Resumen: Sudáfrica es uno de los países más desarrollados del continente africano, por lo que se ha convertido en un polo de atracción de migrantes tanto de África como de otras partes del mundo. El estudio de su proceso histórico y migratorio revela una importante fuente de análisis para diversas disciplinas de las ciencias sociales. El presente artículo se enfoca en un breve análisis de las políticas gubernamentales adoptadas por el gobierno del apartheid (1948-1994) y el post apartheid frente al fenómeno migratorio (1994-2016). Se parte del análisis de los instrumentos gubernamentales (leyes y mecanismos reclutadores) y del tipo de migrantes (mano de obra calificada y no calificada) que caracterizan cada período. Sobre todo, se pone énfasis en la contribución del gobierno actual de Jacob Zuma a la solución de la problemática.
Palabras clave: SudáfricaSudáfrica,mano de obra calificada y no calificadamano de obra calificada y no calificada,tendencias migratoriastendencias migratorias,apartheidapartheid,post apartheidpost apartheid.
Abstract: South Africa is one of the most developed countries in the African continent, and therefore has become a center of attraction for migrants from the African continent and other parts of the world. The study of historical process and migration in South Africa reveals an important source of analysis for various disciplines of social sciences. This article focuses on a brief analysis of government policies on migration adopted by the apartheid government and the democratic government in the new political dispensation. It analyses government instruments such as laws, recruitment agencies, and types of migrants (skilled and unskilled labour force) that characterized both apartheid and post-apartheid period. Above all, emphasis is placed on the contribution of the current government led by President Jacob Zuma to resolve the migration challenges.
Keywords: South Africa, migration, tendencies, politics, borders, apartheid and post-apartheid.
Resumo: A África do Sul é um dos países mais desenvolvidos do continente africano, pelo que se tornou em um foco de atração de migrantes tanto da África como de outros lugares do mundo. O estudo de seu processo histórico e migratório evidencia uma importante fonte de análise para diversas disciplinas das ciências sociais. O presente artigo se focaliza em uma breve análise das políticas governamentais adotadas pelo governo do apartheid (1948-1994) e o post apartheid diante ao fenômeno migratório (1994-2016). Parte-se da análise dos instrumentos governamentais (leis e mecanismos recrutadores) e do tipo de migrantes (mão de obra qualificada e não qualificada) que caracterizam cada período. Sobretudo, põe-se ênfase na contribuição do governo atual de Jacob Zuma à solução da problemática.
Palavras-chave: África do Sul, mão de obra qualificada e não qualificada, tendências migratórias, apartheid, post apartheid.
Résumé: L’Afrique du Sud est l’un des pays les plus développés du continent africain, qui est devenu un centre d’attraction pour les immigrants en provenance d’Afrique et d’autres parties du monde. L’étude du processus historique et la migration révèle une source importante d’analyse pour les différentes disciplines des sciences sociales. Cet article se concentre sur une brève analyse des politiques gouvernementales adoptées par le gouvernement de l’apartheid (1948 - 1994) et le post apartheid contre les migrations (1994 - 2016). La base de l’analyse des instruments gouvernementaux (lois et mécanismes recruteurs) et le type de migrants (main d’œuvre qualifiée et non qualifiée) qui caractérisent chaque période. Pardessus tout, l’accent est mis sur la contribution du gouvernement actuel de Jacob Zuma à la solution du problème.
Mots-clés: Afrique du Sud, la main-d’œuvre qualifiée et non qualifiée, tendances migratoires, apartheid, post- apartheid.
Investigación
Las políticas gubernamentales frente a la evolución del fenómeno migratorio en Sudáfrica: los períodos delapartheidy postapartheid1
Government policies against the evolution of migration in South Africa: Apartheid and post Apartheid periods
As políticas governamentais diante à evolução do fenômeno migratório na África do Sul: os períodos do apartheid e post apartheid
Les politiques gouvernementales contre l’évolution de la migration en Afrique du Sud : les périodes de l’apartheid et post apartheid
Universidad de Antioquia
Recepción: 05 Marzo 2016
Aprobación: 20 Mayo 2016
En 1652, la Compañía de las Indias Orientales (VOC) se estableció en la parte occidental del territorio que hoy conocemos como Sudáfrica. La VOC construyó una estación de aprovisionamiento para sus barcos, lo cual cambiaría el destino de la población local (khoi y san).2 Esta invasión del espacio territorial ocasionó importantes cambios en la organización económica, política y social de dicha población, ya que esta pasó de tener control de sus actividades productivas (agricultura, ganadería, cacería y recolección) a ser mano de obra cautiva. De esta manera, se crearon los primeros cimientos de un sistema explotador que requirió fuerza de trabajo adicional, por lo que se fomentó la importación de esclavos de África Oriental, Madagascar, India, Indonesia y Ceilán (Varela, 2000: 85).
La colonia prosperó, pero esto no significó necesariamente que todos los colonos estuvieran satisfechos, ya que la VOC les impuso obligaciones específicas como la producción exclusiva de granos. Algunos de ellos consideraban que no tenían suficientes libertades, por lo que decidieron separarse y trasladarse hasta tierras interiores donde encontraron a los llamados pueblos bantú.3 Estas incursiones por parte de los colonos representaron una nueva configuración en el mapa de Sudáfrica, pero este no sería el único cambio importante que experimentaría la zona en el siglo xix.
El siglo xix marcó un cambio fundamental en la historia sudafricana debido a la transformación de una economía agrícola a industrial por medio del descubrimiento de yacimientos minerales ricos en oro y diamantes. De esta forma, el inicio de la actividad minera permitió la visualización de cambios al interior de la sociedad, la construcción de líneas férreas para el transporte de minerales y mercancías, y, por ende, el incremento de la actividad comercial en la zona.
