Desafios da concretização do Princípio da Proteção Integral voltado aos adolescentes em conflito com a lei na atualidade

Dyanne Gomes Santos1

João Diógenes Ferreira dos Santos2

Resumo

O artigo analisa as principais normas protetivas existentes no Brasil direcionadas aos adolescentes em conflito com a Lei, desde a etapa penal indiferenciada até a proteção integral, correlacionando com as políticas públicas existentes. Trata-se de uma análise teórica alicerçada pelo resultado da pesquisa de mestrado realizada com jovens em cumprimento de medida socioeducativa na cidade de Jequié-BA. Este artigo tem sua relevância no contexto atual, visto que as políticas sociais que poderiam resguardar os direitos desses adolescentes estão sofrendo com os desmontes dos governos neoliberais atuais, demonstrando a fragilidade do sistema de acompanhamento das medidas socioeducativas em meio aberto.

Palavras-chave

Adolescentes; Ato Infracional; Medidas Socioeducativas; Políticas Públicas.

Challenges of the concretization of the Principle of Integral Protection to adolescents in conflict with the law today

Abstract

The article analyzes the main protective rules in Brazil directed at adolescents in conflict with the Law, from the undifferentiated criminal phase to full protection, correlating with existing public policies. This is a theoretical analysis based on the results of the master's research conducted with young people in compliance with socio-educational measures in the city of Jequié-BA. This article has its relevance in the current context, since the social policies that could safeguard the rights of these adolescents are suffering from the dismantling of current neoliberal governments, demonstrating the fragility of the monitoring system of social and educational measures in the open environment.

Keywords

Adolescents; Infraction; Socio Educational Measures; Public Policies.

Artigo recebido em junho de 2019.

Artigo aceito em setembro de 2019.

Introdução

O artigo apresenta como temática principal a necessidade de o Sistema de Garantias de Direitos3 estar direcionado a resguardar os direitos dos adolescentes em conflito com a lei, tendo em vista que tais seres humanos, por estarem em idade de formação bio-psíquica e social, necessitam de atenção especial. Faz-se também uma reflexão sobre a importância do fortalecimento das políticas sociais como mecanismo de prevenção ao cometimento de novos atos infracionais por esses adolescentes.

A conquista dos direitos, tal qual conhecemos hoje, inclusive no âmbito da infância e juventude, adveio “de uma construção social, de conteúdo ético, resultante de um processo histórico e dinâmico de conquistas e de consolidação de espaços emancipatórios da dignidade humana” (BAPTISTA, 2012, p. 180). Dessa forma, a humanidade veio, ao longo dos tempos, lutando pela efetivação e realização dos seus direitos e isso se revela como algo que, segundo Bobbio (1992, p. 45),

Não é filosófico nem moral. Mas tampouco é um problema jurídico. É um problema cuja solução depende de um certo desenvolvimento da sociedade e, como tal, desafia até mesmo a Constituição mais evoluída e põe em crise até mesmo o mais perfeito mecanismo de garantia jurídica.

Em relação aos direitos voltados para as ações de atendimento à infância e à juventude não foi diferente, pois o estabelecimento dos direitos de crianças e adolescentes no Brasil partiu de um processo de invisibilidade, já que os Códigos Penais brasileiros de 1830 e 1890 sequer mencionavam os direitos para o público infanto-juvenil (PAIVA; GOMES; VALENÇA, 2016). Somente em decorrência das novas normas constitucionais estabelecidas pela Constituição Federal de 1988 surgiu o Estatuto da Criança e do adolescente – Lei n.8069/90, permitindo instrumentalizar os mandamentos constitucionais da prioridade absoluta às crianças e adolescentes, a chamada da Doutrina da Proteção Integral (PEREIRA, 2000). Tal doutrina representou, inclusive, a mudança de paradigma e de pensamento acerca da forma de punição aplicada aos jovens em conflito com a lei, pois as referidas sanções aplicadas aos adolescentes se revestem de caráter punitivo, mas, também, segundo o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), devem possuir cunho pedagógico, pela condição peculiar do adolescente, um ser em formação. Assim, impõe-se que essa punição seja revestida de mecanismos que auxiliem sua aplicação, por meio de projetos, programas educativos e pedagógicos, fortalecendo os vínculos familiares e contribuindo, também, para que estes adolescentes não cometam novos atos infracionais5.

