Resumen: Este trabajo analiza los contenidos discursivos de la Ley de promoción de la industria deportiva en la CABA, en el marco de una serie de documentos de planificación urbana producidos por la administración municipal 2007-2015. La indagación se centra en dos ejes: 1. la concepción de una racionalidad política enraizada en el modelo económico neoliberal, que comprende la incorporación de instrumentos metodológicos para el relevamiento y el planteo de las dinámicas de crecimiento; y 2. el concepto de sustentabilidad sobre el que se basan los instrumentos de la planificación territorial contenidos en dichos documentos y que se evidencia en la Ley.
Palabras clave:sustentabilidadsustentabilidad,neoliberalismoneoliberalismo,distritodistrito,planeamiento urbanoplaneamiento urbano,Ciudad de Buenos AiresCiudad de Buenos Aires.
Abstract: This paper analyzes the discursive contents of the Law on the promotion of the sports industry in the City of Buenos Aires, within the framework of a series of urban planning documents produced by the municipal administration 2007-2015. The research focused in two issues: 1. the conception of a political rationality rooted in the neoliberal economic model, which includes the incorporation of methodological instruments for surveying and raising the dynamics of growth; and 2. the concept of sustainability on which the instruments of territorial planning contained in these documents are based upon and which is evidenced in the Law.
Keywords: sustainability, neoliberalism, district, urban planning, City of Buenos Aires.
Espacio Abierto
Gubernamentalidad y sustentabilidad: un análisis sobre la Ley del Distrito del Deporte en la Ciudad de Buenos Aires (2015)
Governmentality and sustainability: an analysis on the District of Sports in the City of Buenos Aires Law (2015)
Universidad de Buenos Aires
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Recepción: 22 Febrero 2019
Aprobación: 05 Septiembre 2019
En este trabajo ofrecemos un análisis de los contenidos discursivos de la Ley de promoción de la industria deportiva en la CABA (2015)[1], considerando su sanción en el marco histórico de surgimiento de una serie más extensa de documentos de planeamiento urbano. Como ampliaremos a lo largo del texto, la orientación de dichos planes, elaborados por el gobierno municipal 2007-2015, apunta a la territorialización de un conjunto de representaciones sobre la ciudad y su desarrollo integral.
Es precisamente esta constelación de nociones, plasmadas en los textos, aquello que tomamos como objeto de indagación en los términos de una “racionalidad política”. Nuestro abordaje se valió del análisis de contenido para acceder a las representaciones cristalizadas en ellos, es decir, a aquellas correspondientes a las autoridades políticas responsables de su autoría. Recogiendo los aportes de un estado del arte fecundo en la asunción de modelos, programas, y racionalidades vinculados al paradigma neoliberal en el ámbito del planeamiento urbano, y a nivel más general, de ejercicio del poder gubernamental, codificamos un compendio de fuentes primarias producidas por el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el período especificado.
De especial centralidad, fue detenernos en la implementación de un modo de desarrollo caracterizado como “sustentable”, para preguntarnos, dentro de las acepciones posibles que adquiere este polisémico concepto, qué había de propio en la semántica que adquirió en los textos relevados. Para que el lector conozca a qué documentos nos referimos, y en cuáles, de hecho, centramos nuestro análisis, la serie se compone, en orden cronológico de publicación, por: Plan Urbano Ambiental (PUA, 2008), Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060 (2011), Plan Comuna 8 (2012),Conversaciones Abiertas Comuna 8 (2012),y Unidades Territoriales de Inclusión Urbana (2014).[2]
Comenzaremos precisando algunos conceptos y luego situaremos contextualmente nuestro análisis. En primer lugar, el término “gubernamentalidad”, acuñado por Michel Foucault (1991), es clave aquí para designar una modalidad de concepción de los esfuerzos del poder político de poseer un conocimiento sobre aquello que constituye el objeto de su gobierno y sobre lo cual pretende ejercerlo. La preeminencia de esta “mentalidad” –una reflexión sobre qué medios disponer y cómo– para gobernar –sobre un ámbito y objeto específicos– y tornar operable el ejercicio del poder político, sobre otras formas de poder político, se consagra como “gubernamentalidad”.
Dentro de esta corriente teórica, las racionalidades políticas entrañan, entonces, una serie de reglas, formas de pensar, procedimientos tácticos, a partir de las cuales un actor, en tanto “autoridad política”, concibe alguna cuestión como un “problema”, es decir, en pos de generar alternativas para su resolución (Rose & Miller, 1992). Las racionalidades políticas pueden expresarse como campos discursivos de configuración cambiante, en cuyo marco se produce una conceptualización del ejercicio del poder que incluye justificaciones acerca de los modos particulares de dicho ejercicio por parte de los diferentes tipos de autoridades: sean estatales, o no estatales.
Así, estas encaran la cuestión de quién puede gobernar, qué es gobernar, qué o quién es gobernado. En síntesis, se trata de prácticas discursivas abocadas a la tematización de un problema para una determinada autoridad política, es decir, para un cierto sujeto o actor social: en nuestro caso, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires en el período establecido, respecto al ejercicio del gobierno.
En esta línea, Brown (2015) sostiene, junto a Foucault, que el neoliberalismo puede ser entendido como un orden normativo de razón que asume la forma de una racionalidad política: una que extiende la formulación específica de valores, prácticas y métricas económicas en cada dimensión de la vida humana, es decir, “economizando” a partir de su diseminación, los procesos de constitución de subjetividades. Aquí es donde los conceptos de "tecnologías del yo" y "cuidado de sí" emergen: en ellos se reconoce la configuración de un sujeto caracterizado por realizar un “auto-conocimiento” de sí, oficiar una ponderación de su “libertad”, y actuar "como si fuera" un calculador racional de beneficios y costos de oportunidad en su vida cotidiana (Brown, 2015; Dilts, 2011; Lemke, 2000; Rose & Miller, 1992). En su trayectoria laboral, el sujeto capitaliza habilidades personales en tanto "emprendedor"; responsable de su propio bienestar, es asimismo un activo valorizado en el mercado como "capital humano", y capaz de asumir el riesgo social que otrora afrontaba el Estado, renunciando así, inclusive, a derechos conquistados en luchas previas (Dilts, 2011; Lemke, 2000).
Según Brown (2015), las democracias contemporáneas son atravesadas por un proceso de transposición semántica en lo que refiere a los principios de justicia, inclusión, equidad, libertad, propios de la política, para asumir rasgos económicos. Dado que, en la praxis, no es dable rastrear un mismo modo en que esto ocurre para todo tiempo y lugar (Brown, 2015), puede hablarse de “neoliberalismo realmente existente” (Theodore, Peck y Brenner, 2009) para referirse a la multiplicidad de casos en los que se aprecia la expansión de dicha racionalidad.
Los aspectos señalados más arriba localizan al sujeto del neoliberalismo como agente económico que, en tanto ciudadano, pertenece a un Estado que se comporta como “firma”, como empresa. La noción de neoliberalismo realmente existente permitirá, por tanto, aprehender cómo tiene lugar la adopción de prácticas discursivas y extra-discursivas consistentes con el tipo de gobierno, es decir, de “conducción de la conducta” de la población mencionada, a partir de la asunción por parte de las autoridades del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el período, de una racionalidad sobre asuntos que devienen objeto de intervención política.
Identificamos en nuestro análisis que, a lo largo de los documentos mencionados, se ha formulado una noción sistémica sobre las conductas de la población de la ciudad a partir de una acepción particular del concepto de “sustentabilidad”. Esto se desprende de la confección de una metodología de relevamiento y evaluación realizada ya en elModelo Territorial Buenos Aires 2010-2060 (MT), y luego adoptada como principio en los documentos de subsiguiente publicación. Como expondremos a continuación, a pesar que algunos de estos planes expresen la vocación de sus autores por atender la cuestión social, en general, se observa lo siguiente.