Esta transformación económica y social trajo consigo una mayor demanda de mano de obra. De acuerdo con Varela, a principios del siglo xix se buscó satisfacer la demanda de mano de obra calificada blanca y de mano de obra no calificada (2009: 448). En el caso de la mano de obra calificada blanca, las empresas mineras ofrecieron altos salarios a trabajadores provenientes de Gran Bretaña, Estados Unidos de Norteamérica y Australia. Sin embargo, esta medida repercutió directamente en los costos de producción, por lo que se hizo necesario buscar fuentes de abastecimiento de mano de obra barata no calificada.
En tanto, en el caso de la mano de obra no calificada, de 1904 a 1907 se dio un flujo de miles de obreros chinos que fueron traídos a esta parte del continente para trabajar en las minas de oro. Estos trabajadores recibían salarios bajos, lo que trajo como consecuencia directa el abaratamiento de la mano de obra africana local (Varela, 2009: 446). No obstante, el flujo migratorio de los chinos no resolvió el problema, ya que más allá de la satisfacción de la demanda de mano de obra no calificada, se escondía el deseo de marcar las diferencias raciales fundamentadas en el color de la piel como un medio de poder y explotación, por lo que el control de los trabajadores africanos continuó siendo fundamental en los procesos de producción.
De esta manera, se recurrió de manera sistemática a la población africana, que provenía tanto del territorio sudafricano como de los países vecinos: Angola y Mozambique, entre otros. La fuerza de trabajo local se obtuvo a partir del sometimiento de dicho grupo mediante un conjunto de leyes segregacionistas que garantizaban la disposición de mano de obra en las minas, los campos agrícolas y las ciudades. Dicho entramado de leyes, que regulaba la vida de los trabajadores africanos en múltiples ámbitos, incluía diversos instrumentos como:
La Native Land Act de 1913. Esta ley otorgó el 92-97% del territorio a los blancos y el 7,3% a la población negra. En 1936, dicho instrumento fue modificado y el porcentaje pasó de 7,3 a 13,7%.
La Native Urban Areas Act de 1923, que estableció que las ciudades estaban reservadas para los blancos, pero en caso de que los africanos pasaran por dichas zonas deberían portar un pase para identificarse (Legassick, 1977: 180). El uso de pases se convirtió, en la práctica, en una poderosa arma de control, ya que el trabajador debía presentarlo ante las autoridades y de esta manera se evitaba que pudiera huir de los centros de trabajo.
La Aliens Control Act de 1937, que estableció el criterio racial de entrada para los extranjeros que quisieran establecerse en el territorio. Esta ley indicaba que quien quisiera establecerse debía ser blanco, y quienes lo hicieran deberían estar listos para ser asimiladas a la “cultura europea” de los blancos (Wa Kwabe, 2008: 61).
Wa Kabwe (2008: 61-62) señala que esta ley es una muestra de la política de doble entrada que tuvo el Gobierno, ya que, por un lado, permitió la llegada de migrantes blancos: italianos, griegos, belgas, etc., quienes huían de guerras y dictaduras. Y, por otro lado, esta misma ley fue usada como un filtro racial de corte segregacionista donde la población no blanca no tenía cabida dentro de su proyecto de nación. Dicho filtro racial continuaría siendo utilizado en años posteriores, ya que el concepto de “nación”, que en la década de 1940 el National Party (NP) impulsó al llegar al poder, delimitaba claramente una ciudadanía exclusiva para los blancos, pero con mayor énfasis en los afrikáners.4 Se establecería así el sistema conocido como apartheid, que implicaba la separación de la población de acuerdo con su grupo racial: blancos, africanos, coloureds y población de origen asiático.
En este contexto, no es de extrañarse que partiendo de los lineamientos establecidos en la Native Land Act de 1913, el Gobierno decidiera establecer de manera oficial una serie de zonas específicas destinadas a ser habitadas por la población africana. Dichas zonas se denominaron “bantustanes”,5 y garantizaban la concentración de mano de obra barata en áreas con nulo desarrollo económico; por lo tanto, se convirtieron en un caldo de cultivo propicio para la migración forzada.
Los tentáculos del apartheid no sólo limitaron las posibilidades de desarrollo del grueso de la población africana por medio del establecimiento de límites territoriales. Además, había una serie de medidas de control: específicamente, en el caso de la minería, se creó el compound system encargado de controlar a los mineros en espacios delimitados a través de un grupo de policías que los vigilaban para evitar que huyeran. Levy señala que dicha estructura de control tenía además el objetivo de impedir cualquier tipo de organización y la alimentación de envidias tribales (1982: 27).
A la par del control interno de los trabajadores africanos, se generó también un sistema de control para los trabajadores africanos provenientes del exterior. El Gobierno del apartheid consideró que la organización del reclutamiento de trabajadores en territorios de países vecinos (Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique y Swazilandia) era una medida estratégica de abastecimiento de mano de obra. Peña (1995: 245) señala que la estrategia del Gobierno del apartheid respecto a los trabajadores provenientes del exterior se fundamentó en la creación de organismos especializados en el reclutamiento, como la Cámara de Minas y, posteriormente, la Asociación del Witwatersrand para el Trabajo Indígena (Wenela) y la Oficina del Trabajo de África (Teba). La creación de este sistema de instituciones se apoyó a su vez en la celebración de acuerdos con las autoridades coloniales presentes en los países vecinos y, luego, con los gobiernos surgidos tras la independencia de dichos países.