O Estatuto da Criança e do adolescente (ECA), por sua vez, foi elaborado com base nos acordos e convenções sociais, mas foi não somente com esforços advindos do mundo jurídico, e sim com intensa participação dos setores políticos e movimentos sociais (ARMENTA; CORRAL-VERDUGO, 2004, p. 96-97). A conjugação de esforços de vários setores da sociedade contribui, inclusive, para que as demandas apresentadas ao Sistema de Justiça da área infanto-juvenil tenham um enfoque multidisciplinar, integrando vários saberes, o que auxiliará na resolução adequada dos casos concretos.

Dessa forma, por meio das diretrizes normativas trazidas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, houve a instrumentalização dos comandos constitucionais, por seu caráter programático, com base no estabelecimento de critérios do Sistema de Garantias de direitos, materializado na promoção, controle e defesa de direitos. Ou seja, a legislação brasileira passou a contemplar a atenção à infância e adolescência em todas as suas necessidades e não apenas quando estes infringirem a lei.

Neste sentido, de maneira pedagógica, Brancher (1999, p. 29-30) organizou o sistema de garantia de Direitos voltado à infância e à adolescência, distribuindo-o em três segmentos, quais sejam:

1) proteção básica, que englobaria as ações de prevenção primária, como: a saúde, alimentação, habitação, educação, esporte, lazer, profissionalização e cultura, conforme art. 4º do ECA; 2) as políticas de proteção especial seriam de prevenção secundária, como: orientação, apoio e acompanhamento temporários, regresso escolar, apoio à família, atendimento à vítima de maus-tratos, com base nos arts. 23, parágrafo único c/c arts. 34, 101 e 129 do ECA; 3) políticas socioeducativa ou de prevenção terciária, que são prestação de serviços à comunidade, liberdade assistida, semiliberdade e internação.

De acordo ainda com Brancher (1999, p. 30), o sistema de garantias pode ser analisado sob a ótica das prevenções e, para melhor esclarecer, o autor classifica em: primária, secundária e terciária, porque, segundo ele, as “prevenções primárias poderiam ser categorizadas como um sinal verde, assim deve atingir a todos. Já a prevenção secundária, representa um sinal amarelo, pois já sinaliza aos pais e à sociedade que esta criança e/ou adolescente está em risco pessoal ou social6, merecendo atenção. Por fim, o sinal vermelho, por indicar o excesso do limite tolerável legalmente, corresponde ao sistema socioeducativo7”, mostrando que as prevenções primárias e secundárias falharam e, por isso, o sistema penal juvenil deverá incidir.

Quanto às modalidades de medidas socioeducativas que podem ser aplicadas, podemos dispor, conforme propõe o art. 112 do ECA, que o adolescente que cometer ato infracional está sujeito às seguintes medidas em rol taxativo, ou seja, é vedada a aplicação de outras medidas além destas, a seguir descritas: “advertência, obrigação de reparar o dano, prestação de serviços à comunidade, liberdade assistida, inserção em regime de semiliberdade [sic], internação, qualquer uma das previstas no art. 101, I a VI” (BRASIL, 2006a). Desse modo, o magistrado, para a aplicação da medida socioeducativa, observará alguns critérios para a aplicação da medida, dentre eles, a gravidade8 do ato infracional. As medidas socioeducativas em regime de internação e semiliberdade são consideradas mais graves por cercearem a liberdade do adolescente, estando ao encargo do Estado seu gerenciamento e aplicação.

Da perspectiva organizacional, o sistema de garantias de direitos prevê, portanto, que esse acompanhamento das medidas socioeducativas deve ser descentralizado. Dessa forma, este artigo se pautará na abordagem do adolescente em conflito com a lei que cumpre as medidas socioeducativas em meio aberto, a crivo de acompanhamento dos municípios por meio de políticas públicas dos Centros Especializados de Referência e Assistência Social – CREAS, conforme abordaremos posteriormente.

Nesse viés, visando à completude da análise aqui proposta, faremos uma abordagem sobre a trajetória normativa protetiva da infância e adolescência voltada para os adolescentes que infringiram a Lei, também denominados adolescentes em conflito com a Lei. Posteriormente sobre o estudo dos CREAS na atualidade, visando compreender como estes têm desempenhado seus papéis e, assim, verificar quais são os desafios enfrentados rumo à concretização do princípio da proteção integral voltado ao adolescente em cumprimento de medida socioeducativa em meio aberto, tomando-se como referência os dados colhidos na pesquisa sobre jovens em cumprimento de medidas socioeducativas acompanhados pelo CREAS nos anos de 2016 e 2017 na cidade de Jequié-Ba.

