INTRODUÇÃO

O presente artigo objetiva analisar implicações, desafios e perspectivas colocados aos Conselhos Municipais de Educação (CMEs) das capitais da região Nordeste do Brasil para a construção da gestão democrática, a partir dos atos regulamentares formais que expressam as suas composições, podendo revelar elementos que nos permitam inferir aspectos que podem configurar como os segmentos representados nesses órgãos colegiados, tanto da sociedade civil como da sociedade política, além de contribuir para a compreensão dos Conselhos como espaços que podem contribuir para o fortalecimento da participação no âmbito dos sistemas educacionais.

Para tanto, a perspectiva é compreender os CMEs como espaços democráticos da educação, considerando a representatividade da sociedade política e da sociedade civil na sua composição, conforme os princípios da gestão democrática do ensino público, previsto no artigo 206 da Constituição Federal (CF) de 1988, Inciso VI; na Lei de Diretrizes e Bases 9394/96, art. 3 e 14, Inciso VIII e II, respectivamente; e na meta 19 do Plano Nacional de Educação, Lei nº 13.005 - (PNE 2014-2024), especificamente a estratégia 19.5.

Para sua elaboração nos valemos de estudos bibliográficos de autores que estudam, pesquisam, produzem e disseminam conhecimentos sobre a temática dos conselhos de educação, em especial dos CMEs, dentre os quais destacamos Cury (2004), (2005), (2006), Bordignon (2009), (2020) e Gohn (2001) e análise documental a partir da análise da legislação dos CMEs das capitais da região Nordeste (São Luís, Fortaleza, Teresina, Paraíba, Natal, Aracaju, Salvador, Maceió e Recife). As fontes documentais (Leis de Criação, Regimentos e Decretos dos CMEs) foram recolhidas nas publicações oficiais disponíveis nos sites dos CMEs, das Secretarias Municipais de Educação e outros que disponibilizam legislações sobre os conselhos de educação.

Por se tratar de uma pesquisa documental e bibliográfica, a nossa metodologia assenta-se no materialismo histórico dialético (TRIVIÑOS, 1987), uma vez que parte da análise e interpretação para conhecimento do objeto concreto (EVANGELISTA, 2012). Nessa perspectiva,

[...] o método é absolutamente fundamental, pois implica uma determinada forma de tratar, analisar, contrapor, desconstruir ou construir uma interpretação dos documentos e, por essa via, dar acesso às várias “realidades” que incorpora. É essencial considerar a maior ou menor capacidade da teorização de dar conta de suas múltiplas determinações. (EVANGELISTA, 2012, p. 68).

No desenvolvimento da nossa análise sobre a composição dos Conselhos Municipais de Educação no âmbito dos municípios, apenas para uma questão organizativa e sem necessidade e/ou interesse de uma incursão extensiva teórica, consideramos as categorias “sociedade política” e “sociedade civil”, na perspectiva do Estado Integral de Gramsci, sendo que, a primeira representada pelas indicações do poder executivo com suas secretarias e o poder legislativo e a segunda composta pela representatividade das organizações e instituições da sociedade civil, como escolas, universidades, sindicatos, museus, imprensa, entidades, associações e organizações privadas em geral. Em síntese, para Gramsci, por “Estado deve-se entender, além do aparelho de governo, também o aparelho ‘privado’ de hegemonia ou sociedade civil” (GRAMSCI, 2012, p. 258).

A relevância deste artigo parte do entendimento de que

Investigar, portanto, a atuação dos municípios no campo da educação significa buscar um entendimento mais profundo acerca dos rumos da educação brasileira. Significa discutir condições e desafios, fragilidades e potencialidades que permeiam a existência dos municípios e sua atuação na educação. Significa discutir as condições internas e externas específicas aos municípios, como tradição histórica e cultural, organização política, aspectos ideológicos, geográficos, demográficos, financeiros, socioprofissionais, de planejamento e de gestão, e que perpassam esse processo. (LAGARES, 2013, p. 15).

O destaque para a composição dos CMEs justifica-se pelo fato de que para o escopo deste artigo levamos em consideração que esse aspecto pesquisado apresenta diversidades e especificidades que podem variar desde o número de representantes por segmentos, perfil dos conselheiros e entidades representadas, entre outros.

