La precariedad habitacional en el contexto del neoliberalismo urbano chileno: reflexiones en torno al proceso de verticalización de la comuna de Estación Central, Santiago de Chile1

Housing precariousness in the context of Chilean urban neoliberalism: reflections on the process of verticalization of the commune of Estación Central, Santiago, Chile

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial 3.0 Internacional.

Chile ha expresado una clara trayectoria neoliberal, materializada en su etapa más reciente en una evidente disminución de las capacidades de planificación del Estado, creación de nuevas formas de subsidios, además de una creciente dependencia del sector privado en el diseño e implementación de políticas urbanas (Garreton, 2017; Navarrete ‐ Hernández & Toro, 2019; Cortés & Iturra, 2019)

El resultado ha sido una producción capitalista del espacio urbano, motivado por la concentración del capital, la maximización de la renta del suelo y la reconversión de los modelos productivos de las ciudades derivando en formas espaciales diversas y produciendo múltiples geografías de la urbanización (De Mattos, 2013; Brenner, 2013; Hidalgo, Arenas, & Santana, 2016).

En función de lo anterior, en la práctica cotidiana de hacer ciudad, se imponen procesos continuos de reestructuración del territorio en función de las dinámicas del mercado, buscando dar respuesta a una demanda existente o creada. En este contexto surgen configuraciones como clústeres, megaproyectos, condominios cerrados, torres en altura, entre otros. (Torres-Tovar, 2019).

Dentro de la diversas de formas en que las políticas neoliberales se relacionan con los procesos urbanos, se ha prestado especial atención a las consecuencias destructivas y dramáticas de las políticas de renovación urbana (Méndez & Otero, 2018), poniendo foco en sus estrategias de implementación (inversión, reemplazo, mejoramiento, filtrado y planificación social) toda vez, que éstas se constituyen en acciones que definen la forma y fondo de la materialización de estos procesos en los territorios sujetos a intervención (Wallace, 1971).

Ahora bien, tanto a nivel nacional como internacional existe un caleidoscopio de ejemplos de renovación urbana, que relevan no sólo distintas conceptualizaciones, formas de inversión y tipologías, sino que principalmente reflejan principios de organización espacial, en tanto reflejo de un orden, materialización e ideología detrás del proceso implementado (Arizaga, 2019; Lawrence, Chau & Polycarp, 2018; Wallace, 1971).

De esta forma la literatura internacional sobre renovación urbana informa respecto de tres épocas históricas en el pensamiento y políticas que sustentan la renovación: la primera de tipo determinista (centrada en el entorno construido); la segunda, donde el énfasis estuvo en la rehabilitación del vecindario y en los problemas sociales; y la tercera, vinculada a procesos de revitalización, bajo un enfoque empresarial (Carmon, 1999).

En el caso específico de Chile, también se ha avanzado, a partir del análisis de la comuna central de Santiago^[2], hacia la definición de tipologías de renovación urbana vinculada a tres momentos históricos: el primero centrado en la necesidad de reestructurar la ciudad existente, ordenarla y embellecerla, bajo principios higienistas (1872-1939); el segundo, manifestado en la construcción de proyectos de vivienda con visión urbana, influenciada por el Movimiento Moderno (1965-1976); y un tercer momento (1985 hasta la actualidad) que se inicia con el Plan de Repoblamiento de la comuna de Santiago, implementado a través de un subsidio a la vivienda en zonas definidas de renovación urbana que aún continúan materializándose (Arizaga, 2019).

En general, los procesos de renovación urbana en Chile se sitúan en las últimas fases descritas, bajo un enfoque empresarial que durante las últimas décadas ha estado impulsado por la alta movilidad de activos, que ha eclipsado las preocupaciones y acciones hacia un proceso de reurbanización urbana más que hacia una renovación, entendida como las primeras fases descritas.

Lo anterior da cuenta no sólo de un cambio semántico, sino que más bien expresa distintas políticas y formas de intervenir la ciudad, ya que en concreto la reurbanización apunta a la demolición en bloque de edificios en sitios designados, seguida por la construcción de nuevos edificios en los mismos lugares (Lawrence, Chau & Polycarp, 2018).