El grado de presencia de mano de obra extranjera dependía de la demanda de fuerza de trabajo, el contexto histórico y las condiciones económicas predominantes en la zona. Por ejemplo, de acuerdo con Wilmot, durante los años veinte y treinta del siglo xx se observó una mayor presencia de trabajadores sudafricanos en las minas, pero esto cambió en los cuarenta cuando la Cámara de Minas reclutó trabajadores provenientes de África Central (1992: 3). Estas variaciones de preferencia entre trabajadores extranjeros y mano de obra local continuaron presentándose por varias décadas. Sin embargo, durante la década de 1980 se observó un cambio fundamental hacia los trabajadores locales debido a la efervescencia político-social que se experimentaba en ese momento a causa de la caída del precio del oro, el déficit en la balanza de pago y el alto nivel de desempleo en la industria metalúrgica (Davenport y Saunders, 2000: 502).
La crisis de la década de los ochenta fue más allá del plano económico, ya que se observó un descontento social sin precedente. Principalmente, se hizo visible el descontento de los coloureds y la población de origen asiático ante las falsas reformas gubernamentales destinadas a “incluirlos” en la toma de decisiones; el aumento de protestas en las áreas reservadas para la población no blanca, los llamados townships; y la confrontación de fuerzas opositoras como el movimiento de liberación conocido como el African National Congress (ANC) y el Inkatha Freedom Party (IFP), partidario del Gobierno. Ante esta efervescencia social, el Gobierno declaró dos estados de emergencia (1985 y 1986), reforzó el poder de las fuerzas de seguridad y utilizó a los vigilantes (gente local de los townships que era fiel al Gobierno) como un arma de inestabilidad y violencia. Básicamente, estas medidas eran un intento del Gobierno por mantener el statu quo de privilegios de los blancos a cualquier costo. Los intentos del Gobierno por mantener los privilegios de un grupo minoritario no sólo se dieron a través de las medidas mencionadas anteriormente, sino que su plan de acción fue más allá. De manera específica, en lo relativo al tema de la migración, el Gobierno consideró que debía vigilar con mayor fuerza quién entraba o salía de su territorio. En este contexto, se introdujo la Aliens Control Act de 1991, por medio de la cual se regulaba tanto la migración temporal como la permanente. A través de esta ley se otorgaban mayores poderes a los oficiales de migración y la policía, con el fin de arrestar personas indocumentadas. Crush y McDonald señalan que esto dio pie a la realización de redadas en establecimientos informales y la posterior deportación de mozambiqueños que vivían en las ciudades (2001: 3).
Además de la Aliens Control Act, el Gobierno estableció ciertos organismos como el Inter-Departmental Comittee on Ilegal Aliens para coordinar un plan nacional de control en la materia y la South African Police Services (SAPS) abrió más unidades en las principales ciudades destinadas a arrestar a los indocumentados (Crush y McDonald , 2001).
A pesar de estas medidas de control en aspectos relativos a la migración y otras más destinadas a controlar la efervescencia social experimentada hacia finales de la década del ochenta, la necesidad de desmantelar el sistema del apartheid se hizo más que evidente ante el estancamiento de importantes sectores económicos (agricultura y minería), la inestabilidad política, la disminución de apoyo de los grandes capitales extranjeros y el fin de la Guerra Fría. Cada uno de estos factores jugó un papel importante en la celebración de las primeras elecciones multirraciales de 1994 y el inicio del camino hacia la democracia.
Sin lugar a dudas, el cambio democrático de 1994 influyó en cierta medida en la transformación de la legislación migratoria. El Gobierno post apartheid comenzó a implementar un concepto de nueva nación en la cual todos los grupos raciales (blancos, africanos, coloureds y población de origen asiático) son reconocidos como ciudadanos de la nueva Sudáfrica. Resultó necesario tener una visión que incorporara al mismo tiempo a aquellos grupos que habían sido excluidos durante el apartheid y aquellos que habían sido beneficiados en el pasado, como los blancos de habla afrikáans e inglesa. Este concepto de nación incluyente del nuevo Gobierno representó a la vez una voz excluyente de todos aquellos que no eran sudafricanos. Por esta razón, Crush y McDonald (2001) señalan que el Gobierno democrático tuvo una falta de compromiso con el tema migratorio, ya que dio prioridad a la implementación del proyecto de nación. En este contexto, la migración fue relegada a segundo plano, tal como lo refleja el control que el African National Congress (ANC) cedió a Mangosuthu Buthelezi, líder del Inkatha Freedom Party (IFP) en cuanto a la migración se refiere, al nombrarlo ministro de Home Affairs6 durante diez años consecutivos (1994- 2004) (Crush y McDonald , 2001: 9). Crush y McDonald señalan que este nombramiento pone de manifiesto que las reformas necesarias al tema migratorio se vieron obstruidas por un hombre que en el pasado había sido un rival político del ANC, pero que en el marco de la transición democrática debía ser incluido dado su poder político en la provincia de KwaZulu Natal. Así que no es de extrañarse que Buthelezi haya seguido una política conservadora y rigurosa, la cual dio como resultado la continuación de la aplicación de la vieja Aliens Control Act de 1991.
En 2003, la Aliens Control Act de 1991 fue remplazada por la Immigration act de 2002, la cual comienza a reflejar ciertos cambios en la visión de Home Affairs. Sobre todo, se observa cierta tolerancia hacia la migración de personas calificadas, ya que en dicha ley se señala: “(cc) se permite la permanencia de personas excepcionalmente calificadas o profesionales. (dd) se incrementan los recursos humanos calificados en la República” (Immigration Act 13 of 2002).
Crush y McDonald (2001: 3) indican que este cambio se debe principalmente a que el Gobierno abandonó su posición de indiferencia ante el tema migratorio, gracias a que se comenzó a percibir como un fenómeno relevante ante la percepción de migración masiva de sudafricanos calificados hacia Australia, Estados Unidos de Norteamérica y Europa, así como por la presión del sector empresarial, lo cual llevó a que el Gobierno se diera a la tarea de promover la migración de personas calificadas a Sudáfrica.