Face ao exposto, os aspectos que abordaremos neste artigo partem do debate teórico sobre os conselhos de educação no Brasil no contexto das disputas pela ampliação ou restrição dos espaços democráticos no âmbito da sociedade capitalista. Dividimosnossos constructos em cinco tópicos: esta Introdução; o segundo apresenta uma breve contextualização sobre o histórico dos conselhos de educação no Brasil, destacando alguns aspectos históricos e legais; o terceiro discorre sobres os CMEs, enfocando suas finalidades, formas de representação e composição; o quarto apresenta dados da análise documental tendo como foco a composição dos nove conselhos pesquisados. Por fim, a título de Considerações Finais retomamos algumas questões que foram abordadas ao longo do presente artigo, ressaltando que a composição sos CMEs pode ser um desafio para a gestão democrática nesses órgãos colegiados.

OS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NO BRASIL: ENFOQUES HISTÓRICOS E LEGAIS

No Brasil, as primeiras iniciativas de criação de um Conselho de Educação ocorreram no século XIX, primeiramente na Bahia em 1842 e, posteriormente, em 1846, a Comissão de Instrução Pública da Câmara de 1846 propôs a criação do Conselho Geral de Instrução Pública, transformado em Conselho Superior de Instrução Pública em 1870 pelo ministro do Império Paulino Cícero.

O Conselho Superior de Educação concretizou-se em 1911, com a criação do Conselho Superior de Ensino, pelo decreto 8.6596/1911, sendo convertido a seguir em Conselho Nacional de Ensino, mediante decreto 16.782/1925, depois em Conselho Nacional de Educação (CNE), Decreto 19.850/1931, voltado predominantemente para o Ensino Superior, e, finalmente, Conselho Federal de Educação (CFE), conforme dispôs a Lei 4.024/61. Segundo Cury (2004, p. 48), em 1920 e 1930,

Os Conselhos ganharam uma dimensão técnica que nem sempre se pautou pela democracia. Conselhos sempre terão uma dimensão técnica pela qual especialistas de um assunto se reúnem para tomar rumos, propor soluções e fazer encaminhamentos. O problema é que, nessas duas décadas, a busca de uma sociedade planejada, seja pela via do planejamento central, seja pela via keynesiana, significou muitas vezes uma visão tecnicista aliada a uma secundarizacão da democracia.

Convém registrar, ainda, que a Lei 5.692 de 1971 permitiu a criação dos Conselhos Estaduais de Educação (CEEs), com a finalidade de normatizar a educação nos Estados. Dispôs, também, no artigo 71, que os “Conselhos Estaduais teriam poderes para delegar parte de suas atribuições a Conselhos Municipais de Educação onde esses houvessem sido autorizados” (CURY, 2006, p. 46). Porém, no período da ditadura militar, os Conselhos de Educação, inclusive os municipais que foram criados, atuavam apenas como órgãos opinativos, com dimensões puramente técnicas e deslocados dos princípios democráticos, pois o governo militar impedia qualquer possibilidade de participação.

No processo de redemocratização do Brasil na década de 80 do Século XX, a participação popular em conselhos e equivalentes ganhou fundamental importância. Nesse percurso, legalmente, a gestão democrática do ensino público foi preconizada na CF de 1988, na LDB 9394/96 e no PNE 2014-2024, pressupondo a criação de conselhos com função representativa, consultiva, normativa e deliberativa, de modo que se constitua como um espaço de participação da comunidade escolar e local (sociedade civil) no planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação dos processos de gestão da educação, especialmente, na tomada de decisões junto aos órgãos do poder executivo (sociedade política).

A promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, como nos lembra Cury (2005), significou um importante avanço, representou e continua representando um passo considerável para a vida democrática em nosso país, para as instituições de ensino e para os próprios sistemas de educação, pois incluiu o princípio da gestão democrática do ensino público, inédito na história constitucional do Brasil, com influência do clima que emanava do movimento pela democratização do país ocorrido na década de 80 do século XX.Esse princípio “implica a participação cidadã dos interessados e a necessidade de prestação de contas por parte dos dirigentes e dos próprios docentes quanto aos objetivos da educação escolar” CURY, 2005, p. 9). Nessa perspectiva, o artigo 211 da CF preceitua que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino” (BRASIL, 1988). Ao estabelecer o pacto federativo, prevê a autonomia dos entes federados e as responsabilidades pela oferta da educação como direito social e, de certo modo a democratização da gestão educacional, na qual se abrem espaços para a participação, deliberação e corresponsabilidade na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas educacionais com a mediação dos espaços de controle social, ou seja, os conselhos que foram institucionalizados refletem a luta dos movimentos sociais populares, dos trabalhadores em educação e do movimento estudantil que definiram os processos deliberativos como mecanismos que interferem na definição e no controle social da educação pública no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios.

