INTRODUÇÃO

A discussão e defesa acerca da gestão democrática e das formas como ocorre no campo da educação e da escola ganhou força no Brasil, especialmente durante o processo de redemocratização, quando findou o período ditatorial civil-militar. A Constituição de 1988 elegeu a gestão democrática como um dos princípios sob os quais se assenta a educação pública no país; princípio este reafirmado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) - Lei nº 9.394/96, sendo amplamente discutido pelos educadores e se constituído em bandeira de luta em prol da defesa da democracia.

Associada a essa discussão, e consequentemente à democratização da educação, está a política de fundos, com os quais: Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), instituído em setembro de 1996 pela Emenda Constitucional n.º 14, regulamentado pela Lei n.º 9.424 de 24 de dezembro do mesmo ano e pelo Decreto nº 2.264, de junho de 1997; e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), instituído no dia 19 de dezembro de 2006 pela Emenda Constitucional n.º 53, regulamentado pelo Decreto n.º 6.253/2007 e pela Medida Provisória nº 339 de 28 de dezembro de 2006, a qual tornou-se a Lei n.º 11.494 de 23 de junho de 2007, posteriormente em vigor, a partir da Lei nº 14.113/2020). Esta política de fundos vincula recursos à necessária superação das desigualdades educacionais presentes na realidade brasileira e, quiçá, à contribuição da elevação dos níveis educacionais ao desenvolvimento econômico e social.

O presente texto procura problematizar as relações entre o princípio da gestão democrática e as exigências do novo FUNDEB, para o recebimento da complementação do Valor Aluno Ano Resultado (VAAR), conforme estabelecido pela Lei nº 14.113 de 25 de novembro de 2020. Por isso, o texto tem por objetivo discutir os critérios definidos para a materialização da escolha de diretores de escola, como meio de atender às condicionalidades do novo FUNDEB para recebimento do VAAR. Para tanto, intenciona-se ter utilizado adequadamente o método materialista histórico e dialético, tal qual proposto por Marx (2002, p. 28), quando esclarece:

A investigação tem de apoderar-se da matéria, em seus pormenores, de analisar suas diferentes formas de desenvolvimento e de perquirir a conexão íntima entre elas. Só depois de concluído esse trabalho é que se pode descrever, adequadamente, o movimento real. Se isto se consegue, ficará espelhada, no plano ideal, a vida da realidade pesquisada, o que pode dar a impressão de uma construção a priori.

Portanto, justifica-se a utilização do materialismo histórico e dialético, visto que as contradições do capitalismo se fazem presentes na questão investigada, interferindo nas relações materiais vividas por homens e mulheres trabalhadores. Indivíduos que precisam da escola pública tanto para sua própria formação quanto a de seus filhos e, consequentemente, para sua sobrevivência na atual forma de sociabilidade.

Os dados empíricos analisados se referem aos documentos relativos ao atendimento das condicionalidades impostas pela Lei nº 14.113/2020 em 20 municípios paranaenses, nos quais estão instituídos sistemas próprios de ensino, inseridos no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (SIMEC), em aba específica no Plano de Ações Articuladas (PAR).

A exposição da investigação é composta por seções que discutem: a gestão democrática da educação no contexto do capitalismo; as induções e/ou entraves para a gestão democrática no novo FUNDEB; e a escolha de diretores escolares frente às condicionalidades do FUNDEB. Por fim, discute o processo de escolha de diretores escolares em municípios paranaenses frente às condicionalidades do FUNDEB. A investigação teórica e documental indica que a condicionalidade relativa à escolha de diretores de escolas é contraditória, pois ao mesmo tempo em que aponta para a possibilidade de participação da comunidade, a vincula à avaliação de mérito e desempenho dos possíveis candidatos à função, podendo interferir na efetivação do princípio da gestão democrática.

A GESTÃO DEMOCRÁTICA DA EDUCAÇÃO NO CONTEXTO DO CAPITALISMO

A gestão democrática da educação, para além de se caracterizar como princípio legal que norteia sua organização e da escola, portanto, das políticas públicas (SANTOS; GOMES; PRADO, 2021), precisa ser pensada como parte e reflexo do contexto social mais amplo. Por isso, a democracia da e na educação ultrapassa os dispositivos normativos e se insere no movimento da vida, pois, ao se tornar uma prática, possibilita a vivência da participação em processos decisórios e, dessa forma, contribui para a qualidade social almejada.

A Lei nº 9.394/1996 concebe a gestão democrática como princípio orientador da oferta educacional e, com esse intuito, indica algumas formas para a efetivação da participação, seja na escola ou nos sistemas educacionais. Essas formas podem ocorrer por meio da participação dos profissionais da educação e da comunidade escolar em órgãos colegiados, como conselhos escolares, participação na elaboração da Proposta Pedagógica, dentre outras. Embora não indicada explicitamente na lei, a escolha ou indicação de diretores de escola tem se mostrado como uma das formas na quais a gestão democrática pode ser vivida na educação. Isso porque, quando realizada com a participação da comunidade, se materializa em forma e conteúdo. No entanto, essa escolha pode ocorrer de diferentes maneiras.

