Dinámica productiva, laboral e institucional en la esfera urbana. Un análisis en municipios del Conurbano Bonaerense (2015-2018)

Productive, labor and institutional dynamics in the urban sphere. An analysis in municipalities of the Greater Buenos Aires (2015-2018)

El presente trabajo tiene como objetivo central examinar la dinámica productiva, laboral e institucional en la esfera urbana argentina reciente. Para ello se analiza el impacto de los cambios políticos de los últimos años en los modelos locales de intervención respecto de la trama productiva y laboral en municipios/partidos del denominado Conurbano Bonaerense o Gran Buenos Aires, en tanto principal aglomerado urbano del país. En este marco, se busca indagar el grado de desarrollo económico y social que alcanza el conjunto territorial como su escala municipal, considerando tanto el perfil productivo y de empleo generado, como las particularidades institucionales y políticas recientemente desplegadas en la materia.

El trabajo se organiza del siguiente modo. En una primera parte, se abordan los principales elementos conceptuales respecto a los debates sobre las ciudades, el desarrollo y los procesos de transformación económica, política y socio-territorialen un marco de globalización creciente. Seguidamente, se dan cuenta de los aspectos metodológicos y se analizan las principales particularidades que asume la dinámica productiva, laboral e institucional en el marco del Conurbano Bonaerense y sus implicancias a nivel municipal. En último término, se refieren las consideraciones finales sobre las problemáticas trabajadas.

Las ciudades constituyen en la actualidad un factor relevante del funcionamiento capitalista mundial. Los procesos simultáneos de globalización económica, intensificación de los flujos de información y comercio, concentración de la población y transformaciones socioculturales y políticas, otorgan protagonismos a estos espacios. Las ciudades componen así una construcción colectiva variada, contradictoria y en constante transformación. Se pueden considerar entonces diversas concepciones de ciudad que históricamente van cambiando en relación a múltiples dimensiones: a una base estructural (socio-económica), territorial, y a las estrategias de representación y construcción de lugar que los actores sociales despliegan, sean éstos de carácter local como no local (Castells, 2002: Pírez, 1995 y 2003; Sassen, 2003; Carmona 2012).

De acuerdo con ONU-HABITAT las ciudades generan más del 70% del Producto Interno Bruto (PIB) del mundo. Los cambios en los patrones de localización de las empresas, la menor preponderancia de los Estados-nación, las mayores posibilidades de comunicación global y la primacía de la tecnociencia, de la información y conocimiento y de las finanzas, establecen un cuadro caracterizado por el incremento de la competencia y la complejidad entre ciudades y regiones, y a la vez mayores diferencias y desigualdades a escala territorial y local (Castells, 1996 y 2002; Borja y Castells, 1997; Santos, 2000; Silveira, 2008; Sassen, 2003 y 2010).

El impulso puesto a la atracción de inversiones y las mejoras en las condiciones del territorio como eje de un nuevo empresarialismo urbano, son factores determinantes del nuevo escenario (Harvey, 1989; Theodore, Peck&Brenner, 2009; De Mattos, 2010).En este marco, se generan nuevas intervenciones estatales para facilitar la participación privada con fines de negocios, como así también la privatización y desregulación de activos públicos. El modelo de apertura económica y las transformaciones desarrolladas sientan las bases de un nuevo ordenamiento urbano. Se conforma entonces una relación directa entre la destrucción parcial de la institucionalidad vigente a través de iniciativas reformadoras orientadas al mercado y la creación de infraestructuras para facilitar el crecimiento económico, la mercantilización de bienes y servicios y una normatividad con eje en el capital (Brenner& Theodore, 2002; Carrión, 2005; Rodríguez& Di Virgilio, 2014).

De este modo, la oferta local -en términos de infraestructura, fuerza de trabajo, servicios, articulación en redes, etc.- resulta relevante para permitir la circulación y reproducción del capital en su territorio. Se establece entonces un juego combinado de estrategias internas de los sistemas locales, mediados por las dinámicas nacionales, en relación a una lógica capitalista de acumulación global y de desigualdad creciente en los diversos ámbitos (Harvey, 2007; Fritsch y Kauffeld-Monz, 2010; Cicollella, 2011).

La esfera local/municipal constituye en este marco una instancia importante de las diferentes interacciones sociales, económicas y político-institucionales. La existencia de un modelo de intervención a nivel municipal sustentado en la articulación de actores puede generar condiciones favorables para el desarrollo, si bien ello estará determinado por los estímulos y políticas desplegadas fundamentalmente desde otros niveles de gobierno e instancias de decisión. En efecto, la dimensión metropolitana en ciudades con fuertes niveles de fragmentación social, productiva e institucional plantea dificultades para el desarrollo local pensado de manera endógena y sugiere la importancia de examinar con mayor detalle la complejidad de este tipo de territorios (Borello, 2007; Pírez, 2008).

Diversos estudios han examinado el nuevo escenario socioeconómico. El aumento de la pobreza, la precarización laboral y la segregación socio-espacial entre otros procesos, han reconfigurado el mundo popular y las categorías que relacionan estos sectores sociales a la política (Merklen, 2005; Ziccardi, 2008; Winchester, 2008; Vommaro, 2010).

