cuatro veces al año presididos por gobernadores y alcaldes. Adicionalmente, aparecen como ór- ganos de inspección vigilancia y control de estas políticas la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, las Personerías distritales y municipales, las entidades administrativas respectivas y la sociedad civil organizada.

Dentro de este contexto de la ley 1098, se generó el Plan Nacional para la Niñez y la Adolescencia, 2009-2019 “Colombia: Niños, niñas y adolescentes felices y con igualdad de oportunidades”, en el que se hace explícito un gran compromiso respecto a cuatro áreas de derechos y doce objetivos (MINISTE- RIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, 2009):

Existencia:

• Todos vivos (que ninguno muera cuando puede evitarse).

• Ninguno sin familia.

• Todos saludables.

• Ninguno desnutrido o con hambre.

Desarrollo:

• Todos con educación de calidad y no discriminante.

• Todos jugando.

• Todos capaces de manejar los afectos y las emociones.

Ciudadanía:

• Todos registrados.

• Todos participando en la vida de la comunidad.

Protección:

• Ninguno maltratado o abusado.

• Ninguno en una actividad perjudicial o violenta.

• Los adolescentes acusados de violar la ley con debido proceso y sanciones edu- cativas y proporcionales.

En este Plan Nacional, de manera reiterada, se hace alusión al tema de la corresponsabilidad entre la familia como núcleo primario de protección y desarrollo, la Sociedad como responsable de la priorización efectiva expresa- da en la generación de entornos promotores de desarrollo y el Estado como grande de los Derechos. Así mismo, comienza a reconocerse la necesidad de superar un conjunto de limitaciones que afectan las garantías universales básicas, eje de la política, entre ellas: la ausencia de sistemas unificados de información sobre infancia y adolescencia, el poco conocimiento por parte de la ciudadanía, la escasez e inoperancia de las estrategias de difusión y la poca sensibilidad respecto a los derechos titulados, las condiciones desiguales de acceso a los mecanismos de garantía de los derechos y las dificultades para la restitución de derechos vulnerados.

Por otro lado, son múltiples los organismos que han generado documentos técnicos orientadores para el diseño de las Políticas Públicas de Infancia y Ado- lescencia, así como para las acciones de inspección, vigilancia y control de las mismas. Entre esos documentos está la guía “¿Cómo hacer una Política Pública de Infancia y Adolescencia en el Departamento o Municipio? Guía para gobiernos territoriales” (Departamento Nacional de Planeación, Departamento Adminis- trativo para la Prosperidad Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2012), en la cual se da una orientación metodológica en dos etapas así (p. 5):

La primera etapa es la definición de objetivos y la construcción del Plan Depar- tamental o Municipal de Desarrollo. La segunda etapa consiste en pasar del plan a la política pública real, para lograr que la comunidad se apropie de los ideales propuestos, se movilice en torno a ellos y haga parte de un plan de acción interac- tivo entre el Estado y la comunidad por la infancia y la adolescencia.

En conjunto con la guía metodológica, fue publicado un documento de line- amientos de Política Pública de Infancia y adolescencia (Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Institu- to Colombiano de Bienestar Familiar, 2012). En estos lineamientos se abordan desde una perspectiva técnico-conceptual el enfoque de derechos de la infancia y la adolescencia, las competencias e instrumentos, así como la descripción de los sistemas básicos para la garantía de estos derechos. En el capítulo 3 se hace un especial énfasis en la relación entre el Plan de Desarrollo y la Política Pública de Infancia y Adolescencia.

La política Pública de Infancia y Adolescencia en el Municipio de Medellín

El Municipio de Medellín, en concordancia con las orientaciones legales y las particularidades de su contexto, ha venido generando una Política pública de In- fancia y Adolescencia en la que recupera su trayectoria y potencia el acumulado de estrategias de nivel normativo para garantizar los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes en el municipio. En el documento “Políticas poblacionales para una ciudad diversa e incluyente” (Consejo Municipal de Política Social y de Equidad COMPSE, 2009) se da cuenta de este proceso cuyos referentes más inmediatos son el Acuerdo 02 de 2000 “Política Pública de Juventud en el municipio de Medellín”, el acuerdo 013 de 2001 “Plan de Atención Integral a la Primera Infancia y creación del Consejo de Políticas de Infancia de Medellín”, el decreto 2248 de 2001 que reglamenta el Consejo de Políticas de Infancia y genera el Plan de Atención Integral a la Infancia en Medellín y el acuerdo 14 de 2004 que crea el programa “Buen Co- mienzo” como línea estratégica del Plan de Desarrollo Municipal.

