A ampliação do conceito de refugiado: o caso da Venezuela e dos deslocados ambientais

Ampliación del concepto de refugiado: el caso de Venezuela y los desplazados ambientales

Broadening the refugee concept: The case of Venezuela and the environmentally displaced persons

O fenômeno migratório faz parte da história da humanidade, já que todos temos alguma relação com eventos migratórios. Isso é muito fácil de perceber no Brasil pela mistura de raças que compõem sua sociedade, refletida em uma grande variedade de costumes, cujas origens são derivadas de diferentes fluxos migratórios.

Muitas das migrações são, entretanto, forçadas e decorrem de diversos conflitos bélicos espalhados pelo planeta, os quais geraram dificuldades e verdadeiras tragédias humanitárias que foram, em seu momento, objeto de estudo e negociação pelos Estados no cenário internacional, com a finalidade de proteger e garantir os direitos dessas pessoas em solo diferente daquele de seu nascimento. Tais pessoas são conhecidas como “refugiados”.

No presente, não buscam segurança em outros países apenas pessoas que fogem dos efeitos desses conflitos bélicos ou que buscam proteção em razão de perseguição política. Muitos indivíduos buscam a realização de seus direitos mais básicos, buscam proteção em razão de colapsos ambientais ou simplesmente buscam melhor qualidade de vida. No contexto múltiplo dessas situações, tem-se o ser humano que merece proteção interna e que, em nível internacional, deve contar com um sistema de reconhecimento dos Direitos Humanos (Sousa e Bento, 2013 p. 26).

Nesse sentido, o objeto de estudo deste artigo é o conceito de refugiado, e o objetivo é tentar estabelecer algumas circunstâncias que possam suportar uma revisão, uma ampliação do conceito tradicional contido no Estatuto do Refugiado, criado após a Segunda Guerra Mundial.

O método de pesquisa para a elaboração do artigo foi o teórico-dedutivo, porque, para o seu desenvolvimento, partiu-se do entendimento geral sobre o conceito de refugiado para, posteriormente, analisar aqueles casos específicos de migrações em massa que, baseados em posições doutrinárias e na realidade delas no contexto sociopolítico, são o fundamento da ampliação do conceito de refugiado proposta (Tirado, Bedoya e Blanco, 2016).

Nesse sentido, este texto está composto por três diferentes partes. Na primeira, fazse uma contextualização sobre o Estatuto do Refugiado, partindo de uma breve revisão da história dessa instituição, assim como do seu conteúdo atual no Direito Internacional. Na segunda parte, é estudado o caso dos migrantes econômicos e, especialmente, a situação pela qual atravessam muitos venezuelanos, que já representam uma das maiores migrações em massa da América Latina. A finalidade disso é estabelecer a necessidade de ampliação do conceito de refugiado, baseado no desenvolvimento dos princípios de cooperação e solidariedade internacional numa sociedade global cada vez mais complexa.

Finalmente, na terceira seção, é abordada a questão relativa aos nomeados “deslocados ambientais”, suas causas e as discussões geradas pela corrente doutrinária que os considera como refugiados, suportando com clareza uma postura a favor dessa consideração, mas sem deixar de lado aquelas posições que não compartilham essa visão (Patarroyo e Benavides, 2014).

Falar de refugiados é fazer referência à própria história da humanidade, pois uma das características fundamentais do homem é sua capacidade de viver em sociedade. Como ser racional, reconhece que, em grande parte, sua subsistência depende dos serviços prestados por outras pessoas, fato notório para quem estuda, por exemplo, a evolução da humanidade e das sociedades.

Segundo Aristóteles, o fato de viver em sociedade faz o homem diferente dos demais animais¹. É muito comum encontrar, nos livros de História, exemplos relacionados com pessoas expulsas da sua sociedade que, por diversas razões, procuraram refúgio e proteção em novas aglomerações sociais.

Nesse sentido, para Barreto (2010, p. 12), o fenômeno do refúgio não é novo, porquanto já, na antiguidade, especificamente na Grécia Antiga, em Roma, no Egito e na Mesopotâmia, por razões políticas, religiosas, sociais, culturais ou de gênero, muitas pessoas tiveram que deixar suas comunidades, suas cidades e buscar proteção em outros povos. O mesmo autor indica que, naquela época, o refúgio era marcado pelo caráter religioso e, em geral, concedido pelos templos por motivos de perseguição religiosa.

Assim, conforme Andrade (2001, pp. 99-125), não é coincidência que a palavra “asilo” seja derivada do grego, porque, na Grécia Antiga, a instituição do asilo foi de extenso uso, sendo concebido como uma noção de inviolabilidade ou de refúgio inviolável, em que o perseguido podia encontrar proteção para sua vida.

Continua o autor manifestando que a prática do asilo se encontra registrada nas velhas normas do antigo Egito e de Roma, e que, durante a Idade Média, com a cristianização de Roma e o surgimento de uma sociedade perseguidora que pretendia o exílio e a extinção de judeus, hereges e leprosos, gerou uma importante mudança na ocupação do território europeu (Andrade, 2001), a partir de expressivos movimentos de pessoas em procura de proteção.

Nos dias de hoje, milhares de pessoas que fogem de conflitos bélicos e de processos de perseguição têm procurado asilo na Europa. No entanto, o sistema europeu comum de asilo se mostrou incapaz de lidar com esse afluxo de refugiados sem precedentes. Como resposta à crise de refugiados, a União Europeia tornou a revisão do sistema de asilo uma prioridade, sobretudo para assegurar que as responsabilidades sejam partilhadas de forma justa entre os Estados-Membros.