O processo de escolha de diretores de escolas, após a promulgação da Constituição de 1988, segundo Paro (2003), se consubstanciou em três modalidades: a) nomeação pela livre indicação do representante governamental, que não considera qualquer outro requisito, a não ser sua própria vontade, fato que mostra as marcas do clientelismo político, do favoritismo, da marginalização das oposições e da apropriação do público pelo privado típico de uma sociedade capitalista; b) o concurso público de títulos e provas, que a princípio é a defesa da moralidade pública de forma objetiva e imparcial, e que indiscutivelmente deve ser o ponto de partida para o ingresso do educador no sistema de ensino. Modalidade essa, problematizada pelo autor, pois, mesmo quando tratada de modo isolado, não é suficiente para aferir a aptidão necessária que o cargo exige, em virtude de sua natureza política, a qual é marcada por funções sociais que ultrapassa o controle meramente técnico; e c) a eleição direta com a participação dos profissionais da escola, estudantes e comunidade. Modalidade eminentemente assentada na defesa da democracia, no esforço de controle por parte da sociedade, para que o poder público possa prover os serviços com quantidade e qualidade, conforme suas obrigações e interesses sociais.

Quanto à última categoria, é importante salientar, conforme Paro (2003, p. 26), “À medida que a sociedade se democratiza, e como condição dessa democratização, é preciso que se democratize as instituições que compõem a própria sociedade”, por isso, a necessidade e a relevância da eleição direta para diretores. Nesse sentido, a democratização da escola pública não pode estar voltada somente à oferta dos serviços educacionais e ao processo de eleição de diretor, mas também assegurar a participação nas tomadas de decisões, com amplo debate de ideias para o atendimento das necessidades da maioria dos envolvidos. Entretanto, é importante ressaltar que na sociedade capitalista, o exercício da cidadania em si torna-se frágil quando não são consideradas as relações sociais de produção (FLACH, 2019).

A eleição direta para diretor de escola é um importante ato para o exercício da cidadania e vontade política, na medida em que possibilita desenvolvimento de mecanismos, os quais levam o Estado a agir cada vez mais de acordo com os interesses e a vontade política da comunidade escolar, pois,

A participação dos indivíduos na vida dos organismos civis da sociedade apresenta pelo menos dois aspectos de fundamental importância para o desenvolvimento da democracia. Por um lado, na medida em que se envolve com outros sujeitos (individuais ou coletivos), o indivíduo exercita sua cidadania [...]. Por outro lado, ao intervir com sua opinião e explicitação de seus interesses, procurando influir nas decisões que se tomam nos órgãos e instâncias em que se realizam as atividades-fim do aparelho estatal (escolas, atendimento de saúde, transportes etc.), os cidadãos contribuem para realizar o controle democrático do Estado, concorrendo para que este atue de acordo com os interesses da população que o mantém (PARO, 2003, p. 39).

Portanto, a eleição para diretor de escola é um ato político e contribui para que os sujeitos envolvidos exerçam seus direitos de decidir sobre os destinos da gestão escolar, cujo processo deve estar pautado em “transparência, impessoalidade, autonomia, participação, liderança, trabalho coletivo, representatividade e competência” (CURY, 2002, p. 173). É nesse horizonte, segundo Dourado (1998), que os atos da gestão democrática se configuram como processo de aprendizado e luta política para além da prática educativa, pois possibilitam refletir sobre as estruturas de poder, inclusive os atos autoritários ainda presentes nas relações sociais, e, por conseguinte, nas estruturas das escolas.

É importante destacar que em sociedades alicerçadas na exploração de uma classe sobre a outra, em que a desigualdade social é fundante, enfrentar as estruturas de poder é um ato verdadeiramente revolucionário, uma vez que pode possibilitar a dissipação do domínio da classe opressora, pois, como já nos ensinou Gramsci (2004, p. 46), “os privilégios e as diferenças sociais, sendo produtos da sociedade e não da natureza, podem ser superados”.

É na esteira dessa assertiva que concordamos com Cury (2002, p. 172), quando afirma que é fundamental “democratizar a própria democracia”, pois os sujeitos querem ser mais que executores; querem ser ouvidos, bem como atuar efetivamente nos espaços de disputas e decisões, onde a escola consegue ser a catalisadora desses tensionamentos e embates.