En primer lugar, el criterio “sustentable” adoptado que propende a la cuantificación de prácticas, refleja un interés por parte de las autoridades oficiales de conocer para gobernar, variables medibles. Segundo, este conocimiento es empleado en términos normativos: el saber técnico ofrece las claves de desentrañamiento de problemáticas que pueden identificarse como tales y que pueden tematizarse según las dinámicas expresadas entre ellas tiendan a escenarios prospectivos de crisis o equilibrio. Tercero, entendemos que la interrelación entre variables marcadas en estos documentos constituye al ciudadano como unidad mínima en tanto sujeto político y objeto de las políticas a diseñar, según la predictibilidad de conductas. En otras palabras, se presenta al sujeto como uno cuyas prácticas pueden anticiparse desde este conocimiento técnico, y que pueden, a su vez, modularse gracias a la intervención estatal. La traducción de racionalidades políticas a tecnologías de gobierno capaces de consagrar dicha modulación, es observable en la confección de estos planes, que presentan un sujeto consistente con la caracterización hecha anteriormente: actúa “como si fuera” un agente sensible a variables que pondera según un criterio económico. La dirección de esta conducta en términos de “equilibrio”, expresada en los documentos, es lo que permite cifrar la presentación del criterio sustentable aquí incorporado, como una posible acepción neoliberal del término.
A excepción del PUA cuya preparación data de años anteriores, estos documentos fueron elaborados durante los dos gobiernos de Mauricio Macri, de la alianza Propuesta Republicana (o PRO), en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre diciembre de 2007 y diciembre de 2015. Son el resultado de procesos que incluyeron discusiones legislativas y las entabladas entre arquitectos, urbanistas y autoridades políticas respecto a los relevamientos y propuestas, así como consultas a expertos e instancias de participación de la ciudadanía.
Estas actividades tuvieron lugar en un contexto histórico vinculado al advenimiento de un modelo de desarrollo económico y de planeamiento urbano que privilegió la creación de distritos (Socoloff, 2017) para fomentar y concentrar la iniciativa privada según rubros específicos a partir de la radicación de economías especializadas en determinadas comunas de la ciudad. Es preciso destacar que parte de estos distritos se emplazan en las comunas del sur, caracterizadas, en los distintos documentos analizados, por un rasgo “deficitario” expresado por el índice de sustentabilidad urbana (ISU), formulado en el Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060.
Puede adelantarse que dicho rasgo deficitario resume una situación de escaso desarrollo económico, bajo valor del suelo, alta presencia de barrios marginales y villas miseria, inferior calidad de servicios públicos y conectividad con el centro y el norte de la ciudad, así como pocos accesos a áreas verdes de calidad. Pretendemos aportar, a la bibliografía existente sobre la cuestión, las observaciones que siguen más abajo respecto, por ejemplo, a la creación de distritos en el sur de la ciudad. Distintos autores se refieren a la promoción de las TIC en el Distrito Tecnológico de Parque Patricios (Socoloff et al., 2013; Goicoechea, 2017) y en la creación del Distrito de las Artes en La Boca (Thomasz, 2016). En pocas palabras, se trata de políticas estatales de apoyo a la radicación y concentración de actividades económicas a través de múltiples incentivos (subsidios, créditos), reconfigurando espacialmente la generación y circulación de capitales.
Las autoridades políticas estatales durante los dos primeros gobiernos del PRO en la ciudad, encararon la histórica brecha norte-sur desde una perspectiva eminentemente económica: entendieron que las diferencias entre áreas geográficas de la ciudad debían “compensarse”. Arqueros y González Redondo (2017) vinculan esta política de establecimiento de distritos que concentren actividades económicas con el modelo de desarrollo de planeamiento estratégico de Porter (1990) y con el tipo de rol del Estado que Harvey (1989) caracterizó como “empresarialismo-urbano”. Las autoras examinaron comparativamente la política de creación de distritos en el sur de la ciudad, hallando un registro heterogéneo de intervenciones gubernamentales, contingente a los rasgos de cada barrio, y de las actividades que se pensó impulsar en cada uno. De tal forma, se evidencia un apalancamiento por parte del Estado con respecto al emprendimiento del sector privado y la acumulación de capital, de la mano de la creación de “mercado” donde antes no lo había, es decir, de la mercantilización de nuevos bienes urbanos (Socoloff, 2017; Goicochea, 2017).
Como eslabón de un proceso más amplio de renovación urbana, la refuncionalización de espacios urbanos que conlleva la creación de este –o cualquier otro– distrito, es la agencia de actores locales. Para las autoridades estatales, las “conversaciones” con y la “participación” de los residentes de los barrios del distrito es un factor de refrendo de la tecnología de gobierno desplegada sobre ellos: la urbanización de villas y la gestión participativa con los destinatarios de la vivienda social proyectada ejemplifica esto (Roitman, 2015).
Podría decirse, en los términos de estudios de gubernamentalidad, que constituye parte de la economía del ejercicio del poder político que esto ocurra. Ilustra la cuestión el caso de los skaters, quienes dan una razón de ser a la creación de un skatepark. Precisamente, como destaca Privitera Sixto (2018), la conversión de Buenos Aires en “capital de deportes extremos para jóvenes”, se apoya no sólo en la puesta en valor de infraestructura y predios según usos específicos, sino en la búsqueda de la legitimación proveniente de la producción simbólica y material realizada por residentes del barrio que practican deporte en el predio. En este sentido, la autora destaca cómo la pista también puede adecuarse a otros usos, como sitio de concentraciones de trabajadores despedidos. Privitera Sixto señala que las relaciones entre esta multiplicidad de actores revela entramados de interacción y negociación, que refuerzan nociones sobre el espacio público urbano conflictivo. Esto es consistente con las observaciones del papel del espacio público en tanto generador de identidad a nivel simbólico que marca Roitman (2015), siguiendo a Borja, y especialmente, respecto a la democracia como forma de vida colectiva reguladora del conflicto entre actores. Con Brown (2015), podríamos agregar que esto acontece en las democracias contemporáneas a medida que se produce el desplazamiento de principios liberales a la configuración de subjetividades característica del neoliberalismo.
Consiguientemente, la renovación urbana propuesta por las autoridades políticas estatales no es en absoluto unidireccional. Una especificidad que entraña el desarrollo del Distrito del Deporte es la asociación entre iniciativa pública y privada que el Estado alentó en torno a su realización. A todo esto, el sector empresarial que se espera se radique en el distrito, también juega un papel crucial. Esto se manifiesta, por ejemplo, en el patrocinio de grandes firmas de la industria del deporte en la finalización de obras como el skatepark, pues, “…conjura la promesa misma de la reconversión económica que se buscaba operar en la comuna 8, para lo cual […] se requería seducir a empresas privadas vinculadas a la industria del deporte, para que la escogieran como sede de su proceso productivo –incluida la realización de su consumo” (Privitera Sixto, 2018; 130).
En común, y afín al planeamiento estratégico de Porter, se reconoce que la política de promoción de distritos apunta a mejorar la competitividad de la ciudad a nivel regional e internacional. A la vez, esta proyección pareciera corresponder más a una “estrategia de legitimación de la política que un reconocimiento serio de las actividades, dinámicas y actores pre-existentes” (Arqueros y González Redondo; 2017, 26).
Como consecuencia del establecimiento de distritos de estas características, y de las operaciones de “puesta en valor” de los barrios del sur, aumenta el valor de las propiedades inmobiliarias, por efecto del progresivo desplazamiento de empresas que se instalan en estos barrios (Goicochea, 2017). Corolario de esta apelación a parte de la población capaz de “valorizar” zonas deficitarias según el índice de sustentabilidad, se aprecia que sin este movimiento, la compensación de déficits no es posible.