En 2006 se genera el acuerdo municipal 084 de 2006, que establece la Política de Protección y Atención Integral a la Infancia y a la Adolescencia para Medellín. Este acuerdo asume el mismo enfoque de garantía de derechos que se deriva de la Política Nacional, aunque en el artículo 2 describe de manera propia los derechos que vincula y dentro de los cuales se encuentran derechos de tercera generación, como los ambientales, los sexuales y reproductivos (Acuerdo 084, 2006):

La Política Publica de Protección y Atención Integral a la Infancia y la Adoles- cencia hará especial énfasis en proponer el diseño de políticas públicas inte- grales encaminadas al fomento y protección del Derecho a la vida y a la salud, Derecho a un ambiente sano, Derecho a una adecuada nutrición, Derecho a la

identidad y a la participación política y social de los niños, niñas y adolescentes, la equidad entre géneros, la promoción de los derechos sexuales y reproducti- vos, la paternidad y maternidad responsables, la salud sexual y reproductiva, la promoción de los Derechos Fundamentales, el buen trato y el fortalecimiento de las familias en sus diferentes modalidades.

Este acuerdo crea también el Consejo de Política de Infancia para la ciudad, encabezado por el alcalde y dentro del cual reconoce la participación de dife- rentes actores, incluyendo la de “un niño o adolescente que represente grupos u organizaciones que trabajen por la niñez, en cualquiera de las áreas de Derechos, que estipula la Convención internacional” (Art. 6) Complementariamente, se de- signa un Comité técnico conformado por representantes de las organizaciones que realizan promoción y difusión o restablecimiento de derechos, prevención de su vulneración, atención a la infancia o a la adolescencia o investigación en estos campos. Este Comité técnico tiene responsabilidades en el diagnóstico, la plane- ación, la coordinación y el seguimiento de los planes que despliegan la Política.

Finalmente, el Acuerdo 084 de 2006, concentra la labor de veeduría de la Política en la Personería de Medellín, ordenando la conformación de un comité con representantes de la Procuraduría, la Personería, la Defensoría del Pueblo, ONG del sector, las universidades y la sociedad civil.

En 2010 se genera el acuerdo municipal 03 de 2010 por medio del cual se adopta para Medellín, el modelo “la ciudad de las niñas y los niños”, con el objetivo general de asumir los principios y objetivos planteados en el modelo “Ciudades para los niños y las niñas”, propuesto por el pedagogo italiano Fran- cesco Tonucci y adoptado por la Red Latinoamericana y la Red Internacional de Ciudades de los Niños, con el ánimo de promover una ciudad mejor y di- versa para todos, de manera que los niños puedan vivir una experiencia como ciudadanos autónomos y participativos, en la planeación y en el diseño de los proyectos de la ciudad (art. 3). Este objetivo orienta cuatro líneas de acción: jerarquización de los derechos de las niñas y los niños como eje de la transfor- mación en la construcción de ciudad, participación de las niñas y los niños en la gestión pública, vinculación de sus ideas en la construcción de los espacios públicos y aseguramiento de accesibilidad a los espacios de la ciudad (art. 4).

Estos dos acuerdos que establecen las opciones que la ciudad de Medellín hace sobre su propio desarrollo, en función de la garantía de los derechos de las niñas y los niños, generan la necesidad de establecer acciones estratégicas para la

apropiación de este ideario por parte de la ciudadanía en general. En una doble vía, esta apropiación es el garante de que los objetivos propuestos sean realimen- tados por las características propias del contexto social de la ciudad, y comple- mentariamente, es la ruta para que los ciudadanos puedan comenzar a ser actores y veedores de la garantía de los derechos de las niñas y los niños. El presente estudio, se ubica en esta perspectiva como una caracterización transversal de los conocimientos que tienen los habitantes de Medellín en torno a esta política pú- blica y sus mecanismos.