No capitalismo, a vivência da democracia é sempre limitada, pois sob os ditames e exigências exacerbadas do lucro desenfreado, para aqueles que vivem do próprio trabalho as alternativas de participação são escassas ou inexistentes. Posto que a garantia da sobrevivência se torna imperiosa, resta pouco tempo para a luta coletiva e democrática. Por isso, a lógica capitalista precisa ser enfrentada e a possibilidade de vivências democráticas valorizada, para que outra realidade possa ser vivida. No entanto, “é necessário romper com a lógica do capital se quisermos contemplar a criação de uma alternativa educacional significativamente diferente” (MÉSZÁROS, 2005, p. 27). Nesse sentido, a vivência da democracia, na educação e na escola, pode colaborar para a transformação radical da sociedade, pois os espaços democráticos colaboram para uma educação social libertadora.

Ao colaborar para a formação individual e coletiva, tanto dos sujeitos que fazem quanto daqueles que vivem a educação escolar, a gestão democrática se torna fundamental para a vida em sociedade. Entretanto, a defesa da democracia e da gestão democrática não é pacífica em todos os grupos sociais, pois, conforme já nos ensinou Gramsci (2004, p. 43), “o homem, que em certo momento se sente forte, com a consciência da própria responsabilidade e do próprio valor, não quer que nenhum outro lhe imponha sua vontade e pretenda controlar suas ações e seu pensamento”. À classe dominante, não interessa que o homem possa desenvolver a própria vontade, e, é por isso que a gestão democrática da e na educação se mostra contraditória na sociedade capitalista. Se por um lado colabora para a formação e a emancipação humana, por outro se mostra como um problema para a manutenção do status quo.

É sob a luz das discussões preliminares aqui apresentadas, que se insere a temática principal do presente texto: a discussão acerca da escolha (ou não) de diretores de escola como uma das condicionalidades para o recebimento da complementação do VAAR, conforme estabelecido pela Lei nº 14.113/2020. Sobre essa questão passamos a discutir na próxima seção.

INDUÇÕES OU ENTRAVES PARA A GESTÃO DEMOCRÁTICA NO NOVO FUNDEB

O princípio da gestão democrática do ensino público previsto no art. 206, inciso VI, da Constituição Federal (BRASIL, 1988) e reafirmado no art. 3º, inciso VIII, da Lei nº 9.394/1996 (BRASIL, 1996) abarca concepções de democracia que devem orientar a prática político-educacional no país.

Em contextos em que a desigualdade social, econômica e educacional se faz presente, a previsão de gestão democrática na educação, indica possibilidades de vivência e formação para a cidadania, de forma a colaborar com a formação dos indivíduos e contribuir para a construção de uma sociedade justa e igual. Por isso, as exigências legais não podem ser desconsideradas por aqueles que vivem e fazem a educação.

Ao discutir os princípios da gestão democrática, Adrião e Camargo (2001, p. 72) esclarecem que ao se fazerem presentes no texto constitucional, se constituem em diretriz para as normas legais e, portanto, “não podem ser desrespeitados por qualquer medida governamental ou pela ação dos componentes da sociedade civil, tornando-se uma espécie de referência para validar legalmente as normas que deles derivam”. Nesse sentido, Barroso (1999, p. 147) esclarece que os princípios precisam ser entendidos como “fundamentos ou qualificações essenciais da ordem jurídica”, de forma a se tornar norma mandatória para a sociedade que se destina e orientar todas as normatizações decorrentes.

Por isso, não é sem sentido a previsão da gestão democrática no texto da Lei nº 9.394/1996 e das indicações de como sua efetivação poderá ocorrer no contexto escolar e educacional, especialmente quanto à participação de profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola (art. 14, I); participação da comunidade em conselhos escolares ou equivalentes (art. 14., II); e a autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira (art. 15). Além dessas previsões é preciso inferir, mesmo no arrepio da lei, a indução relativa à escolha dos dirigentes escolares, visto que inexistindo regras expressas sobre essa questão na Lei normatizadora da educação, coube a outras normas a definição sobre a designação de dirigentes escolares. Ao considerar a escolha de diretores escolares a partir das disposições da Lei nº 9.394/1996, quanto ao ingresso de profissionais no magistério “exclusivamente por concurso público”, Paro (2001, p. 87 - 88) já alertava que:

Espera-se, apenas, que o pensamento burocrático não exerça sua influência no sentido de interpretar esse dispositivo como estímulo para impor mais um concurso com provas de conhecimentos “administrativos” aos candidatos a diretor que, a essa altura, já realizaram o concurso de natureza pedagógica para ingresso no magistério público, que é o que realmente interessa.

Na esteira dessa discussão, o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei nº 13.005/2014 estabelece na Meta 19 a necessidade de assegurar, no prazo de dois anos, condições para “a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto” (BRASIL, 2014). Além dessa previsão na Meta 19 do PNE, a Lei nº 14.113/2020 estabelece algumas condicionalidades para recebimento da complementação - VAAR, dentre as quais se destaca o

[...] provimento do cargo ou função de gestor escolar de acordo com critérios técnicos de mérito e desempenho ou a partir de escolha realizada com a participação da comunidade escolar dentre candidatos aprovados previamente em avaliação de mérito e desempenho (BRASIL, 2020, n.p, grifo nosso).

