Introducción

Los acuerdos regionales conforman marcos regulatorios domésticos en diferentes agendas sectoriales de políticas públicas, avanzando incluso en áreas que los gobiernos nacionales no han podido regular. Este es el caso de las políticas para la educación superior en diversos regionalismos: si bien el caso más emblemático es la regionalización en el marco de la Unión Europea (ue) a partir de la puesta del Proceso de Bolonia, buena parte de los regionalismos tienen agendas programáticas para la educación, la universidad y las políticas científicas. Es más, mayoritariamente los temas que se abordan son movilidad académica, mecanismos de reconocimiento de estudios y sistemas de acreditación regionales. Así pues, este tipo de acuerdos y sus políticas contribuyen a moldear la gobernanza de la educación superior.¹ Asimismo, el entramado regulatorio que conforma el regionalismo también se enmarca en procesos de difusión de políticas y de ideas. Por lo tanto, el objetivo de este trabajo consiste en analizar el proceso de formulación, decisión e implementación de una política regional universitaria, prestando especial atención a su difusión en los ordenamientos jurídico-político-institucionales domésticos a partir del caso de estudio de la política de acreditación del Mercado Común del Sur (mercosur). Se analizan los efectos de la regulación regional sobre las regulaciones nacionales de los países que lo componen para identificar los cambios institucionales y de políticas derivados y destacar los elementos que explican esos resultados. El análisis de este proceso permite identificar mecanismos de influencia –ya sea directos como indirectos– que operan en el proceso de difusión de políticas. En el caso de la educación superior, las políticas de acreditación de la calidad de las carreras universitarias durante el proceso de reforma estructural constituyeron uno de los ejes del programa de control sobre las instituciones. La regulación no se implementó en la totalidad de los países sudamericanos, pero en tanto el mercosur lanzó una política regional de acreditación, se produjo –esperada o inesperadamente– la creación y el reforzamiento de un marco regulatorio regional sobre acreditación con efectos en los países de la región (sus políticas e instituciones domésticas). El proceso de construcción del marco regulatorio regional distingue la presencia de actores gubernamentales y no gubernamentales que vehiculizaron el proceso y contribuyeron a la diseminación, con grados y tiempos variables, en los demás Estados, así como aquellos que evitaron profundizarlo hacia la meta de movilidad profesional. Así, en el regionalismo regulatorio de la educación superior del mercosur es posible identificar tanto comunidades epistémicas como coaliciones de apoyo que buscan el reforzamiento del marco regulatorio de la acreditación y su efecto sobre los Estados. Es posible encontrar al interior de este tipo de formaciones, actores extraregionales (extrasudamericanos) vinculados a una agenda global interesada por la acreditación (regulación del comercio de servicios) o al regionalismo regulatorio europeo a partir de su poder normativo.

En este trabajo argumentamos que la puesta en marcha de una política regional de acreditación de la calidad en el mercosur permitió a actores gubernamentales nacionales legitimar su posición doméstica, tanto para fortalecerse como para poder llevar adelante procesos de reforma de políticas nacionales. Esto se realizó a partir del proceso de difusión de políticas que operó en dos sentidos: del ámbito nacional del país que ejerció liderazgo hacia la esfera regional y desde la esfera regional hacia los ordenamientos nacionales, con impacto en los países sin regulación nacional previa en la temática. En el proceso de difusión, los mecanismos que explican los resultados alcanzados son aquellos de corte constructivista, a partir de procesos de socialización y de persuasión.

El trabajo se organiza en dos grandes secciones: la primera presenta la conceptualización del enfoque escogido de regionalismo regulatorio y de la difusión de políticas. La segunda presenta el caso de estudio y analiza los cambios domésticos en los cuatro países escogidos (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y los mecanismos directos e indirectos que operaron en la influencia de la regulación regional sobre el nivel nacional.

El material empírico analizado fue obtenido a partir de una investigación cualitativa finalizada que combinó la utilización de fuentes documentales y la realización de entrevistas estructuradas a actores regionales de los cuatro países.2 Respecto de los documentos, se utilizaron alrededor de 150 actas de reuniones de los órganos que componen el Sector Educativo del mercosur y alrededor de cincuenta decisiones del Consejo del Mercado Común y/o resoluciones del Grupo del Mercado Común; se recabó legislación sobre educación superior y, en particular, acreditación de carreras de grado de los cuatro primeros Estados parte (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay); la información estadística que se utilizó se obtuvo de variadas fuentes, tales como los anuarios o sinopsis estadísticas de los cuatro países, la cepal y la unesco. Además, se realizaron veinticinco entrevistas a actores clave de los cuatro países en varias etapas durante el desarrollo de la investigación.

Políticas públicas regionales y difusión en la esfera nacional

En este trabajo se plantea que el estudio de las políticas públicas nacionales debe incorporar como dimensión analítica el ámbito regional de conformación de esa política, ya que los acuerdos de integración regional y regionalismos ponen en marcha programas y políticas en variadas agendas sectoriales. Así, la región-en-construcción abona a la gobernanza global de diversas problemáticas, incluyendo diferentes temáticas de la política de educación superior. Por este motivo, el trabajo se encuadra en el marco teórico de la integración regional y del regionalismo desde los análisis de procesos de difusión de políticas y los aportes del enfoque del regionalismo regulatorio. Se construye así una propuesta ecléctica con potencial para su ulterior utilización en otras políticas para la educación superior y otras agendas sectoriales de integración.