En este contexto, la construcción de edificios en altura desmedida (verticalización) se evidencia como una de las expresiones más evidente de la financiarización, además de una de las tipologías de la gentrificación contemporánea (Inzulza, Wolff & Vargas, 2017; Appert, Huré & Languillon, 2017; Montenegro-Miranda, 2018).

En el Área Metropolitana de Santiago de Chile, a partir de la década de 1990 se evidencia un proceso de verticalización acelerado en áreas centrales y pericentrales, a través de proyectos inmobiliarios que han modificado acelerada y desprolijamente el paisaje urbano (Pumarino, 2014). Gran parte de ellos están ubicados en zonas de renovación urbana planificadas por el Estado y bajo un evidente patrón de concentración: “Solo 28 de las 52 comunas de la Región presentan viviendas en edificaciones sobre los nueve pisos, y el 25% de ellas se encuentran en la comuna de Santiago” (Vergara, 2017: 35).

Al respecto existe una serie de estudios que reportan los beneficios de la verticalización y densificación: intensificación urbana; proximidad a servicios; centralidad, revalorización de centros tradicionales, movilidad activa, vitalidad urbana, entre otros (Contreras, 2011; Rojas, 2017; Vicuña, 2017; Mora, Greene, Figueroa & Rothmann, 2017; López, Sanhueza, Espinoza & Órdenes, 2019).

La cara negativa se expresa en transformaciones del paisaje urbano, destrucción del patrimonio arquitectónico, colapso de infraestructura vial, aparición de espacios residuales, percepción de inseguridad, impacto en el tejido social y privacidad, pérdida del acceso solar, etc. (Contrucci, 2011;Inzulza y Galleguillos, 2014; Barros, 2017; Inzulza, Wolff & Vargas, 2017; López, Sanhueza, Espinoza, & Órdenes, 2019; Rojas, Cortés & Catalán, 2019).

Ahora bien, más allá de las evaluaciones a nivel local, lo cierto es que a nivel internacional (considerando una serie de variables particulares de las épocas y lugares) los impactos respecto de las torres de alta densidad muestran efectos dispares, que van desde una evaluación positiva de la Unidad Habitacional de Marsella, en Francia (1951) hasta la de demolición del conjunto de edificios Pruitt-Igoe, San Luis, Missouri (1955) veinte años después de su inauguración (Hall, 1996; Rodríguez, Sánchez & García, 2019).

Sin embargo, situando la discusión en la época actual y en la ciudad de Santiago de Chile, lo concreto es que los procesos de verticalización –especialmente los de mayor altura y densidad– se mueven en un marco de constante controversia y confrontación de intereses, toda vez que se replican bajo un patrón de torre homogénea, indiferente de su entorno y sin coherencia urbana.

La discusión de la precariedad se asienta en este escenario, específicamente en la comuna pericentral de Estación Central, territorio donde se ha materializado la expresión más extrema de la verticalización en Chile.

Se considera que dada la naturaleza de los procesos de verticalización que se están desarrollando tanto en Santiago de Chile, es lícito preguntarse si estamos frente a la creación de espacios habitacionales precarizados en el marco de procesos de renovación urbana.

Este ejercicio implica resituar el concepto y abrir la discusión respecto de nuevas dimensiones que construyen la precariedad en la ciudad contemporánea. Para ello el primer paso es la revisión conceptual, reconociendo sus vínculos con las tipologías habitacionales y de forma más amplia con los procesos de reurbanización recientes en Santiago de Chile.

El concepto de precariedad se concibe como un término polisémico, de uso tanto a nivel político como académico. A pesar que ha estado asociado particularmente al mundo del trabajo, la precariedad se define como una categoría aplicada en términos de estatus, ingresos y educación. Refiere también a la fragilidad, al riesgo de degradación de la situación social de los individuos y a la incertidumbre de sus trayectorias de vida (Waite, 2009; Jamal & Abdallah, 2016; Söderström, 2019).

Desde una dimensión sociológica se destaca la dificultad para construir una definición universal del concepto, debido a que se encuentra relacionado con las características locales donde dicho término se define y aplica. Así, como ocurre con muchos otros conceptos, existe una tensión de definición entre una comprensión estrecha y más amplia del término "precariedad"(Söderström, 2019).

