Introdução

No cenário brasileiro atual, o aparato estatal, consubstanciado em planos e programas governamentais, leis, regulamentos, editais etc., apoia-se na economia que, por mais que se liberalize, cede espaço para as ações estatais desenvolvimentistas. Este aspecto foi nitidamente perceptível na proposta da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) quanto aos investimentos da década de 1950, na substituição das importações pela industrialização nacional; e na década seguinte, nas reformas para desobstrução da industrialização. Posteriormente, o foco foi a diversificação pró-exportadora, como revela a história cepalina (COMISSÃO..., 2018). Num contexto neoliberal, com a privatização de empresas estatais, a ação do Estado se faz presente na direção de políticas públicas e no planejamento de setores considerados estratégicos, tais como o energético. De um lado, está o escopo legal que ampara e orienta as ações; de outro, a definição das prioridades estatais para o financiamento.

O Estado brasileiro, como Juno, tem duas faces: a democrática, com uma Constituição garantidora de direitos, considerada avançada - o Congresso Nacional ratifica declarações e pactos internacionais de direitos, enaltecendo a posição do Estado brasileiro no cenário internacional; de outro lado, a perspectiva estatal que vige sob a economia liberalizada tem apresentado alguns descompassos em face dos direitos humanos, como revelam os estudos sobre conflitos socioambientais decorrentes de grandes projetos de infraestrutura (ZHOURI; OLIVEIRA, 2007; VAINER, 2008; BARON, 2012; ROCHA, 2012; RENK; AGNOLIN; WINCKLER, 2014; RENK; WINCKLER, 2017; WINCKLER; RENK, 2019).

Nas décadas passadas, o setor energético brasileiro foi fortemente mobilizado pelos investimentos oriundos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) dos governos Lula e Dilma (2003-2010; 2011-2016). A leitura política do momento sinalizava para a necessidade de investir largamente na produção de energia, necessária para aquecer as atividades econômicas, notadamente a produção industrial.

Dentre as alternativas tecnológicas de produção de energia, a hidráulica se mostrou mais barata e/ou menos prejudicial ao meio ambiente, comparativamente às produções termelétrica, derivada de combustíveis fósseis, solar e eólica. Naquele momento, não se cogitou ampliar a infraestrutura energética com recurso às usinas nucleares.

A UHE Foz do Chapecó foi uma das obras inseridas nas ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), implementado pelo governo federal brasileiro em 2007. Tal como aconteceu em outros grandes empreendimentos distribuídos no território nacional, sua construção movimentou atores e mediadores de vários matizes e de diferentes portes, com seus capitais em jogo. Os conflitos se configuram em todas as etapas do processo: desde os levantamentos iniciais para licenciamento da obra até o enchimento do lago e o “rescaldo” dos impasses remanescentes via Ministério Público Federal e Poder Judiciário.

Utilizamos, nestas análises, informações obtidas em trabalho de campo (entrevistas e observações) desenvolvido na colônia de pescadores Z-29, de Chapecó (SC), no ano de 2019, anotações realizadas em audiências públicas, notícias veiculadas em jornais de circulação regional, sítios oficiais dos Ministérios do Governo, além de fontes secundárias.

A presença estatal no setor energético brasileiro

A presença do Estado brasileiro no setor energético tem se feito sentir, sobretudo, na garantia do financiamento público às obras de infraestrutura (investimentos do PAC), na regulação do setor, mediante a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), e no procedimento de licenciamento ambiental da atividade impactante ao meio ambiente, via poder de polícia consubstanciado nas resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e nas ações do órgão executor, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Detalharemos, a seguir, cada uma dessas formas de inserção do Estado no setor hidrelétrico.