É importante destacar que a complementação - VAAR se caracteriza como uma complementação da União de 2,5% nas redes públicas ao cumprirem as

[...] condicionalidades de melhoria de gestão, alcançarem evolução de indicadores a serem definidos, de atendimento e de melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica (BRASIL, 2020, n.p).

Quando estabelece a complementação da União, o novo Fundeb prevê que esta deve atingir, no mínimo, 23% (vinte e três por cento) do total de recursos dos fundos de estados e municípios. Sobre a composição desses 23%, Farenzena (2022, p. 10-11) esclarece que no novo Fundeb há três modalidades de complementação, a saber:

Uma primeira é a complementação VAAF, ou seja, pelo valor aluno ano dos fundos; corresponde a 10 pontos percentuais dos 23%. Funciona como era no Fundef e no Fundeb: são transferidos recursos federais para os fundos estaduais que não alcançam o VAA mínimo. A segunda é a complementação VAAT, que considera o valor aluno ano total de cada ente subnacional; corresponde a 10,5 pontos percentuais dos 23%. São estimados os valores por aluno de cada ente, os quais são o resultado da divisão dos recursos disponíveis para a educação pela matrícula ponderada. O valor previsto para a complementação da União é distribuído entre os entes situados em qualquer estado com menor VAAT, equiparando valores totais por aluno. Metade da complementação da União VAAT deve ser aplicada na educação infantil e 15% em despesas de capital. Existe também a complementação chamada “VAAR”, cuja implementação iniciará em 2023 e que corresponde a 2,5 pontos percentuais dos 23%.

A nova regulamentação em relação à complementação de recursos pela União com a complementação do VAAR estabelece critérios meritocráticos em que os recursos serão distribuídos “para redes de ensino que, entre outras condicionalidades, logrem reduzir desigualdades escolares associadas a questões socioeconômicas e raciais nos resultados educacionais” (SANTOS; CALLEGARI; CALLEGARI, 2022, p. 7). Aqui importa indicar como a condicionalidade relativa à gestão democrática será atendida pelos municípios brasileiros, para que estejam aptos à complementação estabelecida, conforme disposto no art. 14, §1º, I, da Lei nº 14.113/2020. Para isso, a Resolução nº 1, de 27 de julho de 2022, da Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade, aprovou a metodologia para aferição das condicionalidades previstas a fins de distribuição da complementação VAAR para o exercício de 2023.

Para a comprovação da condicionalidade aqui discutida, o anexo à Resolução nº 1/2022 estabelece que o órgão federado deva informar ao Sistema do Ministério da Educação (MEC): o documento normativo (Lei, decreto, portaria, resolução) que orienta a questão em nível local; o

[...] nº do(s) artigo(s) que indique(em) os critérios técnicos de mérito e desempenho ou Nº(s) do(s) artigo(s) que indique(m) a consulta pública à comunidade escolar, precedida de análise dos critérios técnicos de mérito e desempenho (BRASIL, 2022a, p.2).

Em relação à comprovação da condicionalidade aqui analisada é importante destacar que, a utilização da conjunção “ou” pode induzir os entes federados à exigência de normatização de critérios técnicos ou de desempenho, sem a consulta à comunidade escolar.

Nessa perspectiva, os critérios técnicos ou de desempenho sem consulta à comunidade escolar, conduzem ao distanciamento do princípio constitucional perseguido de gestão democrática, posto que a escolha do gestor escolar pode ocorrer forma burocrática, sem qualquer envolvimento e comprometimento coletivo com os caminhos a serem trilhados e, consequentemente, com a qualidade da educação almejada. Essa previsão de possível substituição da consulta à comunidade pela exigência de critérios técnicos e de desempenho, afronta a previsão da Meta 19 do PNE, pois no documento orientador das políticas educacionais para o decênio 2014 - 2024, os dois critérios estão previstos juntos, sem exclusão ou possibilidade de substituição de um ou outro.

Assim, o novo Fundeb cria possibilidades de que uma das questões mais caras à sociedade sobre gestão democrática, caracterizada pela escolha dos diretores de escolas pela comunidade, seja desconsiderada, fortalecendo uma visão burocrática a qual contribui para o fortalecimento de interesses mercadológicos que se distanciam das reais necessidades daqueles que necessitam da escola pública.

A vivência da democracia no contexto escolar, seja por meio de vivências pedagógicas e/ou educacionais internas, seja por meio de envolvimento da coletividade é importante e colabora para a construção de uma sociedade justa e igual. Por isso, a possibilidade de escolha de diretores de escola pode ser um mecanismo que auxilia na formação de pessoas capazes de “[...] pensar, de estudar, de dirigir ou de controlar quem dirige” (GRAMSCI, 2006, p. 49). É claro que, em sociedades desiguais pautadas na lógica da exploração de uma classe sobre a outra, essa possibilidade pode ser rechaçada por aqueles que pretendem manter o domínio sobre toda a sociedade.

