Política Pública De Vivienda Como Generadora Del Proceso De Movilidad Residencial. Transformación Del Territorio En La Provincia De San Juan

Housing Policy Pública Generating Of The Process Of As Residential Mobility. Transformation Of The Territory In The Province OfSan Juan

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En los últimos diez años se han construido miles de Viviendas de Interés Social (VIS) en Argentina con el fin de cubrir en parte la demanda habitacional, contribuyendo con el proceso de Movilidad Residencial (MR) en el territorio, especialmente en los centros urbanos más poblados donde la necesidad de adquirir una vivienda digna es mayor. El propósito del artículo es caracterizar la MR en la provincia de San Juan generada por la Política Pública (PP) de vivienda durante el periodo comprendido entre los años 2005 y 2013, identificando las trayectorias y transformaciones territoriales más destacadas relacionadas con un problema mayor que es la falta de planificación integral y Ordenamiento Territorial (OT) que propicien la generación del hábitat. La política analizada permite la erradicación de población de los asentamientos irregulares y su posterior traslado a los nuevos barrios. El proceso todavía persiste vislumbrándose transformaciones territoriales en el mediano y largo plazo para la provincia.

Respecto al espacio de estudio (Fig. 1), la provincia de San Juan posee una superficie de 89.651 Km2 y se localiza en el centro oeste argentino, en la denominada Diagonal Árida; es un espacio de grandes contrastes en el que se alternan zonas de concentración de población como los oasis, con áreas de gran dispersión como lo es en montañas y travesías. En el oasis de Tulum el más extenso y que concentra el 93% de la población provincial, se hallan los ocho municipios analizados: Capital, Rivadavia, Rawson, Chimbas, Santa Lucía, Pocito, Caucete y 25 de Mayo.

Figura N° 1
Oasis de Tulum. Provincia de San Juan, Argentina
Fuente: elaboración propia sobre la base de Lizana Carlos y Otros (2012). Atlas Socioeconómico de la Provincia de San Juan. CEFOCA. Facultad de Ingeniería. UNSJ

La MR contribuye con los procesos de dispersión y surgimiento de nuevas estructuras territoriales (Pujadas, 2009), caracterizadas por las nuevas pautas de comportamiento de sus habitantes, las actividades y los cambios en los usos del suelo, entre otros. Este proceso implica movimientos migratorios impulsados, como lo muestra la bibliografía especializada, por intereses personales, laborales, de biografía, entre otros.En este caso concreto se analiza el impulsado por el Estado mediante la política. Para el estudio se utilizan datos de población y vivienda de asentamientos irregulares y nuevos barrios procedentes del Instituto Provincial de la Vivienda de San Juan; estadísticas nacionales de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda; Programas y Planes habitacionales y Convenios Marco firmados entre la nación y las provincias involucradas; todo ello complementado con análisis de normativa e información recabada en sucesivos relevamientos del área de estudio.

Con la intención de abordar todos los temas que se analizan en este artículo y a modo de marco general de referencia, en primer lugar se explican brevemente algunas consideraciones teóricas sobre: Movilidad residencial, política pública de vivienda; vivienda; planificación integral. Seguidamente se analiza la normativa relacionada con la política implementada –en la última década - tanto a nivel nacional como provincial. En tercer lugar y más concretamente se explica el proceso de MR, destacándose la importancia del Gran San Juan²(GSJ) en cuanto a número de asentamientos erradicados y nuevos barrios, como así también en lo referente a la construcción de hábitat en su periferia. El análisis se complementa con la identificación de distintas trayectorias resultantes del proceso de movilidad. Por último y con el propósito de aportar elementos de juicio para generar la discusión y aportar avances a los temas planteados, se caracterizan brevemente las trasformaciones más relevantes producidas en el territorio tales como: segregación residencial, cambios de usos de suelo, expansión urbana dispersa.