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foi instituído pelo governo federal brasileiro por meio do decreto n. 6.025, de 22 de janeiro de 2007, e lançado em 28 de janeiro de 2007, com vigência para quatro anos³. Englobou um conjunto de políticas econômicas que teve como objetivo acelerar o crescimento econômico do Brasil, destinando investimentos da ordem de R$ 503,9 bilhões para obras de infraestrutura⁴. Considerando-se o déficit energético brasileiro, evidenciado na “crise do apagão” (2001 e 2002) e que comprometia seriamente a perspectiva de crescimento industrial, mais da metade dos recursos do PAC (274 bilhões) foi destinada a financiar o setor energético - as maiores cifras viriam beneficiar o setor de petróleo e gás natural. A geração e a transmissão de energia elétrica contaram com investimentos de mais de R$ 77 bilhões (BRASIL, 2012).

A UHE Foz do Chapecó foi um dos empreendimentos planejados para execução na bacia do rio Uruguai que partiram do levantamento do potencial energético realizado na década de 1960 pelo governo militar, projeto retomado na década de 1990, após a privatização do setor elétrico. Faz parte da estratégia de dotar o País da infraestrutura necessária para a retomada do crescimento econômico (SANTOS, 2003).⁵ Na qualidade de primeiro empreendimento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em termos de financiamento, recebeu dos cofres do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social (BNDES) R$ 1,6 bilhão.

A Foz do Chapecó Energia S/A⁶ é a empresa gestora da Usina Hidrelétrica Foz do Chapecó. A inauguração da usina ocorreu em 30 de dezembro de 2010, quando entrou em funcionamento a terceira das quatro unidades geradoras, com a presença de autoridades do setor elétrico e lideranças políticas da região de influência. A última unidade geradora entrou em funcionamento em março de 2011.

A expectativa é de que a UHE Foz do Chapecó possa atender ao equivalente a 25% do consumo de energia no estado de Santa Catarina e a 18% do consumo no Rio Grande do Sul. Os municípios diretamente atingidos pela formação do lago estão recebendo Compensação Financeira pela Utilização dos Recursos Hídricos (CFURH), também conhecida como royalties; todos os municípios afetados pelo empreendimento, direta ou indiretamente, receberam investimentos a título de mitigação de impactos negativos, indenização por danos ou compensação ambiental.

A UHE Foz do Chapecó foi uma das obras prioritárias do primeiro Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), implementado pelo governo federal brasileiro durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Com potência instalada de 855 MW, consumiu recursos da ordem de R$ 2,64 bilhões, sendo a maior fatia desse recurso oriunda de fontes públicas, via BNDES (FOZ DO CHAPECÓ ENERGIA, 2018). Faz parte do setor designado como “hidronegócio”. Tomamos a expressão de Batista e Miranda (2019, p. 117):

A história dos rios amazônicos como lugares de “negócio”, aqui abordada, articula-se à produção historiográfica de registros de usos e representações das águas. Dialoga com as discussões contemporâneas envolvendo setores dos movimentos sociais que sistematizaram a terminologia “hidronegócio” para nomear injunções políticas e econômicas norteadas pela relação mercantil com a água. Compreendem-se hidronegócios como literalmente todos os tipos de negócios envolvendo a água (Malvezzi, 2012), sejam o ramo de água engarrafada, a irrigação da agricultura comercial, a privatização de mananciais de água ou a construção de barragens para produção de energia hidrelétrica, entre outros.

Etges e Baron afirmam que “A energia elétrica que era considerada um serviço, se transformou em mercadoria que movimenta bilhões anualmente, caracterizando o que se denomina nesse trabalho como Hidronegócio” (2017, p. 77). Referindo-se especificamente ao setor energético, os autores mencionam: “Para Vainer (2008), que notabilizou o uso da categoria Hidronegócio, esta se constitui a rigor, num neologismo. A energia elétrica é transformada em commodity e comercializada no mercado interno e externo como qualquer outro produto” (ETGES; BARON, 2017, p. 77).

O hidronegócio instalou-se na bacia do rio Uruguai por ação estatal. Seguiu-se a privatização do setor, com a intensa participação do empresariado brasileiro na formação de consórcios empreendedores beneficiários de investimentos públicos. Dentre os principais segmentos, encontram-se as indústrias siderúrgica, de alumínio e de cimento. Recentemente observa-se a internacionalização do capital detentor das ações das UHEs: Engie (Bélgica), Three Gorges (China), State Grid (China), exemplificativamente.

Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL

Até a metade da década de 1990, o setor energético brasileiro era monopólio estatal. A reestruturação e a privatização do setor ocorreram em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso, com a promulgação da Lei Geral das Concessões (lei n. 8.987). Em consonância com a Constituição de 1988, essa lei exigia que as concessões fossem feitas por meio de licitações. Outra lei federal, a lei n. 9.074, estendeu por vinte anos as concessões das usinas hidrelétricas que estavam em construção. Aquelas cujo cronograma de execução apresentava atraso foram compelidas a incorporar investimentos privados (FERREIRA, 2000).

Para administrar os interesses em jogo, foi constituída a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), uma agência reguladora com natureza jurídica de autarquia federal, integrante da administração pública indireta⁷. A ANEEL foi criada pela lei n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, e tem a finalidade de regular e fiscalizar produção, transmissão e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal. A missão da ANEEL é “[...] proporcionar condições favoráveis para que o mercado de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade.” (BRASIL, 2013).

A centralidade da ANEEL na expansão do setor hidrelétrico deve-se à competência dessa agência reguladora em conduzir os leilões para concessões de projetos de geração e transmissão de energia. Os editais que disciplinam esses leilões estabelecem os requisitos da concorrência e as obrigações das concessionárias. O leilão público estipula a oferta de pagamento para obter a outorga de concessão de uso de bem público na exploração de aproveitamento hidrelétrico. Segue-se ao leilão a assinatura do contrato de concessão, a ser celebrado entre poder concedente⁸, por intermédio da ANEEL, e a concessionária.

A UHE Foz do Chapecó foi contemplada no edital de leilão n. 002/2001-ANEEL. O respectivo contrato de concessão previu o prazo de vigência de 35 (trinta e cinco) anos, contado da data de sua assinatura, podendo ser prorrogado em conformidade com cláusulas preestabelecidas.

Licenciamento ambiental

A Constituição Federal de 1988 e a lei n. 6.938/1981 determinam que atividades potencialmente causadoras de significativo impacto ao meio ambiente devem ser licenciadas e, em casos específicos, precedidas de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do correspondente Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).⁹

Licenciamento é um processo administrativo que encontra fundamento jurídico no poder de polícia, definido no artigo 78 do Código Tributário Nacional.¹⁰

Por ser um processo complexo e envolver interesses difusos, o licenciamento ambiental deve respeitar os princípios mencionados no art. 37 da Constituição Federal, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.¹¹ O licenciamento ambiental pode demandar uma série de procedimentos específicos, determinados pelo órgão licenciador, inclusive a realização de audiência pública envolvendo diversos segmentos da população interessada ou afetada pelo empreendimento.

A definição do órgão licenciador levará em conta o disposto na Lei Complementar nº 140/11, art. 7º, 8º e 9º (BRASIL, 2011), que adota como parâmetros a extensão da área de influência do empreendimento e sua natureza. Assim, exemplificativamente, pode-se dizer que compete ao órgão ambiental federal, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA), licenciar as atividades que possam projetar impactos ambientais em dois ou mais estados (e/ou Distrito Federal/território), as que se localizem em zonas de fronteira com outros países, as que sejam destinadas a processar material radioativo ou que utilizem energia nuclear, as que constituam bases ou empreendimentos militares, as usinas hidrelétricas com capacidade instalada igual ou superior a trezentos megawatts e as atividades localizadas ou desenvolvidas em terras indígenas e em unidades de conservação instituídas pela União. Os demais empreendimentos, não contemplados extenso no rol do art. 7º, XIV, poderão ser licenciados pelos órgãos executivos estaduais ou municipais, sempre considerando os limites de incidência do impacto.

A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente atribuiu ao Conama competência para estabelecer procedimentos ao licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Com base nessa competência legislativa, o Conama editou as resoluções n. 001, de 23 de janeiro de 1986, que dispõe sobre o relatório de impacto ambiental, e n. 237, de 19 de dezembro de 1997 (BRASIL, 1997), que regulamenta aspectos de licenciamento ambiental.