Aunque la posición del Gobierno ante el problema migratorio evolucionó lentamente, esto no impidió que se registraran rápidos cambios en las tendencias migratorias; ¿cuáles son estos cambios? Se puede observar la existencia de cuatro tipos de migrantes: personas desplazadas, migrantes en situación irregular, comerciantes transfronterizos y profesionistas. La diferencia entre cada una de estos se fundamenta en el origen de las personas y las actividades económicas que realizan, entre otros factores. A continuación explicaré cada una de estas tendencias.
Si bien desde la década del ochenta se registró una oleada de mozambiqueños que escapaban de la guerra civil, el estatus de refugiado no fue reconocido por Sudáfrica hasta la década de los noventa, cuando firmó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Convención sobre refugiados de la Organización de la Unidad Africana (OUA) (Crush, 2016). Este retraso en la firma de ambos documentos internacionales se debió al aislamiento internacional que vivió Sudáfrica a causa de sus políticas segregacionistas en contra de la mayor parte de la población. Aunque debe reconocerse también que para el Gobierno del apartheid el reconocimiento de dicho estatus implicaba posibles intromisiones del exterior en su política migratoria.
Se registra por primera vez la presencia de migrantes en situación irregular provenientes de ciertos países africanos como la República Democrática del Congo y áreas específicas como el Cuerno de África (particularmente Somalia).7 Nunca antes se había observado la presencia de este tipo de trabajadores procedentes de dichas áreas del continente africano.8
Hoy en día, el número de personas que se cuentan en este rubro ha incrementado considerablemente. El Gobierno post apartheid los denomina “migrantes económicos”. Se trata de personas que se desempeñan en oficios determinados como jardineros, personal de limpieza, o que trabajan en los sectores de seguridad, como guardias, y de turismo, como meseros o personal de cocina. La incursión de dichos trabajadores crea fricciones entre los ciudadanos sudafricanos no calificados, que compiten por los mismos trabajos. De acuerdo con las autoridades sudafricanas, el incremento de migrantes en situación irregular ha provocado que se refuerce la seguridad en las zonas fronterizas por parte de la South African National Defence Force (SANDF) (BDLive, 2016). Sin embargo, debe reconocerse que la vigilancia de las fronteras se encuentra íntimamente vinculada al concepto de seguridad nacional, por lo que podemos afirmar que no es un fenómeno nuevo, pero obedece a un contexto político-social específico que le otorga ciertas peculiaridades que la diferencian del pasado.
Peberdy y Rogerson indican que se observa un sistema creado por los migrantes por medio del cual son capaces de establecer redes para conseguir ciertos productos que posteriormente serán comercializados en Sudáfrica. Incluso, existen comerciantes transfronterizos que se dedican a transportar y vender productos sudafricanos en sus países de origen, a pesar de ser objeto de la corrupción de ciertas autoridades a lo largo de su viaje en territorio sudafricano (2000: 25). Se presenta así un rompimiento con las actividades tradicionales de los migrantes porque incursionan en el sector comercial.
La presencia de los comerciantes provenientes de otras partes de África es visible, ya sea en el plano informal -mediante la venta de productos como artesanías, fruta y cigarros en las calles de Johanesburgo y Ciudad del Cabo-, o bien en el plano formal -mediante la presencia de comerciantes provenientes de Mozambique, Etiopía, Somalia y Nigeria que establecen pequeños negocios dedicados a la música, los alimentos, la ropa y la diversión- (Peberdy y Rogerson, 2000: 25). Generalmente, la población local piensa que dichas personas tienen un nivel educativo muy bajo; sin embargo, de acuerdo con las investigaciones realizadas por Peberdy y Crush, se tiene constancia de que algunos de ellos cuentan con educación secundaria y otros más tienen diplomas en fotografía y computación, y certificados técnicos en cuestiones eléctricas, mecánicas y cocina (1998: 16). Eso nos indica que la deplorable condición económica y política que viven muchos de los países de la zona influye como agente expulsor de mano de obra.
Crush indica que se observa la llegada de profesionistas provenientes de Kenia, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Uganda (1999: 138). También se registra la llegada de mano de obra especializada proveniente de Zimbabwe y República Democrática del Congo. Esta nueva ola migratoria se concentra en campos como la medicina y las ciencias sociales: economía, estudios del desarrollo, psicología, trabajo social, sociología y antropología social (Godwin y Rukema, 2013: 69-70).
Ante este fenómeno social, resulta conveniente preguntarse: ¿cuáles son las causas que le dan vida? Al respecto, Godwin y Rukeman indican que existen diversos factores entre los cuales destacan la pobreza del continente africano, la incertidumbre de un futuro profesional en sus países de origen y la falta de satisfacción económica y personal en sus antiguos empleos (2013: 70). Kabunda (s. f.: 10) agrega que existen otros tipos de factores que deben ser contemplados en el análisis de la migración en el continente africano: los factores naturales y los factores políticos. Los factores naturales, como las severas sequías, las epidemias, la desertificación (transformación de desierto de las zonas fértiles) y la deforestación (eliminación de la flora de una zona) contribuyen al movimiento de la población de un punto geográfico a otro. Todo esto se traduce en la falta de condiciones adecuadas para la realización de las actividades productivas básicas como la ganadería o la agricultura, lo cual provoca que los africanos dejen sus países de origen en búsqueda de medios de subsistencia. En tanto, los factores políticos, incluyendo la represión militar, la inestabilidad política, la ausencia de democracia, los conflictos interétnicos y las guerras civiles, contribuyen a que una parte de la población del continente se desplace internamente o, incluso, intente cruzar hacia Europa u otros continentes.