La presente investigación, fundamentada desde la ciencia Geográfica y desde la perspectiva del OT que como política propicia el ordenamiento de la organización actual del territorio; pretende ser un aporte tanto a la literatura, a la discusión académica y a los diferentes actores de la política y la sociedad en torno a los procesos de expansión territorial y movilidad experimentados en los últimos años y con vistas de continuar en el corto y mediano plazo; destacando el rol del Estado en la planificación urbana, el diseño y aplicación de PP que promuevan la transformación territorial.

Desde la perspectiva de las Ciencias Sociales la PP hace referencia al estudio del accionar de las autoridades públicas en el seno de la sociedad(Fernández, 2009) y apunta a resolver un problema público reconocido como tal en la agenda del gobierno, tal es el caso de la falta de vivienda. La PP ocupa un lugar destacado en la compleja articulación entre el Estado y la sociedad civil. Si bien existen numerosas definiciones para el término, en el presente artículo se adoptan y complementan dos: la primera propuesta por Joan Subirats quién expresa que es “una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores (…) a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo” (2008: 38) y la segunda de Oszlak y O’Donnell quienes entienden a las políticas públicas como el “conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado”(1995:112). En este caso la política aborda el problema del déficit cuantitativo de vivienda mediante actuaciones estatales, pero también se advierte la omisión en la planificación integral, situación que acarrea y suma problemas al desarrollo territorial.

Es de gran importancia reconocer el alcance de la vivienda, reconocida como derecho universal por diferentes instrumentos de derechos humanos³; ésta es “cobijo, albergue y refugio”(Grupo Aduar, 2000:374) para un individuo o grupo familiar. Según Sepúlveda Ocampo y Fernández constituye un valor de uso complejo conformada por bienes y servicios, que “transmuta lo estrictamente material, para convertirse en un producto cultural ” (Sepúlveda et al,2006: 8) que incluye el terreno, la infraestructura y el equipamiento social. No disponer de la vivienda es una de las mayores carencias de ser humano, llegando a ser símbolo de distinción o de estigma social, además de ser un medio para identificar las familias en el espacio social (Lentini, 2012).

La Política Pública de Vivienda es el “conjunto de actuaciones públicas encaminadas a regular el acceso general de la población a la vivienda ” (Glosario INVI, 2005: 68) y al mejoramiento de su calidad de vida. La producción pública de vivienda se encuadra en las políticas sociales que el Estado considera esenciales para asegurar los procesos de producción social (Sepúlveda et al, 2006), mediante las que se busca remover obstáculos causales de desigualdades, generando oportunidades y estimulando múltiples aspectos sociales, económicos, culturales y territoriales. El resultado de la implementación de la política habitacional en el territorio, además del mejoramiento de las viviendas existentes es la producción de VIS entendida como la residencia favorecida por el Estado en el marco de una política de reequilibrio social, sin fines de lucro y dirigida a hogares de bajos ingresos. La construcción de VIS destinada a población socioeconómicamente vulnerable que posibilita su traslado, da lugar al proceso de MR caracterizado por los movimientos migratorios cuyo origen y destino se dan dentro de una misma región. La bibliografía especializada analiza el concepto desde diferentes puntos de vista y en numerosas ciudades, en Europa con trabajo y vivienda (Módenes Cabrerizo - López Colás, 2004); en Madrid y Barcelona con expansión urbana y dinámicas poblacionales (Pujadas - Bayona, 2014); en Santiago de Chile con la renta alta, segregación y densidad (Ortiz - Escolano,2013); en México con población y empleo (Suárez-Lastra - Delgado Campos, 2010); en Argentina con una preocupación sociológica de las trayectorias residenciales (Di Virgilio - Arquero Mejica - Guevara, 2011); entre otros. La MR interviene en los procesos de dispersión urbana y posibilita una serie de nuevas estructuras y transformaciones territoriales relacionadas con cambios en los usos del suelo, además de originar-entre otros- un tipo de segregación, que aglomera en el territorio “familias pertenecientes a un mismo grupo social ” (Sabatini et al, 2001: 27).