Segundo Cury (2006), após a aprovação da CF de 1988, o CNE retornou, a partir da aprovação da Medida Provisória nº. 661 de 18 de outubro de 1994 que extinguiu o CFE. Mas, sua institucionalização ocorreu de fato com a Lei nº 9.131 de 24 de novembro de 1995, estruturando-se como órgão que compõe o Ministério da Educação exercendo “atribuições normativas, consultivas e de assessoramento ao Ministro de Educação dentro do assunto ou matéria de sua competência” (CURY, 2006, p. 49). Na perspectiva de Bordignon (2009), o CNE inovou ao garantir o princípio de paridade com metade dos conselheiros escolhidos por indicação do governo e a outra metade indicados mediante consulta a entidades da sociedade civil.

Os dispositivos constitucionais são reafirmados pela LDBEN, Lei 9.394/96, cujos artigos 8º e 9º ratificam o CNE, reforçam o regime de colaboração entre os entes federados, delegando-lhes a prerrogativa de criarem sistemas de educação e seus órgãos normativos. Portanto, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criaram ou reformularam seus órgãos com função normativa, ou seja, os Conselhos Estaduais, Distritais e Municipais de Educação. Como a CF e a LDBEN não expressam normativas legais sobre os Conselhos Estaduais, Distrital e Municipais de Educação, a institucionalização desses órgãos é de competência dos entes federados, conforme disposto nas constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas dos Municípios.

No texto da LDBEN, art. 3º, aparece de maneira bem clara, como um dos princípios fundantes da educação nacional, a “gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino” (BRASIL, 1996). No artigo 14, esse princípio é ratificado ao expressar:

Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:

I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;

II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. (BRASIL, 1996).

Destaca-se, ainda, que o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado em 25 de junho de 2014 por meio da Lei nº 13.005 (BRASIL, 2014), também, estabeleceu no art. 2º a promoção do princípio da gestão democrática da educação pública. O art. 9º também reforça esse princípio ao destacar que:

[...] os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão aprovar leis específicas para os seus sistemas de ensino, disciplinando a gestão democrática da educação pública nos respectivos âmbitos de atuação, no prazo de 2 (dois) anos, contado da publicação desta Lei, adequando, quando for o caso, à legislação local já adotada com essa finalidade. (BRASIL, 2014).

Assim, é importante que fiquemos atentos para a meta 19 do PNE, em especial a estratégia 19.5 que estabelece:

Estimular a constituição e o fortalecimento de conselhos escolares e conselhos municipais de educação, como instrumentos de participação e fiscalização na gestão escolar e educacional, inclusive por meio de programas de formação de conselheiros, assegurando- se condições de funcionamento autônomo. (BRASIL, 2014).

A natureza dos Conselhos de Educação é a de se constituírem como órgãos de Estado, com base na autonomia que lhes é delegada pelas normativas que orientam suas ações, portanto, devem “articular à sua legalidade a busca de uma legitimidade. Por isso, esse caminho há de ser trilhado com, pelo menos, três veios a fim de produzir normas que não possam ir além da lei: o do direito, o do estudo dos problemas educacionais e o da relação entre ambos” CURY, 2006, p. 54).

No que se refere às ações dos Conselhos de Educação, Cury (2000, p. 44) destaca que esses colegiados são “de caráter normativo, deliberativo e consultivo que interpretam e resolvem segundo suas competências e atribuições a aplicação da legislação educacional”. Bordignon (2020, p. 236237) acrescenta que, tradicionalmente, os conselhos assumiram as funções normativas e consultivas, porém, exercem também “papel consultivo e deliberativo”. Ele enfatiza, ainda, que podemos identificar outras funções como a de fiscalização, “controle e avaliação, propositiva e mobilizadora”. Sendo que, as funções mobilizadora e de controle social configuram-se como desafios, considerando a preponderância das normativas e deliberativas.