O princípio da proteção integral no Brasil à luz do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo

Os direitos da criança e do adolescente, ao longo dos tempos, foram norteados por três doutrinas, quais sejam: a doutrina do Direito Penal do Menor, a doutrina da Situação Irregular e, hoje, com a incorporação dos Acordos e Convenções Internacionais no Brasil, bem como pelo surgimento dos movimentos sociais, surgiu a doutrina da Proteção Integral (SARAIVA, 2005; MACIEL, 2007).

A doutrina do Direito Penal do Menor, consagrada nos Códigos Penais de 1830 e 1890, conforme destaca Saraiva (2005, p. 35), “teve como fundamento o binômio carência/delinquência”. Ou seja, a preocupação com a criança e o adolescente, no Brasil, voltou-se a evitar a delinquência juvenil, ou melhor, que esse indivíduo não viesse a transgredir a lei. Dessa forma, a diferenciação entre adulto e criança ocorreu em virtude de seu discernimento e não pelas condições peculiares que envolvem uma pessoa menor de idade.

O Código penal de 1830 adotou uma Teoria que determinava que os menores na faixa etária dos 07 (sete) aos 14 (catorze) anos que agissem com discernimento, isto é, com consciência do que estavam fazendo, poderiam ser considerados imputáveis, logo, passíveis de recolhimento em casas de correção, atribuindo, assim, uma penalidade ao adolescente (GARRIDO DE PAULA, 2002). Logo, a imputação ocorreria à medida que a criança ou adolescente tivesse a capacidade de diferenciar entre o certo e errado. O que nos dias de hoje, além de diversas outras críticas que se faz a tal teoria, essa aferição de discernimento beira a aberração.

De maneira sintética, podemos dizer que a vigência da Doutrina Penal do Menor adotada nos Códigos Penais brasileiros de 1830 e 1890 representaram a etapa penal indiferenciada, cujo foco principal foi a investigação da capacidade de discernimento das coisas. Com isso, a legislação penal passou a funcionar como forma de penalização para evitar a delinquência juvenil (SARAIVA, 2005).

Posteriormente, adveio no Brasil a doutrina da situação irregular. Essa, de cunho estritamente assistencialista e discriminatória, ocasionou um impacto para os adolescentes que cometiam atos infracionais que eram vistos como problema e por isso teriam que ser segregados do convívio social (AMIN, 2007). A doutrina da situação irregular, por sua vez, vigeu até meados dos anos 80, quando tal legislação passou por críticas sociais, tendo em vista não fazer a distinção entre os adolescentes que necessitavam de proteção daqueles que precisavam de intervenções jurídicas por terem cometidos atos infracionais (MARCÍLIO, 1998). Assim, até o momento não se falava, na sociedade brasileira, em políticas sociais voltadas à prevenção, para não cometerem infrações, e acompanhamento de vida desses adolescentes.

O surgimento da doutrina da proteção integral, por seu turno, materializou-se em vários Acordos e Convenções Internacionais ratificados pelo Brasil, tais quais: a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (1989); as Diretrizes de Riad – Diretrizes das Nações Unidas para Prevenção da Delinquência Juvenil (1990); as Regras Mínimas das Nações Unidas para a Proteção dos Jovens Privados de Liberdade (1990); e as Regras de Beijing, Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça da Infância e da Juventude (1985) (BRASÍLIA, 2013). Portanto, a doutrina da proteção integral adveio da necessidade de que todos os direitos da criança e dos adolescentes fossem resguardados, focando, assim, os principais interesses desse público e não apenas restringindo-se às hipóteses específicas de atendimento.

No Brasil, antes da Constituição Federal de 1988, as crianças e os adolescentes não eram considerados sujeitos de direitos9, ou seja, não possuíam prerrogativas ou faculdades inerentes a sua condição humana (VENOSA, 2005).

Emerge, dessa forma, o sistema de proteção especial voltado para toda e qualquer criança e adolescente que, possuindo “o mesmo status jurídico, gozam da mesma gama de direitos fundamentais”, sem qualquer distinção, ultrapassando a fase da doutrina da situação irregular (SPOSATO; ANDRADE, 2013).

Posteriormente, em 1991, alicerçado nas diretrizes trazidas pelo ECA, por meio da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH) e o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), foi criado o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), aprovado pela Lei no 12.594/2012. Por meio do SINASE, visou-se articular os meios de atendimento nas três instâncias de Governo: Federal, Estadual e Municipal, atribuindo a responsabilidade ao Estado, à sociedade e à família, na articulação da política pública para o atendimento integral das necessidades dos adolescentes. O que se revelou um avanço legislativo no desenvolvimento de uma ação socioeducativa calcada em princípios humanitários estruturados em pilares pedagógicos, visando auxiliar aos adolescentes a ressignificarem seus atos e não mais cometê-los (JESUS, 2006; RAMIDOFF, 2012).