Metodología

La presente investigación se plantea dentro del alcance de los estudios de tipo descriptivo que en común “…buscan caracterizar y especificar las propiedades importantes de personas, grupos, comunidades o cualquier otro fenómeno que sea sometido a análisis. Registran, miden o evalúan diversos aspectos, dimensio- nes o componentes de los fenómenos a investigar.” (BATTHYÁNYY CABRERA, 2011, p.27). Con este alcance, asume el ámbito problémico de la apropiación de la Política Pública de Infancia y Adolescencia de Medellín en función de la siguiente pregunta: ¿Qué aspectos constitutivos de la Política Pública de Infancia y Adolescencia de Medellín (naturaleza, derechos reconocidos, estrategias de eje- cución y mecanismos de participación) conocen los ciudadanos y las ciudadanas?

En particular, el estudio toma como objeto de descripción los conocimientos de un grupo de ciudadanos y ciudadanas acerca de la Política Publica de Infancia y Adolescencia de Medellín, desagregada en cuatro factores:

• Conocimiento de lo que es la Política Pública de Infancia y Adolescencia.

• Relación entre Política Pública de Infancia y adolescencia, y los derechos de los niños y las niñas.

• Conocimiento de la Unidad de Niñez y de los proyectos mediante los cua- les se implementa la Política Pública de Infancia y Adolescencia en Medellín.

• Conocimiento de las estrategias de participación de la ciudadanía en el desarrollo de la Política Pública de Infancia y Adolescencia del municipio.

Para la inclusión de los y las participantes del estudio se combinaron dos téc- nicas. Inicialmente se desarrolló un ejercicio de muestreo por conglomerados

para incluir hombres y mujeres que pertenecieran a uno de los siguientes grupos: estudiantes (de 12 años en adelante), pensionados, desempleados y trabajadores (de las áreas de salud, educación, recreación, desarrollo social, comunicación y de los sectores de transporte, hotelero, turismo, comercial e industrial). Poste- riormente, una vez definida la muestra de 456 personas, se hizo el cálculo del nú- mero de participantes por conglomerado y se procedió a hacer un muestreo por conveniencia, que es una técnica de tipo no probabilístico en la que se selecciona un número determinado de sujetos que cumplan con los requisitos de inclusión aprovechando para ello condiciones de accesibilidad y proximidad como pueden ser situaciones de encuentro fortuito en espacios de concurrencia pública, por relaciones de tipo laboral, por parentesco, por amistad o por manifestación explí- cita de querer apoyar el proceso. Se tuvo en cuenta que ninguna de las personas encuestadas se hubiera desempeñado o estuviese actualmente desempeñando car- gos que tuvieran relación directa con la Política Pública de Infancia y Adolescencia del municipio de Medellín. Para la recolección de la información se aplicó una encuesta estructurada de selección múltiple que fue sometida juicio de expertos y pasó por el ejercicio de prueba piloto.

Resultados y análisis de los mismos

A continuación se presenta los resultados descriptivos derivados del instru- mento aplicado, de acuerdo a los cuatro factores relacionados con la Política Pú- blica de Infancia y Adolescencia de Medellín, que se mencionaron en la metodo- logía, y su respectivo análisis.

• Conocimiento de lo que es una Política Pública de Infancia y Adolescencia

Respecto de lo que es una Política Pública de Infancia y Adolescencia o aquello de lo que da cuenta, se estableció que sólo el 28,5% de los participantes tiene claro que es un proceso en el que se integran acuerdos, decisiones, acciones y mecanismos relacionados con la protección y atención de los niños, las niñas y los adolescentes. Por su lado el 20,3% considera que es la parte de la Constitución Política de Colombia dedicada exclusivamente a la protección y atención de los niños, las niñas y los adolescentes. El 14,5% identifica esta Política Pública con las propuestas que hacen los gobernantes o sectores políticos del municipio para me- jorar las condiciones de vida de los niños, las niñas y los adolescentes. Finalmente el 11,3% afirma que son las decisiones que se toman en la Alcaldía respecto al

cuidado de los niños, las niñas y los adolescentes. Llama la atención que el 13,7% considera que todas las opciones anteriores son correctas y el 11,7% no encuen- tra correcta ninguna opción.

• Relación entre Política Pública de Infancia y adolescencia, y los de- rechos de los niños, niñas y adolescentes

Para indagar por los conocimientos en torno a la relación entre la Política Pública de Infancia y Adolescencia y los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes se indagó acerca de tres aspectos: La convención Internacional de los derechos de los niños como antecedente importante en el diseño de esta Política Pública en Medellín; las cuatro áreas (Educación y Desarrollo, Salud y Supervivencia, Protección y Participación) en las que se agrupan los derechos que se cobijan con la implementación de la Política Pública de Infancia y Ado- lescencia, y finalmente, el derecho a la participación política y social y la pro- moción de los derechos sexuales y reproductivos como asuntos que aparecen de manera explícita en esta Política.