Embora o controle social seja destacado como uma função, consideramos que todas as funções desempenhadas pelos conselhos convergem para o controle, uma vez que ela se refere ao controle da sociedade civil sobre diretrizes e ações do Estado, pois estão construindo uma nova esfera pública de poder e de controle social. Como tais, representam forças sociais organizadas e contribuem para o fortalecimento de novos sujeitos políticos (GOHN, 2001), embora na sociedade capitalista os segmentos subalternos enfrentam problemas mais graves na organização coletiva do que as frações de classes dominantes (SANTOS, 2017). Assim, há necessidade de participação social que reflita o envolvimento das pessoas na construção da realidade escolar e social, construídas historicamente, a partir de necessidades reais, por meio da tomada de decisões e de práticas democráticas que possam contribuir para o fortalecimento da democracia deliberativa que articulem processos com resultados das reivindicações, proposições e deliberações, mediante condições de igualdade e liberdade dos sujeitos que participam das decisões tomadas coletivamente.

Desse modo, a atuação dos conselheiros por via da representação pode significar um processo político participativo para efetivação da gestão democrática na relação entre sociedade civil e política. Assim, Bordignon pontua que:

A ação dos conselheiros, porque chamados a opinar e deliberar sobre políticas educacionais, normas e processos pedagógicos, requer saberes - acadêmico e da vivência - ambos sempre com percepção política das aspirações sociais. Assim, a composição dos conselhos passa a requerer não somente o saber letrado, mas a expressão da pluralidade dos saberes da diversidade social. (BORDIGNON, 2009, p. 68).

Nesse contexto, os Conselhos de Educação exercem o controle social das políticas educacionais com a finalidade de elaborar, acompanhar, fiscalizar e reivindicar políticas que visem o cumprimento da educação como direito social, constituindo-se como órgãos de controle social sobre as políticas educacionais, avaliando, fiscalizando e acompanhando as ações dos sistemas educacionais.

CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO COMO ESPAÇOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA

Considerando os Conselhos Municipais de Educação como espaços importantíssimos para a garantia da gestão democrática do ensino público, de modo que a sociedade política e civil participe efetivamente da gestão da educação pública, assentamo-nos em Cury (2004) para explicar que:

A gestão democrática é mais do que a exigência de transparência, de impessoalidade, e moralidade. Ela expressa tanto a vontade de participação que tem se revelado lá onde a sociedade civil conseguiu se organizar autonomamente, quanto o empenho por reverter a tradição que confunde os espaços públicos com o privado. (CURY, 2004, p.55).

Portanto, a viabilidade de efetivação da gestão democrática da educação pública encontra nos conselhos, órgãos de representatividade da sociedade civil e política, a possibilidade de deliberação, por via da atuação legítima dos conselheiros na definição, formulação, implementação, acompanhamento e controle das políticas públicas educacionais nos respectivos Sistemas de Ensino.

Conforme já pontuamos anteriormente, alguns Conselhos Municipais de Educação começaram a ser criados a partir de 1970, mas com a promulgação da CF de 1988 e da aprovação da LDBN em 1996 eles se ampliaram, mediante a prerrogativa legal prevista pelo artigo 211 da CF de 1988, que reconheceu a autonomia dos municípios e a existência dos Sistemas Municipais de Ensino (SME). Assim, deixaram de ter suas funções delegadas pelos Conselhos Estaduais de Educação e passaram a ter funções próprias relativas aos SME, de forma autônoma em seus espaços de atuação, porém articuladas aos Conselhos Estaduais de Educação.

De acordo com a pesquisa realizada em 2018 pela Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), foi constatado o crescimento expressivo dos CMEs no Brasil nas últimas décadas, como destaca o Gráfico 01:

Esse crescimento decorreu em parte da necessidade de representação no Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), criado em 1996 pela Emenda Constitucional (EC) nº 14 de 12 de dezembro de 2006 e regulamentado pela Lei nº 9.424, posteriormente, em 2007, transformado em Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), mediante a EC nº 53 de dezembro de 2006 pela Lei nº11.494. De modo geral, devem articular as funções de natureza técnico-pedagógica (deliberativa, normativa, consultiva e fiscalizadora) com as funções de participação social (propositiva, controle social e mobilizadora).

Ressalta-se que os estudos de Cury (2000; 2005; 2006) e de Bordignon (2009; 2020) indicam que as funções mais comuns, previstas para os CMEs podem efetivar o controle social junto ao poder público no processo de decisão sobre as questões educacionais, de modo que cabe aos CMEs responderem a consultas do poder executivo e da sociedade civil, deliberar, propor, mobilizar, criar normas e fiscalizar, mediante a participação dos diferentes representantes do órgão, diretores, professores, alunos, responsáveis pelos alunos, entidades civis, poderes executivo e legislativos, associações etc.