Em 2006, o CONANDA, por meio da Resolução nº 119 de 11 de dezembro de 2006, instituiu o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), após amplos debates com todos os participantes do sistema de garantias de direitos. Essa Resolução possibilitou normatizar a atuação dos componentes do Sistema de garantias de direitos (SGD) por meio de três eixos estratégicos, quais sejam: defesa, promoção e efetivação dos direitos humanos (BRASIL, 2006b).

O eixo da defesa pode ser definido como garantia do acesso à justiça e instâncias administrativas, visando resguardar e proteger os direitos da infância e juventude; já o eixo da promoção operacionaliza-se por meio das políticas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente. E aqui se inserem as políticas públicas dos Centros de referência especializados em Assistência Social – CREAS, tipificados pela Resolução n. 109/2009 do CNAS e pela Lei n. 12.435 de 06 de julho de 2011 (BRASIL, 2011).

As propostas teóricas do SINASE visaram tornar mais clara a operacionalização das “diretrizes e regras processuais, além do monitoramento da gestão e dos resultados obtidos” propostos para a execução das medidas socioeducativas (CASTRO, 2013, p. 20). Ademais, representou um avanço na regulamentação, visando efetivar as ações propostas pelo ECA, que precisavam de instrumentalização, como a destinação de um capítulo exclusivo sobre a execução de medidas socioeducativas. Para Paiva, Gomes e Valença (2016, p. 336), o SINASE representa um conjunto de diretrizes que delimita as competências das unidades da federação “para a execução do atendimento socioeducativo, indica a municipalização das medidas em meio aberto e aponta-as como prioritárias em detrimento da aplicação da privação ou restrição de liberdade”.

Segundo Ramidoff (2012), o SINASE atua com o objetivo de interligar os sistemas de garantias de direitos por meio de uma troca, ou seja, o Sistema Único de Saúde (SUS) por meio da saúde, o SUAS da assistência social, o sistema educacional, o sistema de justiça e segurança pública dentro de suas atuações, que deverão funcionar como uma engrenagem interligada, para que, assim, seja garantida a proteção integral do adolescente.

Nesse sentido, em cumprimento de uma das diretrizes do SUAS, prevê que a descentralização político-administrativa das ações governamentais seja executada nas três instâncias de Governo – juntamente com a família e comunidade é que as políticas públicas começaram a ser geridas. Sendo assim, o Governo Federal, por meio da coordenação e estabelecimento de normas gerais, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios seriam responsáveis pela coordenação e execução dos programas voltados para o atendimento integral das necessidades do adolescente que cumpre medida socioeducativa, pois para isso é que foi estruturada a política de atendimento socioeducativo.

No processo de descentralização do atendimento, proposto pelo SINASE e demais legislações, as modalidades de medidas socioeducativas dividiram-se em dois tipos: regime de internação e semiliberdade ao encargo do Estado, e as modalidades de meio aberto, que seriam o acompanhamento das medidas que não envolvem privação da liberdade para os municípios.

Na Bahia, o atendimento socioeducativo estadual é executado em relação às medidas de privação e restrição de liberdade. São atendidos, portanto, jovens com até 21 anos de idade incompletos pela Fundação da Criança e do adolescente (FUNDAC), entidade que integra a estrutura da Secretaria de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social (BAHIA, 2017). De acordo com os dados disponibilizados no portal da Secretaria de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social, o Estado administra seis unidades de internação e cinco unidades de semiliberdade (BAHIA, 2017)

O Sistema de medida socioeducativa, no Brasil, seja do meio fechado ou aberto, foi formulado pelo SINASE para atuar de maneira articulada, no entanto, conforme destacam Costa e Rudnicki (2016, p. 384),

A gestão das instituições socioeducativas é, certamente, um dos aspectos que merece análise, na medida em que as muitas instituições executoras atuam cotidianamente sob coordenação de pessoas, gestores públicos e não governamentais, pouco preparadas para a difícil tarefa de administrar esses espaços.

Conforme previsto na Política Nacional de Assistência Social (NOB/SUAS, 2005), o Governo Federal, em 2008, por meio do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), passou a cofinanciar os munícipios, a fim de implementar o serviço de atendimento ao adolescente em cumprimento de medida socioeducativa de prestação de serviço à comunidade (PSC) e liberdade assistida (LA) pelo CREAS (BAHIA, 2011).