Es decir, subyace a esta perspectiva que la agencia de los residentes locales no es meramente “suficiente” para ello: debe recurrirse a la iniciativa y emprendedorismo de personas que residen y trabajan en otros barrios. Son estas conductas, capaces de revertir las tendencias deficitarias, las que deben diseminarse, “reubicarse”, según los documentos, para que su concentración en las zonas del sur de la ciudad logren una “integración” armoniosa con el centro y el norte: la orientación de las conductas de la población y su “eficiente” reordenamiento espacial es lo que propenderá a escenarios “sustentables”. Por tanto, la “renovación urbana” que atraviesa la ciudad a partir del gobierno en cuestión (y que continúa con el de Rodríguez Larreta, 2016-2019) puede pensarse como expresión de un ejercicio de gubernamentalidad.
A grandes rasgos, el concepto de sustentabilidad implica una acción de respuesta a circunstancias extremas implementada bajo la modalidad de una transformación: ante problemas ambientales y ecológicos severos, la sustentabilidad opera como sostén del bienestar humano y del funcionamiento del sistema (Redman, 2014; Leach et al 2010). Dicha transformación tiende a generar un orden diferente al statu quo conocido: el sistema “debe reorientar” sus funciones y elementos para sobrevivir. Tal estrategia permite una reconfiguración, introduciendo nuevas dinámicas que le faciliten operar con valores deseables a largo plazo. Las políticas que se desprenden de la adopción de un discurso sustentable implican entonces el desafío de asumir riesgos a futuro (altos costos y escenarios inesperados) al diseñar y desplegar estrategias transformativas que apunten a cambios sistémicos.
Asimismo, la reconfiguración “sustentable” de un sistema debe garantizar el bienestar humano, la equidad social y la integridad ecológica/ambiental para las generaciones venideras: es una apuesta al futuro (Redman, 2014; Leach et al, 2010). Esta orientación es asiduamente concebida como un “pasaje” o “tránsito” hacia algo distinto. Sobre este punto se tienden los puentes entre los campos político (planificación, policy-making, ejecución) y científico (agentes expertos): los primeros se apoyan en el discurso de los segundos (presumiblemente neutral, confiable) para legitimar prácticas de gobierno (Gibson 2006; Leach et al. 2010; Smith and Stirling 2010; Bettencourt and Kaur 2011).
La crítica que suele hacerse al “desarrollo sustentable” consiste en señalar que el concepto formula “sustentabilidades justas” integrando prioridades ambientales y económicas, mas no propone cambios en las estructuras que reproducen la inequidad y exclusión social. A propósito, y anticipando algunas observaciones, prevalece en la relación “sustentable” evidenciada en los documentos analizados, el peso de variables ambientales y económicas sobre las sociales y políticas. Entre otras limitaciones, se destaca la fragmentación de la proyección de paisajes conflictivos que colisionan unos con otros, con escasas posibilidades de alcanzar una práctica exitosa debido a múltiples y contradictorias encarnaciones de la noción de sustentabilidad, codificada eminentemente en términos neoliberales (Centner, 2009).
Reichmann (1995; 2003) destaca en ensayos y artículos aspectos positivos del desarrollo sustentable/sostenible, por cuanto apunta a la liberación del espacio ambiental y la "minimización del daño" a la biosfera, con el fin de consagrar justicia intergeneracional, es decir, procurar establecer límites del crecimiento material y de la capacidad extractiva para reducir daños ecológicos que afecten a las generaciones futuras y a poblaciones que de forma más aguda e inmediata sufren el impacto de la devastación y contaminación ambiental. Sin embargo, el autor también reconoce las dificultades respecto a la consolidación de transformaciones "sustentables" dado que la persistencia de la desigualdad social y de múltiples formas de opresión no son contradictorias con políticas presentadas como "eco-eficientes" (Reichmann, 2005).
Por su parte, Lemke (2000) da cuenta del proceso de conversión en un activo económico de aquellos aspectos de la naturaleza y de la sociedad, generando una capitalización a partir del valor comercial que adquiere "la biosfera" a partir la intervención de la biogenética. Un ejemplo de ello es la industria farmacéutica y la explotación de recursos naturales en selvas tropicales, como el Amazonas:
“En una era de "desarrollo sostenible", se están abriendo áreas previamente sin explotar en interés de la capitalización y las posibilidades de explotación comercial. La naturaleza y la vida en sí están siendo arrastradas al discurso económico de la gestión eficiente de los recursos” (Lemke, 2000; 8).
Precisamente, el contexto de emergencia de la noción de sustentabilidad coincide con el del neoliberalismo, entendido como una ideología de organización económica que presume que la optimización de la vida puede granjearse a partir de la coordinación de paradigmas coordinados a través del mercado, de modo tal que el Estado se restringe a actuar como un operador de su encumbramiento y optimización (Veltmeyer et al. 1997; Mohan et al. 2000; Babb, 2005; Centner, 2009). En ese contexto histórico, las principales capacidades y conceptos claves de la sustentabilidad se traducen en la formulación de programas de gobierno concretos (Rose y Miller, 1992; Gordon, 1991), como es el caso de los modelos, planes urbanísticos y leyes. Entre los elementos prioritarios que son mencionados en los discursos del desarrollo sustentable y se encuentran explícitamente enunciados en uno de los documentos de la serie analizada, el Modelo Territorial 2010-2016, figuran la sustentabilidad, la participación y la competitividad, presentados como conceptos básicos que deben respetarse.
Numerosos autores han analizado el período de gobierno en que nos centramos, así como los años anteriores, coincidiendo en establecer sus correspondencias con el paradigma neoliberal. Entre ellos se encuentran los que se han enfocado en cuestiones tales como las situaciones habitacionales y de movilidad en la ciudad y su contexto metropolitano, las prácticas gubernamentales de progresiva privatización de servicios públicos, la circulación o movilidad de ideas y modelos urbanos, la afirmación de lógicas de participación público-privadas (como la iniciativa económica empresarial o emprendedora a instancias de planeamiento o demandas populares), las políticas de urbanización de villas y barrios marginales, los organismos encargados de desarrollar las políticas públicas en las villas., los usos del espacio urbano y el fomento de la concentración de actividades económicas (Ciccolella y Vecslir, 2011, Ciccolella y Mignaqui, 2008, Ciccolella y Lucioni, 2005; Cravino, 2012, Rodriguez y De Virgilio, 2011, Blanco y Macagno, 2014; Blanco, San Cristóbal y Bosoer, 2014; Jajamovich, 2016; Pírez, 2016,2006; Pírez et al, 2011; Salerno, 2014; Socoloff, 2014, 2013; Brikman, 2016; Marazzi y Gualdoni 2017).
Si bien las evidencias de la forma de entender la sustentabilidad que se encuentran en la metodología, diagnósticos y propuestas de lineamientos contenidos en la serie de documentos que enmarcan la Ley en los artículos de la Ley misma, pueden pensarse en el marco de procesos más amplios, este artículo presenta en particular un análisis específico del lugar que ocupa la noción de sustentabilidad en la racionalidad política de las autoridades políticas del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que al menos en la bibliografía sobre diseño de distritos en los barrios del sur, no ha sido explorado en profundidad.
El análisis genealógico de los contenidos discursivos de la Ley implica considerar cómo las autoridades políticas estatales incorporan una acepción de sustentabilidad. Para ello nos remontamos al MT. Las evaluaciones, diagnósticos, proyecciones y lineamientos generales propuestos en él responden a un marco conceptual definido en torno a esta noción. Para ser más específicos, en el MT se plasman los resultados de una exploración de las relaciones de prácticas sociales, económicas, políticas, culturales con respecto a la naturaleza, la geografía y el entorno físico, remitiendo al eje de preocupación del discurso sustentable por excelencia: el medio ambiente.
Dichas prácticas fueron interrogadas a través de un conjunto de instrumentos metodológicos: el discurso de la sustentabilidad permitió a los autores del MT expresar un sentido sobre la praxis gubernamental. La producción de saber técnico sería la base para promover el tipo de renovación urbana propugnada. Por ello, se asumió indispensable conocer las condiciones de habitabilidad, las prácticas de movilidad y circulación, los usos del espacio público, la emisión de distintos tipos de contaminación, los usos del suelo y el estado de la edificación y del patrimonio histórico, como también, la producción económica y la situación laboral de la población de la ciudad según barrios, comunas y a nivel general.