Frente al primer aspecto los resultados muestran que sólo el 13,7% ubican a la Convención Internacional de los derechos de los niños como un anteceden- te importante de la Política Pública de Infancia y Adolescente de Medellín. Así mismo, aparece un 32% que considera que esta política se diseñó con base en el Código del menor (decreto 2737 de 1989). De igual manera, llama la aten- ción que 21,9% considere que la Política Pública de Infancia y Adolescencia de Medellín se diseñó con base en una Estrategia del Gobierno Nacional, llamada “De Cero a siempre”.

Respecto al segundo aspecto, es decir a la relación que establecen los ciudada- nos y las ciudadanas entre la Política Pública de Infancia y Adolescencia y las áreas de derechos, el estudio arroja como resultado que 50,4% encuentra una relación directa de esta Política Pública con las cuatro áreas de derechos de la niñez: Edu- cación y Desarrollo, Salud y Supervivencia, Protección y Participación.

Respecto al tercer indicador, se encuentra que sólo el 32,8% tiene claro que en la Política Pública de Infancia y Adolescencia se tienen en cuenta el derecho a la participación política y social de los niños, las niñas y los ado- lescentes; la promoción de los derechos sexuales y reproductivos; la mater- nidad y la paternidad responsables, y el fortalecimiento de las familias en sus diferentes modalidades.

Estos resultados particularmente muestran que para los ciudadanos y ciudadanas de Medellín, las iniciativas políticas gubernamentales y no los derechos de los niños, son la base de la Política Pública en cuestión. Así mismo, permiten evidenciar que aspectos asociados tradicionalmente a la vida adulta, como la participación política o los derechos sexuales, están lejos de ser relacionados como derechos de la niñez.

• Conocimiento de la Unidad de Niñez y de los proyectos mediante los cuales se implementa la Política Pública de Infancia y Adolescen- cia en Medellín

Los resultados son contundentes en mostrar que hay un desconocimiento de la forma como se articula la Política Pública de Infancia y Adolescencia del muni- cipio de Medellín. Solo el 19,1% reconoce a la Unidad de Niñez como instancia coordinadora de la Política, mientras que el 42,6% considera que es la Persone- ría de Medellín la que coordina esta política. A este desconocimiento se suman los bajos porcentajes de participantes que tienen claro cuáles son los programas mediante los cuales se implementa dicha política en el municipio, sólo el 10,9% identifica a Crecer con dignidad. Complementariamente 56,3% de las personas participantes en la investigación consideren que “De 0 a siempre” es un programa de la ciudad de Medellín, siendo éste un programa del Gobierno Nacional.

Este conjunto de resultados es tal vez el que más directamente muestra la re- lación estrecha entre información, comunicación y política pública, pues los ciu- dadanos y las ciudadanas parecen reconocer más fácilmente aquellas instancias y programas que tienen una mayor divulgación en los medios de comunicación social. Tal es el caso de la Personería o el programa “De 0 a siempre” del gobierno nacional.

• Conocimiento de las estrategias de participación de la ciudadanía en el desarrollo de la Política Pública de Infancia y Adolescencia

Entre los participantes sólo el 12,1% sabe que uno de los miembros del Con- sejo de Política de Infancia y Adolescencia, instancia en la que debaten asuntos relacionados con la protección y atención integral, es un niño, niña o adolescen- te. El 87,9% desconoce este elemento y al respecto el 31,3% considera que la instancia pública en la que hay un representante de los niños, las niñas y los ado- lescentes es la Comisión de infancia y adolescencia de la Personería y el 21,9% considera que es la Mesa de infancia y adolescencia.

Respecto a las estrategias y mecanismos de participación de los ciudadanos y ciudadanas en la Política, se encuentra que sólo el 27,7% considera que su participación se puede dar a través de la denuncia de casos de vulneración de derechos, de veedurías ciudadanas, de Mesas y Comités y del Comité Técnico Interinstitucional. El 72,3% restantes está distribuido en las siguientes opciones: 16,4% considera que sólo se puede participar mediante la denuncia de casos de vulneración de derechos, el 15,2% en mesas y comités, el 9,4% mediante vee- durías ciudadanas, el 8,2% en el Comité Técnico Interinstitucional y el 23% no considera viable ninguna de las anteriores opciones. Por su lado y pese a que hace un tiempo considerable que se destinaron las líneas telefónicas 106 y 123 para la denuncia y/o búsqueda de ayuda en casos de abuso y maltrato infantil y adoles- cente se encuentra que sólo el 16% de quienes participaron en el estudio tienen claridad de este mecanismo de participación ciudadana para contribuir al cuidado y protección de los niños, niñas y adolescentes.