El vínculo entre la política regional y la política nacional es una discusión nodal del campo de estudios de la integración a partir de la delimitación entre cooperación e integración, discusión que se vincula a planteamientos sobre formatos jurídico-institucionales, sistema de toma de decisiones y proceso de construcción de regulaciones regionales. Mientras que para el enfoque del (nuevo) regionalismo, el énfasis de las indagaciones ha estado colocado en los diferentes actores que explican –desde la economía política internacional– cómo se alcanzan determinadas regulaciones regionales, a quiénes beneficia y/o perjudica y cómo se relaciona con el proceso de globalización. En este recorrido, desde el principio se han elaborado marcos específicos para las políticas regionales del proceso de integración de la actual ue (Pollack, 2005; Wallace, H., 2005; Wallace, Wallace y Pollack, 2005) que han complementado otras corrientes como los estudios de europeización (Wallace, 2002;Wallace, W., 2005) y la gobernanza multinivel (Hooghe y Marks, 2001;Jordan, 2001; Marks, Hooghe y Blank, 1996; Morata, 2007), con su variante del enfoque de las redes de políticas (policy networks) en sus diferentes variantes (Haas, 1992;Peterson, 2012;Rhodes, 1997;Sabatier, 1998). No obstante, en el intento por escapar del tradicional problema de la teoría (europea) de la integración –el problema n=1, léase de la UE como caso único– la mirada se ha ampliado hacia los abordajes de procesos de difusión de políticas (Börzel y Risse, 2000, 2009, 2011a, 2011b) y el regionalismo regulatorio (Hameri, 2009; Hameri y Jayasuriya, 2011).

Este marco permite incorporar las peculiaridades del regionalismo sudamericano –espe- cialmente–, dadas las configuraciones institucionales en las que se adoptan políticas. Aquí se concibe a las políticas regionales como aquellas acciones emanadas de los órganos de gobierno regional (léase, del peculiar sistema de gobernanza que la región ha creado para su funcionamiento) para alcanzar los fines hacia los que se orienta el ejercicio del poder político tanto de los Estados nación que han formado y participan de ese proceso de integración regional, así como de las instituciones de gobierno regional (que pueden tener o no capacidad decisoria) (Perrotta, 2013). La definición permite incorporar la distinción de que, por un lado, las políticas regionales no son competencia exclusiva de un único juego decisional y que, por el otro, los actores e instituciones involucrados cuentan con capacidades y recursos diferentes según el tema en cuestión. La finalidad de la política regional (léase, su orientación a servir a las metas que se ha propuesto desde el poder político) implica tomar en consideración a las relaciones de poder que se establecen entre el Estado, el mercado y la sociedad en múltiples ámbitos (regional, nacional y local) y reconocer que, incluso las decisiones en apariencia “técnicas”, remiten también a procesos políticos.

El regionalismo regulatorio es el espacio institucional de regulación regional que funciona al interior de la política e instituciones políticas nacionales –así, el regionalismo modifica y transforma las políticas e instituciones domésticas– (Hameri y Jayasuriya, 2011). En efecto, las formas emergentes de regulación regional, en vistas a su reforzamiento, descansan más en la participación activa de agencias nacionales en las prácticas de regulación que en tratados internacionales formales u organizaciones internacionales. Con todo, el regionalismo regulatorio es un proceso contestado que crea y reestructura los espacios territoriales al interior del Estado, lo que involucra el desarrollo de mecanismos de imposición de disciplinas regionales en las políticas e instituciones nacionales. Se asocia con la emergencia de la política territorial moldeada por las tensiones, conflictos y acomodaciones entre los regímenes regional y nacional. No se trata de la emergencia de una autoridad supranacional sino de una reescalada de la gobernanza y la politización en espacios regionales localizados al interior del Estado o a lo largo de las instituciones domésticas de regulación ya establecidas (Hameri, 2009).

El estudio de los procesos de difusión de políticas permite explorar cómo estas regulaciones regionales generan cambios a nivel doméstico (creando nuevas políticas y/o instituciones). En esta literatura se parte de la existencia de tres lógicas de la acción social: racionalidad instrumental (elección racional), racionalidad normativa (lógica de lo apropiado) y racionalidad comunicativa (lógica argumentativa) que dan cuenta de cinco mecanismos de difusión: coerción, manipulación del cálculo de utilidades, socialización, persuasión y emulación (Börzel y Risse, 2009) (véase el cuadro 1). La influencia de las ideas, políticas e instituciones puede ser ejercida de manera directa o indirecta: los mecanismos directos (difusión) implican que hay un agente activo de difusión que está promoviendo modelos mientras interactúa con otros actores (receptores); los mecanismos indirectos (emulación) consisten en la imitación de parte de un actor de lo que se encuentra realizando otro agente –las razones que se señala en la literatura refieren a: la necesidad de resolver una crisis local y la búsqueda de buenas prácticas, la mera “descarga” de políticas o instituciones porque “es lo que debe hacerse”, etc. (Börzel y Risse, 2009, 2011a; Heinze, 2011).