Este panorama de inestabilidad no sólo debe analizarse como producto de los países africanos, ya que, como Kabunda señala (s. f.: 4), tan sólo en el caso de los conflictos de Sudán, Angola, Sierra Leona, Liberia, República Democrática del Congo y Somalia se observa una lucha por el control de los recursos naturales que se refleja en el papel que tienen las empresas trasnacionales en el control de recursos específicos como la madera y los minerales, lo que conlleva en muchos casos la manifestación de un apoyo directo o indirecto de dichas empresas a los Gobiernos africanos o los movimientos de guerrilla.
Cada uno de los factores anteriormente mencionados ha provocado que el fenómeno migratorio en el continente africano se vuelva más complejo. Obviamente, esto repercute de manera directa en las nuevas tendencias migratorias registradas en países receptores de mano de obra como Sudáfrica, las mismas que se combinan con algunas de las tendencias que se revisaron para etapas anteriores.
Debe reconocerse que todavía se presentan tendencias que se desarrollaron en décadas anteriores, pues continúa registrándose la migración de personas hacia campos y minas por medio de acuerdos bilaterales. Sin embargo, Crush (1997: 10) reconoce que en el caso de la minería se observa la ruptura del monopolio del reclutamiento ejercido por Teba y el surgimiento de organizaciones diversas (Atas en Mozambique, y Ramsdens y Acrol en Lesotho) que además han ampliado su campo de acción, ya que se les permite la subcontratación de mano de obra para actividades como la perforación y la construcción de minas, la excavación, la extracción y el transporte de minerales. Desafortunadamente, la subcontratación repercute en las condiciones laborales de los mineros debido a que los sueldos otorgados son más bajos, los pagos no se hacen a tiempo y los servicios médicos y los seguros contra accidentes son casi nulos.
En tanto, en la agricultura se han experimentado importantes cambios que abrieron la puerta de entrada al sector de población no blanca. Esto es relevante si consideramos que en el pasado resultaba impensable que esto sucediera porque el Gobierno del apartheid sólo apoyaba a los blancos a través de préstamos, subsidios y la obtención de mano de obra barata.
Estos cambios también se han reflejado en el reclutamiento de mano de obra, el cual se hace a través de la subcontratación ejercida por empresas como la Agencia de Colocación de Trabajadores para África del Sur (ALGOS), que se apoyan en los acuerdos bilaterales existentes entre Mozambique, Botswana, Swazilandia, Malawi y Zimbabwe y Sudáfrica. Por ejemplo, Crush et al. (2000) indican que la contratación de trabajadores legales de Zimbabwe en los campos de tomate, cebolla y trigo de la provincia del norte es posible mediante la expedición de los permisos B1-17 que les permiten laborar en las granjas sudafricanas, pero solamente con agricultores registrados en la Unión Local y en la Unión Agrícola Transvaal.
No obstante, la contratación de trabajadores agrícolas también tiene lugar fuera de los marcos legales. Los trabajadores que llegan a Sudáfrica fuera del marco legal se encuentran más desprotegidos y pueden sufrir numerosas vejaciones, además de que reciben sueldos más bajos y ningún tipo de prestación social. Ulicki y Crush indican que se tienen datos de mujeres migrantes provenientes de Lesotho que se enfrentan a la explotación sexista porque los patrones les pagan sueldos más bajos, aunque, en realidad, deberían pagarles con base en el volumen de productos recolectados y en sus habilidades para desempeñar su trabajo (2000: 64).
Una forma en que el sector agrícola, al igual que el minero, continúa nutriéndose del trabajo de personas en situación irregular es a través del uso que estas hacen de papeles falsificados por algunos funcionarios. Esto pone de manifiesto el fuerte problema de corrupción que presenta Sudáfrica en las filas de sus funcionarios públicos.
Actualmente, el Gobierno sudafricano de Zuma planea implementar ciertas medidas destinadas a mejorar su actuación frente al problema migratorio. La actuación de la presente administración frente al fenómeno migratorio se concentra en tres aspectos centrales: 1) la revisión de leyes migratorias, principalmente a través del Green Paper on International Migration in South Africa y la Amend the Immigration Act, 2002; 2) la posible construcción de centros de recepción de refugiados que serán localizados en las fronteras; y 3) la creación de una agencia, denominada en inglés Border Managment Agency. A continuación se hará una breve revisión de cada uno de estos aspectos.
De acuerdo con el Ministro de Home Affairs, Malusi Gigaba (Department of Home Affairs, 2015a), la revisión de las leyes migratorias está en curso. El último documento similar sobre el tema data de 1999 y es conocido como White Paper on International Migration. Aún no se conoce públicamente el contenido del Green Paper. Sin embargo, al analizar la actuación del ministro de Home Affairs es posible observar que está sosteniendo reuniones con actores importantes en el tema migratorio, las cuales pueden tener cierta incidencia en los resultados que se pretenden alcanzar mediante el Green Paper. Uno de estos grupos es el que forman los estudiantes universitarios del extranjero que estudian en Sudáfrica, a quienes el Gobierno sudafricano ha dado la bienvenida al país a través de un fácil sistema de visados que garantiza su estancia. Una vez que han culminado sus estudios, se les invita además a permanecer en territorio sudafricano.9
Dicha medida revela la estrategia que el Gobierno de Zuma está implementando en relación con la mano de obra calificada. Parte de este plan ha sido la continuación de los trabajos del grupo de alto nivel conocido como Joint Iniciative for Priority Skills Acquisition (JIPSA), el cual fue establecido en 2006, durante la presidencia de Thabo Mbeki (1999-2008). El objetivo de este grupo era establecer un grupo capaz de identificar las carencias en cuanto a mano de obra calificada. En el último reporte del JIPSA (2010) se reconoció la necesidad de preparar ingenieros para las industrias del transporte, las comunicaciones, el agua y la energía. Igualmente, se señaló la falta de artesanos, técnicos y personal dedicado a la administración de la educación y la salud.