Para que as atribuições dos CMEs, na perspectiva da gestão democrática, possam possibilitar a participação da sociedade civil e política na construção e implementação das políticas educacionais para o SME, é importante uma representação paritária dos conselheiros. Para tanto, a composição dos CMEs pode revelar a forma e a natureza das suas ações, pois ocorre de os representantes serem escolhidos sem articulação e participação dos segmentos que representam. Nesse sentido, Bordignon (2009), chama atenção para o fato de que

A composição e a forma de escolha dos conselheiros revelam a concepção e a natureza do conselho. Isto porque, em boa medida, determina em nome de quem e para quem opinam e decidem. Quando predominam representantes do Executivo, por vinculação a cargos ou livre nomeação, o conselho tende a expressar a voz do Governo. Quanto mais pluralidade das categorias de educadores e da comunidade estiver representada, mais os conselhos expressarão a voz e as aspirações da sociedade. (BORDIGNON, 2009, p. 70).

Portanto, as ações dos CMEs devem ter como base a paridade e igualdade participativa dos conselheiros, de modo a reforçar o princípio da gestão democrática, da inclusão, da autonomia, da diversidade, da pluralidade e do bem coletivo, sem legitimar as ações da administração pública e fortalecer estratégias de participação tutelada que visam o esvaziamento do envolvimento coletivo (CARDOZO; COLARES, 2020).Esses órgãos, por sua natureza colegiada, são marcados pela diversidade de normas, formas e perfis de representação que nem sempre primam pela paridade e igualdade. Desse modo, precisam atuar na legitimidade de acordo com a capacidade de cada representante, porém, “sem cair na armadilha de pretender reduzir a vontade do Governo à da sociedade, ou vice-versa ou, pior ainda, querer reduzir a vontade de ambos a sua própria, situando-se numa ‘terceira margem do rio’, desconectados tanto da sociedade quanto do Governo” (BORDIGNON, 2009, p. 67, grifo do autor).

Ademais, o CME quando é instituído torna-se um espaço de diálogo e desdobramento das discussões educacionais no âmbito local, ampliando assim, a capacidade na tomada das decisões e da gestão dos processos. Conforme Barroso (2000) explica, os CMEs compreendem espaços que possibilitam a independência e o autogoverno, considerando que a autonomia é a tônica a qual os Conselhos de Educação devem seguir para definir suas normas complementares a partir da legislação nacional.

Nessa perspectiva, a gestão democrática assenta-se na democracia representativa e participativa e na participação social dos representantes da sociedade civil e da sociedade política, configurando um processo de tomada de decisões coletivas em que os assuntos são debatidos publicamente conforme os diferentes saberes que os conselheiros dispõem, mediados pela realidade histórica, econômica, política e social da sociedade capitalista.

COMPOSIÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DAS CAPITAIS DA REGIÃO NORDESTE

Com base nas composições dos CMEs das capitais da Região Nordeste do Brasil, desenvolvemos a nossa análise a partir dos fundamentos teóricos da concepção de bloco histórico defendida por Gramsci, como a superestrutura constituída pela sociedade civil e política. A primeira é um conjunto complexo e abrangente que corresponde à função de hegemonia, já a segunda é o Estado que corresponde à função de dominação (PORTELLI, 1977). Contudo, não existe separação entre ambas, pois elas mantêm relações orgânicas e de colaboração na disputa pela hegemonia dentro do Estado Integral gramsciano (JACOMINI, 2020).

Os CMEs geralmente são instituídos legalmente a partir dos dispositivos previstos nas Leis Orgânicas Municipais, Leis de Criação dos SME, alguns são normatizados por via de Leis específicas ou Decretos, de modo que para garantir o seu funcionamento faz-se necessário um instrumento normativo que lhes dê legitimidade. Desse modo, o quadro a seguir apresenta os atos normativos que dão legitimidade para o funcionamento dos conselhos pesquisados.

Após análises de dados e informações dos conselhos municipais das 09 capitais da Região Nordeste, observou-se como ponto de partida o ato normativo que regulamenta a institucionalização formal dos CMEs, atualizações das normas, bem como a representação e composição, tendo em vista apreender minimamente a sua estrutura e poder ou dinâmica de atuação conforme as representações da sociedade civil e política.

Após análises de dados e informações dos conselhos municipais das 9 capitais do nordeste, observou-se como ponto de partida os atos normativos que regulamentam os conselhos, atualizações das normas, bem como a representação e composição, tendo em vista apreender a sua estrutura, poder e dinâmica de atuação a partir da forma como os documentos legais indicam a sua composição.