De acordo com o Plano Estadual de atendimento socioeducativo da Bahia, com a municipalização permite-se que o adolescente cumpra a medida prioritariamente no limite geográfico do município de maneira a fortalecer a convivência familiar e comunitária, o contato e o protagonismo da comunidade e da família no processo de responsabilização dos adolescentes atendidos (BAHIA, 2011, p.7).

Os Centros de Referência Especializados em Assistência Social (CREAS), como a unidade do Sistema Único de Assistência Social, representam um setor de referência da Proteção Social especial de Média Complexidade10. Podemos dizer, então, que os CREAS foram criados após o ano de 2005, a partir de uma reestruturação de Projeto já existente, criado pela Portaria 878/2001 do Ministério da Previdência Social, chamado Projeto Sentinela (BRASÍLIA, 2013).

Os CREAS, por sua vez, foram criados visando ofertar suporte e orientação especializada de maneira continuada e gratuita à família e aos indivíduos que estão sendo ameaçados ou tiveram seus direitos violados. Assim sendo, os CREAS podem ter abrangência regional, por fornecer o atendimento a vários municípios, ou local (BRASIL, 2011). Os municípios, assim, por meio dos CREAS, passariam a gerir o sistema de acompanhamento socioeducativo em meio aberto.

Ressaltamos que, após 2005, várias portarias e resoluções do Governo Federal foram implementadas, visando regulamentar o cofinanciamento federal e estadual, bem como fornecer incentivos para a criação dos CREAS em todo o Brasil. A Resolução nº 109/2009 do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), por exemplo, aprovou a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais, o CREAS, e definiu a unidade de referência para oferta do Serviço de Proteção Social Especial aos Adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de prestação de serviço à comunidade e liberdade assistida11.

Em 2010, por sua vez, o número de CREAS no país aumentou para 1590 unidades. Já o Censo SUAS de 2011 destaca o aumento de 32,7% no número de CREAS no Brasil, que passou a ter 2110 unidades. Ainda em 2011, o lançamento do Caderno de Orientações Técnicas do CREAS representou um avanço por permitir delimitar suas competências e torná-las públicas dentro do sistema de garantias de direitos.

O avanço no número de CREAS pode ser atribuído àquilo que foi destacado no Fórum Nacional de Secretários (as) de Estado de Assistência Social, realizado em 2013, como resultante de um processo em que se estruturou o SUAS e contribuiu para consolidar a Assistência Social como política pública, não contributiva, destinada a quem dela necessita, que deve afiançar seguranças, garantir direitos socioassistenciais e humanos (BRASÍLIA, 2013).

No papel, como foram formuladas, as diretrizes em si se mostram perfeitas e em consonância com as necessidades do adolescente em cumprimento de medida socioeducativa, que precisa de fato de um atendimento diferenciado por meio de políticas públicas voltadas as suas necessidades, no entanto, na prática esta ainda é uma realidade bem distante, conforme abordaremos a seguir.

Dificuldades do acompanhamento dos adolescentes em conflito com a lei pelos CREAs nos tempos atuais

A forma como foi estruturada a descentralização do atendimento proposta pelo SINASE, em que para o adolescente em cumprimento da medida socioeducativa que esteja no regime de privação de liberdade, ou seja, internação e semiliberdade, a administração seja do Estado e as modalidades de meio aberto seja de responsabilidade dos municípios, teve como pilar a necessidade de proximidade entre adolescentes e suas famílias, primando também pela convivência com a comunidade, a fim de evitar a perda do vínculo social onde esse resida. Assim, na teoria essa maneira de gestão mostrou-se bastante coerente, porém a operacionalização de tais diretrizes já vinha se mostrando com grandes entraves e, agora, com os cortes orçamentários dos Governos atuais no tocante às políticas sociais municipais, o cenário tende a piorar.

Um dos entraves que podemos destacar em relação à eficácia do acompanhamento das medidas socioeducativas está na falta de uma interligação de serviço que viabilize concretamente a execução concatenada entre as Secretarias Estaduais e Municipais responsáveis pela Política Pública da Assistência Social para reorganizar os programas, serviços e benefícios sociais. Assegurando, assim, a inclusão e a prioridade na garantia dos direitos sociais aos adolescentes e suas famílias; além de carência de pessoal técnico habilitado para atender os diversos tipos de demandas e fazer o acompanhamento sistemático destas.