Además de haber rescatado la actividad del JIPSA, el Gobierno estableció el Department of Higher Education and Training, que tiene como misión preparar ciudadanos calificados. También continuó la implementación de la National Human Resources Development Strategy (NHRDS), que coordinaba los esfuerzos privados y del sector público en el desarrollo de la educación y la fuerza de trabajo calificada (ED.org, 2016).
Si miramos los objetivos específicos por períodos de cinco años de la NHRDS, pueden apreciarse algunos problemas que dificultarían el logro de los mismos. No obstante, también existen indicios positivos en su consecución. Por ejemplo, durante la tercera fase (2010-2015) se planeó incrementar el número de ingenieros graduados de 1.000 a 2.400 por año, lo cual da un total de 12.000 personas. De acuerdo con el Advice and Monitoring Directorate Council on Higher Education’s 2009 State of Higher Education in South Africa, los estudiantes de ingeniería a nivel universitario han aumentado de 3.100 a 10.000 entre 2000 y 2010 (Engineering News, 2013). Esto puede ser el inicio de un futuro mejor, si tomamos en cuenta que las cifras oficiales señalan que entre 1998 y 2010, de 511.564 estudiantes registrados en las diversas ramas de la ingeniería, sólo el 14% se graduó. Esto constituye una cifra muy baja si se compara con el promedio internacional del 25%.
El otro documento importante en lo relativo a la revisión de las leyes es la Amend the Immigration Act 2002, relativa a las sanciones contra extranjeros que han sobrepasado su tiempo de estancia legal (visa) en Sudáfrica. Este documento introduce una pequeña modificación de la sección 32: “la cual establece claramente que los extranjeros ilegales que han permanecido más tiempo en la República, no calificarán en los puertos de entrada para una visa o entrada a la República o a residencia permanente durante el período prescrito” (Republic of South Africa, 2015b). Esta modificación es parte de las revisiones que el Gobierno sudafricano está realizando de las leyes migratorias, ya que desde el año pasado se estipuló que “las personas que soliciten una visa deben hacerlo personalmente y aquellos que quieran cambiar el estatus de su visa no podrán hacerlo en Sudáfrica, sino en las misiones diplomáticas del país alrededor del mundo” (News24, 2014). Dicha medida resulta controversial porque implica que los extranjeros que viven en territorio sudafricano deberán abandonar Sudáfrica y esperar la decisión final en su país de origen. Esta medida se encuentra aún en proceso de revisión.
Otro aspecto es la construcción en las fronteras de centros de recepción de refugiados donde los migrantes puedan esperar la decisión final sobre sus solicitudes de asilo.10 Anteriormente, estos centros fronterizos no existían. En el contexto sudafricano, las solicitudes de asilo se dan en dos planos distintos: los migrantes legales y los “indocumentados”. Cuando las personas entran legalmente a territorio sudafricano en busca de asilo, pueden llenar el formato conocido como sección 22 (permiso no renovable con vigencia de 14 días) e internarse en busca de uno de los dos centros de solicitud de asilo localizados en Pretoria y Ciudad del Cabo, con el fin de completar el proceso que han iniciado en las zonas fronterizas. Si la persona acude a los centros en dichas ciudades, podrá contar con un permiso otorgado en concordancia con la sección 22 que garantice su estancia por seis meses y que puede ser renovado por seis meses adicionales. Durante este tiempo, el solicitante de asilo tendrá la posibilidad de trabajar o estudiar en Sudáfrica mientras espera la decisión final (Department of Home Affairs, 2016). El estatus de permanencia legal puede cambiar, y de hecho se han registrado casos de personas que buscan asilo por la sección 22 y no alcanzan los centros correspondientes para completar su proceso de solicitud. Por otro lado, se ha detectado que aquellos migrantes que cruzan “ilegalmente” las fronteras sudafricanas pueden solicitar asilo por el permiso de la sección 22. Sin embargo, debe contemplarse la posibilidad de que puedan ser deportados a sus países de origen.
Este panorama de migrantes “ilegales” y legales nos refiere a la complejidad del tema migratorio para Sudáfrica. Desde la óptica de organizaciones pro derechos humanos, la construcción de este tipo de centros representará un impedimento para el libre movimiento de este tipo de migrantes. En cambio, el Gobierno sostiene que la construcción de estos centros de recepción de migrantes puede ayudar a reducir la incertidumbre de las autoridades ante posibles solicitudes inconclusas realizadas en las fronteras. También puede permitir que se almacenen los datos, las huellas y las fotos de dichas personas desde el momento en que se internan en territorio sudafricano, sin necesidad de esperar que los migrantes lleguen hasta Pretoria o Ciudad del Cabo. Incluso, puede disminuir la corrupción registrada en los centros de aplicación, ya que algunos de los solicitantes de asilo han denunciado que han sido objeto de chantaje por parte de algunos empleados de Home Affairs.
Más allá de los posibles beneficios que se podrán obtener tras la construcción de dichos centros de recepción, debe contemplarse la viabilidad de dicho proyecto. El Gobierno puede tomar recursos del erario para construirlos, pero esto podría desatar protestas violentas por parte de un sector de la población que demanda, entre otras cosas, que las autoridades destinen recursos para dotar de servicios como electricidad a las viviendas de los grupos vulnerables. Además, el desempleo y la pobreza imperante provocan que algunos grupos no quieran migrantes por considerarlos competencia en la lucha por los escasos recursos. A pesar de esto, de acuerdo con fuentes oficiales, se puede apreciar que desde el año pasado ya se tenían planes para abrir uno de estos centros en Lebombo, Mpumalanga (punto fronterizo con Mozambique), cuya construcción será finalizada en 2018 (Department of Home Affairs, 2015b). Se prevé que se construirá una estructura temporal que se usará hasta que el proyecto sea finalizado.