En función de lo anterior, destaca la dimensión dinámica y ambivalente del concepto, hablar de precariedad no sólo se refiere a una condición sino a una experiencia que se inscribe en una realidad compleja (Cingolani, 2014).

Durante la última década, la precariedad se ha convertido en lenguaje común en muchos campos de la academia, en la medida que otorga un andamio teórico para pensar sobre la condición del capitalismo tardío y los procesos de la contemporaneidad, ampliando su dimensión más allá de la esfera del trabajo y centrando su enfoque de análisis en las personas (Ettlinger, 2007; Harris, & Nowicki, 2018; Cruz-Del Rosario, & Rigg, 2019).

A nivel internacional existen una serie investigaciones que vinculan el concepto de precariedad a diversos procesos urbanos: régimen de propiedad, desalojos forzados, especulación, comunidades en alquiler, segregación urbana, relocalización forzada, entre otros. (Lancione, 2019; Ferreri & Vasudevan, 2019; Philo, Parr & Söderström 2019; Herranz & San Pedro, 2019).

Lo interesante al respecto es la amplitud del uso del concepto en el ámbito urbano internacional en comparación con la visión más reduccionista de su uso a nivel nacional.

En el ámbito latinoamericano, diversos autores hablan de precariedad para referirse al déficit cualitativo del hábitat de las familias, en torno a la materialidad de la vivienda, acceso a servicios básicos y nivel de tenencia (Tapia, 2000; Mac Donald, 2004; Rojas, 2004; Winchester, 2008; Jordán & Martínez, 2009; Burgos, Jorge, Montaño & Atria, 2011).

En Chile el concepto de precariedad refiere específicamente a las características deficitarias cualitativas del hábitat de las familias, especialmente respecto a la vivienda, ya sea a nivel de tenencia segura, acceso adecuado al agua potable, saneamiento, servicios básicos urbanos, tipología de vivienda, calidad estructural y nivel de hacinamiento (Winchester, 2008). Hace referencia a un “desbalance entre la demanda y la oferta de servicios básicos que existe en una ciudad o parte de ella, destacando la dimensión de limitación en el acceso a los servicios sociales básicos” (Jordán & Martínez, 2009: 17). Bajo esta perspectiva, la precariedad se presenta como un indicador directo de vulnerabilidad social.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo en Chile (2013) aborda el concepto de precariedad desde la definición de asentamiento precario. Señala que corresponde a aquellos asentamientos humanos conformados por viviendas y servicios inadecuados, no reconocidos y no incorporados a la ciudad. Se refiere específicamente a desarrollos informales, que deben cumplir al menos uno de cuatro criterios específicos para ser considerados precarios: “acceso inadecuado al agua, acceso inadecuado a servicios de saneamiento o sistema de desechos de excrementos, inseguridad de la tenencia del suelo, problemas de durabilidad de la vivienda y estructura adecuada y espacio habitable adecuado, [o] un número de dormitorios que evite el hacinamiento” (MINVU, 2013: 20).

Techo-Chile (2016) por su parte, centrándose en los campamentos, señala que éstos son “entendidos como asentamientos precarios, definidos como ocho o más familias agrupadas o contiguas, que no cuentan con acceso regular a uno de los tres servicios básicos (alcantarillado, agua potable y electricidad) y que se encuentran en situación de tenencia irregular del terreno” (p. 17).

Sin embargo, una mirada más amplia del concepto de precariedad urbana nos remite a considerar no sólo las condiciones habitacionales, sino que también el entorno urbano de la vivienda o vecindad. Carbonell (2013) junto con sumar nuevas dimensiones a las condiciones habitacionales que definen la precariedad (demasiado oscuro, poca luz, posibilidad de tener la casa calefaccionada, existencia de goteras) nos remite a las condiciones donde se sitúa la habitación, considerando como elementos constitutivos de la precariedad el ruido, la polución, el crimen, la suciedad del vecindario y los servicios públicos en mal estado. En la misma línea, pero desde una mirada más general, Ordoñez (2012) releva la “fragmentación urbana, desconexión a las oportunidades laborales que generan los centros urbanos y, además, inexistencia de equipamientos y espacios públicos que contribuyan a la vida comunitaria y la cohesión social” (p.5)

En relación a las viviendas sociales, diversas investigaciones vinculan la materialización de la precariedad con la localización periférica de los conjuntos habitacionales, la mala calidad de los suelos y la cercanía a “usos no deseados” (basurales, cementerios, cárceles, etc.), escaso nivel de inversión y falta de servicios y equipamientos que otorguen calidad urbana a la población que arriba a estos territorios (Sepúlveda, 1986; Ducci, 1997; Hidalgo, 2007).