Nesse ponto, é possível fazermos uma crítica à interligação entre o Estado e os Municípios no atendimento socioeducativo. Ou seja, quando o adolescente cumpre a medida de internação ou de semiliberdade, também chamado egresso, independentemente de ter saído com a obrigação judicial de cumprir alguma medida socioeducativa em meio aberto ou não, deve ter o acompanhamento pelo CREAS da sua cidade, já que as unidades de internação existem em poucas cidades do Estado, para que este adolescente não venha a cometer novos atos infracionais. No entanto, esta interligação, muitas vezes, não ocorre na prática12, e

Muitos adolescentes que são desligados dos programas de internação e semiliberdade (que por vezes são executados em municípios diversos daqueles onde residem) acabam retornando à prática de atos infracionais por não receberem o devido apoio e acompanhamento em seus municípios de origem. Vale repetir que semelhante apoio/acompanhamento, na forma da lei, deve ser prestado independentemente da vinculação a uma “medida” em meio aberto, assim como deve se estender para além de sua extinção (sobre o tema, vide o disposto no art. 11, inciso V, da Lei nº 12.594/2012), devendo incluir a continuidade dos estudos, da frequência a cursos profissionalizantes, assim como, a depender do caso (e das necessidades específicas de cada adolescente), a inserção no mercado de trabalho e o tratamento integral à sua saúde (inclusive no que diz respeito à drogadição), sendo também extensivo à sua família (BRASÍLIA, 2012, p. 47).

O acompanhamento do Estado, atualmente, mostra-se, na grande maioria dos casos, desarticulado do acompanhamento do município em termos de rede de atendimento socioassistencial, o que revela a fragilidade desse sistema, culminando no não alcance da proteção integral do adolescente (BRASÍLIA, 2013).

A dificuldade de trabalhar em rede pelos profissionais ainda é um problema que se verifica não só na cidade de Jequié-Ba13, locus da pesquisa, mas em várias cidades do Brasil. E isso se constata, na prática, pela falta de interligação das ações entre as Secretarias municipais, gerando a descontinuidade administrativa do serviço e fragmentação da atividade, o que possibilita apenas que as ações ocorram de maneira pontual e sem grande alcance.

O Guia de Orientações Técnicas do Centro de Referência em Assistência Social – CRAS demonstra as noções referência e contrarreferência entre CRAS e CREAS, sendo assim descritas:

A função de referência se materializa quando a equipe processa, no âmbito do SUAS, as demandas oriundas das situações de vulnerabilidade e risco social detectadas no território, de forma a garantir ao usuário o acesso à renda, serviços, programas e projetos, conforme a complexidade da demanda. O acesso pode se dar pela inserção do usuário em serviço ofertado no CRAS ou na rede socioassistencial a ele referenciada, ou por meio do encaminhamento do usuário ao CREAS (municipal, do DF ou regional) ou para o responsável pela proteção social especial do município (onde não houver CREAS). A contrarreferência é exercida sempre que a equipe do CRAS recebe encaminhamento do nível de maior complexidade (proteção social especial) e garante a proteção básica, inserindo o usuário em serviço, benefício, programa e/ou projeto de proteção básica (BRASÍLIA, 2009, p. 10).

Podemos compreender, então, que estar referenciado ao CRAS significa estabelecer um intercâmbio entre as políticas do SUAS com os usuários por meio do oferecimento dos serviços, de forma intersetorializada. A atuação intersetorializada permite que o atendimento ao usuário ocorra para satisfazer todas as suas necessidades, pois, ainda que um serviço não atenda àquela demanda, o outro complementa e dá prosseguimento, a fim de que o adolescente seja plenamente acolhido, ou seja, ocorra o atendimento integral.

A fragmentação do atendimento, portanto, ocorre quando o usuário necessita de um serviço não ofertado por aquele órgão e os profissionais ficam sem opção de encaminhamento, uma vez que ou o serviço não é oferecido no município ou não funciona na prática. E, para isso, os técnicos da Rede socioassistencial precisam conhecer o papel de todas as unidades de atendimento – “é necessário que os setores dialoguem entre si, se conheçam e construam forma(s) de trabalhar conjuntamente” (BRASÍLIA, 2009, p. 26).

Essa atuação intersetorial, apesar de necessária para que o serviço ocorra em sua integralidade, ainda é um desafio para a maioria dos municípios brasileiros, inclusive para o município de Jequié-BA. Quanto a isso, assim destaca o Caderno de Orientações técnicas do Serviço de Medidas Socioeducativas em meio aberto, isto é, que

A concretização das ações intersetoriais necessárias em decorrência da incompletude institucional é um dos grandes desafios a serem superados pelas instituições que integram o sistema socioeducativo. A prerrogativa de que nenhuma política ou instituição consegue responder sozinha pela proteção social, pela responsabilização e pela superação da conduta infracional, impõe uma mudança de paradigma às instituições corresponsáveis pelo atendimento socioeducativo, marcadas historicamente pela cultura do desenvolvimento de ações compartimentadas (BRASÍLIA, 2016, p. 46).