A possível indução à gestão democrática por meio da complementação VAAR, pode ocorrer de forma equivocada, pois tanto a previsão legal, quanto às resoluções orientadoras, ao demonstrarem possibilidades para escamotear a escolha de dirigentes escolares pela comunidade escolar, induzem a fragmentação do atendimento da condicionalidade exigida na Lei nº 14.113/2020.

Em sociedades desiguais, com histórico de clientelismo e patrimonialismo, como a brasileira, a fragilidade da democracia é uma realidade, isso porque “a ausência de uma democracia real, de uma real vontade coletiva” pode contribuir para a “necessidade de um despotismo mais ou menos aberto à burocracia” (GRAMSCI, 2006, p. 232).

A indução da gestão democrática por meio das condicionalidades para a complementação VAAR é deveras contraditória, pois ao mesmo tempo há possíveis entraves para sua efetivação, especialmente quando não há exigência explícita para questão possibilitando sua substituição por questionáveis critérios técnicos de mérito e desempenho.

A ESCOLHA DE DIRETORES ESCOLARES DIANTE DAS CONDICIONALIDADES DO FUNDEB: EMBATES E DESAFIOS

A gestão democrática não se reduz ao contexto organizacional da escola, mas antes, seus princípios têm como gênese, as lutas sociais que compõem o movimento de democratização, expansão e consolidação do direito à educação, oportunizando a vivência de uma educação para e pela democracia com a participação de todos (CARVALHO, 2013).

Visando a expansão da escolarização, a qual é um direito social constitucional de todos os brasileiros, e o enfrentamento da desigualdade tributária no país, a redistribuição dos recursos vinculados à educação ocorreu em 1996, por meio da denominada política de fundos. Em virtude da Emenda Constitucional (EC) nº 14/1996, criou-se um fundo de natureza contábil redistribuído entre os entes federados, com base no número de matrículas no ensino fundamental das relativas redes, com vigência até 2006.

Para Morais (2022, p. 12), a política de fundos “compromete as três esferas do poder público na captação e distribuição de recursos para o ensino, em busca da universalização do acesso e a equalização da educação, baseia em parâmetros de qualidade”.

Ainda nessa perspectiva de fundos contábeis, o financiamento da educação segue com receitas vinculadas garantidas pela EC n.º 53, de 19 de dezembro de 2006, a qual tornou-se a Lei n.º 11.494, de 23 de junho de 2007, quando o Fundef foi ampliado a toda educação básica. O referido fundo tornou-se regulamentado pela Lei nº 14.113/2020.

O novo Fundeb expressa elementos na própria Lei ou regulamentações complementares, elaboradas por agentes públicos e comissões, com representatividade de diferentes instituições, como notas técnicas, resoluções, dentre outras. Essas incidem em sua materialização na contramão de importantes conquistas legais instituídas em legislações anteriores, sobretudo em relação à gestão educacional democrática e participativa. A despeito disso, podemos citar o PNE, que indica o repasse de recursos para os entes federados, exigindo legislação específica que discipline a gestão democrática, considerando a participação da comunidade escolar no processo de escolha de diretor escolar; enquanto o novo Fundeb não faz essa exigência, de modo que pode haver ou não, tal participação como prérequisito de seleção.

Entretanto, essa análise não deve ser vista somente na lógica da provisão financeira, mas também na lógica da promoção da emancipação humana por meio do desenvolvimento da gestão democrática, voltada para os direitos e a formação dos sujeitos sociais que compõe o espaço escolar, bem como, o envolvimento e a participação na organização e gestão da educação; pois embora tenha um viés meritocrático, o novo Fundeb pode colaborar para a melhoria da qualidade social da educação, posto que há indução, mesmo que via financiamento, para ações mais democráticas, dentre elas a condicionalidade III para a complementação do VAAR, que para além do provimento do cargo ou função de gestor escolar, destaca as condicionantes de melhorias de atendimento e da aprendizagem, considerando a redução das desigualdades sociais.

Vale considerar, porém, que para a efetivação dessa condicionalidade o diretor escolar exerce um papel preponderante, de ser um sujeito que tenha consciência da concepção de mundo, de sociedade e educação e ainda, primar por uma educação voltada à transformação social. Tarefa a ser realizada por meio do desenvolvimento de conhecimentos na perspectiva crítica, de modo a influenciar na forma como o indivíduo se relaciona com a sociedade, com a natureza e consigo próprio, pois o homem é um ser social, inserido em um mundo dinâmico e em constante transformação.