El proceso descrito se representa en el territorio que es soporte y donde se articulan bajo cierta lógica elementos naturales, sociales,económicos y político-administrativos. Un lugar de relaciones sujetas al control, dominio o adscripción de pertenencia, en definitiva, marcadas por el poder. En opinión Angel Massiris el territorio también es un objeto de consumo (1991), que en el tema abordado es la apropiación pública mediante la VIS y el beneficio que esta representa para la población. La acción del poder público en los procesos de expansión del uso de suelo residencial es fundamental. El Estado cuenta con la ventaja de disponer del recurso normativo y reglamentación específica relacionada con la vivienda, por lo que su intervención es tanto por acción como por omisión en el territorio, ya sea como productor de vivienda, regulador, agente fiscal, agente del mercado (Lentini, 2012). En tal sentido incorporar la dimensión territorial es clave para abordar el proceso de movilidad espacial y residencial.

Además de solucionar en parte un problema colectivo como es el caso de la vivienda, la implementación de PP genera transformaciones territoriales que si no están contempladas en lineamientos y planificaciones integrales con valores de equilibrio e igualdad que aborden de forma sistémica el territorio –y no sectorial - generan y/o potencian problemáticas presentes.La entrega de la vivienda debe garantizar la generación de hábitat residencial como resultado de un proceso en permanente conformación que incluye “interrelaciones necesarias que en el caso de la vivienda con la familia, en el entorno con los vecinos inmediatos, en el conjunto habitacional con la comunidad que lo habita” (Glosario INVI, 2005: 6). Esta condición depende también del grado de integración a la ciudad formal. En esta instancia cobra relevancia el OT como política e instrumento esencial de la organización espacial, mediante el abordaje integral del territorio que busca dar respuesta a los problemas relacionados con la creciente competencia, en un contexto de gran movilidad territorial (Salinas, 2013) que incorpora en un solo modelo todos los aspectos presentes en el sistema territorial tales como: funcionalidad, imagen, dinamismo, globalidad y flexibilidad (Gómez Orea et al, 2013) persiguiendo siempre su equilibrio.

La política habitacional de la última década impulsó la MR desde los asentamientos irregulares hacia los nuevos barrios con VIS. Con respecto a los primeros, el término asentamiento es la forma de apropiación del suelo, mientras que el término irregular alude a la ilegitimidad en cuanto a órdenes urbano y arquitectónico legales vigentes (Mosquera et al, 2005), son considerados como el “hábitat provisorio producido en forma casual y espontánea, con un carácter de transitoriedad expresado por una conformación física inorgánica, sin una estructuración propia y definida” (López et al, 1994: 4), caracterizados por su precariedad y las deficiencias en cuanto a la provisión de servicios básicos y equipamientos, constituyendo espacios urbanos con gran degradación ambiental y claramente fragmentados social y económicamente. En la Provincia de San Juan los asentamientos irregulares surgen de manera transitoria “como defensa de la intemperie para quienes emprendieron tempranamente la reconstrucción de San Juan” (Pickenhayn et al, 2005: 2) luego del terremoto del año 1944¹¹ que afectara gran parte de lo construido en la ciudad. Antes de la implementación de la política habitacional actual, la mayoría de los asentamientos irregulares se localizaba en el centro-norte del GSJ, en forma lineal a lo largo de la Avda. Circunvalación, en terrenos fiscales, márgenes de las vías de los ferrocarriles Gral. San Martín y Gral. Belgrano, a orillas de canales de riego e intersticios vacíos, conformando importantes sectores marginales, siendo la ilegalidad en la ocupación del suelo su mayor problema. Desde el año 2005, en que se entregaron las primeras VIS en la provincia, hasta marzo/2014 se ha producido una importante movilidad poblacional y residencial desde los asentamientos irregulares hacia los nuevos barrios construidos por el Estado. En tal sentido y según estadísticas del Instituto Provincial de la Vivienda entre los años 2005 y 2014 se han entregado en San Juan –en el marco específico del programa Vivienda Digna-Techo Seguro- un total de 4.824 viviendas.