La clasificación de estos elementos y de los instrumentos metodológicos diseñados a fin de aprehenderlos, componen el Índice de Sustentabilidad Urbana (ISU). Para los autores del MT, el ISU dota de coherencia a sus ítems (conjuntos sintéticos de indicadores): entre ellos se plantea una relación de interdependencia que, efectiva o no, se basa en justificaciones metodológicas apoyadas en una extensa consideración de las condiciones de la ciudad incluyendo proyectos de planeamiento urbano previos. Sobre esta base, el MT ofrece un diagnóstico de las dinámicas tendenciales de crecimiento, cuantificando de acuerdo a escalas de déficit y deseabilidad (de 0 a 1), la situación para cada ítem y su resultado agregado a nivel ciudad.
Los ítems que componen el ISU se corresponden en denominación y descripción con las “Propuestas Territoriales” del Plan Urbano Ambiental (PUA). En el capítulo “Ciudad Tendencial” el MT utiliza estos items para estructurar el diagnóstico de los procesos en marcha, en la “Ciudad Deseada” se los presenta, y en el capítulo “Ciudad Sustentable” se los pondera: Espacio Público (25%), Transporte y Movilidad (25%), Hábitat y Vivienda (20%), Producción y Empleo (15%), Estructura y Centralidades (10%), y Patrimonio Urbano (5%) (MT, 2011). La importancia relativa que se les asigna en el ISU a cada uno de estos indicadores, se hace evidente en tanto los ítems Espacio Público y Transporte y Movilidad ocupan en conjunto el 50% del ISU, mientras los sub índices Hacinamiento Crítico y Viviendas Deficitarias dentro del ítem Hábitat y Vivienda toman un mínimo valor de 0,5% cada uno. Es de destacar que el MT propone que los ítems deben hallarse en “equilibrio” o “balanceados” para evitar contextos de inminentes crisis.
El MT presenta asimismo una serie de adjetivaciones del tipo de ciudad que “se desea” alcanzar en términos cualitativos que se corresponde con los “Objetivos” del PUA: Ciudad diversa, Ciudad integrada, Ciudad plural, Ciudad policéntrica, Ciudad saludable.
Los conceptos de sustentabilidad, participación y competitividad constituyen los principios organizadores de este tipo de planes de desarrollo urbano sustentable, visiones que prometen una ciudad más justa y coherente con prioridades ambientales, económicas, y sociales. En ellos, la ciudad sustentable, se alza como una de las cinco ciudades que se busca crear junto a las cuatro siguientes: la ciudad competitiva; la ciudad equitativa; la balanceada; y la gobernable.
La realización de estas dimensiones implica la participación ciudadana, política y de los expertos en pos de un concepto de equidad; asimismo, la eliminación de inequidades presentes entre los barrios, de mejoría de la eficiencia y legitimidad, de apoyo social a través de la articulación intersectorial (Centner, 2009). La noción de que una ciudad sustentable se alce como un objetivo a alcanzar y que comprenda además este conjunto de rasgos, es relevante dado que sus autores decidieron enmarcar los capítulos y la estructura del documento de acuerdo a una tipificación de secuencias o fases de “ciudad”.
Cada una de estas fases representa un estadio en ese camino a la sustentabilidad (Gibson 2006; Leach et al. 2010; Smith and Stirling 2010; Bettencourt and Kaur 2011), a la vez que es adjetivada según rasgos que se postulan como los más definitorios. La integración “eficiente” de praxis de los diversos actores que producen simbólica y materialmente el espacio público urbano, puede evidenciarse como rasgo prevaleciente de esta modelización de la ciudad: en ella, el ciudadano, tomado individualmente, como unidad mínima de gobierno, “habría de actuar” conforme a los nuevos usos propuestos por esta reconfiguración sustentable de la ciudad como espacio de vida. En suma, hasta aquí, en pos de transitar ese camino a la sustentabilidad, la adecuación de una multiplicidad de praxis deben adecuarse a los criterios sustentables, independientemente de las demandas e intereses de actores de sectores socioeconómicos diferentes. Esto es de especial relevancia en el sur de la ciudad, y en la Comuna 8 en particular, dada la presencia de barrios marginales y villas miseria.
El Plan Comuna 8 (PC8) antecede a la Ley del Distrito del Deporte. En este documento se dispuso la creación de una economía de especialización dentro de su jurisdicción, formulada en el marco del diseño de políticas de planeamiento urbano comprendidas dentro de la racionalidad política de “ciudad sustentable”. El PC8 brinda una clave que retrotrae al PUA[3] y al MT, retomando los criterios y objetivos del primero y tomando el ISU del segundo para efectuar el relevamiento y formular sus expectativas.
La propuesta del desarrollo del sur de Buenos Aires como centralidad adyacente al centro y su integración al resto de la ciudad, entendida como mecanismo de equiparación de los valores del ISU, surge como problemática consonante con los objetivos de la “temática específica” (del PUA) o ítem (del MT) de Estructura y Centralidades. La aplicación de estos criterios/instrumentos metodológicos a los lineamientos de planeamiento urbano propugna respetar y materializar “criterios de eficiencia y eficacia” (PC8, 2012).
Esto remite a la eficacia con que la sustentabilidad caracteriza la relación armoniosa entre elementos interdependientes y correlacionados que componen el tejido urbano. Existe pues, una continuidad tanto a nivel teórico como metodológico con el PUA y el MT.[4] Precisamente, análogo al MT, el relevamiento plasmado en el PC8 en base a los ítems del ISU da cuenta de cómo se ajustan los rasgos actuales y las dinámicas tendenciales en relación a proyecciones deseadas. Se observa aquí el pasaje de un diagnóstico a un plano propositivo de diseño de políticas públicas dentro de dicho marco discursivo.
Dado que este artículo analiza una serie de documentos en los cuales los ítems del ISU para la Comuna 8 son tenidos en cuenta por los planificadores responsables de los diagnósticos, relevamientos y redacción de estos textos, nos concentraremos en tres ítems de los seis que componen el ISU: Transporte y Movilidad, Producción y Empleo, y Estructura y Centralidades. Es posible adelantar que el primero presenta valores máximos y que los dos ítems restantes comportan los valores deficitarios más bajos, tanto para la Comuna en general como para sus Unidades Territoriales de Inclusión Urbana subdivididas en tres: UTIU 8 Norte, 8 Sur, y 8 y 9 Oeste, establecidas en el respectivo documento posterior (UTIU, 2014).
Acerca del ítem Hábitat y Vivienda, el PC8 plantea que la mejoría de sus indicadores sería alcanzable a través de la disminución de la brecha entre el valor del suelo de la Comuna con respecto al Norte de la ciudad, sugiriendo que la atractividad de la zona y el alza del valor, así como la transformación de los asentamientos precarios según “condiciones urbanas deseables”, impactarían de manera deseable/sustentable en las características de sus barrios. Así, la racionalidad política expresada en el PC8 parece indicar que el mercado inmobiliario y los factores vinculados a la equitatividad del valor del suelo tomados en una escala macro (comparación con otros barrios), resolverán prospectivamente el déficit de las variables socioambientales y socioeconómicas, comportando valores diferentes a los actuales, planteando un abordaje indirecto de sub-índices tales como “Viviendas Deficitarias” y “Hacinamiento Crítico”.