Para tanto, um dos importantes mecanismos de gestão democrática a ser considerado é a escolha dos diretores escolares, de modo a considerar o conhecimento da realidade e o contexto em que a escola está inserida, além da consciência de que a realidade é dinâmica, dialética e produz conhecimento; e assim, com a participação da comunidade escolar possa definir a concepção de educação a ser perseguida e elaborar uma proposta pedagógica condizente com os interesses coletivos.

Nessa senda, entende-se que o diretor escolar deve primar por uma educação que vislumbre a emancipação dos sujeitos sociais, não se atendo somente a um conjunto de critérios condicionantes para a transferência de recursos financeiros, que embora sejam necessários para a materialização da educação emancipadora, não podem ser o fim em si mesmo.

A Lei nº 14.113/2020, reforça a necessidade de que para exercer a função de diretor escolar, o profissional deve possuir formação e outros critérios técnicos relativos ao exercício da função. Destaca-se que, sendo aparentemente neutro, ao não exigir a participação da comunidade no processo de escolha de diretores, o dispositivo legal, embora não anule a possibilidade, pode induzir os entes federados ao desconsiderar esse importante mecanismo de participação e de gestão democrática, especialmente em realidades avessas ao processo democrático.

Nos termos do Art. 43 do Decreto nº 10.656/2021, que regulamenta a Lei nº 14.113/2020, o MEC recomenda que o cumprimento da condicionalidade I do VAAR deve ocorrer da seguinte forma:

§ 1º A condicionalidade a que se refere o inciso I do caput deverá constar na legislação local.

§ 2º A metodologia de aferição das condicionalidades será elaborada pelo Inep, aprovada pela Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade, e operacionalizada pelo FNDE, com ampla publicidade.

§ 3º O Ministério da Educação prestará assistência técnica aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na implementação das condicionalidades para recebimento da complementação-VAAR, por meio da apresentação das boas práticas e da prestação de auxílio para a formulação e a avaliação das medidas necessárias. (BRASIL, 2021, n.p, grifo nosso).

A comissão intergovernamental atual é composta por: cinco representantes do MEC, dentre eles, um representante do Inep e um do FNDE; cinco representantes dos Secretários Estaduais de Educação, de cada uma das cinco regiões político-administrativas do Brasil, indicados pelo Conselho Nacional de Secretários de Estado da Educação (Consed); e cinco representantes dos Secretários Municipais de Educação, de cada uma das cinco regiões político-administrativas do Brasil, indicados pela União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime).

Por meio de Resoluções da Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade (CIF), em especial a de nº 1/2022, foram estabelecidas as metodologias de aferição das condicionalidades de melhoria de gestão, para fins de distribuição e complementação do VAAR, às redes públicas de ensino, com vigência no ano de 2023, de modo que as redes de ensino deveriam apresentar as evidências, no prazo de 1º de agosto a 15 de setembro de 2022, por meio do SIMEC, em aba específica no Plano de Ações Articuladas (PAR).

Na Resolução nº 1/2022 da CIF foram definidas as “regras de aferição da condicionalidade de gestão escolar nos estados e municípios para o exercício de 2023”, bem como os aspectos a serem analisados mediante upload de arquivos apresentados como evidências por cada ente federado. Para tanto, as redes de ensino não precisariam apresentar uma Lei Específica de Gestão Democrática e nem se prender em consulta à comunidade escolar no processo de escolha de diretores, conforme estabelece a Estratégia 19.1 do PNE. De acordo com essa Resolução, os entes federados poderiam optar por “Lei, decreto, portaria, resolução”, devendo destacar no instrumento legal o “nº do(s) artigo(s)” que indicassem os critérios técnicos de mérito e de desempenho ou “nº do(s) artigo(s)” que indicassem “a consulta pública à comunidade escolar, precedida de análise dos critérios técnicos de mérito e desempenho”.

Em contraponto, por meio da Nota Informativa nº 3/2023 CONSELHOS FUNDEB/CGINF/GAB/SEB/SEB-MEC, que aborda sobre a complementação do VAAR-Condicionalidade I: Gestão Escolar, o MEC destaca duas possibilidades referentes ao provimento do gestor escolar:

[...] i) provimento do cargo ou função de gestor escolar de acordo com critérios técnicos de mérito e desempenho, ou ii) a partir de escolha realizada com a participação da comunidade escolar dentre candidatos aprovados previamente em avaliação de mérito e desempenho.

6.3. Faz-se imperioso destacar que a segunda possibilidade atende, também, ao que é estabelecido na Meta 19, estratégia 19.1, da Lei nº 13.005/2014, que aprova o Plano Nacional de Educação. (BRASIL, 2022b, p. 8, grifo nosso)

Em meio aos embates e desafios indicados, defendemos que, esse profissional deve ser escolhido com a participação da comunidade, a fim de que seu trabalho seja dialeticamente articulado e voltado à totalidade do contexto educacional da e para a comunidade.