En otra línea de análisis, diversos trabajos han enfatizado en las nuevas responsabilidades en materia social y económica que enfrentan los gobiernos locales. La transferencia de la carga de la crisis por medio de los procesos de descentralización incrementó las funciones a ser ejercidas por los municipios, con un papel más activo en campos tales como desarrollo productivo y social, seguridad, medio ambiente, participación ciudadana, entre otros; a la vez que llevó a redefinir intervenciones y formas de legitimación del gobierno local (García Delgado, 1997; Cravacuore, 2007; De Piero, 2010; Carmona, 2012, Cravacuore, 2106).

Por otra parte, las profundas transformaciones sociales y políticas de las últimas décadas llevan a los partidos políticos a un largo proceso de cambio respecto a las formas tradicionales de representación de comienzos y mediados del siglo XX[1]. Las fuerzas político-partidarias muestran así una serie de aspectos que caracterizan su desarrollo junto a diversas implicancias a escala local. Distintas lecturas destacan la conjunción de instancias formales e informales involucradas en su vida interna. En virtud del análisis del peronismo (Levitsky, 2005) y el carácter informal general de los partidos latinoamericanos (Freidenberg y Levitsky, 2007), se hace necesario no sólo considerar sus aspectos organizativos estatutarios sino también sus ámbitos e interacciones más de carácter informal. Ello resalta la importancia de las redes y relaciones establecidas con el denominado “medio” o “entorno” partidario, en tanto cruces de diversas redes relacionales con valores e intereses compartidos (Sawicki, 2011). De esta forma, la organización partidaria deja de ser contemplada como un espacio hermético, autónomo y con fronteras claras y definidas, para mostrarse como un ámbito más abierto, dinámico y con límites porosos frente a otros tipos de asociaciones y prácticas de sociabilidad más informales.

Este trabajo busca analizar la dinámica productiva, laboral e institucional en municipios -o partidos constitucionalmente hablando- que conforman el Conurbano Bonaerense, dada su importancia como principal aglomerado urbano del país[2], refiriendo al conjunto territorial cuando los datos disponibles solo se encuentran agregados (por ejemplo datos de mercado de trabajo para los 24 partidos del Gran Buenos Aires) y trabajando con datos desagregados a nivel de partido, para un conjunto de nueve casos seleccionados (más de un tercio) en virtud del perfil industrial particular de sus tramas productivas.

La metodología es cualitativa y triangula fuentes primarias y secundarias, según la dimensión de análisis. Por un lado se caracteriza: i) la dinámica socioproductiva ,se presentan datos sobre el grado de desarrollo económico y social, considerando el Producto Bruto Geográfico –PBG-,principales ramas de actividad y grado de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI, con datos desagregados para los nueve partidos seleccionados para 2008/2010;luego se estudia ii) la dinámica sociolaboral, atendiendo al peso de las diferentes ramas de actividad en la ocupación, los principales indicadores del mercado de trabajo y la desigualdad social a partir de datos sobre brecha de percepción de ingresos, con datos agregados a nivel de región que permiten captar las transformaciones operadas a partir del cambio de contexto político y económico; y finalmente se analiza iii) la dinámica institucional, atendiendo al grado de autonomía financiera municipal (la relación entre los recursos corrientes municipales versus los provenientes de otras jurisdicciones), el perfil político del partido gobernando y el modelo de intervención en materia de desarrollo productivo y de empleo, con información desagregada para nueve los casos municipales seleccionados -General San Martín, Avellaneda, Quilmes, La Matanza, Tigre, San Fernando, Tres de Febrero, Vicente López y Lanús-).

El modelo de intervención designa al conjunto de políticas, programas e iniciativas, provenientes de diferentes niveles jurisdiccionales (Nación, Provincia, Municipios), que involucran a actores públicos y privados locales y se implementan en el ámbito municipal. El término permite una aproximación a la extensión de la intervención estatal municipal en el territorio, a la diversidad de actores involucrados e interpelados por las políticas, así como a las capacidades y autonomía municipales para desplegar iniciativas propias e implementar instrumentos que involucran diversas competencias técnicas. Asimismo, la reconstrucción del modelo permite ponderar el peso de las iniciativas propias vis a vis las provenientes de otras jurisdicciones, caracterizando la relación política intergubernamental intra/extra partidaria. La elaboración del modelo se nutre de información primaria proveniente de entrevistas semi-estructuradas a referentes y funcionarios de las áreas de producción, industria y empleo, de información proveniente de sitios web municipales y bibliografía secundaria[3].

Además de presentar un perfil industrial, la selección de los casos se realizó previendo una distribución geográfica equilibrada entre la zona norte, sur y oeste, como así también una presencia de las principales fuerzas político partidarias: Frente para la Victoria (3 casos), Alianza Cambiemos (4 casos) y Frente Renovador (2 casos)[4]. De este modo, se busca indagar a partir del nuevo mapa político de la región que se abre a fines de 2015, cómo incide el perfil político partidario en la configuración de los modelos de intervención en trama productiva industrial.

El Conurbano Bonaerense conforma un territorio complejo y diverso, con fuertes contrastes sociales, en el que habita alrededor de un tercio de la población del país. Forma parte de una región metropolitana más amplia -la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)- que comprende, de acuerdo a las actividades económicas y la movilidad cotidiana de la población, un territorio que incluye a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y otros partidos circundantes al Conurbano Bonaerense, tomando como eje las principales cabeceras de las líneas de ferrocarril y del transporte de pasajeros (ver mapa 1).

Mapa 1
El Conurbano Bonaerense en el marco de la Región Metropolitana de Buenos Aires
Fuente: Observatorio Metropolitano, Consejo Profesional de Arquitectos y Urbanismo.