O conceito de “ambiente” implica fatores de ordem social, cultural, física, natural e econômica, diferenciando-se de “natureza” por abranger os seres humanos em todas as suas formas de organização social, não se limitando aos bens naturais. Impacto ambiental, por sua vez, é uma modificação brusca causada ao meio ambiente. Para compreender o significado dessa modificação, é necessária uma análise criteriosa das alterações ambientais suscitadas. Na resolução n. 001/1986, art. 1º, do Conama, “impacto ambiental” é definido de forma abrangente:

Art. 1º Impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I - à saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas; III - a biota; IV - a qualidade dos recursos ambientais.

Toda a ação produzida pelo homem gera repercussões no equilíbrio dos ecossistemas. Desta constatação, deriva a necessidade de refletir sobre as consequências da intervenção humana nos processos naturais e culturais que configuram as bases físicas, químicas, biológicas e as formas de vida que designamos como “ambiente”.

Nesta perspectiva, todo o impacto ambiental é resultado da intervenção humana no ambiente. Processos espontâneos podem ter repercussões na qualidade ambiental e afetar, de forma positiva ou negativa, a vida no Planeta. No entanto, a definição legal de “impacto ambiental” vincula a alteração das condições físicas, químicas e/ou biológicas e das formas de vida às atividades humanas.

Os contratos de concessão para exploração de aproveitamentos hidrelétricos firmados entre ANEEL, representando o Estado brasileiro, e as empresas concessionárias vencedoras dos leilões de energia condicionam a realização do empreendimento à obtenção das licenças ambientais necessárias em cada etapa (licença prévia, licença de instalação e licença de operação).¹²

Barragens na bacia do rio Uruguai

A bacia hidrográfica do rio Uruguai abrange 2% do território brasileiro, compreendendo 174.612 km². Localiza-se no Sul do país, entre os estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Seu principal rio, o Uruguai, tem extensão de 2.200 km e divide, em seu trecho nacional, os territórios catarinense e gaúcho, estende-se em solo argentino e uruguaio e alcança a foz na bacia do Prata. Historicamente, o rio Uruguai desempenhou um papel decisivo nos períodos de desenvolvimento dessa região, como meio de transporte da madeira, pelas mãos dos balseiros (BAVARESCO, 2005; BELLANI, 2006). Atualmente, tem função relevante nas atividades agroindustriais, com destaques para a rizicultura irrigada, no estado gaúcho, e para o potencial hidrelétrico (SANTA CATARINA, 2008).

Pelas características hidrográficas do território brasileiro, os governos têm feito a opção pela geração de eletricidade prioritariamente por meio das usinas hidrelétricas. Em 2020, elas respondiam por 65,2% da geração de energia elétrica, segundo dados do Ministério de Minas e Energia no relatório do Balanço Energético Nacional (BRASIL, 2021).

Ainda que se admita a necessidade de ampliar a oferta de energia elétrica no Brasil para atender demandas de desenvolvimento econômico e social, essa opção tem gerado inúmeras polêmicas quanto aos impactos ambientais, sociais e culturais produzidos pelo modelo tecnológico utilizado no barramento, em que há bloqueio total do curso do rio e a formação de lagos. Nas últimas décadas, algumas iniciativas têm ampliado a diversidade de projetos hidrelétricos, dividindo o aproveitamento da bacia hidrográfica em usinas de pequeno, médio e grande portes; ainda assim, manteve-se o conceito de bloqueio do fluxo do rio. Os projetos de instalação de usinas no Rio Madeira (UHE Santo Antônio e Jirau) e no complexo energético do Rio Tapajós (envolvendo cinco usinas) têm sido implementados com novas tecnologias que permitem a manutenção do curso e fluxo dos rios, atendendo, em parte, às especificidades da ictiofauna local e possibilitando a manutenção de atividades culturais e socioeconômicas tradicionais das populações ribeirinhas. A Eletrobrás, empresa do Ministério de Minas e Energia, tem divulgado em material publicitário institucional, veiculado em vários meios de comunicação, essa nova abordagem como “energia do bem” (AGNOLIN, 2012).