Outro ponto no que tange à fragilidade do atendimento está na carência de concursos públicos voltados a área social pelos municípios que, na grande maioria das vezes, contratam por meio de acordos temporários ou nomeiam cargos em comissão que, como consequência dessa ausência de estabilidade nos vínculos, gera grande rotatividade de pessoal, quebra da relação entre usuário do serviço e técnico e, consequentemente, compromete o serviço ofertado.

Cabe salientar, aqui, que os subsídios financeiros repassados pelo Governo Federal são de suma importância para o desenvolvimento das atividades pelos municípios, assim como para a contratação de técnicos capacitados para trabalharem na área. O Governo Federal, por sua vez, com a promulgação da Emenda Constitucional n.95/2016, também conhecida como emenda de congelamento dos gastos públicos, limitou os gastos nas áreas da saúde e educação por vinte anos, o que impacta, inclusive, na Política de Assistência Social que terá suas ações reduzidas já que o novo regime fiscal inviabilizará a expansão e até mesmo a manutenção das políticas públicas (MONNERAT; ALMEIDA; SOUZA, 2014).

O adolescente, quando chega ao CREAS para acompanhamento da medida que lhe fora aplicada, seja esta consistente na prestação de serviços à comunidade ou de liberdade assistida, recebe o acolhimento inicial, passa por entrevista inicial por equipe multidisciplinar que tem o objetivo de coletar dados desse e de sua família para que posteriormente se trace um plano individual de atendimento – PIA, com foco no planejamento de ações para o acompanhamento desse adolescente em diversas áreas, como educação, saúde, trabalho, dentre outras, pelo tempo determinado pelo Juiz.

O congelamento dos gastos públicos, dessa forma, seguindo o modelo neoliberal, tem impedido que muitas ações ocorram, conforme ressalta Santos (2012, p. 71): “os interesses das classes dominantes corroem os espaços públicos, ou seja privatizando-os, a fim de criar condições propícias a reprodução do capital”, acirrando a desigualdade social e crescimento da pobreza. O corte nos repasses para o funcionamento dos programas sociais tem, então, contribuído para seu desmantelamento e desconexão de funcionamento com os demais órgãos, a exemplo da educação deixando os adolescentes em conflito com a Lei mais alijados do processo de ensino, pois a grande maioria deles já não demonstra interesse em retornar aos estudos. Com a falta de ações visando ao seu retorno, já que as políticas públicas na área social estão funcionando sem aportes financeiros, a situação tende a piorar.

A evasão escolar é um fato que poderia ser evitado, se, conforme Teixeira (2013, p. 104), fossem desenvolvidas:

As ações de prevenção na escola, assim como o processo como um todo, [a fim de promoverem] autonomia e protagonismo. Para que os adolescentes possam fazer suas escolhas, precisam do maior número de informações possíveis para refletir e avaliar as dimensões e as implicações de suas decisões.

Esse trabalho preventivo poderia auxiliar na prevenção ao uso e abuso das drogas, no entanto, como os jovens infratores têm saído da escola cada vez mais cedo, essas ações ficam prejudicadas. Conforme relata uma das entrevistadas na pesquisa de Mestrado realizada pelos autores deste artigo, Maria14 destaca que o retorno à escola será muito difícil:

Eu parei na 5ª série, não terminei nem o ensino fundamental. No CREAS tentaram me matricular nesse ano de 2017, mas minha documentação é de Itabuna então fica difícil de ir lá pegar. Vim morar em Jequié aí fica difícil ir lá pegar meus documentos na escola até porque nem lembro mais o nome da escola. Além de que não tenho dinheiro pra ir lá e agora com filho então a coisa complica. Então pensei em arrumar um emprego quando meu filho crescer a ponto de poder botar na creche e depois voltar a estudar (MARIA, 18 anos, negra).

Sobre as políticas educacionais atuais, inclusive, podemos enfatizar que os jovens entrevistados não se sentem atraídos pela metodologia de ensino atual. Ainda mais por estarem na escola na condição de jovens em cumprimento de medidas socioeducativas, sendo, muitas vezes, estigmatizados e excluídos. Em decorrência dos cortes nos recursos para a educação, o que já está ruim a tendência é piorar.