Cuadro 1
Mecanismos directos e indirectos de influencia
Elaborado a partir de Börzel y Risse (2011a)

La influencia directa comprende cuatro tipos de mecanismos: la coacción física o jurídica, la manipulación de los cálculos de utilidad a partir del ofrecimiento de incentivos, la socialización y la persuasión. El primero refiere a acciones militares y al reforzamiento legal. En el caso de la manipulación de los cálculos de utilidad, los incentivos que se ofrecen pueden ser tanto positivos como negativos. Así, la influencia política puede depender de condicionalidades (incentivos externos) o de la creación de capacidades (tanto del tipo técnico como de asistencia financiera). La socialización, por su parte, resulta de procesos de aprendizaje de los actores por medio del contacto asiduo en el marco de instituciones regionales. El aprendizaje social es el proceso mediante el cual los actores, a través de la interacción con contextos institucionales más amplios (normas o estructuras discursivas) adquieren nuevos intereses y preferencias (léase, los agentes forman sus intereses e identidades a través de la interacción) (Checkel, 1998). El aprendizaje social se da en contextos especiales cuando el grupo de actores comparte un ámbito profesional; se enfrenta a una crisis o un episodio político frustrado; se reúne regularmente y la intensidad de la interacción es elevada; o bien, se encuentra aislado de la presión política directa y de la exposición (Checkel, 1999: 549). La persuasión refiere a “situaciones en las que los actores tratan de convencer a los otros respecto de la validez inherente de las afirmaciones casuales o normativas”(Börzel y Risse, 2011a: 8). Las situaciones que pueden inducir a los agentes son cuando el persuadido se encuentra en un ambiente nuevo e incierto; cuando el agente tiene creencias previas arraigadas que son incompatibles con el mensaje de persuasor; cuando el persuasor es un miembro autorizado del grupo al que el actor persuadido pertenece o quiere pertenecer; cuando el persuasor actúa guiado por principios de deliberación argumentativa, o en ambientes menos politizados y más aislados (Checkel, 1999: 550).

Vale destacar que los receptores no son actores pasivos. Al contrario, la adopción y adaptación a las normas, reglas y modelos institucionales en las estructuras nacionales o regionales suelen implicar, generalmente, procesos activos de interpretación, incorporación de nuevas normas en las instituciones existentes, así como resistencias a normas y reglamentos particulares (Börzel y Risse, 2011a).

Los mecanismos indirectos de influencia (emulación) son tres: competencia, aprendizaje de lecciones y emulación normativa o mímica. En la competencia, el agente receptor ajusta su comportamiento a lo que se reconoce como “mejores prácticas” en tanto se encuentra compitiendo en diferentes temas o criterios (crecimiento económico, competitividad global, etc.). En el segundo de estos mecanismos, el agente receptor busca resolver un problema local a partir de observar “afuera” posibles respuestas (respuestas efectivas que son provistas por el agente difusor). La emulación normativa o mímica implica que el agente receptor emula o imita al agente difusor porque tiene razones normativas o valorativas (Börzel y Risse, 2011a).

En relación con los mecanismos vinculados a la socialización, es menester incorporar la noción de comunidad epistémica de Haas (1992), quien buscaba comprender procesos de adopción de políticas en contextos de incertidumbre y de complejidad técnica de problemas de carácter global. Ante estos escenarios, observó que la coordinación política internacional tornaba la resolución de estos temas, a partir del rol de las comunidades epistémicas:

una red de profesionales con pericia y competencia reconocida en un ámbito particular y el reclamo de las autoridades por conocimiento relevante para la política al interior de ese ámbito o área-temática [que comparten] 1) una racionalidad basada en valores para la acción social de los miembros de la comunidad; 2) creencias causales que se derivan de su análisis y les sirven como base para elucidar los múltiples vínculos entre las posibles acciones políticas y los resultados deseados; 3) un criterio intersubjetivo definido internamente para validar el conocimiento en el ámbito de su pericia; y 4) una política de empresa (Haas, 1992: 3).

Un enfoque complementario es el de Sabatier (1998) y su conceptualización de las coaliciones de apoyo (advocacy coalitions): los cambios políticos ocurren cuando la agenda sectorial es apoderada abiertamente por redes políticas conformadas, eminentemente, por activistas a favor de alguna política (incluyendo funcionarios de gobierno de diferentes niveles de gestión) que comparten un sistema de creencias y han trabajado juntos por un período considerable de tiempo (diez o más años) en vistas a forzar algún cambio político (Peterson, 2012).

Este cuerpo de literatura es útil para comprender acuerdos regionales más allá de la ue, siempre que se tomen en consideración en el análisis tanto las peculiaridades de la región (en este caso, el mercosur) como de la política pública a abordar.

La educación superior en el mercosur y la difusión de políticas: el caso de la acreditación de la calidad de carreras de grado

El mercosur –creado en el año 1991– institucionalizó la agenda de integración educativa en el año 1992 a partir de la creación del Sector Educativo del mercosur (sem). Desde entonces una de las áreas de trabajo gravitante ha sido en educación superior, a partir de tres ejes: acreditación, movilidad y cooperación inter-institucional.