El aglomerado urbano examinado presenta importantes déficits sociales e infraestructurales. En relación a la problemática urbana, se aprecia la fuerte segmentación institucional de las políticas sectoriales (vivienda, transporte, obras públicas) y la heterogeneidad de los gobiernos locales, planteando un escenario general de falta de planificación y siendo crítico el acceso a la vivienda y a las redes de agua y saneamiento. Al mismo tiempo, aproximadamente el 10% de la población del Conurbano vive en villas y asentamientos populares (Bustos, 2018; Quintar y Carmona, 2018)

La estructura y dinámica económica de la RMBA se encuentra fuertemente condicionada por su histórica posición de centralidad en la vida económica argentina. Esta región concentra la mayor parte de la actividad industrial y financiera del país. Este proceso de concentración, se explica por los factores de atracción propios de las ciudades metropolitanas, como los servicios a la producción, la especialización del mercado de trabajo y, fundamentalmente en estas últimas décadas, el acceso a la información (Ciccolella, 1999; Briano, Fritzsche y Vío, 1993;Vidal-Koppmann, 2009; Ciccolella, y Vecsur, 2012).

Estas tendencias se expresan con nitidez en la situación relativa del mercado de trabajo de la RMBA respecto del ámbito nacional. Esta región muestra, según el INDEC, la tasa de actividad más elevada del país a la vez que enfrenta situaciones de desempleo y subempleo más críticas que las de otras regiones. La estructura productiva de la RMBA, lejos de experimentar una dinámica modernizadora, mantiene los rasgos fundamentales de su configuración tradicional, y no se ha alterado sustancialmente la tendencia histórica de localización industrial, consistente en un proceso de periferización, desde el centro de la ciudad de Buenos Aires hacia los partidos más alejados (Borello, 2007; Couto, 2018).

Como resultado de estos procesos, se configura una estructura territorial fragmentada entre algunos centros o ejes dinámicos y grandes espacios de estancamiento o crecimiento limitado, como producto de factores que operan principalmente a escala metropolitana.

La elevada concentración de población que alcanza el Conurbano Bonaerense confiere a ese conglomerado urbano una importancia significativa en diferentes niveles. En términos políticos, el padrón electoral supera los 7 millones de votantes, representando el 20% del total nacional; en términos económicos –junto con el resto del área metropolitana- concentra alrededor de la mitad del producto bruto nacional; y su territorio se convierte en un escenario político y social sumamente relevante.

En materia socioeconómica, los municipios del Conurbano Bonaerense constituyen espacios geográficos, heterogéneos y desiguales, pero con gran potencial productivo. La cercanía a diferentes puertos internacionales, la densidad poblacional con el consecuente tamaño de los mercados para el consumo y el acceso a redes político-institucionales, convierte a los 24 partidos en un destino atractivo para todo tipo de inversiones, en especial la producción de bienes y servicios. Conviven así grandes empresas nacionales y transnacionales, pequeñas empresas, emprendimientos familiares, empresas recuperadas, cooperativas de trabajo insertas en tramas productivas e institucionales con grados muy variables de desarrollo (Couto, 2018)

Siguiendo los últimos datos de información desagregada por PBG del año 2008, las ramas de actividad predominantes son la industria, el comercio, los servicios inmobiliarios, el transporte y la construcción. Estas actividades concentran en conjunto el 79,4% del PBG del Conurbano Bonaerense, siendo la industria la actividad más importante que representa a un 35% del PBG de la región.

Figura 1
PBG de las principales ramas en el Conurbano Bonaerense
Fuente: Elaboración propia en base a Lódola, A.; Brigo, R. y Morra, F. (2010).

Tanto la distancia de la capital nacional como la ubicación cardinal de las ciudades del Conurbano pareciera configurar un patrón particular de desarrollo socioproductivo. Se observa en este sentido que los partidos con un producto per cápita elevado se emplazan generalmente sobre el primer cordón de la ciudad y se ubican al norte (excepto por Avellaneda) mientras que hacia el sur y oeste y a medida que nos alejamos de la ciudad se encuentran los escenarios con indicadores menos favorables. Esto se debe al particular desarrollo histórico y geográfico del proceso de industrialización[5] en estas ciudades, que por su cercanía con los grandes centros de consumo, en especial la Ciudad de Buenos Aires, localizaron y concentraron los centros de producción. Del mismo modo que estas ciudades atraen contingentes importantes de trabajadores por la capacidad instalada de sus fábricas en etapas de expansión económica, potencian también fenómenos de precariedad, informalidad y desempleo en etapas de recesión o estancamiento de la actividad industrial (Rojo y Rotondo, 2005).

Mapa 2
Producto Bruto Geográfico per cápita 2008 y nivel de NBI 2010
Fuente: Elaborado por Walter Bustos, en base a información de Lodola et al. (2010) e INDEC, Censo de Población 2010.

El mapa ilustra en este sentido el grado desigual de desarrollo económico de los 24 municipios/partidos. Dichos distritos fueron clasificados en tres niveles, según el indicador producto bruto geográfico per cápita[6] y en tres niveles, según el indicador de NBI que mide pobreza estructural[7]/[8].

Se observan importantes brechas al interior del Conurbano con los escenarios más favorables en partidos que presentan ingresos altos (Avellaneda, Vicente López, San Isidro, Tres de Febrero y General San Martín) o ingresos medios en la zona oeste (Hurlingham, Morón, Ituzaingó y Lanús), mientras que los entornos más desfavorecidos socialmente se presentan en ciudades de ingresos medio-bajo (Malvinas Argentinas, Merlo, La Matanza, José C. Paz, Moreno y Florencio Varela).