Não queremos, todavia, incorrer na ingenuidade de que somente a participação da comunidade garantirá a democratização da gestão escolar, mas sustentamos ser este um mecanismo que, aliado à outros, contribuirá para a materialização do exercício democrático no contexto escolar, considerando que a escola não deve ser isolada do contexto e da dinâmica social da comunidade.

A escolha de diretores de escola pela comunidade se constitui em possibilidade de exercício democrático. No entanto, a sua existência ocorre de forma flexibilizada ao atendimento da condicionalidade imposta pela legislação em vigor. Resta-nos identificar como os municípios comprovam as condicionalidades para recebimento do VAAR, conforme estabelece a Lei nº 14.113/2020 e normatizações posteriores. Para tanto, na próxima seção apresentamos como municípios paranaenses atendem à metodologia estabelecida pela Resolução nº 1/2022. A fim de demonstrar essa questão, serão apresentados os dados dos municípios com os Sistemas Municipais de Ensino instituídos. A opção ocorre em razão de que, ao instituírem Sistemas próprios, tais municípios demonstram autonomia em relação aos caminhos trilhados para a educação, podendo apresentar como a gestão democrática é entendida no contexto local.

A ESCOLHA DE DIRETORES ESCOLARES EM MUNICÍPIOS PARANAENSES DIANTE DAS CONDICIONALIDADES DO FUNDEB

Como fruto de um longo processo histórico de reivindicações, lutas e resistências sociais, legalmente, o Brasil constitui-se em estado democrático de direito, fundamentado na soberania popular por meio de voto.

No contexto educacional, uma das formas de vivenciar a democracia é por meio da gestão democrática participativa, que se materializa em princípios democráticos, dentre eles, a participação da comunidade escolar no processo de escolha de diretores escolares. Flach (2019, p.334) sustenta que a “vivência da democracia no processo de escolha de diretores colabora para o desenvolvimento da consciência coletiva sobre a liberdade de escolha”. Para a autora,

[...] a possibilidade de envolvimento da comunidade no debate a respeito da escola e na escolha de seu dirigente é um processo de formação ao mesmo tempo individual e coletivo que não pode ser negligenciado por aqueles que defendem uma educação para a liberdade, mesmo que nos limites da sociedade capitalista (FLACH, 2019, p. 334).

O processo de escolha do diretor escolar é um espaço privilegiado para o exercício da democracia participativa, de modo que envolvendo a comunidade escolar, em especial por meio do voto, poderá corroborar sobremaneira para a democratização da sociedade. Nessa perspectiva, essa pesquisa foi realizada em 20 municípios paranaenses com sistemas de ensino próprios, objetivando identificar como ocorre o processo de escolha de diretores escolares, e se atendem (ou não), mesmo que só formalmente, às exigências do novo FUNDEB e do MEC.

Urge justificar que a delimitação de pesquisar somente os 20 municípios com sistemas de ensino próprio, se deu por entendermos que esses municípios, pelo menos formalmente, exercem a autonomia e a liberdade, garantidas no artigo 211 da CF/88 e no art. 8º da Lei nº 9.394/1996, os quais versam sobre a organização dos sistemas de ensino. No entanto, convém ressaltar que o estado do Paraná tem 399 municípios, dentre os quais 20 optaram em constituir sistemas próprios, restando 379 municípios que se vinculam ao Sistema Estadual de Ensino. Esse fato pode demonstrar o atrelamento político local aos encaminhamentos políticos estaduais e, consequentemente, falta de autonomia na gestão municipal da educação.

Tendo o recorte da pesquisa definido, a qual tem a preocupação precípua com a escolha de diretores como elemento imprescindível da gestão democrática, cabe aqui apresentar como tais municípios atenderam a condicionalidade do VAAR, relativa ao provimento do cargo ou função de gestor escolar. Para tanto, a Resolução nº 1/2022, estabeleceu as metodologias de aferição para fins da complementação para o ano 2023, de modo que as redes de ensino deveriam apresentar as evidências, no prazo de 1º de agosto a 15 de setembro de 2022, postando-as no SIMEC.

Considerando a condicionalidade I do VAAR que versa sobre o provimento do cargo ou função de gestor escolar de acordo com critérios técnicos de mérito e desempenho ou a partir de escolha realizada com a participação da comunidade escolar, o quadro 1 apresenta como se efetiva esses critérios e de como é feita a escolha de diretores nos municípios pesquisados, a partir das informações coletadas junto ao SIMEC.

Da análise dos dados denota-se que 15 (75%) dos municípios informaram que realizam consulta popular no processo de escolha de diretor escolar. Destaca-se que, 65% dos municípios (13) elaboraram regulamentações específicas para o cumprimento da condicionalidade I do VAAR, conforme estabelecido no Decreto nº 10.656/2021, o qual exige que a questão deva constar em legislação local. A forma como os municípios resolveram a exigência indica que houve preocupação em atender a condicionalidade. No entanto, embora a questão seja de interesse público, a forma escolhida, por meio de decreto municipal, demonstra a ausência de processo democrático, pois o Decreto se caracteriza como ato individual do poder executivo, sem o debate ou participação da sociedade.