En el caso específico de la política de acreditación regional de la calidad de títulos de grado, actualmente se cuenta con un Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el reconocimiento regional de la calidad académica de sus respectivas titulaciones en el mercosur y Estados Asociados (arcu-sur), alcanzado como tratado internacional en el año 2008 (dec cmc n° 17/08) para las carreras de agronomía, medicina, ingenierías, veterinaria, arquitectura, enfermería y odontología. El arcu-sur se elaboró a partir de una iniciativa previa encaminada que evaluó estándares de calidad regionales para agronomía, medicina e ingeniería que se desarrolló entre los años 2002 a 2006: Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado Universitario del mercosur, Bolivia y Chile (mexa) –Memorándum de Entendimiento del año 2002, elabora- do a partir de un Memorándum previo del año 1998–.

Es menester señalar que la iniciativa no surge direccionada a la acreditación de la calidad, sino que, cuando es propuesta por el Grupo del Mercado Común (gmc) al sem, la finalidad consistía en el reconocimiento de títulos para la movilidad de trabajadores y profesionales. Inclusive, la versión original de la propuesta (plasmada en el Memorándum de Entendimiento del año 1998) indicaba que el dictamen de los expertos tendría un carácter obligatorio si la decisión era tomada por unanimidad –situación que crearía, ipso facto, un organismo supranacional por encima de las agencias nacionales de acreditación de la calidad–. Esta primera formulación fue contestada, por un lado, por las universidades en el marco de la defensa de su autonomía y, por el otro, por las asociaciones profesionales, ya que en los países de la región el ejercicio profesional es autorizado por asociaciones y colegiaturas y no por la expedición exclusiva (o única) del título universitario. El mexa, en la práctica, se movió del objetivo de reconocimiento para el ejercicio profesional hacia la acreditación de la calidad –con base en un criterio de calidad con- sensuado regionalmente–. Más aún, acota la aplicación del mismo a un“club” de universidades: si bien el mecanismo es voluntario, las delegaciones nacionales invitan a sus instituciones más prestigiosas a participar y existen cantidades de carreras predefinidas (cupos) para cada uno de los países en vistas a lograr un resultado balanceado entre las delegaciones nacionales.

La creación del arcu-sur consolidó el foco de la política regional en materia de garantía de calidad y dejó definitivamente de lado las metas originales de reconocimiento de títulos para la movilidad de los trabajadores. El desarrollo inicial del arcu-sur se caracterizó por la ausencia de implementación de la delegación brasileña (entre 2008 y 2012) mientras los nuevos Estados asociados al mercosur comenzaban a formar parte del Sistema.

Características del desarrollo de la política regional

El organismo encargado de la formulación y ejecución de la política regional de acreditación es la Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (rana), creada en el año 2002. Es la instancia encargada de llevar adelante todo el proceso de acreditación regional, y sus resultados (carreras acreditadas) son refrendados por la Reunión de Ministros de Educación.

Cada Agencia Nacional de Acreditación (ana) de los países que suscriben a la política regional compone a la rana y, en caso de no contar con agencia, de manera provisoria, el acuerdo preveía la conformación de comisiones ad-hoc nacionales para tal fin, mientras cada país que no tuviera debía proceder a crear sus respectivas agencias. Este requisito de la regulación regional es nodal para comprender el proceso de difusión de políticas en cada uno de los países. En el año 2002, de los cuatro Estados Parte, sólo Argentina contaba con una ana –la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (coneau), creada en 1996 por la Ley N° 24.521 (Ley de Educación Superior, les)–. Brasil tenía un sistema de evaluación que incorporaba funciones vinculadas a la acreditación de carreras: hay un organismo orientado a la acreditación del posgrado –la Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (capes)– y otro orientado al grado –el Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (inep)–. En el año 2004 se crea en este país el Sistema de Evaluación de la Educación Superior (sinaes), para el cual se organiza la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior (conaes) con el objetivo de coordinar dicho Sistema. Mientras, Paraguay y Uruguay no tenían ni ana ni estructura similar para encaminar la acreditación. Por lo tanto, en estos dos países, el inicio de la política regional de acreditación (fase mexa) fue coordinado a partir de la conformación de comisiones ad-hoc que participaban en la rana.

Apenas iniciado el Mecanismo Experimental, en el año 2003, Paraguay ya había creado su ana –la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (aneaes)– y en Uruguay aún no se han alcanzado los acuerdos para crearla. En el caso uruguayo es menester destacar que, a raíz de las peculiaridades de la educación universitaria, la Universidad de La República (UdeLaR) participa –junto a representantes del Ministerio de Educación y de las universidades privadas– en la comisión ad-hoc.

Cuadro 2
Características institucionales domésticas y regionales
elaboración propia

Lo anterior ya permite vislumbrar que, al menos en un caso, el proceso de difusión de políticas del ámbito regional al nacional generó un cambio institucional y/o de políticas: Paraguay. Al mismo tiempo, resulta valioso conocer por qué en el caso de Uruguay no se produjo cambio doméstico expresado en creación de instituciones domésticas a partir de la política regional. Asimismo, aquellos casos donde había regulación pre-existente a la norma regional (Argentina y Brasil) revisten importancia para comprender cómo se moldea la política regional. A continuación, entonces, describimos y analizamos la situación de cada uno de los países.