En función de lo descrito surge la paradoja entre un concepto (precariedad), que en su esencia es dinámico y con múltiples acepciones y su aplicación –a un contexto nacional- situado en tipologías (campamentos y viviendas sociales), sectores (territorios mal localizados y con bajo dinamismo inmobiliario) y actores (gestión estatal y autoconstrucción) delimitados. Este hecho pone márgenes a la precariedad, que se considera no se condicen con las nuevas expresiones que están emergiendo en las ciudades chilenas a la luz de los nuevos desarrollos inmobiliarios.

La propuesta frente a esto es redefinir el concepto, ampliando sus dimensiones y tipologías habitacionales, a través de una reflexión situada en la comuna pericentral de Estación Central, territorio que enfrenta un exponencial proceso de verticalización en uno de los sectores de mayor dinamismo inmobiliario de la ciudad (zona de renovación urbana) y bajo la acción del sector privado, como un claro ejemplo de la materialización más radical del neoliberalismo urbano en las ciudades chilenas.

La comuna de Estación Central ocupa una localización estratégica en el contexto metropolitano de Santiago de Chile, es la puerta de entrada a la capital, siendo el comercio y transporte sus principales actividades económicas. Desde el punto de vista de los desplazamientos cotidianos es reconocida como lugar de paso de miles de personas, estimándose una población flotante “entre 300.000 y 600.000 personas diarias” (PLADECO, 2016: 23), tráfico ligado a la presencia de terminales de transporte terrestre, áreas de comercio y centros de estudios.

Figura 1
Localización de la comuna de Estación Central en el contexto del Área Metropolitana de Santiago de Chile
Elaboración propia

La evolución del desarrollo inmobiliario de esta comuna se explica por procesos de escala ciudad. Si bien antes de la década del noventa las comunas pericentrales no representan una opción de producción inmobiliaria residencial, evidenciando un desarrollo dispar con relación a las áreas centrales y periféricas del AMS, fruto de una serie de políticas y estrategias impulsadas desde el Estado^[3], comienzan a ser objeto de deseo para los desarrolladores inmobiliarios.

Así, en un contexto de mayor demanda por terrenos (explicada por modificaciones normativas en comunas centrales, que tienden a reducir su potencial edificatorio) y de cambios en las preferencias de los consumidores, comunas pericentrales^[4] se van consolidando como polos inmobiliarios y como plazas alternativa de compra “una segunda mejor opción para comprar una casa o departamento”^[5], en comparación con sectores como Santiago Centro, Providencia o Ñuñoa, con productos inmobiliarios de mayor valor de venta.

Las evidentes transformaciones que experimenta el anillo pericentral y consecuente con ello la comuna de Estación Central, se deben comprender desde dos perspectivas. Primero, desde la transición de un pericentro conformado por comunas de paso y de usos funcionalmente residuales para el contexto metropolitano hacia un espacio urbano en proceso de consolidación, por cuanto representa la principal zona de renovación propuesta por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Inzulza y Galleguillos, 2014). Segundo, como una transformación en que el discurso asociado al desarrollo inmobiliario apunta a la revitalización de los espacios y al cambio en la imagen local.

Estación Central es parte de este proceso, cambia su situación relativa, el territorio se dinamiza, sin la presencia de una normativa local (plan regulador comunal) actualizada que ordene, dé forma y canalice dicha transformación, bajo un contexto en que los municipios modifican sus instrumentos de planificación territorial, de manera de ganar atractivo y generar escenarios propicios para la renovación urbana.

En este contexto, desde el año 2008 Estación Central experimenta un creciente proceso de transformación urbana, explicado por desarrollos inmobiliarios de viviendas en altura. Este proceso no sólo impacta en la fisonomía del territorio (crecimiento vertical), sino también en la preponderancia que ha ido adquiriendo la actividad inmobiliaria y de la construcción en la jerarquía de actividades económicas comunal, las que en número y en forma conjunta son casi tan importantes como las empresas del Transporte (PLADECO, 2016).