Considerando a relevância da representatividade nos CMEs, tomamos como ponto de análise a concepção gramsciana de Estado Integral para identificar a paridade entre sociedade política e sociedade civil na composição no âmbito de cada um dos 9 municípios das capitais da região nordeste do Brasil, os quais se configuram segmentos integrantes e inerentes ao Estado (GRASMCI, 2012; PORTELLI, 1977; JACOMINI, 2020). Desse modo, a organização de um conselho não se faz sem a participação das representatividades política e civil.

A Lei 6.617 de 20 de dezembro de 2019 regulamenta o Conselho Municipal de Educação de São Luís, cuja composição é de quatorze (14) membros titulares e quatorze (14) suplentes para um mandato de 4 anos e prevê a recondução por até dois períodos consecutivos. Do total de representantes, sete (07) são da sociedade civil e sete (07) da sociedade política, ou seja, do ponto de vista da legislação existe uma paridade, entretanto, isto por si só não garante a participação igualitária, pois muitas vezes o que prepondera são as proposições do governo.

Já o Decreto 19.256 de 11 de novembro de 2019 do Regimento Interno do Conselho Municipal de Educação de Teresina estabelece como composição dezenove (19) membros efetivos e seus suplentes, com cinco (05) representantes da sociedade política e quatorze (14) da sociedade civil. A maior representação desta última é significativa, porém devemos lembrar que sociedade civil é composta por segmentos das classes dominantes e dominadas e, assim, nem sempre representam os interesses dos subalternos no sentido de criarem estratégias que resistam à reprodução do capital.

Do mesmo modo, a Lei n° 9317 de 14 de dezembro de 2007 que reformulou o Conselho Municipal de Educação de Fortaleza prevê que sua composição terá dezesseis (16) membros com seus respectivos suplentes, sendo sete (07) da sociedade política e nove (09) da sociedade civil. Conforme já expressamos, a correlação de forças advindas das contradições do capitalismo estão presentes nesses espaços, pois eles expressam as lutas de classes e a disputas pela hegemonia, considerando que o fato de um representante ser da sociedade civil não significa que ele defenda os interesses desses segmentos, face a função de intelectual orgânico que ele exerce.

Ao analisarmos o Regimento Interno do Conselho Municipal de Educação de Maceió, instituído e regulamentado pela Lei nº 4.401, de 30 de dezembro de 1994, observamos que a sua estrutura apresenta uma composição com dezenove (19) membros titulares e seus respectivos suplentes, representantes da sociedade política e sociedade civil, assim distribuídos: três (03) representantes da sociedade política, especificamente da Secretaria Municipal de Educação e dezesseis (16) representantes dos diversos órgãos e segmentos da sociedade civil. Desse modo, conforme já evidenciamos a composição não é um elemento imune a correlações de forças e disputas que ocorrem nesses espaços colegiados.

O Conselho Municipal de Educação de Natal, criado pela Lei nº 4.186, de 10 de dezembro de 1992, alterada pela Lei no 4.639, de 06 de julho de 1995 e modificada pela Lei nº 5.175, de 10 de abril de 2000, é constituído por dez (10) membros, sendo, dois (02) representando a sociedade política, com profissionais da Secretaria Municipal de Educação e oito (08) representando a sociedade civil. O Conselho Municipal de Educação de João Pessoa é composto de doze (12) membros, sendo cinco (05) da sociedade política, com profissionais da Secretaria Municipal de Educação, Secretaria de Desenvolvimento Social e, também da Secretaria de Estado da Educação e sete (07) da sociedade civil. A composição desses colegiados, em sua maioria com representates da sociedade civil é um elemento importante para a tomada de decisões, entretanto poderá ocorrer o comprometimento da atuação dos conselheiros que podem ser cooptados e convidados a se posicionarem de acordo com os interesses do representantes do governo.

O Conselho Municipal de Educação do Recife, Lei nº 17.325/2007, de 27 de julho de 2007, é composto por dezenove (19) membros, considerando a seguinte representatividade: sete (07) sujeitos representando a sociedade política, com cinco (05) profissionais da Secretaria Municipal de Educação e dois (02) da Câmara Municipal de Vereadores e doze (12) representantes da comunidade escolar e local, segmentos, entidades e organizações da sociedade civil. Do mesmo modo que já explicitamos anteriormente, essa composição pode configurar uma pseudoparticipação, ou seja, a representatividade dos conselheiros da sociedade civil pode representar aspectos de da participação tutelada pelos representantes da sociedade política.