En particular, los nueve partidos seleccionados para el estudio de las políticas poseen un perfil predominantemente industrial y concentran el 68% de la producción industrial de la región Gran Buenos Aires, siendo que en especial en los partidos de Vicente López, General San Martín y La Matanza, la industria representa más del 10% del producto de la localidad (figura 2).

Figura 2
Producto Bruto Geográfico Per Cápita, Peso de la Industria en la región (2008) Cantidad de hogares con NBI por partido (2010). Partidos seleccionados del Conurbano Bonaerense

Fuente: Elaboración propia en base a Lodo laet.al (2010) y Censo de Población 2010.

Se localizan en el primer cordón (Avellaneda, General San Martín, Lanús, La Matanza parte este, Vicente López y Tres de Febrero) y en el segundo (La Matanza oeste, Quilmes, San Fernando y Tigre) y presentan índices de NBI bajos, a excepción de La Matanza y Tigre, y en menor medida San Fernando[9], que exhiben un mayor proporción de hogares pobres.

Los municipios/partidos del Conurbano Bonaerense o Gran Buenos Aires evidencian una estructura laboral ligada fundamentalmente a los procesos socioproductivo suburbanos. El crecimiento económico experimentado entre el período 2003-2015 ejerció fuerte presión demográfica e infra estructural y se montó sobre configuraciones urbanas precarias en un proceso de escasa planificación urbano-ambiental.

Siete ramas de actividad sobre un total de 15, ocupan a casi 3 millones y medio de trabajadores, el 69% de los ocupados (INDEC- Censo Nacional de Población 2010). La industria, además de tener un peso significativo en el producto, ocupa al 15% de los trabajadores. Las actividades de administración pública y la enseñanza concentran en conjunto el 16%, asumiendo un rol central el sector público como empleador tanto a través del Estado provincial como los Estados locales (Figura 3).

Figura 3
Ocupación de las principales ramas
Fuente: INDEC-Censo Nacional de Población 2010

Los últimos años asistimos a un proceso de incremento del desempleo y la desigualdad social producto del conjunto de medidas adoptadas con el cambio de gobierno a comienzos de 2016 y la alteración consecuente de los principales precios relativos de la economía. La apertura comercial, la devaluación del peso respecto del dólar, los tarifazos en los servicios públicos y el retraso salarial respecto de los índices inflacionarios[10], llevaron a un deterioro sustantivo de las condiciones materiales de vida de la población y a un incremento en la demanda de empleo sobre el mercado laboral (Couto, 2016).

La desigualdad socio-territorial que caracteriza a la región estudiada se expresa en situaciones de elevada fragmentación de la clase trabajadora y su dinámica de expulsión del mercado laboral. La desocupación que había sido un flagelo social en los años noventa, se había reducido significativamente hasta 2015 alcanzando un dígito, según datos del INDEC[11]. Como afirman algunos autores, entre 2002 y 2014 se observa, aunque con vaivenes, una clara mejoría de las condiciones imperantes en el mercado de trabajo (Beccaria y Maurizio, 2018). El escenario posterior a la asunción de Cambiemos al gobierno, va a incidir en un deterioro importante de los indicadores sociales, en especial del desempleo y la desigualdad social.

Figura 4
Desocupación y brecha de ingresos medios entre decil más rico y decil más pobre, 2007-2018

Fuente: EPH INDEC.* Notas: Tasa de desocupación para la serie cuartos trimestres 2007-2014 y segundos trimestres 2015-2018, debido a que en 2015 el INDEC no publicó datos para el IV trimestre.

Notas: Tasa de desocupación para la serie cuartos trimestres 2007-2014 y segundos trimestres 2015-2018, debido a que en 2015 el INDEC no publicó datos para el IV trimestre.

*Se refiere al indicador Brecha de ingresos medios de la población (per cápita familiar) entre decil más rico y decil más pobre.

La percepción de ingresos en Argentina históricamente denota una profunda desigualdad socioeconómica. La serie 2007-2018 muestra una primera tendencia hasta 2015 de reducción significativa de la brecha de ingresos entre el decil más rico y el decil más pobre. Con los reparos del caso por la alteración de la medición desde 2007, la reducción de la brecha de ingresos es continua. A partir de 2016 y con datos solo hasta 2017 parecería revertirse la tendencia ampliándose la desigualdad de ingresos percibidos por la población. La desocupación por su parte, exceptuando el año 2009 producto de la crisis financiera internacional, exhibe también una trayectoria descendente en el período 2007-2015 y de reversión a partir de la asunción del nuevo gobierno de Cambiemos en 2016.

Por otro lado, la presión sobre el mercado de trabajo, si se considera la demanda total de empleo, es muy superior a la que exhibe la cifra de desocupación en los años recientes.

Figura 5
Desempleo y demanda de empleo sobre el mercado de trabajo en los Partidos del Gran Buenos Aires y total 31 aglomerados urbanos (AU), 2016/2018

Fuente: EPH INDEC. Segundos trimestres de 2016 y 2018 para los 24 partidos del Gran buenos Aires y los 31 aglomerados urbanos. INDEC informa desde 2016 a la actualidad, que los datos 2007-2015 no están publicados por que están siendo revisados.