A bacia hidrográfica do rio Uruguai, trecho nacional, possui um estudo de aproveitamento da década de 1960, realizado pelo Comitê de Estudos Energéticos da Região Sul (Enersul), com revisões nas décadas posteriores, em função da dinâmica de necessidades energéticas do País; aproximadamente 70% do aproveitamento proposto já foi implementado. Mesmo que o aproveitamento da bacia do rio Uruguai tenha sido revisto na década de 1990, com novas regras para o setor e redimensionamento dos projetos, com barramentos menores, subdividindo os aproveitamentos anteriormente propostos, todos os empreendimentos utilizam o bloqueio do curso do rio, influenciando drasticamente a realidade socioeconômica e cultural das populações atingidas.

A transformação do ambiente lótico (rio caudaloso) em lêntico (lago) produz impactos na fauna regional, especialmente na ictiofauna, e na configuração florística, além de desalojar famílias ribeirinhas, majoritariamente agricultores e pescadores artesanais. A formação do lago inunda terras agricultáveis e altera a qualidade da água, causando o desaparecimento de espécies de peixes de valor econômico e nutricional para ribeirinhos.

Em relação aos impactos decorrentes da construção de barragens, são despendidos vários esforços de mitigação, minimização e compensação, atendendo à legislação ambiental brasileira e à dimensão do projeto hidrelétrico, bem como às características ambientais da zona de influência. Tal processo resulta num conjunto de ações diretamente deflagradas com os municípios e populações atingidas. No caso da Usina Hidrelétrica Foz do Chapecó, tem-se o detalhamento de todos os projetos no documento nominado Programa Básico Ambiental - PBA (ECSA, 2003).

Os registros apontam que, dos treze prefeitos dos municípios atingidos diretamente pela UHE Foz do Chapecó, no momento inicial, unicamente dois manifestavam-se contrários ao empreendimento. Com as mudanças decorrentes dos pleitos municipais, nos últimos anos da obra, houve um alinhamento de modo que a totalidade dos representantes do executivo passou a mostrar-se favorável ao empreendimento, tomando-o como referência para o desenvolvimento regional e para o turismo a ser incrementado com a formação do lago. Todavia, desconheciam a exigência legal do Plano de Conservação e Uso do Entorno de Reservatórios Artificiais (PACUERA) como requisito para acesso ao lago e ocupação de suas margens em qualquer hipótese. Seguiam a lógica da inevitabilidade da obra (ZHOURI; OLIVEIRA, 2007) e esperavam retirar dela o máximo proveito como empreendimento que favoreceria o crescimento dos municípios e da região (AGNOLIN; WINCKLER; RENK, 2012).

Atingidos

À construção de empreendimentos do porte da UHE Foz do Chapecó, é inerente a emergência da categoria “atingidos”¹³, que, por sua vez, trata-se de uma construção social observável no andamento das obras, com efeitos objetivos e subjetivos nos grupos sociais envolvidos compulsoriamente no projeto dos “outros”. O reconhecimento da categoria “atingido”, quando ocorre, se dá dentro de determinadas circunstâncias, como a daqueles tangidos pela materialidade das águas e indenizados mediante a monetarização do impacto. O não reconhecimento se caracteriza pela obliteração de outros grupos, a exemplo de minorias sociais mais vulneráveis. Mesmo quando há indenização monetária, esta não ocorre, necessariamente, sem conflito.

“Atingido” é uma categoria construída sob um amplo espectro denotativo, seja na disputa pela inclusão de quem reivindica essa condição, seja pela exclusão por parte de quem arbitra os critérios, por mais que o Estado objetive os requisitos de legitimidade da condição de atingido. Não se pode esquecer que essa identidade é construída e acionada ante o convencimento acerca da inevitabilidade da obra (ZHOURI; OLIVEIRA, 2007) e em face da retórica do desenvolvimento que lhe dá amparo (RIBEIRO, 2008). Tomados na sua particularidade, os atingidos podem ser classificados, tipologizados, ora como peças de estudo; ora como peças de população perigosa, rebelde, quando resistem à obra, à medida que são acionados os mecanismos de legalidade em detrimento da legitimidade (ROCHA, 2014); ora como guardiães da miséria (ZHOURI; OLIVEIRA, 2007); ora como reconhecedores do progresso advindo da obra - dependendo do lugar de onde se olha e das razões pelas quais se interpreta o evento. No conjunto dos estudos sobre a temática, talvez sejam apresentados como refugiados do desenvolvimento (Giongo et al., 2017) ou vítimas do desenvolvimento (RENK, WINCKLER, 2017) - tomados cumulativamente -, de uma sucessão de barragens construídas pelo território brasileiro afora.