Es decir, la mutación esperada en los valores de los indicadores habría de cambiar por una dinámica gentrificadora y no por una mejoría o transformación directa de las condiciones de los sectores vulnerables que habitan asentamientos precarios. En tal sentido, el PC8 parece soslayar la cuestión social, relegando su resolución a las fuerzas del mercado inmobiliario. Asimismo, en la práctica, es relevante destacar que proyectos de urbanización de villas miseria de la comuna como “Los Piletones”, pueden presentar rasgos del modelo de “titularización de la precariedad”, deviniendo
“…en procesos de expulsión y gentrificación, al no garantizarse necesariamente radicación definitiva de los habitantes en el sector del proyecto, como es el caso de los inquilinos, que no clasifican como adjudicatarios de viviendas, subsidios o líneas crediticias dentro de los planes de urbanización.” (Roitman, 2015; 5)
Una observación similar se presenta respecto al caso de la estrategia detrás de la “Villa Olímpica”: para resultar en un proceso de renovación urbana de genuina integración de población de zonas postergadas, es preciso mitigar el déficit habitacional existente. En tal sentido, la urbanización efectiva de los barrios marginales existentes debe distinguirse de la “compensación” de valores del ISU a través de procesos de gentrificación y de aumento del valor del suelo: es nuestra apreciación que, en línea con lo expuesto con otros autores, los documentos relevados parecen reflejar un aliento respecto a ambos procesos.
Ahondando en este punto, en el análisis del indicador Estructura y Centralidades se destaca la propuesta de modificar la composición de las actividades económicas. Al igual que en lo tocante al valor de uso del suelo, que se plantee como objetivo reducir el peso de las actividades económicas principales para mejorar la diversidad, puede implicar privilegiar un proceso de gentrificación que no necesariamente atienda al mejoramiento de la situación económica de la población del barrio.
La semántica de la sustentabilidad se hace presente en la propuesta de la mixtura de usos del suelo, “valor fundamental para mejorar la sustentabilidad de la Comuna”, pues opera como “balance” para planificar modificaciones en otras variables (PC8, 55). Lo mismo respecto a la diversidad de actividades económicas, y sobre la voluntad de aumentar el indicador de ingreso teniendo la salvedad de no alterar el de equitatividad social.[5] En este punto, los planificadores tomaron el recaudo suficiente de atender a como se afectan recíprocamente los indicadores: la cuestión social quedó vinculada a la económica, por lo menos desde un punto de vista teórico-metodológico.
Los lineamientos incluidos en el PC8 introducen una serie de criterios para posibilitar un desarrollo sustentable de la comuna. Al respecto, en el ítem Estructura y Centralidades se destaca el potencial que adquieren las centralidades políticas como epicentros que estimularán la participación ciudadana en los asuntos públicos y que atraerán actividades económicas aumentando el nivel de ingresos de los barrios de la comuna. Asimismo, a la promoción de una diversificación de actividades económicas en clave de centralidades, sumado a la expansión de las actividades preexistentes como factores generadores de empleo, se incorpora el desarrollo de las unidades de sustentabilidad: recortes territoriales más precisos que no implican ni concentración ni ejes de diseminación de actividades, sino modos de integración en “macro-manzanas”.
Sobre las economías de aglomeración especializadas, en el PC8 se propone aumentar el nivel de empleo a partir de ellas, no así concisamente la diversidad de rubros. Esto es así porque las economías de aglomeración apuntan aquí a promover la radicación de empresas de un rubro, comprendiendo a todo efecto derrame de tal concentración, un rasgo complementario mas no central. El aumento del nivel de empleo al cual los autores del PC8 se refieren es uno restringido al rubro: implica el desplazamiento de mano de obra especializada al barrio pero no específicamente el aumento del nivel de empleo de las actividades ya presentes que, accesoriamente, se beneficiarían por el establecimiento de una economía de aglomeración.
Podemos agregar que esto va en consonancia con lo dicho acerca de aumentar el nivel de ingresos sin afectar la equitatividad social: al referirse al ítem Producción y Empleo, se destaca la voluntad de expandir, potenciar y diversificar las actividades económicas a partir de los diagnósticos y propuestas correlativas a otros ítems, sugiriendo que la creación de puestos de empleo afectará positivamente los valores de ingreso por persona y el índice de equitatividad social.
Retomando el índice de Hábitat y Vivienda, los lineamientos plantean que la redefinición de la trama urbana a partir de la introducción de una red estructural de Unidades de Sustentabilidad Básica, mejorará e incorporará nuevas redes de circulación, accesorias a las primarias, generando un sistema descentralizado. Inscriptas en la racionalidad introducida en el MT, las políticas de zonificación comprendidas en este ítem ofrecen elementos que nos permiten ahondar en la tematización sobre la cuestión social que las autoridades políticas cristalizaron en estos documentos.[6] Nuevamente, abonamos con estas observaciones, reflexiones de colegas que trabajaron previamente la cuestión:
“…si bien se dio una aceleración respecto del tratamiento de determinados temas vinculados con la inclusión […], estas acciones no necesariamente se encuentran acompañadas de medidas que devengan en la conservación de las poblaciones originales (…), corriendo el riesgo de convertirse en intervenciones «cosméticas» y de generar procesos de gentrificación que expulsen a estos habitantes fuera de los límites de la ciudad, en la medida que no se adopten los mecanismos necesarios. (Roitman, 2015; 11)
Pasaremos a los rasgos discursivos de la Ley de Promoción de las Actividades de la Producción e Industria Deportiva en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de acuerdo a los criterios de desarrollo sustentable concebidos por las autoridades políticas del gobierno de la CABA entre 2007 y 2015, plasmados en los documentos ya comentados. Sancionada en diciembre de 2014 y reglamentada en julio de 2015, esta Ley oficializa el establecimiento de una economía de especialización en un polígono de la Comuna 8, privilegiando la concentración de actividades y rubros contenidos dentro de la industria deportiva.[7]
La creación de políticas públicas como la que representa esta Ley, ilustra la traducción de racionalidades políticas a programas de gobierno que afectan la espacialidad en virtud de nociones sobre la ciudad, el desarrollo económico y las condiciones en que la vida ciudadana debe vivenciarse y reproducirse. Intentaremos comprender esta Ley a partir de aquellos rasgos que el MT y PC8 vuelven inteligibles: la distinción socioeconómica correlativa a la locación geográfica y la disparidad del crecimiento y desarrollo económico de la ciudad a nivel macro de acuerdo a dinámicas dicotómicas norte/sur. Concerniente a una racionalidad política sustentable, el balance de los elementos deficitarios según el ISU, en los barrios de las comunas del sur, “conducirían” a un futuro equilibrio que fortalecería a la ciudad para resistir la embestida de crisis, entendidas eminentemente como económicas.
El artículo segundo de la Ley, además de señalar quiénes serán los beneficiarios directos de la creación de este distrito, brinda la pauta de cuál es su objetivo principal. En un plano general, apunta a la promoción de actividades económicas dentro de un rubro comercial amplio: la industria deportiva y, de manera extendida, de artículos vinculados a la recreación. Los beneficiarios de esta política de promoción industrial son aquellos ciudadanos radicados o que se radicarán en el área en cuestión: la comprendida por el distrito según la delimitación planteada por la Ley. Sin embargo, la Ley no propone necesariamente mejorar el nivel de ingresos de los habitantes de la Comuna: eso sólo sería complementario.
Este objetivo es el de facilitar las condiciones para la inversión privada como modalidad de realización de un modelo de ciudad, sustentable, generando una distribución de zonas especializadas que aumenten la resistencia sistémica a crisis económicas. Desde el marco regulatorio de políticas de planeamiento urbano, se observa una modalidad de gobierno neoliberal de los sujetos que se constituyen como ciudadanos. La “eficiente” reorientación de la iniciativa privada consolidaría esta resistencia sistémica a crisis económicas: el Estado se apoyaría, pues, en una virtuosa imbricación de su vocación de gobierno y la prevalencia de intereses eminentemente económicos de la población civil, en desmedro de otros sociales, culturales, políticos.