En el caso de la Border Managment Agency, el Gobierno sudafricano busca integrar en un sólo organismo a diversas instituciones estatales relacionadas directamente con el tema migratorio. En la Tabla 1 se puede observar una lista de instituciones involucradas en el tema y las funciones que realizan en esta materia.
Instituciones estatales involucradas en la Border Managment Agency
Como se puede observar, el Gobierno de Zuma pretende lograr, mediante el trabajo conjunto de este amplio grupo de instituciones, una mayor eficacia en la respuesta gubernamental ante la problemática migratoria a través de la Border Managment Agency. Uno de los primeros pasos para ello fue la creación del Border Management Agency Draft tBill de 2015, que establece la estructura del organismo (el comisionado, la guardia fronteriza y el personal de soporte) y señala sus funciones, que consisten en la coordinación de las instituciones implicadas, la promoción de un ambiente que facilite el comercio legítimo y la aplicación de la ley en las líneas fronterizas terrestres y marítimas (incluye la zona económica exclusiva), con excepción del espacio aéreo que ya es vigilado por la South African National Defence Force (SANDF) (Republic of South Africa, 2015a).
En este contexto, el Department of Home Affairs ha fomentado el involucramiento directo de los sudafricanos en el problema por medio de la petición explícita de que se realicen comentarios sobre el Border Management Agency Bill. Aún se desconoce el impacto que puede tener y la reacción de la población, ya que no existe información oficial al respecto. Este intento de involucrar a los sudafricanos puede ser positivo, pero no garantiza que todos los reclamos planteados (derechos humanos, etc.) sean tomados en cuenta, más aún si se considera que los Estados buscan salvaguardar su soberanía en todo momento y que estos establecen prioridades con base en sus objetivos anuales de desarrollo y sus posibilidades económicas. Además del contexto económico y las prioridades de los planes gubernamentales, otro factor que debe tomarse en cuenta en el análisis de la eficacia que pueda tener la Border Managment Agency será la capacidad real que tenga para cubrir las porosas fronteras de Sudáfrica. Es necesario preguntarse hasta qué punto la actuación de la futura guardia fronteriza y la South African National Defence Force (espacio aéreo) garantizarán un mayor control de la migración en la zona. Ante dicho cuestionamiento, convendría recordar que la creación de este tipo de estructuras no implica necesariamente que la migración “ilegal” disminuirá, ya que dependerá también de otros factores como la estabilidad económica política y de los países vecinos. Esto queda plenamente demostrado con las tendencias migratorias actuales de personas asiáticas y africanas hacia Europa.
La migración de mano de obra durante el apartheid se constituyó en un pilar propio del sistema destinado a desarrollar las principales áreas de la economía. El Gobierno organizó una estructura capaz de conseguir mano de obra interna y externa proveniente de los países vecinos a través de la creación de un complejo entramado legal, la celebración de acuerdos migratorios, la imposición de pases para la población africana, el confinamiento de todos aquellos considerados no blancos en zonas específicas de vivienda y la perpetuación de la pobreza de la mayor parte de la población. El nuevo Gobierno recibió un país caracterizado por la separación de su población y la presencia de fuertes problemas sociales, políticos y económicos que resolver. Esto dio como resultado que desde 1994 el nuevo proyecto de nación se concentrara en la inclusión de todos los grupos raciales excluidos e inclusive del grupo dominante, los blancos. Dicha visión relegó a un segundo plano la tarea inmediata de eliminar y crear leyes e instituciones efectivas para romper con el pasado de explotación del sistema migratorio.
Existen diversas críticas sobre la actitud proteccionista que tuvo el Gobierno post apartheid para evitar una posible migración masiva de personas, principalmente del continente africano; sin embargo, no debe olvidarse que en los modernos Estados-nación todavía se busca satisfacer, en primer lugar, las necesidades de sus ciudadanos, a pesar de que esto implique violaciones a los derechos humanos de los migrantes.
En el caso sudafricano, después de 1994 el Gobierno centró sus esfuerzos en la implementación de un modelo de nación incluyente, lo cual afectó en forma directa la reformulación de la política migratoria. Sobre todo, la presencia del entonces ministro Mangosuthu Buthelizi por cerca de 10 años puso en evidencia que las políticas gubernamentales en el tema migratorio en Sudáfrica se ven influidas por el contexto sociopolítico imperante, las prioridades y los objetivos de las élites políticas, debido a que el Gobierno dejó a la deriva el tema migratorio para evitar conflictos políticos con el IFP, y al mismo tiempo dejó en claro que el tema migratorio no era prioritario en dicho momento. También influyeron ciertos factores y circunstancias coyunturales como la migración de blancos hacia Australia, Estados Unidos y Europa. Esta combinación de elementos, aunados a las dinámicas propias del continente africano, provoca que Sudáfrica se convierta en un valioso objeto de estudio para todos aquellos interesados en el tema migratorio. Sudáfrica se presenta como un complejo laboratorio migratorio donde es posible analizar la combinación de viejas y nuevas tendencias migratorias que son producto de las condiciones internas del país y que, al mismo tiempo, tienen sus raíces en los diferentes problemas que aquejan al continente como las sequías, las guerras civiles, los conflictos interétnicos, la falta de democracia, etc.