Não tipologizando, mas tomando os registros, a exemplo dos estudos de Rocha (2012), Baron (2012) e Agnolin (2012), referidos especificamente à UHE Foz do Chapecó, de Reis (2001) e Vainer (2008), relativos a outras UHEs, verifica-se que as relações são tensas entre atingidos e empreendedores. Em primeiro lugar, há o crivo do reconhecido como atingido: não obstante a relutância, a oposição à obra, em última instância, diante da premência da obra e no avanço físico desta, todos se consideram atingidos e com direito à indenização, o que não significa a concordância com a obra. Em segundo lugar, por parte do empreendedor há a eleição dos atingidos: sempre considerará que há maior número de pretendentes do que aqueles que efetivamente o seriam - esse é um ponto de disputa passível de acionamento judicial por parte daqueles preteridos da condição de atingidos. O terceiro aspecto consiste no cômputo da avaliação: do lado da empreendedora, predomina a lógica da economia formal; o atingido, em geral, tenderá a valorizar a lógica da economia substantiva (POLANYI, 1980), ou seja, aquela embebida no social - a propriedade, o investimento familiar naquele local, o pomar, a fonte de água, a horta, a rede de sociabilidade, em outras palavras, elementos intangíveis do ponto de vista do mercado.

De um lado, o Consórcio Foz do Chapecó¹⁴ aciona os preceitos da economia formal para efeitos de indenização, com a criação de comissões, à revelia de interlocutores históricos, como o Movimento dos Atingidos pelas Barragens (MAB)¹⁵, deslegitimado pelo empreendedor como agente para a negociação. O consórcio constituiu comissões de interlocução e negociação. Do lado catarinense, foi criada a Associação Mista dos Atingidos (AMISTA)¹⁶ para intervir como mediadora no comitê de negociadores; no lado rio-grandense, a opção foi pelos comitês municipais com apoio dos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais, que incluíram a Associação de Proteção do Meio Ambiente (APAN) como parte na negociação.

A nominata de composição desses novos mediadores, principalmente da AMISTA, estava longe de representar aqueles que viviam e extraíam a renda familiar das terras a serem alagadas ou das águas do rio; era composta por quadros do sindicato rural patronal, aliados e representantes dos setores industrial, comercial e congêneres.

De outro lado, além de entrarmos na seara do mercado de bens hídricos¹⁷ (BOURDIEU, 2007), estamos em disputa com as matrizes de mensuração, sob os efeitos dos processos e dos cálculos. Isso não significa que a população os desconhecia na totalidade, mas, sim, que não participou do cálculo efetivo, e que havia assimetria entre as lógicas dos grupos, como já mencionado.

Os olhos tortos do EIA/RIMA

Há que considerar que o Estudo Socioambiental da UHE Foz do Chapecó respalda-se na lógica da economia formal. No entanto, no mesmo continuum temporal, há grupos que partilham, se não no todo, pelo menos em parte, da economia moral, no sentido atribuído por Thompsom (1987) - inserem-se aqui aqueles obnubilados nos estudos ambientais, como os indígenas e os pescadores.