Respaldamos esta observación, que retoma la lectura de estudios de gubernamentalidad neoliberal (Brown, 2015; Dilts, 2011; Lemke 2000; Gordon, 1991), a partir de la lectura conjunta de la serie de documentos que hemos ofrecido. Por ejemplo, desde el PUA en adelante, pasando por el MT y PC8, podremos advertir que algunos principios transversales a dichos documentos emergen en este artículo segundo de la Ley que plantea la promoción de actividades industriales dentro de un rubro con la creación de una economía de aglomeración especializada. El rubro que se busca promocionar está directamente vinculado con la explotación y ampliación de oportunidades recreativas y de ocio para los ciudadanos de la ciudad; el beneficio directo que pueden percibir, en cambio, los habitantes de la comuna, es el aumento de puestos de empleo (y así, probablemente la afectación del indicador de nivel de ingresos como indicador subsumido en un ítem del ISU).
A partir de la lectura de los artículos subsiguientes (por ejemplo, hasta el “Capítulo Cuarto: Incentivos promocionales para el Distrito del Deporte” inclusive), se advierte que la promoción de la radicación de actividades vinculadas a la producción o la prestación de servicios en el ramo de las actividades deportivas, apunta a la generación de una industria especializada cuya producción ha de colocarse en el mercado, tanto local, como internacional. Se trata de una operación a través de la cual el Estado opera como un facilitador de la iniciativa económica: puede percibirse como una modalidad de intervención neoliberal sobre la ciudad a partir de la introducción de una tecnología de gobierno tal como una ley, para regular las actividades de la población de la ciudad: no necesariamente de la Comuna, pues los beneficiarios son los prospectivos inversores en el rubro, es decir, aquellos inscriptos en el Registro de Emprendimientos Deportivos, como se titula el Capítulo Tercero de la ley.
Así, la racionalidad política de generar un marco de crecimiento económico para la ciudad, puntualmente sustentable, encuentra en la estimulación de la iniciativa privada un complemento necesario para la realización de la Ciudad Sustentable, que es “deseada” por los planificadores que redactaron el MT y luego, el PC8. En este contexto, el rol del Estado se alza como aquel del planificador que visualiza un modelo a construir: para realizarlo, requiere de la asociación indirecta con emprendedores y empresarios de carácter privado, es decir, apela a la ciudadanía dotándola de un marco operatorio para que ésta pueda “realizarse”, a su vez, como tal.
La Ciudad Sustentable que hemos observado en el MT es aquella donde los ciudadanos pueden disfrutar de la ciudad que habitan diluyendo las diferencias socioeconómicas entre sectores según el mercado de trabajo y área geográfica de residencia: una que presenta relaciones balanceadas entre las facetas diseccionadas y aprehendidas teórico-metodológicamente a partir de los indicadores comprendidos en los ítems que componen el ISU. En otras palabras, una Ciudad Sustentable es alcanzable si los ciudadanos son gobernados para corresponder a las valoraciones positivas sobre la ciudad que los planificadores estatales expresaron en los documentos mencionados: como actores, los ciudadanos pueden actuar y desarrollarse plenamente, a partir de las normas que las autoridades políticas confieren para dar lugar a su acción.
En tal sentido, la agencia de los sujetos-ciudadanos es un factor clave para la concreción de la Ciudad Sustentable que tales autoridades vuelven inteligible. En suma, las autoridades responsables de estos planes podrían decir que es “sustentable” que así sea: la inversión y el emprendedorismo desordenado no corresponde con los ideales de equilibrio entre factores que hacen a la integridad funcional sistémica. La creación de zonas de aglomeración económicas sería fruto de semejante conceptualización sustentable: la promoción de actividades económicas ha de encarrilar los espíritus emprendedores de los ciudadanos de modo tal que los indicadores relacionados, de modo más y menos directo con los de Estructura y Centralidades (especialmente en el plan de la Comuna 8) y Producción y Empleo (respectivamente, más notorio en el documento del MT), no resulten “perturbados” por desequilibrios indeseados.
La emergencia de la racionalidad política que da lugar a la redacción de esta Ley puede remontarse a la elaboración discursiva y a la visualización/modelización de políticas públicas vinculadas al planeamiento urbano del MT. Dentro del capítulo Ciudad Sustentable en el ítem Estructura y Centralidades, observando el sub indicador Complejidad es posible rastrear una conexión del diagnóstico que las autoridades políticas del ámbito del planeamiento urbano ofrecieron, con el diseño y la propuesta posterior de políticas que constituyan soluciones “sustentables” a las dinámicas tendenciales de crecimiento de la ciudad.
Por un lado, en el capítulo, apartado e indicador aludidos, la creación de áreas de economías de aglomeración corresponde a un proyecto macro de aumentar la complejidad de la ciudad en general. El crecimiento del área central de la ciudad, apoyada en la constelación de centralidades accesorias (tanto políticas como económicas, si bien acá se hace énfasis en las económicas) requiere de un grado de especialización mínima de los espacios. Se advierte también que el reacondicionamiento de la morfología urbana a estos requerimientos, implicará otro tipo de consecuencias.[8]También en el capítulo Ciudad Sustentable, ítem Estructura y Centralidades, pero en lo que toca al sub indicador Diversidad, se menciona la necesidad de generar áreas de economías especializadas para aumentar el indicador (MT, 2011).
Luego, en el mismo capítulo pero en lo tocante al ítem Producción y Empleo, el sub indicador Diversidad y Equidad, establece una asociación directa entre la diversidad/especialización de actividades, rubros, ramas económicas en zonas de la ciudad con los criterios sustentables de crecimiento tanto a escala barrial como general para la ciudad en su conjunto. Si se observa el texto del MT, se encontrarán ejemplos concretos (de barrios y su relación con economías de especialización), aunque ninguno de ellos se refiere especialmente al sur de la ciudad, o bien, al área que nos ocupa en relación a la Ley.[9]
Más adelante, en los apartados finales del capítulo se presenta un resumen de la “Ciudad Deseada” en donde se vuelve a señalar la relación virtuosa (en términos sustentables podríamos decir, equilibrada, balanceada) entre el área central y sus dinámicas de crecimiento vis a vis el establecimiento de centralidades complementarias, tales como las economías de aglomeración. Una relación balanceada entre ambas implica que la centralidad principal y las accesorias contrarrestan, recíprocamente, sus tendencias negativas: ni la concentración exclusiva de actividades económicas, ni la predominancia hegemónica de una zona sobre las demás.[10]
Recuperando las imágenes del MT, podemos aprehender que la vocación de estimular la actividad privada de manera balanceada, “sustentable”, adquiere inteligibilidad con la modelización de los indicadores de Producción y Empleo; es decir, a partir de su territorialización. Primero, se observa qué se concebía respecto a los lineamientos generales para la ciudad, en relación a la producción de economías de aglomeración en las imágenes del MT, Nº1 y Nº2. [11]
En la Nº1 se aprecia la dispersión de comunas en la ciudad de manera que pueda distinguirse la influencia de las centralidades políticas (jurisdicciones) con respecto a las economías de aglomeración. Luego, en la Nº2, se ve la diseminación y localización de zonas de economías especializadas y de aglomeración: para la zona sur de la ciudad, y especialmente para la Comuna 8, no pareciera haber superposición entre las zonas inicialmente concebidas para el establecimiento de dichas zonas en relación a la locación establecida por la Ley que estamos analizando. Sin embargo, sí se observa en el gráfico de “economías de aglomeración”, que las grandes arterias viales de la Comuna 8 comprenden un encadenamiento de zonas de esta categoría, y, en el gráfico de “economías de especialización”, que tres de las cuatro grandes zonas que fueron marcadas se hallan concentradas en el sur de la ciudad.
Imagen Nº
“Corredores Comerciales de Escala Barrial” y “Jurisdicciones y Centralidades”
Fuente: Modelo Territorial: Buenos Aires 2010-2060; Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBA, 2011, p. 234.
Imagen Nº 2
Economías de Aglomeración” y “Economías de Especialización
Fuente: Modelo Territorial: Buenos Aires 2010-2060; Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBA, 2011, p. 234.
Aun cuando esto no se corresponde con la superficie delimitada por esta Ley, no deja de ser relevante: el planteo de esta Ley busca promover el establecimiento de actividades económicas especializadas en el sur, siguiendo un modelo de desarrollo sustentable que se planteó “equilibrar” las diferencias que presentan los indicadores entre las comunas del norte y del sur de la ciudad.