A partir del año 2016, el deterioro de las condiciones de empleabilidad, en combinación con la caída del salario real, lleva a una creciente presión sobre el mercado de trabajo que es particularmente elevada en los partidos del Gran Buenos Aires, en comparación con los 31 aglomerados urbanos del país. La demanda total de empleo, sumando los que no tienen trabajo y los que necesitan complementar ingresos superan el 35% en 2016 y alcanzan el 42.6% en 2018. De modo que prácticamente uno de cada dos trabajadores se encuentra en 2018 en una situación de insatisfacción y necesidad respecto a las condiciones que ofrece el mercado de trabajo.

En esta misma línea, se registra un incremento del empleo informal los últimos años, tendencia que denota mayor vulnerabilidad y precarización de las condiciones laborales. El período 2003-2010 exhibió una reducción continua de trabajadores del sector informal, tendencia que se estabilizó con oscilaciones entre 2010 y 2015. A partir de las nuevas condiciones macroeconómicas, el empleo informal se incrementa en 2016 y 2017[13] alcanzando a representar ese año el 46.8% de los trabajadores ocupados (Mario, 2017).

El cambio en las condiciones sociolaborales y la consecuente una situación de vulnerabilidad en el territorio ubica a los gobiernos locales en una situación de profundo desajuste entre la disponibilidad de recursos financieros, cada vez más escasos[14], y las demandas y las expectativas de los actores sociales respecto a la gestión municipal.

La gestión de los municipios del Conurbano Bonaerense presenta, en base al escenario expuesto, grandes desafíos. La elevada densidad poblacional y la concentración económica ejercen fuerte presión sobre el mercado de trabajo, sobre la oferta de servicios públicos y a la vez demandan de los gobiernos locales un grado significativo de innovación en materia de planificación urbana y ordenamiento territorial.

Como primer interlocutor, los gobiernos locales son interpelados por diferentes colectivos y actores sociales y económicos en torno a temáticas diversas. En particular la cuestión del empleo y el entorno productivo han adquirido protagonismo en las agendas locales, corriendo los límites de la agenda tradicional municipal. El acondicionamiento del entorno productivo entrañaba incumbencias ligadas a la realización de obras públicas, la prestación de servicios públicos (agua, redes cloacales, alumbrado, etc.) y la habilitación, seguridad y regulación de los emprendimientos productivos (Reese, 2006; Borello, 2007 y Carmona, 2014).

En grados diversos las funciones municipales se ampliaron en torno a una agenda de desarrollo local, de puesta en valor de los entornos de producción, de despliegue de capacidades y competencias de los actores para el mercado a través de vinculaciones con el sistema educativo, y en muchos casos también del cuidado del medioambiente. Por otra parte, la creciente desigualdad socioeconómica territorial, derivó en nuevas funciones de contención y resolución de problemas sociales desde los gobiernos locales vinculados a la salud, la educación y también al trabajo (Villar, 2004; Cravacuore, 2007 y Carmona, 2012)

En efecto, al proceso de descentralización de los años noventa y revitalización de los gobiernos locales, le siguió una etapa entre 2003 y 2015 de fuertes transferencias de recursos desde el nivel nacional y provincial al local, que marcó una creciente agenda e intervención sobre el territorio en materia social y económica. El incremento de recursos hacia los municipios fue significativo y combinó transferencias desde la provincia y la nación mayormente. en un proceso de competencia interjurisdiccional por el control político sobre el territorio (Brusco y Moscovich, 2012). Gran parte de los recursos transferidos estuvieron ligados a obras de infraestructura, a programas e instrumentos socioproductivos de desarrollo local que interpelaron a los municipios y demandaron desplegar importantes capacidades de gestión, en muchos casos que no se habían desarrollado antes (Carmona, 2015; Couto, et al. 2016; Casalis, 2017 y Flores et al. 2018).

No obstante dicha expansión de funciones, se observa una gran inestabilidad de las estructuras estatales en el plano local. Incluso en municipios con continuidad de la gestión político partidaria se registra gran rotación de funcionarios en diferentes áreas, expansión y contracción de las dependencias y los instrumentos de intervención. Y en los casos que experimentan cambios del signo político, los ajustes de estructuras y procesos municipales son más profundos (Carmona y Anzoátegui, 2010, Cravacuore, 2016 y Casalis, 2017).

Desde fines del año 2015 hasta la actualidad, se fue estableciendo desde el gobierno nacional un esquema de intereses y políticas de orientación neoliberal. Distintas intervenciones públicas en materia económica y social tuvieron como objeto generar un importante “cambio” de rumbo respecto a la etapa anterior, que se tradujo en la desjerarquización de nueve áreas estatales entre ellas Ciencia y Tecnología, Salud y Trabajo con una reducción concomitante del gasto público primario y en partidas en áreas esenciales como educación, salud y desarrollo social[15].

El impacto de estos cambios en los modelos locales de intervención en materia productiva se dio por un lado en la disminución de partidas transferidas desde Nación, destinadas a programas sociales y socioproductivos (Argentina Trabaja, Programa de mejoramiento barrial, Mejor Vivir), para los cuales se destinaban transferencias significativas, y por otro lado, el impacto operó a través de la nueva configuración política del Conurbano Bonaerense que a partir de las elecciones del año 2015 dejó de ser un territorio casi exclusivo del Partido Justicialista.[16]

El peronismo no perdía la Provincia de Buenos Aires desde el año 1985. A pesar de ser un territorio con fuerte concentración de sectores populares la victoria en 2015 de una alianza de centro-derecha expresó diferentes cuestiones, ligadas a la fragmentación de la representación peronista, a la revalorización de una agenda de clase media de gestión y orden y a una construcción territorial efectiva por parte de Cambiemos de redes políticas que aglutinan a algunos movimientos sociales no kirchneristas o “autónomos” y al ongeismo católico (Rofman y Zamora, 2016).