Los resultados de este aspecto permiten señalar que hay un vacío importante en cuanto a la participación de los ciudadanos y ciudadanas – adultos, niños, niñas y adolescentes- en espacios directos de articulación de política pública; evidencia de esto es que las formas de participación reconocidas están más concentradas en la denuncia o la solicitud de la tutela de los derechos que en la vinculación directa a las mesas, comités y consejos.

Ya en términos generales, los resultados de este estudio evidencian un alto grado de desconocimiento de la Política Pública de Infancia y Adolescencia de Medellín, tanto en su naturaleza como en sus programas y mecanismos de desar- rollo y participación. En este sentido, es indicativo que el 71,5 % de los parti- cipantes desconozcan el objeto de esta Política, sus planes, programas o los me- canismos que la despliegan en el municipio. Este desconocimiento plantea en sí mismo dos implicaciones que es necesario analizar. Por un lado cómo expresa este resultado la forma tradicional de participación política de los ciudadanos y, en este sentido, la forma como el acceso a la información la condiciona. Y por otro lado, es necesario cuestionar cómo estos resultados permiten evidenciar la forma en que los ciudadanos conciben a sus niñas niños y adolescentes.

Frente al primer interrogante, un elemento de interpretación tiene que ver con la antigüedad que tienen en el contexto los referentes normativos clásicos que las personas sí reconocen, como el Código del menor (un 32% de los participantes considera que la Política se diseñó con base en el Código del menor). En este sen- tido aparece como referente un elemento normativo con una naturaleza judicial.

Así mismo, es posible establecer que el marco de derechos de las niñas y los niños, con las cuatro áreas priorizadas, se ha posicionado como parte de conocimiento de un gran número de participantes (50,4% encuentra una relación directa de esta Política Pública con las cuatro áreas de derechos). Sin embargo, el 20% que no es- tablece relación alguna entre estas áreas de garantía de derechos y la Política, insta a identificar de una manera específica las características de esta población y a diseñar estrategias de formación ciudadana. Esto muestra una de las vías que tradicional- mente asocian los ciudadanos a la participación de lo legal: lo normativo judicial. En ese sentido, que las leyes existen para determinar formas de comportamiento y penas o castigos, lo cual contrasta con el sentido de una política pública basada en la promoción y garantía de los derechos basada en la corresponsabilidad.

Un segundo tópico de interpretación aparece en torno a la evidencia de que los ciudadanos identifican los programas con más difusión en medios masivos de comunicación a nivel nacional, como el programa “De cero a siempre”, (56,3% de los participantes consideran que de Cero a siempre es un programa de la ciudad de Medellín y 21,9% creen que la Política se diseñó con base en ese pro- grama). Por el contrario la identificación de la Unidad de Niñez como instancia coordinadora de la Política sólo alcanza el 19,1%. Siendo así, es posible señalar que las asociaciones que los participantes realizaron evidencian una muy baja exposición o contacto consciente con los contenidos de la Política Pública de Infancia y Adolescencia de Medellín. De la misma manera que con sus finalidades; el desconocimiento en torno a los mecanismos de participación evidenciado por los participantes es indicativo de ello: el 87,9% de los participantes desconoce que uno de los miembros del Consejo de política de Infancia y Adolescencia es un niño, niña o adolescente; sólo el 32,8% de los participantes conoce una instancia de participación válida, y el 23% no reconoce ninguna.

Lo anterior evidencia que la participación ciudadana en esta Política está li- gada más a conocer los programas estatales que a tener una corresponsabilidad en su definición o desarrollo. Esto recae en una baja participación crítica, pues a través de los medios masivos no es posible movilizar la acción racional de la deliberación y menos aún impactar en las posibilidades del reconocimiento de la diversidad en la ciudadanía. Por el contario, la participación basada en el acceso a la información es el punto de partida común para generar la idea de dependencia, alimentar la falta de corresponsabilidad y, en general, la visión permanente de insatisfacción que nace de tener políticas que no satisfacen ni integran las necesi- dades que las comunidades si perciben.