El MT plantea una concepción de desarrollo sustentable que halla en esta Ley una afirmación y, en todo caso, una reacomodación de los criterios que dieron lugar a la emergencia de estas “tecnologías” de gobierno. En especial, vale la pena resaltar que las racionalidades políticas y los programas de gobierno no constituyen entidades cerradas, sino cambiantes y susceptibles a modificaciones, sucesivos cálculos, adaptaciones. De algún modo, el propio modelo “sustentable” entraña este rasgo adaptativo, para poder responder mejor a las necesidades que la realidad presente a los planificadores de manera contingente.
Identificamos, pues, un hilo que conecta a los tres documentos. Primero, parte del desarrollo del sur de la ciudad “puede generarse” a partir del establecimiento de centralidades políticas que “derraman” un aumento en la diversidad de actividades económicas para la zona; y para el sur. Además, de modo general para la ciudad, el MT visualiza la generación de un “corredor productivo de alta sustentabilidad” en el sur, a lo largo de la frontera que compone el Riachuelo, es decir, sustentable por sobremanera atendiendo a la vinculación de las variables ambiental y económica. Esto puede apreciarse en la Imagen Nº3. De manera conjunta, la prospectiva radicación de estas áreas puede visualizarse a partir del render que se incluye en la página 237 del capítulo Ciudad Deseada, ítem Producción y Empleo, que incluimos en la Imagen Nº4.
Imagen Nº3
Corredor de interconexión comercial barrial” y “Corredor productivo de alta densidad
Fuente: Modelo Territorial: Buenos Aires 2010-2060; Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBA, 2011, p. 235.
Imagen Nº4
Producción y Empleo
Fuente: Modelo Territorial: Buenos Aires 2010-2060. Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2011, p. 237.
Si nos volcamos a un análisis del PC8, en su sección “Lineamientos propositivos”, ítem Estructura y Centralidades, hallamos que la creación de estas zonas de aglomeración y las respectivas economías de especialización, requieren del rediseño de las características urbanas de los barrios de la Comuna. En dicho documento se enfatizó la relación espacialidad-economía/empleo: de su lectura se desprende que parece necesario realizar una modificación estructural en la superficie donde se desarrollará una zona de economía de aglomeración.
Para acceder con más claridad a la modelización territorial de estos principios, incluimos en la Imagen Nº 5, recorte del plano del área delimitada para compararlo con el esquema del documento de la Comuna 8. Esto ilustra la concentración de economías de aglomeración: puede verse que dichas zonas coinciden en general con las coloreadas en el MT. Por su parte, las economías de aglomeración concuerdan parcialmente con la zona delimitada por la Ley; también la zona de aglomeración especializada concuerda parcialmente con ella.
Imagen N°5: “Esquema síntesis de lineamientos de Estructura y Centralidades Comuna 8”.
Imagen N°5
Esquema síntesis de lineamientos de Estructura y Centralidades Comuna 8
Fuente: Plan de Comuna 8. Desarrollo urbano y social de la comuna 8. Documento Preliminar, Buenos Aires: Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBS, 2012, p.60
El Capítulo Sexto de la Ley, “Plan Educativo de Promoción para la Producción e Industria Deportiva", comprende una serie de iniciativas que permiten conectar dos cuestiones elementales: quiénes desarrollarán actividades económicas o que generen valor en el área del distrito, y a través de qué mecanismos se incentivarán estas actividades. De nuestro análisis de este documento, entendemos que partimos nuevamente de una racionalidad política que comprende que la creación de estímulos a la iniciativa privada supone un componente constitutivo del éxito de la realización del programa general. En este caso, asistimos a la creación de una economía de especialización a partir de su enmarcación territorial: en ella se promueven actividades dentro de cierto rubro, pero ello sucede dentro de un programa más extenso de configuración de espacialidades y su vinculación con el emplazamiento y la distribución de las actividades económicas.
En relación a esto, las iniciativas individuales sólo pueden manifestarse y alcanzar su máximo potencial en condiciones ideales: el Estado, a partir de los Ministerios de Educación y de Desarrollo Económico de la Ciudad, responderá a esta exigencia a partir de programas concretos. Así, el artículo 23 señala en sus puntos "a" y “b”, que estos organismos crearán programas de becas para graduados secundarios que deseen realizar estudios superiores vinculados al deporte y docencia deportiva, y capacitaciones de formación técnico profesional en respuesta a las necesidades de calificaciones en Emprendimientos Deportivos. En esta línea, los artículos 24 (Proyectos piloto), 26 (Programas de Innovación Curricular) y 27 (Promoción de la capacitación y experiencia laboral) articularán actualizaciones, capacitaciones, incorporaciones de nuevos elementos y técnicas, acceso al aprendizaje, entre otras estrategias que persiguen fines análogos a los anteriores.
Dentro de esta racionalidad política, el individuo calificado en un área y portador de un conjunto de destrezas en tanto capital humano se torna un factor competitivo en el mercado (Dilts, 2011): es calificado como “creador”, puede ofrecerse como mano de obra, puede aumentar el potencial productivo de la cadena de valor a partir de su inventiva e iniciativa, etc. De este modo, el gobierno actúa a un nivel que combina los lineamientos de sus propias propuestas con las expectativas de crecimiento y desarrollo individual y vocacional de la ciudadanía. Además, el capítulo séptimo –"Promoción de la inserción laboral local"– señala en el artículo 28, un punto relevante, brindando un marco sobre quiénes serán especialmente beneficiados por ella. Tal criterio se da para combinar la radicación de población potencialmente compatible en cuanto a nivel de estudios y orientación y capacitación con los requerimientos del rubro y la que ya se halla presente en los barrios de la Comuna.[12]
Por último, en el capítulo octavo, "Área Olímpica", se estipula que la ubicación de la Villa Olímpica de la Ciudad de Buenos Aires, concebida como sede de los Juegos Olímpicos de la Juventud 2018, se emplazaría en la Comuna 8.[13]De este modo, la Ley propone articular iniciativa económica, economía de especialización y configuración espacial en otro nivel: creando un centro donde se llevarían a cabo las actividades deportivas bajo la forma de un distrito industrial/comercial/empresarial. Es decir, se crea un espacio que constituye un eventual centro de la demanda de la oferta que proveerán estas industrias y comercios.
El Capítulo noveno, "Barrios Nuevos", prevé las condiciones técnicas para emplazar nuevas calles, espacios públicos, manzanas y barrios de acuerdo a formas poligonales que constituirán sub-distritos. Según afirma la Ley, se brindará así soluciones de urbanización y radicación definitivas de viviendas, de actividades productivas de carácter familiar y de equipamiento urbano. Lo más relevante es que el problema que representa la existencia de villas miseria se regularizaría a partir de programas de “urbanización”, exceptuando casos donde los senderos y calles comporten dimensiones incompatibles con las precisas por Ley, pero “tolerables” en distintos grados.
Es el rediseño de los barrios lo que supone una política de regularización y de solución a la cuestión de la deficiencia habitacional y de las condiciones de vida precarias de la población que habita las villas: no así su inserción en las actividades que la Ley promueve. En todo caso, la “normalización” de la zona entendida como una necesidad para el éxito de la instauración de la economía de especialización, es lo que lleva a tratar de resolver la cuestión social; la urbanización es accesoria, como requisito del funcionamiento óptimo del mercado y no planteada por la gravedad de la injusticia social, que no es percibida o referida como tal. Finalmente, el artículo 34 crea, por parte de la Corporación Buenos Aires Sur, la Unidad Ejecutora de Proyectos Especiales Comuna 819 (UPE COMUNA 8), y luego se señalan los rasgos de la UPE, su organigrama y funcionamiento.[14]
Por otro lado, en 2014, la problemática de la marginalidad, la habitabilidad en las villas, en suma, la cuestión social, fue abordada en Unidades Territoriales de Inclusión Social, desprendimiento y profundización de los criterios y lineamientos propositivos del PUA y del MT. En este texto se diseña el emplazamiento territorial de las UTIU como tecnologías de gobierno para resolver las situaciones de marginalidad relevadas a partir del ISU. Con respecto a nuestro objeto de análisis, para la Comuna 8 se confeccionaron las UTIU 8 Norte, 8 Sur, y 8 y 9 Oeste.