Al igual como ha sucedido en otras ciudades de América Latina, se identifican en este tipo de desarrollo inmobiliario la confluencia dos elementos a citar. Primero un “ordenamiento del territorio que define y busca espacializar un modelo de ciudad a partir de la reglamentación urbana, desde la cual establece un contexto normativo y hace factible y viable las particularidades de la actual dinámica residencial en altura [y segundo] una retórica publicitaria en la promoción de vivienda” (Mejía, 2009: 49) que establece un discurso en torno a los procesos de producción inmobiliaria o en procesos de renovación urbana.

Desde el punto de vista del ordenamiento territorial, en la evolución de la dinámica inmobiliaria comunal es posible reconocer dos oleadas de edificación. La primera (años 2008-2012), definida por el cambio normativo en las condiciones de edificación en la comuna de Santiago (disminución de altura y densidad) y la puesta de marcha del nuevo sistema de transporte urbano (Transantiago), hecho que favorece la localización relativa comunal en relación con el AMS. La segunda (2013-2016) explicada por los positivos resultados de un estudio a nivel metropolitano sobre la calidad de vida comunal (ICVU-2013) y por las restricciones en las condiciones de edificación en San Miguel, comuna que busca evitar la saturación, redireccionando el capital inmobiliario hacia Estación Central (Rojas, 2017).

En estas dos oleadas se visibilizan claramente los cambios de lógica y escala en la producción residencial comunal. Mientras en la primera oleada las nuevas edificaciones fluctúan entre 14 y 29 pisos, 70 a 266 departamentos y 5 a 14 departamentos por piso, en una dimensión interior de 32 a 66 m2. En la segunda, se manifiesta fuertemente la rapidez y magnitud del proceso. En este periodo “la cantidad de departamentos construidos se cuadruplicó respecto de la oleada anterior (pasó de 2.107 a 8.660), las construcciones fluctuaron entre 16 y 31 pisos y el total de departamentos entre 151 y 1.036. Este cambio se conjuga con la disminución del metraje de los departamentos (16 a 65 m2) y el aumento de las inmobiliarias con participación en la producción residencial que llegó a 13” (Rojas, 2017:12).

A la luz de este proceso, se va diseñando un nuevo espacio urbano, conformado por mega estructuras residenciales (verdaderas murallas en la ciudad) que en su cara más extrema se materializa en “edificaciones de 30 pisos, 1.036 departamentos, 37 departamentos en promedio por piso, un ascensor cada 259 departamentos, 1 estacionamiento por cada 6 departamentos y una dimensión de 30 m2 promedio al interior de cada departamento” (Rojas, 2017: 15).

Figura 2
Edificaciones de reciente construcción en la comuna de Estación Central
Fuente: Archivo del autor, 2017.

Figura 3
Edificaciones de reciente construcción en la comuna de Estación Central
Fuente: Archivo del autor, 2017.

La transformación de la comuna en términos inmobiliarios contrasta con la ausencia de un cuerpo normativo local, propio y actualizado que canalice su evolución. Si bien hasta antes de la construcción de las torres existieron intentos de regulación, en el momento de la construcción no contaba con un plan regulador comunal propio y actualizado, esto implica que a nivel local no poseía ninguna normativa propia que reglamente el uso del suelo, subdivisión predial y edificación. En concreto, no existe restricción en las alturas, se permite el 100% en el coeficiente de ocupación de suelo y de constructibilidad. No hay restricciones en el adosamiento, ni antejardín, ni en la densidad (Vargas, 2015).

Esta ausencia o precaria regulación sucede en el marco de un déficit de los instrumentos de planificación territorial a nivel país, bajo reconocidas dificultades en las etapas de diseño y aprobación de los planes reguladores. De esta forma, en el año 2012 el 30% de las comunas de Chile cuenta con un plan regulador actualizado, otro 30% está en proceso de evaluación y un 40% no cuenta con este instrumento o se encuentra desactualizado (Diario El Mercurio, 2012).

Bajo este escenario, donde lo concreto es la ausente, carente o precaria regulación, resulta interesante comprender los discursos en torno a una dinámica inmobiliaria, que sin duda transcurre a un ritmo y bajo lógicas dispares a la acción – o a lo que debiese ser la acción- del sector público.