La difusión de políticas de la arena regional a la nacional en los cuatro países escogidos

Argentina era el único de los cuatro Estados parte que ya tenía regulación en materia de acreditación de la calidad de carreras universitarias: la coneau. Esto permitió que al momento de la definición del Memorándum del año 2002 que conforma el mexa, esta agencia nacional influyera en la elaboración de la política regional, en especial en lo que compete a los fines y a la metodología de desarrollo de la acreditación. Como resultado, las características centrales de la política doméstica argentina fueron trasladadas a la política regional de acreditación. Los procedimientos, instrumentos y metodologías del mexa y del arcu-sur son similares a los procedimientos, instrumentos y metodologías de la coneau: el énfasis se coloca en títulos profesionales, las dos etapas principales son la autoevaluación institucional y la evaluación por pares expertos, la resolución de acreditación tiene una duración delimitada y tiene carácter público. La diferencia es que el grupo de pares en el proceso regional se compone de expertos de los países del mercosur (mientras que, en el caso doméstico, son todos pares nacionales). Además, en el pasaje del mexa al arcu-sur la posición argentina de la coneau logró que se adopte la coordinación de la acreditación regional con los cronogramas domésticos para evitar duplicar esfuerzos y recursos. Entre los motivos que explican la influencia de la coneau en la conformación de la política regional se encuentra, en especial, el hecho de ser reconocida por las delegaciones nacionales de los otros países como la agencia“experta” en la materia por su“saber-hacer”, derivado de ser la única de los cuatro que había desarrollado un sistema nacional de acreditación. En el momento en que coneau se incorpora a la negociación regional –en especial a partir del año 2000–, lo hizo desde una posición preponderante a partir de sus técnicos, quienes habían adquirido experiencia en el campo. Además, la coneau desarrolló acciones de cooperación técnica con otras delegaciones, lo que profundizó su legitimidad con base en la pericia y el conocimiento en la materia. La coneau y sus técnicos fueron agentes difusores por entonces y continúan siéndolo hasta nuestros días. En efecto, la creación de la agencia paraguaya se vincula a estas acciones y, en especial, la aneaes replica en buena medida a la coneau. Una de las últimas acciones de cooperación internacional de la coneau ha sido con el gobierno de Ecuador en vistas a la creación de su agencia.

En lo que compete a Brasil, el hecho de contar con políticas de evaluación del sistema universitario y sus actores –como se mencionó– permitió utilizar la estructura existente sin mayores innovaciones para la negociación regional y la ejecución de la política (en una acción coordinada entre el Ministerio de Educación, la capes y el inep, junto con la conaes). Igualmente, desde el año 2012 en el Parlamento hay un proyecto para crear una agencia de acreditación. Durante la ejecución del mexa, Brasil fue un socio clave de Argentina para desarrollar el mecanismo y colaborar con los países más pequeños. Si Argentina colaboró fuertemente por medio de cooperación técnica, Brasil destinó algunos recursos para cubrir los gastos del proceso regional. Así, la primera etapa de la política regional contó con una participación activa de este país, la cual mermó en los primeros años de puesta en marcha del sistema permanente arcu-sur. Entre los años 2008 y 2012, el incumplimiento de la aplicación del arcu-sur en Brasil –que generó ruidos entre los demás socios– puede entenderse, entre otros elementos, debido a que, por un lado, la existencia de cupos limita una participación masiva de instituciones brasileñas –lo que redunda en una situación paradójica: el“sello regional” puede ser poco atractivo porque no todas participan pero, al mismo tiempo, las instituciones que sí pueden participar obtienen un “plus de prestigio” derivado del “sello regional”–. Por otro lado, la etapa del arcu-sur coincide con el lanzamiento de una política unilateral de internacionalización de la es competitiva y apuntando a países centrales (ya no a la región sudamericana, como sucedió en especial durante la gestión Da Silva). Además, también es probable que, en tanto el sistema de evaluación de la es en Brasil se encuentra desarrollado y abarca a todos los actores (estudiantes, docentes, investigadores, instituciones), la política regional sea considerada en términos de un estatus menor que la nacional.

Con todo, Brasil sigue participando de la política regional, a nuestro entender, por la combinación de los siguientes elementos: primero, por los incentivos positivos (el prestigio que obtienen las instituciones por el sello de calidad mercosur) y negativos (las consecuencias de salida del mismo) en un marco de competencia por mercados de educación superior y, segundo, a raíz del proceso de socialización del funcionariado regional (que es, a la vez, nacional) que considera que la iniciativa es importante y“propia”–si bien, como profundizaremos, esto ha mermado con el tiempo–.