En relación a ello los ocho municipios de la provincia que fueron beneficiados con VIS para re - localizar población erradicada son: los seis que integran el GSJ: Capital, Rawson, Chimbas, Rivadavia, Pocito y Santa Lucía, además de Caucete y 25 de Mayo –ambos departamentos pericentrales¹² de perfil rural intensivo, en los que predominan los cultivos de vid, olivos y hortalizas. En la figura siguiente (Fig. 5) se observa que el mayor porcentaje de VIS se concentra en el GSJ (91%), destacándose en este centro Chimbas (borde norte) y Pocito (borde sur), ésta situación demuestra que el mayor problema de vulnerabilidad habitacional –con necesidad de intervención- lo tenía el centro de mayor jerarquía, espacio en el que claramente se destaca la Movilidad Residencial Intraurbana (MRI), puesto que la mayoría de la población se movilizó dentro del mismo centro urbano.

Figura N° 5
Porcentaje de viviendas construidas durante el periodo: 2005/2014. Provincia de San Juan
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Instituto Provincial de la Vivienda-San Juan/2014

4.1- Trayectorias Inter e Intradepartamentales de la MR en la provincia de San Juan

La tabla siguiente (N° 1) sintetiza la situación provincial respecto a las trayectorias de la población y la MR en distintos años del periodo teniendo en cuenta el origen y destino de la población. Se advierte que las 4.824 viviendas destinadas a la re -localización se construyeron en un lapso de 9 años, y se distribuyen en 54 barrios, destacándose Chimbas y Rivadavia por la cantidad de éstos.

Tabla N° 1
Origen y destino de la población en el proceso de Movilidad residencial durante el periodo: 2005/2013. Provincia de San Juan

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Instituto Provincial de la Vivienda-San Juan/2014

Se pueden identificar dos tipos de trayectorias de la MR, por un lado, la trayectoria interdepartamental, es decir entre distintos departamentos, destacándose Capital como territorio de origen de la población que se distribuye en: el 81% de las viviendas en Rawson, en el 52% de Santa Lucía y en el 44% de Chimbas. Sin dudas los porcentajes muestran la descentralización antes mencionada. Este tipo de movilidad significa un gran cambio para la población erradicada, comenzando por la residencia que influye en la estructura urbana y social de ambos territorios: tanto el de origen, como el de destino. Por otro lado, la trayectoria intradepartamental , o en el mismo departamento: al respecto es notable la situación que presentan 25 de Mayo, Caucete y Capital, en la cual el 100% de las VIS construidas fueron ocupadas por población del mismo departamento; también se destaca en este sentido el departamento Pocito. De ambas trayectorias, ésta última es la más conveniente para los habitantes que no tuvieron que radicarse en otro territorio continuando con su vida en un lugar cercano y conocido. Cabe destacar que al momento de la erradicación la población desconoce –ex profeso- el lugar de destino¹³, y por ende la trayectoria, a fin de evitar especulaciones que compliquen el proceso que tuvo un carácter compulsivo ya que los asentamientos irregulares fueron demolidos inmediatamente después de su desocupación.