Esta continua evolución del fenómeno migratorio en Sudáfrica ha cobrado más reconocimiento durante el período presidencial de Jacob Zuma. Principalmente, considero que la observación continua de los tres pilares de su administración en el tema (la revisión de leyes migratorias, la posible construcción de centros de recepción de refugiados y la conformación de la Border Management Agency) reflejan la necesidad de transformar las instituciones y las leyes de una manera más adecuada al contexto imperante. También ponen de manifiesto la existencia de ciertos cambios de actitud hacia la mano de obra calificada sin importar el color de la piel, pero al mismo tiempo son una muestra de la acogida real de mano de obra no calificada, que se traduce desafortunadamente en ataques xenofóbicos por una parte de la población contra migrantes. Debe reconocerse que este último problema tiene sus raíces en el incumplimiento de las expectativas de gran parte de la población, que continúa viviendo en la pobreza y percibe a este tipo de migrantes como una amenaza latente, puesto que compiten por los trabajos y por los mismos servicios (luz, vivienda, etc.) en zonas empobrecidas.
El enfrentamiento entre el “nosotros” y los “otros” se ha visto reflejado en los ataques más recientes en contra de extranjeros en 2008 y 2015. Dicha confrontación ha pasado más allá del plano verbal y se ha materializado en la difusión, por parte de la prensa nacional e internacional, del asesinato de migrantes que fueron quemados o el saqueo de sus comercios. Estos actos han causado indignación fuera de Sudáfrica, sobre todo en aquellos países como Mozambique que ayudaron a los movimientos de liberación cuando les ofrecieron abrigo ante un régimen pretoriano poderoso y opresor. Dichas condenas por parte de los países vecinos e incluso del Gobierno de Sudáfrica son tan sólo una parte del trabajo que se debe hacer para educar a la sociedad sudafricana, puesto que el riesgo de otras manifestaciones de este tipo sigue latente.
Existe la posibilidad de que estas manifestaciones negativas registradas en los townships puedan extenderse hacia otras zonas de las ciudades que han sido tomadas por los migrantes africanos. Específicamente, en el caso de los somalíes se observa que han logrado controlar partes de las ciudades de Fordsburg, Johanesburgo, Bellvile y Ciudad del Cabo por medio de la expansión de pequeñas tiendas. Se observa que su paso por dichas zonas no sólo representa cambios en la propiedad comercial, sino también la implementación de su organización social basada en clanes y de sus conceptos religiosos vinculados a la ley islámica (Sharia). Este último punto alerta sobre la existencia de estructuras paralelas del Gobierno entre dicha ley y la autoridad sudafricana.
Resulta conveniente señalar que la presencia de somalíes en la zona pone de manifiesto que su estancia en Sudáfrica obedece principalmente a la falta de estabilidad de su país. De ahí que sea relevante comprender la realidad que viven cinco de los países vecinos de Sudáfrica: Zimbabwe, Mozambique, Lesotho, Swazilandia y Botswana, con el fin de hacer proyecciones sobre el futuro de la migración en la zona: 1) Zimbabwe: el posible fallecimiento de su presidente, Robert Mugabe, puede ocasionar que tenga lugar un mayor flujo de zimbabuenses hacia Sudáfrica debido a las confrontaciones de las élites del ejército por el poder y una economía deteriorada; 2) Mozambique: la reciente confrontación entre el partido dominante, el Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO) y el partido de oposición, la Resistência Nacional Moçambicana (RENAMO) puede derivar en una guerra civil que podría ocasionar la llegada de mozambiqueños en busca de asilo; 3) Lesotho: presenta una fuerte inestabilidad política y económica, lo cual crea una fuerte de- pendencia de las remesas enviadas por sus connacionales desde Sudáfrica; 4) Swazilandia: enfrenta graves problemas económicos y la estabilidad política depende de la figura del rey, Mswati III. Al igual que Lesotho, Swazilandia depende en gran medida de Sudáfrica; y 5) Botswana: es la excepción a la regla porque es un país estable.
En resumen, la situación de cada uno de estos países debe ser contemplada dentro de la creación de instrumentos encaminados a manejar de una manera más eficiente el tema migratorio en Sudáfrica. Es un hecho que la migración de personas no se puede parar, pero sí se puede dar un mejor manejo de la problemática por parte del Gobierno, que se materialice en una sociedad más tolerante, el desarrollo de una burocracia menos corrupta y el uso de recursos del erario público utilizados con mayor eficiencia.
Finalmente, es necesario señalar que para que exista una mano de obra calificada que se adecúe a las demandas del mercado sudafricano se requiere que exista un mayor desarrollo de las matemáticas y las ciencias en general en los niveles básicos educativos, el otorgamiento de becas gubernamentales y privadas a nivel universitario y la continuación de la inversión en las universidades por parte del Gobierno. Este punto es relevante debido a que una educación básica de calidad permitirá el correcto desempeño de los estudiantes cuando ingresen a las universidades. De igual manera, la existencia continua de becas garantizará un futuro para aquellos estudiantes cuyas condiciones económicas les impidan acceder a estudios universitarios. Estos estudiantes estarán mejor preparados si se registra un incremento en la inversión en la enseñanza y la investigación, ya que los profesores universitarios estarán más calificados en la preparación de estudiantes con base en las necesidades del mercado laboral.
La importancia que se dé a la formación de cuadros calificados repercutirá en la economía sudafricana y también tendrá un impacto en la población, puesto que el aumento de profesionistas sudafricanos con empleos garantizados puede reducir el posible surgimiento de tensiones en áreas nunca antes vistas, tales como el sector académico universitario, que presenta una fuerte presencia de extranjeros. Quizás sea conveniente señalar también que la existencia de sueldos competitivos y condiciones laborables favorables pueden evitar la llamada “fuga de cerebros”, que implica una pérdida para la sociedad y la economía sudafricana
Instituciones estatales involucradas en la Border Managment Agency