El mayor impacto de la política regional en términos de cambio doméstico (creación de instituciones) se observa en el caso de Paraguay. Aquí, se advierte cómo operaron mecanismos directos e indirectos (es decir, de difusión y de emulación) a raíz de procesos de socialización y de persuasión, incluyendo el aprendizaje de lecciones que derivaron en la mímica institucional de la coneau en la aneaes. Para comenzar, el Memorándum que da origen al mexa coloca el requisito legal de que aquellos países sin agencia de acreditación, debían crearla. Si bien no terminó siendo una coerción legal fuerte, para el grupo paraguayo que buscaba sancionar una ley de es –y no había contado con la oportunidad política para hacerlo hasta entonces–, se utilizó para generar una opinión pública favorable y lograr crear la agencia. Así, la “obligación regional” permitió instalar el discurso favorable de la acreditación de carreras y la necesidad de revisar el marco regulatorio doméstico. El mexa consistió en una ventana de oportunidad para que estos actores forzaran la discusión sobre una ley y crearan la aneaes. En segundo lugar, las similitudes entre la aneaes, el mexa y la coneau permiten identificar la combinación de procesos de socialización y emulación. Socialización, en tanto el contacto asiduo entre las delegaciones redundó en procesos de aprendizaje social y una conformación de una embrionaria identidad regional en este campo por estos actores. Emulación porque a raíz de la legitimidad de la coneau como la institución experta, sus acciones de cooperación técnica redundaron en que el modelo de acreditación nacional argentino sea difundido al paraguayo, en consonancia con el modelo regional (que tiene a la experiencia argentina como modelo). Se conjugan así mecanismos de aprendizaje de lecciones con mímica institucional.

Con todo, el modelo de la aneaes es similar a la coneau y, por lo tanto, similar al mexa (mimetismo). La coneau logró difundir el modelo a la negociación regional, y a los países que no tenían agencia pero contaron con una coalición doméstica de apoyo pro-reforma (como es el caso de Paraguay, pero también de Bolivia –no abordado en este trabajo–), con este proceso contribuyó a su auto-legitimación desde el discurso construido sobre la base del conocimiento y pericia técnica del organismo. Además, ello se da en el marco del proceso de socialización de los funcionarios regionales y de auto-reforzamiento de la rana. En efecto, en el caso de la cooperación entre técnicos de Argentina y de Paraguay, se observa la elaboración de documentos conjun-tos sobre la temática (como hicieron Robledo y Caillón en el 2009). Esto a la vez se vincula a la posición de los países del mercosur (Estados parte y asociados) en una instancia mayor: la Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la es (riaces) –donde Argentina tuvo un rol gravitante hasta el 2011–. Esto da cuenta, a la vez, de la conformación de una comunidad epistémica en torno de esta temática y que se conformaba por expertos, funcionarios de gobierno y académicos de la región, así como de otras regiones geográficas y políticas como de organismos internacionales: Iberoamérica, la ue, el Instituto Internacional para la es de América Latina y el Caribe (iiesalc) de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesco).

El caso de Uruguay es también peculiar, pero porque no se operó aquí un cambio doméstico y el resultado ha sido la coexistencia de dos marcos regulatorios: el sistema regional de acreditación de la calidad de una selección de titulaciones de grado convive con un marco normativo doméstico caracterizado por la segmentación y diferenciación de políticas nacionales de acreditación y evaluación, orientadas a las instituciones privadas junto a la auto-regulación de la UdeLaR. Sin embargo, esto no implica que tras la conformación de la regulación regional la situación continúe igual: las presiones para la creación de una agencia nacional han ido incres- cendo, así como el rechazo sistemático de la universidad pública.

Para comprender por qué no fue viable un cambio doméstico (creación de una agencia de acreditación) en Uruguay es importante destacar la gravitación de la UdeLaR en el sistema de es: es la única universidad pública del país, concentra más de 85% de la matrícula y su estatus constitucional deriva en que se regula por su Ley Orgánica sin injerencia alguna del Ministerio. Por este motivo, la UdeLaR es la única institución universitaria de los países del mercosur que participa de la arena de negociación regional y, en el caso que nos compete, de la comisión ad-hoc tripartita que gestiona la política regional de acreditación. Algunos actores (gobierno y privados) intentaron utilizar la prerrogativa regional (obligación de crear una agencia) para reformar el marco legal y crear una agencia con injerencia regulatoria sobre la universidad pública, pero no se contó con el espacio político para encaminarlo –a diferencia de lo acontecido en Paraguay–. Se presentaron varios proyectos para crear una Agencia (apacet), los cuales fueron siempre objetados por la UdeLaR debido a considerarlos una reducción a su autonomía.

Igualmente, aun rechazando la regulación doméstica por actores extrauniversitarios, la UdeLaR participa activamente del proceso de acreditación regional (en el mexa y en el arcu-sur). Se observa que aquí operan algunos mecanismos de difusión: primero, la competencia académica en el mercado regional e internacional hace que contar con un sello de prestigio sea un incentivo potente para no quedar excluida del “club” de universidades de calidad mercosur. Segundo, el modelo mercosur tiene algunos aspectos autónomos respecto a tendencias mundiales que buscaron instalarse (la “bolognización” del mercosur), debido a la presencia de dos sistemas universitarios públicos fuertes (el argentino y el uruguayo). Tercero, el proceso de socialización de los funcionarios regionales y la conformación de un conjunto de buenas prácticas en materia de acreditación que los dotan de un sentido de identidad regional construida a partir de la interacción.