En cuanto a los diagnósticos, podemos decir que para la UTIU Comuna 8 Norte, los indicadores de Estructura y Centralidades y Producción y Empleo son los que peores resultados reflejan, mientras que lo relevado para Transporte y Movilidad presenta el valor más alto. Cuando se realizó el relevamiento publicado en el documento homónimo a las UTIU, la situación para la Comuna 8 presentaba, en las diferentes áreas delimitadas en base a la inclusión de contextos de marginalidad, valores fuertemente deficitarios en los ítems de Estructura y Centralidades y Producción y Empleo, mientras que la proximidad a arterias y corredores viales que, en ciertos casos se alzan como barreras urbanas, aportaban, en al menos dos de estas tres UTIU que se definieron en la Comuna 8, los valores máximos dentro de la composición del ISU.
Si observamos el cálculo del ISU total para la Comuna, (0,706), así como su composición, la correlación entre los valores observados para las UTIU de las Comunas 8 Norte, 8 Sur y 8 y 9 Oeste, se confirma: Producción y Empleo presenta el valor más bajo, (0,4450), seguido por Estructura y Centralidades (0,4667), mientras que Transporte y Movilidad aporta el valor más alto (0,9439).[15]
Asimismo, la UTIU Comuna 8 Norte se halla “relativamente alejada” de una economía de aglomeración diversificada en Av. Sáenz, con un promedio de 13 a 20 locales por cuadra, hallándose más próxima otra ubicada en la Av. General Fernández de la Cruz, cuyo promedio es de 7 a 12 locales por cuadra. Luego, para la UTIU Comuna 8 Sur, la proximidad a una economía de aglomeración diversificada es caracterizada como deficiente, con una baja densidad de este tipo de economías en todo su entorno. Además, las distancias a ciertos puntos relevantes varían en cada uno de los conjuntos, teniendo en cuenta la influencia de las barreras urbanas que dificulta los desplazamientos y accesos a esos puntos.
Finalmente, con respecto a la UTIU Comunas 8 y 9 Oeste, la proximidad a economías de aglomeración diversificadas es particularmente deficiente para la población de la Villa 15. Cercana a la UTIU se halla el eje de la avenida Eva Perón, con un promedio de 8 a12 locales por cuadra, al igual que en la Av. Juan Bautista Alberdi, más alejada. El texto indica, no obstante, que estos ejes comerciales no tienen un gran desarrollo a causa del impacto de las barreras urbanas circundantes.
El concepto de sustentabilidad utilizado en todos estos documentos prioriza el trayecto hacia el equilibrio del sistema en términos neoliberales a través de indicadores y metas que aseguren principalmente el desarrollo económico, al tiempo que se encaran paliativos para los problemas de pobreza y vulnerabilidad generados por el mismo sistema, pero sin atacar las causas estructurales que los producen.
Los diagnósticos ofrecidos por el gobierno de la ciudad, empleando una metodología de relevamiento inspirada en una episteme enmarcada por el master frame de la sustentabilidad, lleva a un abordaje particular de la cuestión social: ésta se vuelve inteligible a partir de la práctica misma del planeamiento urbano. Del análisis de la Ley en conjunto con el MT, el PC8 y las UTIU, se torna evidente que la implementación de esa metodología es constante, y que la racionalidad política característica detrás de la confección de estos textos y de la iniciativa de creación del Distrito del Deporte es transversal a ellos. Asimismo, la marginalidad en la ciudad es problematizada y afrontada en virtud de una praxis gubernamental interesada en la renovación urbana y capitalización competitiva de la ciudad, mediante la puesta en valor del espacio urbano. A tal fin, se asume “necesario” desarrollar la ciudad bajo un criterio de sustentabilidad que aprehende las prácticas de habitabilidad, generación y acumulación de capital, y de circulación y acceso a la ciudad, de manera sistémica. Esto se logra a partir de un recorte metodológico específico que revela contextos de déficit y que faculta de legitimidad a la vocación política de las autoridades en cuestión.
La “eficiencia” que comporte la relación entre dichas variables hace a posibles situaciones de balance o crisis sistémica, pero la pobreza en sí misma no es abordada como tal sino a partir del problema que representa para el despliegue de políticas que promueven dicha “renovación urbana” a través de, por ejemplo, economías de especialización. En otras palabras, es el interés por desplegar la potencia del mercado lo que lleva a advertir situaciones de vulnerabilidad extremas para ciertos sectores de la población, y es la obstrucción que la presencia de estos asentamientos precarios presenta para programas de gobierno tales como la creación del Distrito del Deporte, lo que habilita a la producción específica de un saber sobre la población que habita villas y barrios municipales.
En suma, a lo largo de estos documentos no se aprecia una preocupación directa por la situación de estos sectores. En todo caso, se manifiesta en lo referente a cómo los valores deficitarios que aportan a nivel territorial, villas y barrios municipales al ISU de las Comunas, afectan por causa del propio encadenamiento sistémico, el ISU total de la Ciudad.
Dentro de esta racionalidad política, y como evidencian los programas de gobierno que de ella se desprenden, la dimensión social no ocupa, en el gran discurso de una Ciudad de Buenos Aires Deseada-Sustentable, un lugar particularmente importante, sino inferior en importancia o subsumido como variable socio-económica, mas no considerada por su propio peso. Esto es un efecto de la codificación del abordaje analítico por parte de los equipos de planificadores y muestristas que participaron de todos estos relevos.
Medio ambiente, economía y sociedad son los tres elementos que, en conjunto, se afectan recíprocamente, dando lugar a un balance más o menos sustentable, según los valores que presenten para hacer inteligibles los problemas que atraviesa en la actualidad, y en el futuro previsible, la Ciudad de Buenos Aires. Construidos a partir de instrumentos técnicos, herramientas teóricas y un marco teórico preciso, estos elementos configuran un tipo de sujeto a gobernar: uno cuya conducta el gobierno buscó orientar de acuerdo a políticas específicas.
El emplazamiento de actividades económicas en la zona sur de la ciudad se enmarcó en una visión sistémica de interrelaciones de variables. Entre su población, se hallan potenciales emprendedores y empresarios que lograrían dinamizar el mercado en virtud de su interés de lucro, capacidades técnicas y profesionales, y por iniciativa propia. Estas características devienen objeto de tecnologías como la ley en cuestión, instrumento de ordenamiento y regulación de dichas conductas, propugnando su diseminación e inscripción territorial en forma consistente con un cierto modelo de desarrollo económico específico, inscripto en el amplio espectro de la gubernamentalidad neoliberal.
Imagen Nº
“Corredores Comerciales de Escala Barrial” y “Jurisdicciones y Centralidades”
Fuente: Modelo Territorial: Buenos Aires 2010-2060; Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBA, 2011, p. 234.
Imagen Nº 2
Economías de Aglomeración” y “Economías de Especialización
Fuente: Modelo Territorial: Buenos Aires 2010-2060; Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBA, 2011, p. 234.
Imagen Nº3
Corredor de interconexión comercial barrial” y “Corredor productivo de alta densidad
Fuente: Modelo Territorial: Buenos Aires 2010-2060; Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBA, 2011, p. 235.
Imagen Nº4
Producción y Empleo
Fuente: Modelo Territorial: Buenos Aires 2010-2060. Subsecretaría de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2011, p. 237.
Imagen N°5
Esquema síntesis de lineamientos de Estructura y Centralidades Comuna 8
Fuente: Plan de Comuna 8. Desarrollo urbano y social de la comuna 8. Documento Preliminar, Buenos Aires: Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBS, 2012, p.60