O CME de Aracaju, após sua reorganização por meio da lei complementar nº 40/1999, é constituído por nove (09) membros, dos quais quatro (04) são da sociedade política contando com o representante do legislativo e os outros cinco (05) membros fazem parte da sociedade civil, porém não há representatividade de pais nem de estudantes, ou seja, os principais interessados pelas decisões tomadas não participam desse órgão colegiado.

Quanto ao Conselho Municipal de Educação de Salvador, criado por decreto, mas também regulamentado por duas leis, sendo que a última 7.068 de 2006, definiu a composição de quatorze (14) membros, sendo oito (08) da sociedade política e seis (06) da sociedade civil. Constatou-se que essa CME tem em sua composição mais representantes do governo que da sociedade civil, aspecto que conforme já registramos pode compremeter a natureza desse conselho enquanto órgão de Estado e sua autonomia no desenvolvimento de suas atribuições.

A partir da análise dos documentos que normatizam e regulamentam os CMEs das capitais do nordeste, no que tange à representatividade da sociedade política, observou-se que o poder executivo é o que concentra a maior quantidade de membros e está presente em todos estes conselhos. E, em alguns os representantes dos pais não se fazem presente. No que se refere ao poder legislativo em quatro capitais, a saber: São Luís, Fortaleza, Recife e Aracajú, há representatividade da câmara municipal no conselho de educação.

É importante ressaltar que, quanto à participação do poder legislativo como membro do CME, há questionamentos, tendo em vista que esse poder, ou seja, os vereadores já têm na função a prerrogativa de acompanhar as discussões educacionais, fiscalizar e propor leis para condução das políticas educacionais. De acordo com a Revista Gestão Pública Municipal, o entendimento a partir da constituição federal art. 54, II, b, c/c art. 29, IX, da CF/88 é pela não participação do vereador como membro ou integrante dos conselhos municipais:

[...] o fato de determinado conselho possuir a atribuição de fiscalização de alguma área do serviço público não significa que os vereadores, em razão do seu dever constitucional de controlar o Poder Executivo, devam participar destes órgãos.

Ao contrário, justamente em função da responsabilidade do vereador fiscalizar os atos e os resultados das políticas públicas executadas pelo Poder Executivo, este não poderá participar como membro ou integrante dos conselhos municipais. (REVISTA DE GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL, 2018, p. 32).

Nesse sentido, a participação do legislativo enquanto membro do CME merece reflexão e atenção devida pois legalmente esse poder aprova as leis que são encaminhadas pelos CMEs e tem o responsabilidade de acompanhar suas execuções, mas o que os números nos mostram é que em sua maioria os conselhos dessas cidades não têm a representação do poder legislativo em sua composição.

É preponderante destacar que a composição de um conselho diz muito sobre a sua atuação no campo da gestão democrática, tendo em vista que as distintas instâncias e representações trazem visões diferentes e enriquece o debate, fortalece a participação e a autonomia desses órgãos no exercício de suas atribuições e funções. Isto, na visão de Bordignon (2017, p. 25) representam “uma estratégia privilegiada de democratização das ações do Estado.”

Desse modo, a composição dos CMEs também deve ser compreendida com a questão da representação da sociedade civil, pois o simples fato de um CME ter em sua composição vários segmentos (Profissionais da educação indicados pelos Sindicatos (professores e funcionários); Pais de estudantes da Rede Pública e privadas; Estudantes da rede municipal; Conselho Tutelar; Universidades, Associações científicas etc.) pode significar, dependendo dos critérios de escolha a autorrepresentação das entidades sem consulta aos representados, ou ainda a indicação em função dos conhecimentos e qualificação dos indicados sem vinculação direta com as bases que ele representa.

Outra questão que pontuamos com base na análise do Quadro 02 refere-se ao fato de que a constituição de CMEs com a maioria de representantes da sociedade civil nem sempre pode contribuir para a ampliação da participação popular, pois muitas vezes o governo cria estratégias para o esvaziamento dessa participação ao fazer com que os segmentos que não representam a sociedade política assumam posturas que vão ao encontro das pretensões e ações das administrações municipais. Ademais não podemos deixar de aventar que no âmbito da sociedade civil situam-se os organismos privados que na sociedade capitalista defendem os interesses do capital. Assim, pode ocorrer a estatização de órgãos da sociedade civil. Sobretudo dos ligados à educação “pela necessidade de um controle do Estado a fim de incrementar o nível técnico-cultural da população e responder, assim, às exigências do desenvolvimento das forças produtivas” (PORTELLI, 1977, p. 35).