En el nuevo escenario, la injerencia de los gobiernos locales para desplegar políticas e iniciativas en materia productiva se ve condicionada por diferentes factores. En este sentido, el análisis de la dimensión político institucional se propone el objetivo de identificar y precisar los diferentes condicionamientos que operan sobre la intervención local en la materia: cómo incide la autonomía financiera municipal[17] o el signo político partidario en el despliegue de iniciativas y la configuración de diferentes modelos de intervención y articulación con los actores del territorio.

Se define modelo de intervención municipal en materia de producción y empleo a partir de cuatro dimensiones que se operacionalizan según se detalla a continuación. Por un lado, se pondera 1) la extensión del modelo, según el número de iniciativas implementadas en el territorio siendo que hasta 4 iniciativas se considera “acotada” y entre 5 y 9 se considera “extendida”. Asimismo se analiza 2) la diversificación del modelo, según los sujetos destinatarios de las políticas sean actores de la economía social, emprendedores, Pymes, trabajadores, siendo que hasta dos sujetos destinatarios se considera “especializado” mientras que tres o más sujetos destinatarios se considera “diversificado”. Por otro lado, se evalúa 3) la autonomía municipal para desplegar iniciativas propias, según la cantidad de iniciativas municipales vis a vis las provenientes de otras jurisdicciones, siendo “autónomo” el modelo cuando el municipio despliega al menos la misma cantidad de iniciativas localmente, y “dependiente” cuando las propias no superan a las provenientes de Nación o Provincia. Finalmente, 4) la institucionalización refiere a la jerarquización y envergadura de las estructuras municipales dedicadas al desarrollo de la producción y el empleo, siendo “alta” o “baja”, según si el rango alcanza el nivel de Subsecretaría y la misma contiene los programas identificados en la materia.

Del estudio de los nueve casos seleccionados se deriva la siguiente matriz de análisis, que resulta en dos grandes modelos de intervención en materia socioproductiva, un modelo extendido e institucionalizado (figura 6) y otro más acotado con una baja institucionalización de las estructuras municipales dedicadas al campo productivo (figura 7).

Figura 6
Rasgos político-institucionales, financieros y modelo de intervención municipal extendido

Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas a funcionarios municipales, sitios web municipales y Muñoz (2018).

De los nueve casos seleccionados, seis se identifican con una intervención municipal extendida, es decir con un despliegue de entre 5 y 9 iniciativas. Cuatro casos poseen una autonomía financiera elevada (más del 50%). Sólo la Matanza y Avellaneda poseen una escasa autonomía financiera, a pesar de lo cual despliegan modelos extendidos, en particular La Matanza que constituye el caso más activo y de mayor institucionalización y envergadura de iniciativas. Tres municipios son gobernados por el FPV, dos por Cambiemos y uno por el Frente Renovador. Excepto por un caso (Vicente López) todos estos municipios poseen universidades públicas financiadas por Nación creadas desde 1989 en adelante pero sólo algunos municipios poseen centros educativos con fondos propios (Tigre y Vicente López). Por otro lado, se observa una fuerte incidencia en todos los casos, de programas de asistencia técnica y capacitación para el trabajo que si bien requieren de capacidades de los equipos técnicos del municipio, en especial para convocar y articular actores del territorio, no demandan importantes recursos económicos.

En materia de articulación interjurisdiccional, se observa en todos los casos que los modelos extendidos de intervención son a la vez autónomos, es decir que las iniciativas municipales superan a las incorporadas desde otras jurisdicciones. Cabe mencionar que muchas de las políticas del gobierno nacional y provincial destinadas a la producción y el empleo en el período 2016-2017 son heredadas de la gestión anterior (Programa de Recuperación Productiva, Programa de Empleo Joven, Fondo Semilla) y otras son nuevas, en especial las orientadas a la asistencia técnica y el desarrollo emprendedor (Clínicas Tecnológicas y un conjunto de iniciativas para emprendedores). Finalmente, en el año 2018 en el marco de un contexto de fuerte ajuste presupuestario en ambas jurisdicciones, los programas de Nación o de la Provincia se han acotado y han permanecido en muy pocos municipios. De los casos analizados que despliegan modelos extendidos, sólo Tigre realiza un aprovechamiento amplio de la articulación con Nación para la implementación de programas de promoción del empleo. La autonomía municipal en el despliegue de iniciativas propias de envergadura financiera es particularmente relevante en los municipios que crean organismos de formación y articulación de iniciativas para el desarrollo como el Polo Tecnológico y Social, el Centro universitario Local en Tigre; el Instituto Municipal de Desarrollo Económico Social o el Banco de Fomento y Desarrollo Local en Matanza. Por último, solo cuatro municipios ensayan iniciativas de compre local promoviendo rondas de negocios (Vicente López), programas facilidades de crédito a través de tarjetas locales (Tigre) o aprovechando el poder de compra pública municipal y desarrollo de proveedores (La Matanza y San Martín).