De otro lado, los resultados de este estudio evidencian la comprensión que la ciudadanía tiene de las niñas, los niños y los adolescentes como sujetos políticos. Es notorio que aunque se reconozcan las áreas de derechos básicos que la Política Públi- ca pretende proteger, no se asocien estos derechos con participación política de las niñas, niños y adolescentes, ni con sus derechos sexuales y, particularmente acerca de los derechos reproductivos, de la maternidad y paternidad de los adolescentes, tópi- cos mucho más sensibles para el municipio. Estos elementos muestran que aún sigue vigente dentro del grueso de los ciudadanos y ciudadanas una concepción reduccio- nista y una mirada pasiva sobre la niñez y la adolescencia, pese a la gran cantidad de situaciones sociales que dan cuenta de las carencias que viven los niños como sujetos sociales: la violencia en sus múltiples manifestaciones, el embarazo adolescente, el suicidio infantil y juvenil, el trabajo infantil y adolescentes entre muchos.

Cabe preguntarse hasta cuándo hay que esperar para que los niños, niñas y adolescentes dejen de ser concebidos dentro de su relación con la Política Pública como simples destinatarios o agentes pasivos. Que en lugar de hablar sobre ellos y legislar para ellos se les integre como sujetos protagonistas de pensamiento, de comunicación y de acción social. Transformar esta visión, es el reto más grande que afronta una Política pública que asume como marco el modelo de “Ciudad para los niños” (TONUCCI, 2015). Sin embargo este reto no es un desafío comunicativo que pueda resolverse en lo mediático. Es un reto de transformación ético-político que debe partir de un reconocimiento reno- vado de lo que son los niños, las niñas y los adolescentes; un reconocimiento que visibilice e integre su potencial creativo, sus necesidades específicas, su forma particular de habitar el municipio, todo ello en función de su desarrollo integral y el de los adultos con quienes interactúan cotidianamente.

DIiscusión final

Medellín ha encontrado algunos caminos y maneras particulares de avanzar en la línea de la Política Nacional para la protección de la infancia y la adoles- cencia, que adquiere forma y cuerpo jurídico potente en el momento en que es sancionada la Ley 1098 de 2006. Consecuente con ello el Concejo de Medel- lín, mediante el Acuerdo 084 de 2006, crea el Consejo de Política de Infancia y Adolescencia, adopta una política pública de Protección y Atención Integral a la Infancia y a la Adolescencia, que incluye en el Plan de Desarrollo Municipal y empieza a implementar a través de diferentes programas y proyectos durante las administraciones siguientes. Sin embargo, los resultados del estudio dejan

entrever una brecha bastante amplia entre esos avances con los que hoy cuenta el municipio de Medellín, considerado uno de los pioneros en el país en tér- minos de política pública de infancia y adolescencia, y el conocimiento que los ciudadanos y las ciudadanas tienen de lo que viene haciendo al respecto, lo cual le deja un gran sinsabor a quienes la han diseñado y a quienes se han ocupado de su implementación, apropiación y desarrollo; eso sin abordar aún su impacto en las condiciones reales de los niños, niñas y adolescentes.

Una salida fácil sería atribuirle ese desconocimiento de la Política Pública de Infancia y Adolescencia a la falta de difusión o a la inoperancia de los mecanismos utilizados por la administración municipal para darla a conocer al grueso de la población, y por esa vía también podría ser relativamente fácil adoptar una serie de medidas publicitarias que garantizaran una mayor cobertura en cuanto a socia- lización de lo realizado; pero contar con una política pública integral, sostenible, prioritaria y diferencial que, con la participación corresponsable de la sociedad civil, la familia y el Estado, garantice el logro de las condiciones necesarias para la creación de oportunidades y el desarrollo de las capacidades de los niños, niñas y adolescentes requiere trascender el plano de la mera difusión para crear una cultura en la que la infancia y la adolescencia sean concebidas como asunto social prioritario, asumido de manera corresponsable y soportado en un ethos que cuida. En este sentido, más que apuntar a la formulación de una serie de prescrip- ciones o consejos tranquilizantes por parecer correctos y definitivos, lo que se requiere es la provocación al discernimiento, a la autorreflexión y al compromiso solidario que implica fortalecer el componente de formación ciudadana y, jun- to a ello, desarrollar estrategias pedagógicas de movilización social para que el cuidado se constituya en la categoría central del nuevo paradigma de atención,

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Notas