Este apartado se propone como una reflexión en construcción más que como una conclusión, por cuanto, se considera que el proceso inmobiliario que vive la comuna de Estación Central está lejos de concluir, por tanto, hay espacio y tiempo para la observación y con ello para la construcción conceptual.

La primera reflexión que surge de este trabajo, es que dada la masividad e intensidad del proceso que vive la comuna, se visualizan una serie de aristas a analizar que van más allá de las torres propiamente tal. En función de lo anterior, este territorio en particular se constituye en una especie de laboratorio urbano, espacio para la reflexión y cuestionamiento de políticas, programas, procesos y conceptos teóricos, como ha sido la invitación de este trabajo.

En Chile la discusión en torno a la precariedad habitacional se ha centrado en asentamientos informales y viviendas para la población de escasos recursos, no considerando hasta ahora la nueva producción residencial vertical como una tipología sujeta a vincular a la categoría teórica y analítica de la precariedad.

Una de las respuestas se vincula a la forma en que hoy se mide la precariedad y los indicadores que se consideran construyen una vivienda precaria. En este sentido la propuesta es ampliar la discusión, diversificar los escenarios de análisis en función de un contexto de producción residencial masiva, vertical y violenta (desde el punto de vista de las transformaciones morfológicas), es decir, bajo una forma de hacer ciudad sin precedentes en Chile.

Se considera que la ampliación de las dimensiones de análisis no reemplaza la precariedad asociada a otras tipologías habitacionales, sino que más bien convive y devela nuevas aristas. Esto porque tanto los campamentos como las viviendas sociales, son tipologías que lejos de desaparecer, siguen teniendo una presencia importante dentro en las ciudades chilenas y sin lugar a dudas son expresión de un tipo particular de precariedad habitacional (Abufhele, 2019).

En función de lo anterior, se propone pensar los procesos de verticalización como procesos de precarización, más que en el registro habitual, vinculado a renovación urbana. Esto implica situar la precariedad habitacional en el contexto del neoliberalismo urbano y en los procesos de verticalización que se están masificando en las ciudades chilenas.

En concreto, la precariedad se ha ensanchado y hoy se constituye en el reverso de la dinámica de acumulación del capital, que encuentra a través de la política urbana condiciones de reproducción ampliada a través de la producción del espacio urbano.

Lo anterior, invita a pensar la precariedad más bien como “proceso”, bajo un contexto neoliberal que tiene como resultados nuevos “bordes, márgenes o reversos”, entendidos éstos como espacios, tipologías o dimensiones que han escapado al análisis actual en los procesos urbanos (Ferreri & Vasudevan, 2019; Cruz-Del Rosario & Rigg, 2019).

Estos “bordes, márgenes o reversos” de la precarización estarían evidenciando además una paradoja en la medida que la precariedad se estaría produciendo justamente en territorios con mayor crecimiento/desarrollo (económico o inmobiliario como el caso de Estación Central), desde esta perspectiva no sólo el sistema neoliberal, sino que también la política urbana en que se materializa estaría actuando como productores de precariedad bajo un aparente desarrollo.

Desde la mirada pública y bajo un discurso de renovación urbana, la precariedad se estaría constituyendo en una “nueva normalidad”, así la construcción de torres de “31 pisos, 1.036 departamentos, 46 departamentos por piso y 16 m2 en su espacio interior” (Rojas, 2017), no sólo tendrían una explicación válida y sustentable para su continuidad como modelo de producción habitacional, sino que además se estarían aceptado y hasta celebrando a través de imaginarios que dan a las condiciones precarias una evaluación positiva. Así en concreto, precariedad no se experimenta principalmente como precariedad (Harris, & Nowicki, 2018).

En función de lo anterior, cobra sentido re-mirar y comprender las problemáticas habitacionales actuales bajo sus contextos específicos, y asimismo emplear los conceptos teóricos en relación con las problemáticas contingentes, las fuentes de información disponibles y bajo estándares adecuados al momento y desarrollo económico del país, entendiendo que las experiencias de precariedad deben considerarse íntimamente conectadas con los contextos socioespaciales de cada territorio en particular (Waite, 2009).