En relación con los actores de la trama socioproductiva, en los seis distritos el modelo de intervención es diversificado en la medida que se despliegan iniciativas que interpelan y benefician a un conjunto amplio de actores, emprendedores o trabajadores autónomos, desocupados, cooperativas o iniciativas asociativas y pymes. No obstante, son pocos los casos que articulan programas orientados a empresas o cámaras empresarias en torno a proyectos asociativos, clusters o Parques Industriales (Avellaneda). Estas iniciativas que hasta 2011 eran promovidas desde la Provincia a través del Programa Distritos Industriales, se discontinuó y quedó confinada a las líneas promocionales de Nación de Parques Industriales que tuvo su auge entre 2011 y 2015 (Couto et al., 2016).

En cuanto a la producción local de información primaria, la mayoría de los municipios que despliegan modelos de intervención extensivos poseen iniciativas de relevamiento de datos municipales en materia económica (Vicente López, La Matanza, Avellaneda y General San Martín). Existe una vacancia significativa de información pública ofician de Nación y Provincia desagregada a nivel municipal que complejiza la disponibilidad de datos necesarios para la elaboración de políticas locales, de modo que la creación de observatorios o encuestas propias desarrolladas por las áreas municipales o en articulación con las Universidades nacionales de la zona resultan innovaciones esenciales si el municipio se propone una sintonía fina en materia de intervención productiva.

Figura 7
Rasgos político-institucionales, financieros y modelo de intervención municipal acotado

Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas a funcionarios municipales, sitios web municipales y Muñoz (2018).

Solo tres municipios de la muestra seleccionada despliegan un modelo de intervención acotado, en tanto implementan hasta cuatro iniciativas a pesar de tener un perfil industrial y poseer un grado de autonomía financiera medio (Quilmes) o elevado (Lanús y San Fernando). Dos de los tres, inician su gestión en 2015 a partir de la victoria electoral de Cambiemos y solo una lleva dos gestiones consecutivas (San Fernando) bajo el gobierno del Frente Renovador o Massismo.

En cuanto a las relaciones interjurisdiccionales con Nación y Provincia, las dos gestiones que asumen recientemente de Cambiemos en Lanús y Quilmes exhiben un patrón más dependiente al desplegar pocas iniciativas propias vis a vis las importadas, con el agravante como se mencionó ya, de que muchas de estas iniciativas en especial las provenientes de Nación se han discontinuado, limitando el alcance de la intervención local. En el caso de Quilmes, se registró además una desjerarquización de las estructuras municipales dedicadas a las funciones de desarrollo económico en el marco de un ajuste y reestructuración generalizado de las estructuras municipales que conllevó a los equipos técnicos locales a encarar una búsqueda y diversificación de nuevos socios (Bancos privados o universidades) para el despliegue de nuevas iniciativas de gestión. En el caso de Lanús, los entrevistados indican que la anterior gestión FPV que gobernó hasta 2015 tampoco había desplegado un modelo más extendido de intervención en materia productiva, de modo que habría una continuidad en cuanto a las capacidades municipales desplegadas en este campo.

Finalmente, los tres municipios que poseen modelos acotados, focalizan o especializan su intervención en dos tipos de actores, desplegando iniciativas fundamentalmente ligadas al autoempleo o al emprendedorismo, a través de capacitaciones en oficios o promoviendo ferias comerciales barriales (San Fernando), o ligadas más exclusivamente al emprendedorismo (Quilmes y Lanús).

En síntesis, se advierte que la mayoría de los municipios seleccionados despliegan iniciativas en materia de producción que trascienden las funciones tradicionales ligadas al cuidado y desarrollo del espacio público urbano, independientemente del grado de autonomía financiera que poseen. Debido a que la mayoría de las iniciativas puestas en práctica demandan en menor medida recursos económicos y en mayor medida un despliegue de capacidades técnicas de los recursos humanos para su gestión, la antigüedad de la gestión pareciera incidir más que la autonomía financiera en la extensión de los modelos municipales de intervención. En efecto, los entrevistados señalan que la capacidad de promover iniciativas propias, que indicamos en el artículo como grado de autonomía del modelo, está más relacionada con los aprendizajes acumulados en el tiempo y con la continuidad de los equipos técnicos en las estructuras municipales.

En cuanto al sesgo que los signos políticos partidarios pudieran imprimir a los modelos de intervención, se evidencian algunos indicios aunque no pueden deducirse del análisis condicionamientos significativos. Aparece más claro en las gestiones municipales de Cambiemos una focalización a los programas e iniciativas de promoción del emprendedorismo o las iniciativas de promoción comercial barrial en línea con los programas propuestos desde Nación; mientras que las gestiones del FPV exhiben una mayor inclinación por el desarrollo de iniciativas orientadas al asociativismo o la generación de empleo local a través del compre municipal o el microcrédito. En los casos analizados del Frente Renovador[18] los modelos son bastante disímiles, con un modelo acotado, de estilo tradicional en San Fernando y uno extendido de intervención en Tigre, lo cual es particularmente llamativo en especial dada la proximidad geográfica y la similitud de la estructura socioproductiva. Probablemente esta diferenciación indique un margen significativo de incidencia de los ejecutivos municipales, de sus estilos y agendas, para delimitar la configuración de los modelos locales de intervención en materia de producción y empleo.

El artículo se orientó a caracterizar el tipo de desarrollo socioeconómico de municipios/partidos con un perfil predominantemente industrial del Conurbano Bonaerense o Gran Buenos Aires, dando cuenta de un conjunto de rasgos estructurales, como la producción y el nivel de pobreza; y a la vez indagando sobre una serie de características coyunturales, como la evolución reciente de la demanda de empleo y la desigualdad social.