El proceso de MR es todo un reto para el Estado y los planificadores ya que el cambio de residencia detona en el lugar de destino toda una estructura que comienza con la nueva vivienda y termina con la conformación del hábitat, relacionado no solo con las posibilidades de tener la vivienda digna, sino contar con la infraestructura de servicios y condiciones adecuadas del entorno (Gudiño, 2011). Sin embargo en las políticas habitacionales prevalece el número de viviendas construidas y entregadas, que atienden el problema visible de la pobreza, por sobre la “calidad integral del hábitat” (Sepúlveda Ocampo, 2006: 7) que implica abordar el problema de la vivienda más allá de la producción de las mismas como un sistema que incluye el terreno, la infraestructura, el equipamiento social y comunitario, en un contexto cultural, socioeconómico, político y físico ambiental (Toro Blanco, et al, 2003); en definitiva humanizar el espacio en el que vivir. No alcanzar la calidad del hábitat genera en el territorio una serie de transformaciones negativas que no contribuyen a la mejora de la calidad de vida de la población y que están directamente relacionadas con la ausencia de planificación desde una perspectiva integral, ya que cuanto más sectorial sea el bordaje hay más posibilidades de que la intervención no resulte. En relación a la falta de planificación es importante aclarar que la República Argentina no tiene Ley de Ordenamiento Territorial¹⁴ a pesar de ello en el año 2009 se sanciona en la provincia de Mendoza(Arg.) la Ley N°8051 de Ordenamiento Territorial y usos del suelo, posibilitando la “formación de una coalición política- técnica que pretendió iniciar un proceso para revertir las consecuencias territoriales generadas por las políticas neoliberales de las décadas pasadas” (Levatino et al, 2014: 1). En San Juan la Dirección de Planeamiento y Desarrollo Urbano (DPDU), dependiente del Ministerio de Infraestructura y Tecnología, es el organismo encargado de regular los usos de suelo, pero no existe una ley de OT que respalde y regule su accionar, mientras tanto se utiliza el Código y Plano de Zonificación. En el año 2006 se encargó a consultores la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Urbano Rural-2006/2016 (PLOTUR), incluido en el Plan Estratégico Territorial (PET) nacional que orientó la ejecución de algunas obras de infraestructura. En el año 2013 se presentó el denominado Plan de Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Juan (PLAM-SJ), sin tener todavía tratamiento parlamentario, pero con la particularidad de abordar sectorialmente el espacio urbano, no así el espacio rural provincial. Resulta necesario entonces desarrollar herramientas y normativas que regulen debidamente la planificación y el control de las transformaciones territoriales a fin de minimizan y evitar problemas que afecten a la población tales como los cambios en los usos de suelo, la expansión urbana dispersa y la segregación residencial.

El proceso de MR implicó cambios en los usos de suelo, por un lado al producirse la erradicaron viviendas precarias quedaron espacios baldíos sin uso alguno con la posibilidad latente de ser usurpados nuevamente debido a la falta de planificación urbana que los proteja. Por otro se construyeron nuevos barrios generalmente en la periferia del GSJ en suelos de gran aptitud para la agricultura, para ello se erradicaron plantaciones de vid y olivos, en su mayoría, como así también cultivos de hortalizas, evidenciándose una clara transformación hacia la producción de uso de suelo residencial. En tal proceso se observan ciertos patrones en la construcción de las nuevas viviendas como su producción en serie, con la misma “extensión, densidad y homogeneidad” (Muñoz, 2005: 5) que se imponen desde el poder nacional hacia el resto de las escalas territoriales. Otros de los patrones son su independencia del lugar en el que se localizan (espacios donde predomina la mezcla de lo urbano con lo rural), de las actividades (en su mayoría agrícola e industrial, relacionada con la producción circundante), de la funcionalidad urbana (favoreciendo la fragmentación del territorio) ya que los barrios se localizan espacialmente discontinuos y desarticulados.

La construcción de barrios por el Estado en la periferia urbana produjo su expansión en forma dispersa ocasionando deficiencias en cuanto a la provisión de equipamientos, extensión de infraestructuras para los servicios debido a los costos que demanda tal crecimiento. A ello se suma las dificultades de accesibilidad y conectividad en relación con la ciudad compacta, que sigue siendo el centro proveedor al que la población re -localizada acude y donde se dan las condiciones que permiten la interacción social y económica que permiten el desarrollo. Focalizar la atención para resolver la emergencia habitacional de población vulnerable tiene gran importancia por su incidencia en la esfera social, sin embargo, cuando la política brinda la vivienda en forma permanente y favorece la instalación en un determinado territorio de grupos poblacionales homogéneos (desde el punto de vista de los ingresos, de clase social, etc.) se genera segregación residencial sobre la base de distintos atributos y relaciones (Carman et al,2013) y desintegración. Numerosos autores, entre ellos: Sabatini, Özler, Gilbert, De Mattos, Hidalgo; acuerdan que la segregación también aparece como resultado de la implementación de la política habitacional, ya que los grupos sociales no se distribuyen aleatoriamente en el territorio, tampoco acceden a la misma calidad de servicios e infraestructura. En contraposición surgen áreas de crecimiento en las que se han construido barrios cerrados en los que las condiciones socioeconómicas son extremadamente opuestas. Entonces el problema son las disparidades espaciales generadas que reducen la igualdad de oportunidades. En opinión de Boaventura de Sousa Santos este proceso de generación de zonas comienza cuando en su crecimiento las ciudades no son capaces de acomodar de “una manera urbanísticamente razonable, social y políticamente decente a las poblaciones” (De Souza Santos, 2014: 8), generándose lo que el autor citado llama el facismo territorial que trae aparejados problemas que terminan por fracturar los espacios habitados por clases populares y urbanizaciones cerradas como un claro síntoma del desgaste progresivo del rol de la ciudad como espacio de relación e integración.