En esta sección hemos identificado la relación entre las regulaciones regionales y nacionales en este ámbito de política pública, destacando procesos de difusión e identificando algunos de los mecanismos que operaron en cada uno de los países. El apartado que sigue se concentrará precisamente en estos mecanismos de difusión directa e indirecta, lo que permite, a su vez, discurrir en torno a los actores, los intereses y las ideas en disputa en este campo.

Mecanismos, ideas, intereses y actores en la difusión de políticas del mercosur

Como se expuso, la difusión de políticas puede encaminarse tanto por mecanismos directos –de difusión propiamente dicha– como indirectos –de emulación–. En el primer tipo, hay un agente difusor activo que promueve el modelo a transferir; mientras que en los indirectos, el agente que recibe emula o imita a partir de distintos elementos. Del estudio de la política regional de acreditación del mercosur podemos señalar que el principal agente difusor –en el ámbito analítico regional– ha sido la agencia nacional argentina –la coneau–, que ha logrado transferir el modelo doméstico a la esfera regional. Si ampliamos el marco de análisis al ámbito extra- regional ya no es la coneau el agente difusor, sino que la región-en-tanto-actor forma parte del contexto global signado por la conformación de un mercado académico de títulos universitarios internacionalizado. La región, por tanto, recibe influencias de modelos de acreditación y algunos de sus actores participan en la comunidad epistémica global sobre el tema. Asimismo, como también se ha señalado por la literatura, los procesos de difusión no son unívocos ni están exentos de contestación, y los agentes receptores no son actores pasivos que simplemente descargan las políticas. Al contrario, se registran procesos de adopción interna (en los países) vinculados a los límites y posibilidades de cada uno de los países y las coaliciones de apoyo que se formen a favor o en contra de determinados cursos de acción; así como el modelo mercosur refleja una situación que se aparta del modelo que intentó imponerse apenas ideado el mecanismo experimental.

Coerción. El documento del mexa (Memorándum de Entendimiento del año 2002) coloca como obligación que el procedimiento debe ser implementado por las agencias nacionales de acreditación y que los países que no cuentan con agencia deben crearlas. Mientras tanto, permite el trabajo de comisiones ad-hoc formadas para este fin. Este requisito legal, por las especificidades de la negociación del mercosur, no derivó en una acción coercitiva vinculante. Sin embargo, se utilizó como“argumento” para generar cambios domésticos.

Manipulación de los cálculos de utilidades a partir de incentivos y construcción de capacidades. El principal incentivo vinculado a la maximización de beneficios conforme una racionalidad instrumental consiste en que el resultado de la política (el sello de calidad del mercosur) confiere prestigio a las instituciones (y sus países) en un mercado académico creciente y competitivo. Este incentivo se explicita al pasar al marco analítico global (dejando de lado a la coneau –en el espacio regional– como agente difusor). La construcción de capacidades tuvo como principal agente a la coneau. Por otro lado, este tipo de racionalidad también estuvo presente en el momento de idear el mecanismo en lo que refiere a los cupos que cada país tendría: se buscó no seguir un criterio proporcional a los tamaños de los respectivos sistemas de educación superior para evitar que un solo país (Brasil) obtuviera la mayoría de los“sellos de calidad”. De esta forma, Argentina y Uruguay fueron los principales interesados en la política de distribución por cuotas. Socialización: promoción de ideas por presión normativa. En el espacio regional, la rana fue el espacio de socialización de los actores que conforman las delegaciones nacionales (eminentemente, actores de gobierno; salvo en Uruguay que incluyó privados y la UdeLaR). Los“raneados” (denominación elaborada por los propios actores y que surgió del trabajo de campo) elaboraron el mecanismo y a partir del contacto asiduo de este grupo –que compartía un ámbito profesional similar y no ocupaba el centro de la escena ni en el mercosur ni en cada uno de sus países– se generaron procesos de aprendizaje social donde se interiorizaron normas, valores e ideas. Esta socialización es uno de los elementos que explica el proceso de transferencia y difusión de políticas de la esfera regional a la nacional, sobre la base de la peculiaridad de la esfera regional y el rol preponderante de uno de sus actores, la coneau. Este último aspecto es crucial para comprender a la coneau como“el” agente difusor de la política de acreditación. En el espacio extraregional (la región-en-tanto-actor en la geopolítica del conocimiento y la internacionalización de la es) el proceso de socialización anterior se potencia y se nutre de la conformación de una comunidad epistémica en torno a la acreditación de la calidad.

Persuasión: promoción de ideas como legítimas a partir de argumentos. La persuasión argumentativa que colocó a la coneau como“la institución con experiencia”–por lo tanto, con la legitimidad para encaminar el proceso de construcción de la política regional– apuntaló el proceso de socialización antes citado. Se generó así un discurso en torno a la “palabra autorizada” de la agencia argentina sobre la forma de encaminar el proceso. En el ámbito global, los argumentos esgrimidos en la comunidad epistémica (iberoamericana e internacional), sostenidos fuertemente por riaces con apoyo del iiesalc-unesco, operaron fuertemente en la instalación del discurso sobre la necesidad de la acreditación en un contexto crítico para la educación superior: el grupo de actores que se alinea bajo la defensa de la educación pública encontró en estos argumentos la posibilidad de controlar el surgimiento de instituciones privadas y de asegurar la tradicional calidad de la universidad pública. El grupo orientado a la consolidación del mercado educativo encontró en los argumentos esgrimidos la posibilidad de aumentar el beneficio de las instituciones a partir del“sello de prestigio”.