En este plano, se observó por un lado una correlación inversa significativa entre producto per cápita y pobreza estructural. En especial en los partidos “ricos” de ingreso medio-alto, los indicadores de pobreza estructural son bajos, siendo elevados los índices de NBI en los municipios “pobres” o de ingresos bajos. Al mismo tiempo, la mayoría de los partidos de ingreso per cápita medio-alto presentan perfiles productivos con gran peso de la industria y las actividades comerciales.

En este sentido, la selección de nueve casos municipales con fuerte incidencia de la industrial en el producto del Conurbano Bonaerense o Gran Buenos Aires (concentran el 68% de la producción), permitió indagar los modelos de intervención que despliegan los gobiernos locales en materia productiva. Es decir, dada una estructura productiva y una dotación de recursos relativamente similar, el artículo se propuso analizar qué margen de acción y gestión de política despliegan los gobiernos locales para desarrollar, promover o contener a los actores del campo productivo, qué capacidades despliegan para traccionar recursos de otras jurisdicciones (Nación y Provincia), para diseñar instrumentos propios y para articular con un abanico amplio de actores. En último lugar, en la dimensión político-institucional, se analizaron los posibles condicionamientos, marcas o sesgos que el signo político partidario pudo imprimir sobre el desarrollo reciente de los modelos de intervención locales observados.

Para ello, la selección de casos previó mantener un equilibrio geográfico, con localidades ubicadas al norte, sur y oeste, y un equilibrio político partidario, con representación de las tres principales fuerzas que gobiernan la región (Frente para la Victoria, Alianza Cambiemos y Frente Renovador).

Se definió el modelo de intervención municipal a partir de cuatro dimensiones 1) la extensión del modelo, que permitió dividir a los nueve casos en dos grupos, uno que comprende seis municipios que despliegan un modelo extendido y otro grupo de tres que despliegan un modelo acotado. Asimismo la dimensión 2) diversificación del modelo, facilitó la identificación del abanico de sujetos destinatarios de las políticas (actores de la economía social, emprendedores, Pymes, trabajadores) encontrando que los modelos extendidos, generalmente diversificaban interlocutores a partir de la implementación de políticas y programas. Por otro lado, 3) la autonomía municipal permitió reconocer tanto la capacidad de los gobiernos locales para diseñar iniciativas localmente, como de incorporar herramientas provenientes de Nación o Provincia. Finalmente, 4) la institucionalización refleja el grado de jerarquización y envergadura de las estructuras municipales dedicadas al desarrollo de la producción y el empleo En este sentido, los modelos extendidos evidencian un “alto” grado de institucionalización, mientras que la antigüedad de la gestión incide en los aprendizajes y acervos acumulados en el tiempo y en la continuidad de los equipos técnicos en las estructuras municipales. En especial la estabilidad de dichas estructuras se ve más afectada en aquellos municipios que transitaron recambio de signo político partidario hacia el año 2015.

Por otro lado, se concluyó que en los casos analizados, la incidencia de la autonomía financiera en el despliegue de instrumentos y acciones del campo es relativamente baja, ya que Avellaneda y La Matanza, los dos partidos de menor dotación de recursos fiscales propios en comparación con los demás casos de análisis, despliegan modelos de intervención sumamente activos.

Asimismo, se observó que el perfil político-partidario condiciona aunque no determina el modelo de intervención. Si bien los modelos implementados por las gestiones del Frente Para la Victoria, son homogéneos y expansivos en materia de iniciativas productivas, también municipios gobernados por otras fuerzas, como Tigre o Tres de Febrero, despliegan agendas en este campo. No obstante, las intervenciones de las gestiones de Cambiemos muestran un sesgo favorable al emprendedorismo, con fomento de iniciativas de autoempleo, canalizando recursos del gobierno nacional y provincial; y son menos proclives al desarrollo de iniciativas de economía social o asociativa, las cuales experimentaron un retroceso en los diferentes niveles, en especial a partir de la desarticulación de programas sociales de gran alcance.

Probablemente la comparación de los municipios/partidos gobernados por el Frente Renovador, Tigre y San Fernando arrojen las pistas más significativas de la dimensión que estudió las fuerzas partidarias. Los modelos de intervención en ambos casos son bastante disímiles, con un modelo acotado, de estilo tradicional en San Fernando y uno extendido de intervención en Tigre. Dada la proximidad geográfica y la similitud de la estructura socioproductiva las diferencias son significativas. Probablemente esta diferenciación indique un margen más significativo de incidencia de los estilos y agendas de los ejecutivos municipales, que del signo político-partidario. O alternativamente, podría postularse que se identificaron marcas partidarias más claras en las agendas del FPV y de Cambiemos, más identificadas con la centro-izquierda y centro-derecha respectivamente, que configuran modelos más intervencionistas o más liberales de mercado; mientras que la marca partidaria del Frente Renovador, podría definirse como más difusa en la construcción de una agenda y modelo de intervención sobre el campo productivo.

Finalmente, cabe señalar que en municipios/partidos con una importante trama económica e industrial han quedado pocos esquemas tradicionales de gestión de los problemas productivos. La fortaleza de este esquema tradicional sin embargo, reside en la promesa de saldar los profundos déficits infraestructurales a través de la realización de obras y la prestación de servicios, principalmente. En efecto, la desfavorable coyuntura macroeconómica y la creciente presión sobre el mercado de trabajo, tensionan la función de los gobiernos locales, reclamando la ampliación de herramientas de desarrollo, en tanto constituyen los primeros interlocutores ante la emergencia social y productiva que atraviesa por estos días el Conurbano Bonaerense.