Embora consideremos esse aspecto a legitimidade da representação de vários segmentos da sociedade civil nos CME, pode-se ampliar a participação e promover a defesa da educação como direito social e o fortalecimento do princípio da gestão democrática, bem como fortalecer os vínculos entre representantes e representados na perspectiva da consolidação da democracia participativa que vise a construção de uma sociedade sem antagonismos de classes.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao longo deste artigo discorremos sobre a composição dos CMEs a partir da análise dos mecanismos normativos que regulam o funcionamento destes órgãos que contribuem para a gestão das políticas educacionais no âmbito dos municípios, sobretudo a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, quando os constituintes asseguraram aos municípios autonomia frente aos demais entes federados. Essa autonomia foi reafirmada pela LDBEN de 1996 que delegou aos municípios, inclusive a autonomia para criarem seus Sistemas Municipais de Educação.

Identificamos que a paridade entre sociedade política e sociedade civil não é critério relevante para composição dos Conselhos Municipais de Educação da Região Nordeste do Brasil, tendo em vista a efetivação da gestão democrática e participativa, pois embora observamos em alguns conselhos maior representatividade da sociedade civil, a literatura especializada indica que a gestão, as indicações e a pauta para tomada de decisões não são definidas e implementadas pela sociedade civil, mas pelo poder executivo retratado pela Secretaria Municipal de Educação.

Compreendemos, nesta pesquisa, que a constituição de CMEs, como espaços fundamentais para a efetiva institucionalização dos Sistemas Municipais de Educação e da gestão democrática do ensino público, não se efetiva apenas com a instituição de leis de criação e suas posteriores regulamentações, mas considerando um processo que garanta a representatividade de membros da sociedade política e sociedade civil, com participação efetiva na tomada de decisões para formulação, implementação e avaliação das políticas públicas educacionais, com base nas suas funções normativa, consultiva, propositiva, fiscalizadora e deliberativa, no âmbito da educação municipal.

Nesse contexto, os municípios institucionalizam ou reformulam os CMEs na perspectiva de atender ao princípio da gestão democrática e dos ordenamentos necessários, atribuições e funções na gestão das políticas educacionais municipais. Para tanto, a sua composição deve considerar as relações entre representação e representatividade e entre representante e representado, pois a participação dos conselheiros poderá significar a possibilidade de autonomia nas tomadas de decisões.

Destacamos ainda que, entre os CMEs pesquisados por meio da pesquisa documental, a composição de alguns desses órgãos a maioria é de representantes da sociedade, contudo, isto nem sempre incorre em práticas participativas e autônomas, o que pode configurar em ações técnicoburocráticas dos conselheiros, uma vez que eles podem atender apenas as pautas propostas pelas secretarias municipais de educação.

Outro aspecto que destacamos foi a possibilidade da perda do significado da representação da sociedade civil, bem como a ação dos conselheiros sem atentar para os interesses dos representados, ou seja, a participação dos representantes fica fragilizada ao priorizarem os interesses do governo municipal, desconfiguram o real sentido da participação social e fortalecem os interesses da sociedade política.

Cabe então, ressaltar que os dados apresentados aqui nos trouxeram uma ligeira análise de compreensão do funcionamento dos conselhos municipais de educação das capitais nordestinas na perspectiva da gestão democrática, levando-nos a vislumbrar que estes conselhos possuem diferentes representatividades tanto da sociedade política, como civil, no entanto é necessário um maior aprofundamento sobre o assunto para que possamos de fato aferir o exercício da autonomia e de uma gestão democrática no âmbito desses órgão colegiados.

Em síntese, inferimos que a composição dos CMEs prevista em seus atos normativos poderá significar espaços de consolidação da gestão democrática, conforme previsto na CF de 1988, na LDBN de 1996 e no PNE de 2014, entretanto sem uma análise das práticas e das condições políticoinstitucionais de funcionamento desses órgãos colegiados não podemos compreender todos os elementos que configuram suas funções no contexto da gestão da educação pública municipal. Desse modo, as nossas análises foram aproximações com a realidade que necessitam de mais estudos e aprofundamentos futuros, considerando a dinâmica da realidade no contexto da sociedade brasileira e as determinações e relações entre a infraestrutura e a superestrutura no modo capitalista de produção.

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