Quanto aos indígenas¹⁸, referimo-nos aos Kaingang que, depois de vivência urbana em Chapecó, foram reagrupados na Aldeia Condá; e aos pescadores de técnicas artesanais, aqueles das colônias¹⁹ conhecidas como Zona 29, em Chapecó, e Zona 35, em São Carlos - esses grupos não constaram do EIA/RIMA. O território tradicional dos Kaingang vai de São Paulo ao Rio Grande do Sul, espaço pelo qual se deslocavam tradicionalmente. Quando da construção da UHE de Itá, o eixo central da obra foi desviado em razão de presença indígena. O Plano Básico Ambiental da UHE Foz do Chapecó menciona a presença de grupos indígenas na região de modo genérico; a linguagem do EIA/RIMA, ao referir-se aos povos Kaingang e Guarani, evoca o passado e faz menção a áreas de influência indireta da UHE Foz do Chapecó sobre terras indígenas localizadas na região.

As relações dos Kaingang com o consórcio responsável pela construção da UHE Foz do Chapecó estão determinadas no edital 002/2001 da ANEEL, que estabelecia termo de ajuste de conduta dessa agência reguladora e da FUNAI visando à aquisição de terras que constituiriam a futura Aldeia Condá. As ações para a obtenção das terras não foram pacíficas, ensejando Ação Civil Pública, demandada pelo Ministério Público Federal. A Aldeia Condá, estabelecida numa área de 2.300 hectares, foi homologada em maio de 2016. Não há menção à consulta, por envolver povos indígenas e tradicionais, nos termos da convenção 169 OIT.

No que diz respeito aos pescadores, o que é mencionado no estudo ambiental (EIA/RIMA) é a pesca como lazer, não como atividade profissional. A pesca profissional somente foi reconhecida posteriormente, no Plano Básico Ambiental (PBA). Paradoxalmente, os pescadores profissionais da pesca artesanal, segmento ausente dos documentos, foram aqueles que despontaram e ganharam visibilidade na sociedade regional nos embates em torno à construção da barragem.

O segmento constituído das colônias de pescadores, com o enchimento do lago, na iminência de perda da fonte de renda, passa a figurar com relativa frequência na mídia. De um lado, ocorreram ações de desqualificação dos pescadores mediante o questionamento da legitimidade da categoria, a iniciar pelo número de carteiras expedidas. Entretanto, a ação do Ministério da Pesca e de vereadores locais legitimou as reivindicações dos pescadores. Em junho de 2008, vereadores de Chapecó e o MAB mobilizaram a Comissão Especial Nacional dos Direitos Humanos, formada por Ministério Público Federal, Procuradoria Geral da União, representantes da Comissão Nacional dos Direitos Humanos, Ministérios de Minas e Energia e Meio Ambiente. Nas negociações, seguem reivindicando o reconhecimento de que os pescadores profissionais existem, habitam e exercem atividades econômicas na área atingida e pretendem inserir-se nas negociações e nos documentos. Pleiteavam também, naquela oportunidade, o acesso a Créditos Rurais e a Carta de Crédito Rural para efeitos de assentamento.

Se os pescadores, da invisibilidade total, fizeram-se presentes e reconhecidos como atores, esse fato não significou a homogeneidade e a concordância interna da categoria. O consórcio negociou em separado com os pescadores das diferentes colônias. Numa, dado o aspecto mais combativo, as negociações com o consórcio chegaram a impasse; já a colônia de pescadores de São Carlos, Z-35, obteve alguns benefícios, como um barco para o transporte no rio, uma sede urbana em espaço nobre da cidade, e seus associados acessaram recursos financeiros. Tanto numa como noutra colônia, resta a discussão acerca da viabilidade da pesca ante o barramento do rio.

Trabalhando na lógica de inevitabilidade da construção dos empreendimentos, seja da Foz do Chapecó, seja das Pequenas Centrais Hidrelétricas planejadas para afluentes do rio Uruguai, os consórcios energéticos mobilizam a sociedade e instituições científicas abrindo editais para o cumprimento do que determina a lei, como registros e resgates históricos, educação ambiental, programas de recuperação de ictioflora/fauna, construções de equipamentos comunitários, asfaltamento de estradas vicinais no interior dos municípios. O poder de negociação, nesses casos, aponta para o empoderamento desigual dos agentes.