Entonces surge la necesidad de incorporar el concepto de hábitat residencial, que en opinión de Sepúlveda Ocampo es “un proceso en permanente conformación de lugares en distintas escalas referidos al territorio que se distinguen por una forma particular de apropiación, dado por un vínculo cotidiano con unidades de experiencias singulares, potenciando relaciones de identidad y pertenencia, a partir de lo cual el habitante lo interviene y configura” (Sepúlveda, 2011: 6). En cuanto las áreas de gobierno encargadas de actuar en el territorio reconozcan su complejidad y trabajen priorizando la planificación a la actuación coyuntural se estará logrando la producción integral del hábitat, superando el concepto contemporáneo de vivienda y entendiéndola como un proceso socio-espacial complejo.

El análisis permite esbozar algunas consideraciones finales, que para nada son temas cerrados, sino que necesitan ajustes en la medida que los procesos y transformaciones territoriales se afianzan y la participación y compromiso del Estado se tornen más eficientes y sólidos. A una década de la implementación de la Política Federal de Vivienda se consiguió sin lugar a dudas cubrir parte la demanda social existente de vivienda, atendiendo las necesidades del grupo poblacional más vulnerable socio-económicamente, marginado y sin posibilidad alguna de adquirir la vivienda por otro medio. Otro de los logros de la política fue la erradicación de numerosos asentamientos irregulares localizados en mayor medida en los centros urbanos más poblados. La política habitacional también contribuyó con la generación de puestos de trabajo mediante el empleo en la industria de la construcción. En San Juan el impacto alcanzado mediante la implementación del Programa Provincial Vivienda Digna-Techo Seguro, fue muy positivo en la medida que se produjo la erradicación de la mayoría de las villas existentes en el centro del GSJ, atendiendo también a otros departamentos de perfil rural.

Como resultado de la política surge el proceso de MR, dando lugar a dos tipos de trayectorias territoriales: las que tienen como destino el mismo departamento de origen o intradepartamental y las que tiene como destino un departamento vecino o interdepartamental con un resultado muy claro: la descentralización de la población de escasos recursoshacia VIS en la periferia de la ciudad y la conformación de espacios homogéneos en cuanto a nivel socioeconómico de la población.

Además de permitir el acceso a la vivienda, la relación política/movilidad genera transformaciones territoriales que sin planificación integral previa y continua se tornan en problemas relacionados con los cambios en los usos de suelo hacia el predominio residencial, la segregación y expansión dispersa que separa y desintegra estructuras urbanas. Para lograr y asegurar la generación del hábitat en el que las transformaciones territoriales no se conviertan en problemas para la población, es necesario entonces superar el mero crecimiento físico en el territorio para transformarlo en desarrollo y producción sostenible del hábitat. Esto requiere de la participación comprometida del Estado -a fin de garantizar el derecho y acceso la vivienda digna- capaz de llegar a todos los rincones mediante políticas que aborden los nuevos retos urbanos y territoriales, favoreciendo la integración, mejorando las oportunidades, y en definitiva la cálida de vida de la población.