Com os cortes de recursos também na seara da saúde a estratégia de interlocução interinstitucional entre as políticas de assistência social com aquelas direcionadas à saúde igualmente ficaram prejudicadas. As políticas de saúde mental que em muito tem colaborado no papel de auxílio das questões do tratamento da drogadição dos adolescentes, seja pelo uso medicamentoso ou redução de danos, igualmente estão ameaçadas.

Por volta dos anos 80, as ideias neoliberais introduziram a noção de não intervenção estatal nas relações econômicas, deixando o próprio mercado financeiro reger suas normas. No Brasil, as ideias neoliberais que tiveram continuidade na gestão dos Governos Lula (2003-2010) e Dilma (2001 a 08/2016) sofrem um desmonte na gestão atual, Governo Jair Bolsonaro, que não tem se preocupado com o desenvolvimento das políticas sociais, muito pelo contrário, prima pela privatização dos serviços públicos, redução da maioridade penal como forma de criminalizar os mais jovens (BRAZ, 2004). Ainda não temos como mensurar no que essa situação resultará, porém já é certo que, se demoramos anos e anos para construir políticas públicas voltadas à infância e juventude alicerçadas nas necessidades dos adolescentes, com estes novos ideários a proteção dará lugar à repressão, consequentemente acirrando a violência.

Considerações finais

A Constituição Federal de 1988, assim como o Estatuto da criança e do adolescente, em seus textos, apregoam que ao adolescente deve ser dado atendimento integral visando ao seu desenvolvimento e, para isto, as políticas públicas serão criadas para operacionalizar os comandos aí descritos. Neste particular, cabe destacarmos que as políticas voltadas ao atendimento aos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas atendidos pelos CREAS de todo o Brasil, compostos por equipe multidisciplinar de atendimento, revelam-se um diferencial no intuito de atender às demandas dos adolescentes e um avanço no que tange às políticas de atendimento.

Geralmente, a família, sozinha, apresenta dificuldade em realizar a efetiva ressignificação dos atos cometidos pelo jovem – às vezes chamado “em conflito com a lei” ou jovem em cumprimento de medida socioeducativa. Nesse sentido, o acompanhamento realizado por programas que tenham o cunho de ressignificar o ato cometido, como o CREAS, torna-se necessário, não apenas para o acesso aos serviços essenciais, mas para o desenvolvimento de políticas sociais que ofereçam apoio à família, por meio de ações que visem à proteção integral dos adolescentes quando seus vínculos estão fragilizados ou rompidos (ALVES, 2010 apud NERI, 2012).

Por outro lado, ao invés do fortalecimento de tais políticas rumo a sua efetividade, com investimentos em capacitação de pessoal, incentivo à realização de concursos públicos, fortalecimento dos trabalhos intersetoriais, por exemplo, o que se verifica é a precarização do trabalho, já que os investimentos estão sendo cortados; logo, os municípios não têm como custear o desenvolvimento das atividades, culminando na precarização das atividades.

De fato, a violência urbana é um fenômeno social que tem crescido significativamente nos últimos anos, principalmente quando envolve adolescentes autores de atos infracionais e a aplicação das medidas socioeducativas. Consequentemente, os Centros de Referências Especializados em Assistência Social no acompanhamento da execução apresentam-se como um dos instrumentos existentes disponíveis no alcance do princípio da proteção integral, tendo em vista que a família sozinha, muitas vezes, apresenta dificuldades em impedir que os adolescentes cometam novos atos infracionais, não tendo assim mecanismos de enfrentar esta problemática sem o auxílio técnico específico. Dessa forma, dentro da noção de que se deve punir os atos infracionais cometidos pelos adolescentes, mas que esses tenham o cunho pedagógico e não somente punitivo e de maneira a ressignificar o ato cometido é que existem os CREAS.

Ressalta-se que os CREAS ainda têm muito o que avançar na defesa e proteção dos interesses dos adolescentes em conflito com a Lei, isso não se há de negar, porém o que vemos hoje é o sucateamento de tais órgãos sem nenhuma política pública que lhes substitua ou melhore suas atividades.

Assim, nesses novos tempos de precarização das atividades voltadas às políticas públicas sociais, resta à sociedade resistir e se mobilizar para que não retornemos ao passado quando os direitos eram negligenciados e para que possamos, na condição de profissionais da assistência social, fortalecer as instituições de garantias desses direitos, resistindo a esses tempos nebulosos que estamos vivenciando, rumo a um futuro mais promissor.

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