Ao olhar mais aprofundadamente as ações processuais dos diversos agentes, observamos que relatórios e laudos nem sempre apresentam a confiabilidade desejada - matéria que recai na dimensão ética dos profissionais que os elaboraram. De um lado, a população local não consegue se apropriar dos instrumentos legais que, teoricamente, estariam à sua disposição; de outro, também as empresas, apesar da exigência legal de dispor dos relatórios, têm sido parcimoniosas e fazem ouvidos moucos às demandas para leitura e análise. Cabe mencionar que os profissionais contratados por editais para resgates de artefatos culturais não têm respondido ao esperado, atendendo apenas parcialmente ao contratado - mesmo sendo uma questão de ordem particular (profissional) a dimensão ética na responsabilidade do cumprimento das ações.

Fração da população também se vale do clientelismo, no intento de obter vantagens com as empresas construtoras. A filantropia empresarial foi demandada pelas prefeituras e populações da região de influência da obra. As conjunturas mudam, os agentes se deslocam, alianças são feitas e rupturas são apresentadas. Num momento, observa-se a relação estreita estabelecida entre prefeitos e o consórcio, a busca de recursos financeiros para aquisição de computadores para escolas públicas, asfaltamento das vias de acesso aos municípios envolvidos; noutro momento, o Projeto Básico Ambiental fala de potencial turístico a ser implementado pela obra - neste sentido, o consórcio promove seminários sobre turismo, desejando ser o “vetor de desenvolvimento turístico da região” (DIÁRIO DO IGUAÇU, 30 jul. 2007, p. 7). A empresa criou, pois, seu programa de geração de renda, nominado Novo Rumo, com estímulo a associações, a exemplo da Associação Encontro das Águas e da Associação Pontal da Serra.

Existe a responsabilidade social, aquela dos balanços sociais, mas também a filantropia, que, a rigor, não haveria de ser necessariamente praticada. A título de ilustração, no jornal Diário do Iguaçu, a Coluna da Foz apresentou em 19 de dezembro de 2007:

Foz do Chapecó apóia festa de Natal em Alpestre - em dezembro festa organizada pelo programa PSF [Programa de Saúde da Família] da prefeitura, em conjunto com SICREDI, reuniu 500 pessoas das localidades municipais. Foz apóia o evento com doação de brinquedos e doces que foram distribuídos pelo Papai Noel. Extensa programação de gincanas e brinquedos.

Considerações finais

O aparato estatal antecede ao empreendimento hidrelétrico, seja sob a forma de leis que orientam o processo licitatório, seja por meio das agências reguladoras que medeiam as relações entre o capital privado e as políticas estatais. As obras, tomando-se exemplificativamente o caso da UHE Foz do Chapecó, de um lado, inserem-se no PAC como signos de progresso e desenvolvimento social e econômico; de outro, inscrevem-se no rol das intervenções ambientais que ensejam mobilizações sociais contra o Estado pelo descumprimento de medidas por ele sancionadas, como a destinação de terras para a colocação de indígenas Kaingang (Aldeia Kondá), no caso estudado, e a indenização da população ribeirinha (deslocados, pescadores).

A tensão entre os diferentes interesses e a disputa entre atores em busca do monopólio da legitimidade de representação dos “atingidos” acionam os capitais em jogo e fazem do Estado um ator ora lábil (para fazer cumprir as condicionantes ambientais), ora recrudescente, como no acionamento de força policial e na criminalização dos movimentos de resistência. Nesse cenário, transparece o interesse governamental, como o de dar marcha às obras do PAC, cabendo, então, aos órgãos ambientais e ao Ministério Público (Federal e dos Estados) resolver impasses, assegurando em alguma medida a legalidade das intervenções. Concluída a obra, remanescem insatisfações em relação à qualidade das informações prestadas à população e ao déficit de legitimidade do processo como um todo.

Parcela dos atingidos não satisfeita com as indenizações ou não reconhecida como tal buscou a judicialização das demandas. Os tribunais não vêm reconhecendo essas demandas, o que representa mais um revés àqueles que postulam uma interpretação ampliada do conceito de atingido e de impacto ambiental decorrente de barragens, como é o caso dos pescadores que tiveram sua atividade profissional inviabilizada pelas transformações no ambiente aquático.

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Notas