Competencia. La emulación por competencia se explica tanto en el ámbito regional como en el extra-regional. En el primero, los actores de gobierno así como las instituciones universitarias comparten la referencia a la“importancia” del mecanismo en términos de los beneficios que les reporta en un mercado académico regional, sudamericano y global. La competencia es entre sí (motivo que, como se expuso, derivó en la colocación de“cupos” a la cantidad de carreras que pueden participar por país) y del mercosur respecto de otras regiones. En el nivel extra-regional, el objetivo de los agentes que emulan las políticas establecidas internacionalmente –con el componente de apropiación local (en este caso regional)– se vinculan a generar universidades “de clase mundial”.

Aprendizaje de lecciones. Este mecanismo operó, a nivel mercosur, en la emulación (principalmente de los dos casos sin experiencia previa en acreditación) de la coneau y del mexa/arcu- sur por medio de los aprendizajes obtenidos de la experiencia en la participación de la política regional, sustentada, por su puesto, en la influencia directa ejercida por el principal agente difusor. En el ámbito extraregional, la política mercosur emula los aspectos más salientes de “la forma de encaminar la acreditación internacionalmente”, que se asemeja al modelo de los Estados Unidos y que también es el que predomina en Europa desde finales de la década de los años noventa, especialmente con el Proceso de Bolonia (un modelo de regionalismo regulatorio que busca diseminarse por medio de recursos y de su poder normativo). En efecto, en las primeras formulaciones de lo que luego derivó en el mexa, actores de la ue intentaron promover el sistema de créditos transferibles, situación que fue rechazada (en ese momento) por los actores del mercosur. Sin embargo –si bien no es tema de este trabajo– la ue está logrando ejercer su presión normativa en el campo de la movilidad académica, junto a la provisión de recursos para encaminarla.

Mímica. Las situaciones de mímica son menos frecuentes porque operaron los mecanismos antes citados. Sin embargo, al comparar el mecanismo regional con la regulación argentina así como estos dos componentes con la creación de la agencia en Paraguay, es posible ver la imitación de las regulaciones.

A partir de lo anterior (véase cuadro 3), es posible detectar el proceso complejo de difusión de políticas, ya que, si bien nos hemos concentrado en el aspecto de la difusión regional sobre el andamiaje nacional, también hay aspectos de difusión de tendencias globales –promovidas por ciertos actores como organismos internacionales, potencias y otros actores regionales– que difunden prácticas y políticas, apuntalando la gobernanza global de la es. Con todo, hay intereses, ideas y valores en juego en la modalidad de encaminar la acreditación regional y sus finalidades. Por lo tanto, analizar esta política pública excede la mirada exclusiva del Estado nación; se requiere ampliar las lentes hacia actores gubernamentales y no gubernamentales organizados transnacionalmente, tanto por medio de redes de cooperación de diversos tipos como por acuerdos de integración regional.

Cuadro 3
Mecanismos de difusión – síntesis
cuadro de elaboración propia.

Conclusiones

El argumento central que hemos abordado a partir de nuestro estudio de caso es que las regulaciones para la educación superior se configuran en espacios institucionales que exceden y amplían el ámbito nacional (o doméstico) por la incidencia de los procesos internacionales de difusión de políticas e ideas. El surgimiento de regionalismos a escala global y la presencia de regulaciones sobre la educación superior en estos espacios, da cuenta de la importancia de comprender los complejos procesos de toma de decisiones y los difusos límites de la política nacional y la política regional.

En este trabajo se observó cómo el mercosur contribuye a la conformación de un marco regulatorio doméstico en la política de acreditación de la calidad, mostrando en qué medida las agencias nacionales de acreditación pueden desarrollar políticas en la esfera regional (por la rana) que, en la práctica, significan un by-pass en el ámbito nacional de acción política. Especialmente, resulta interesante observar cómo agencias nacionales que han sido cuestionadas en cada uno de los países, han podido generar acuerdos en el marco regional –quizás por tratarse de un espacio alejado de la influencia de ciertas críticas que permitió desarrollar con el tiempo un proceso de auto-reforzamiento institucional– con impactos directos sobre marcos regulatorios nacionales.

Al vislumbrar los procesos de difusión de políticas desde la literatura de los estudios del regionalismo alcanzamos dos resultados: por un lado, comprender el caso de estudio bajo este marco teórico que ilumina aspectos relevantes del proceso de adopción de políticas universitarias –donde pusimos a prueba la capacidad explicativa de los mecanismos de difusión– y, por otro lado, ampliar las discusiones conceptuales del campo de estudios de la universidad que, al menos en Argentina, se caracteriza por la baja incorporación de enfoques teóricos de la disciplina de las relaciones internacionales, derivándose de ello cierto parroquialismo para el análisis de fenómenos de influencias mutuas entre lo global o lo local.

Finalmente, este trabajo deja planteada una agenda de investigación para los estudios sobre política universitaria y de educación superior comparada, ya que el foco sobre la política regional amplía la mirada de la gobernanza nacional y global de la educación superior.

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Notas