A comprovação da condicionalidade por meio da inserção de documentos no SIMEC pode ter induzido quatro municípios a desconsiderarem a participação da comunidade, em virtude de priorizarem apenas os critérios de avaliação estabelecidos na regulamentação, reafirmando o poder do chefe executivo para a nomeação de diretores escolares.

Não restam dúvidas de que a nomeação de diretores escolares pelo poder público, mesmo que precedido de avaliação de mérito e desempenho, é uma afronta ao princípio da gestão democrática, que, de forma não explícita, pressupõe a participação da comunidade para a escolha de tais profissionais. Fato esse, que pode caracterizar clientelismo político, no qual há “[...] prática de relação de dependência e de troca de favores entre pessoas e grupos sociais” (PARO, 2003, p. 15).

É importante destacar que nos municípios em que a nomeação e/ou designação de diretores escolares é efetivada pelo poder executivo, os critérios de mérito e desempenho estão atrelados à avaliação comportamental, na qual pode estar vinculada a subserviência política dos profissionais aos interesses do governante do momento. Essa possibilidade induz os profissionais interessados em assumir a gestão escolar em serem prepostos da administração pública no contexto escolar, colaborando para o aprofundamento das relações de submissão e subserviência aos interesses de determinados grupos políticos.

Dentre os critérios de avaliação de mérito e desempenho, a maioria dos municípios prevê que os candidatos à direção de escolas participem de Curso de Gestão Escolar. Em relação aos Cursos de Gestão a serem ofertados, convém ressaltar que, mesmo quando ofertados pela Secretaria de Educação, muitos municípios têm se sujeitado à lógica empresarial orientada pelos Institutos e Fundações que têm adentrado no espaço público, sob a alcunha de oferecer assessoria pedagógica e formativa. A formação para essa gestão por meio de parcerias público-privadas, sob orientação gerencialista, reforça o individualismo e a competição, de modo a se distanciar dos processos democráticos, tão caros àqueles que defendem a gestão democrática.

A exigência de participação em cursos de gestão escolar fundamentados na lógica do capital interfere sobremaneira no modo em que a educação se organiza e é ofertada para a população, pois

[...] é o capitalismo que torna possível uma forma de democracia em que a igualdade formal de direitos políticos tem feito mínimo sobre as desigualdades ou sobre as relações de dominação e de exploração em outras esferas (WOOD, 2003, p. 193).

Nesse sentido, os critérios de avaliação de mérito e desempenho dos municípios pesquisados indicam preocupação com a formação em gestão escolar e valorização do desempenho individual, de forma a apontar vinculação à lógica capitalista.

Assim, a condicionalidade I, para recebimento da complementação do VAAR pode, ao ser atendida burocraticamente pelos municípios, ferir o princípio constitucional da gestão democrática do ensino público, visto que, mesmo quando indica a participação da comunidade na escolha do gestor escolar, a vincula à aprovação dos critérios de avaliação de mérito e desempenho. Tais critérios atrelam-se aos pressupostos gerencialistas, pautados na meritocracia e individualismo. Os reflexos dessas exigências na prática cotidiana das escolas podem interferir na formação de milhões de estudantes e comprometer a luta pela democracia em um país marcado pela desigualdade e injustiça social.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa demonstra que a gestão democrática e participativa é marcada por movimentos contraditórios de avanços e retrocessos, sobretudo em relação à Lei nº 14.113/2020, a qual, de certa forma contradiz a Lei 13.005/2014 que aprova o PNE vigente, que em sua Meta 19, além de critérios técnicos de mérito e desempenho, estabelece a realização de consulta pública à comunidade escolar.

A investigação teórica e documental indica que a condicionalidade relativa à escolha de diretores de escolas é contraditória. Ao mesmo tempo em que aponta para a possibilidade de participação da comunidade, admite que seja realizada somente avaliação de mérito e desempenho dos possíveis candidatos à função, podendo interferir na efetivação do princípio da gestão democrática.

No estado do Paraná, a pesquisa documental realizada nos 20 municípios que possuem sistemas de ensino instituídos, indicou que a maioria, 15 municípios, sinaliza a existência de políticas de gestão fundamentada em princípios democráticos, ao estabelecerem que o provimento do cargo ou função de gestor escolar se dará com consulta à comunidade. Na contramão, 65% dos municípios pesquisados elaboraram regulamentações específicas para o cumprimento da condicionalidade I do VAAR, somente por meio de decretos municipais, demonstrando a ausência de processo democrático, visto que o Decreto se caracteriza como ato individual do poder executivo, sem o debate ou a participação da sociedade.

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