No âmbito latino-americano, o asilo teve um importante desenvolvimento em direção ao chamado “asilo político”, o qual é a base para a inserção dessa instituição na Constituição brasileira e na maioria dos marcos legais e constitucionais da América Latina (Nascimento, 2014 p. 29), que, segundo Andrade (2001), representou o começo do desmembramento normativo da instituição do asilo.

Nesse ponto, um esclarecimento faz sentido a fim de não gerar confusões conceituais.

Para Medeiros (2017, p. 8), o asilo é uma proteção que a pessoa recebe de um Estado diferente ao Estado de sua nacionalidade ou origem, em função de uma perseguição sofrida. Essa proteção pode ser recebida no próprio território do Estado (asilo territorial) ou em lugares sob sua autoridade (asilo diplomático); por sua vez, o refúgio é um instituto com estatuto próprio, por meio do qual se assegura à pessoa, em função de algumas circunstâncias, o status de refugiado (Piovesan, 2014 citado por Medeiros, 2017, p. 64).

Portanto, o refúgio é concedido ao imigrante por fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas. No Brasil, a matéria é regulada pela Lei 9.474, de 22 de julho de 1997, que criou o Comitê Nacional para os Refugiados (Conare), e pela Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados, de 28 de julho de 1951. Por sua vez, não existe uma lei específica para tratar os casos de asilo, que é avaliado diretamente pela Presidência da República. Assim, no caso do asilo, as garantias são dadas apenas após a concessão. Antes disso, a pessoa que estiver em território brasileiro estará em situação de ilegalidade. Como já observado, o asilo pode ser de dois tipos: diplomático ou territorial; se concedido, o requerente estará ao abrigo do Estado brasileiro, com as garantias devidas.

Sobre isso, Medeiros (2017) também afirma que, embora se trate de institutos jurídicos com corpos normativos próprios, os dois têm uma mesma origem, essa é o artigo 14 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, cujo conteúdo garante a proteção aos cidadãos que precisem se deslocar do país de origem em busca de um lugar para viver com algum grau de paz e segurança.

Entendido o anterior, observe-se igualmente que a natureza do homem como ser social, que implica sua constante comunicação com outros, sua organização e o surgimento de grupos e interesses comuns, está refletida nos diferentes conflitos bélicos, seja por obter a liberdade, seja por garantir maior poder. Alguns desses conflitos foram de escala global e tiveram como consequência um aumento no fluxo das migrações e a configuração do refúgio como uma nova instituição de proteção no quadro do Direito Internacional.

A Agência da Organização das Nações Unidas para os Refugiados (acnur) argumenta que o problema dos refugiados se tornou uma preocupação da comunidade internacional no início do século xx por questões humanitárias (acnur, 2011, p. 5), resultado principalmente da instabilidade política de alguns países e das hostilidades bélicas que tiveram lugar antes, durante e após a Primeira Guerra Mundial, com o cenário de discussão as atividades da Liga das Nações (Andrade, 2001).

Porém, finalizada a Segunda Guerra Mundial, já no quadro da Organização das Nações Unidas (onu), foi possível adotar o Estatuto dos Refugiados por meio da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951, a qual entrou em vigor em 22 de abril de 1954 (acnur, 2011, p. 48.) e que foi fruto da Conferência de Plenipotenciários realizada em Genebra de 2 a 25 de julho de 1951 (Barichello e Araujo, 2015, p. 125).

O desenvolvimento desse Estatuto esteve marcado por duas correntes de pensamento:

a) os “universalistas”, que entendiam que a Convenção deveria ser aplicada a todos os refugiados, independentemente da sua origem; b) os “europeístas”, que indicavam que a Convenção tinha se limitado aos refugiados dos países europeus (Barichello e Araujo, 2015).

O artigo 1º A, parágrafo 2º, da Convenção estabelece as condições de aplicação do status de refugiado, das quais se destacam as seguintes: a) um limite temporal para acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951²; b) suspeita de perseguição no país da origem; c) motivação da perseguição em questões relacionadas com raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas; d) localização fora do país de origem; e) impossibilidade de voltar ao país ou não vontade de voltar em virtude do temor de perseguição.

Além da definição de refugiado acima mencionada, a Convenção contempla alguns direitos para as pessoas que são consideradas como refugiados, tais como o direito de acesso à propriedade móvel e imóvel pelo menos sob as mesmas condições que os estrangeiros (art. 13), o benefício da proteção em matéria de propriedade industrial (art. 14), o direito de associação sem fins políticos (art. 15), o direito de acesso à justiça (art. 16), o direito ao trabalho (arts. 17-19 e 24), a educação e a assistência pública (arts. 22-23), entre outros.

Igualmente, a Convenção reconhece outras questões importantes que são o núcleo vital do status do refugiado, as quais estão relacionadas com a possibilidade de obter uma identificação por parte do Estado receptor (art. 27), a não aplicação de sanções para os refugiados em situação irregular no país (art. 31), assim como a proibição de devolução ou expulsão do país, salvo quando estiver envolvida a segurança do país receptor (arts. 32-33).

A importância das anteriores questões relacionadas com a identificação das pessoas em condição de refugiado radica em que ela permitirá a materialização da maioria dos direitos reconhecidos pela Convenção. Isso porque não resulta aceitável, por questões humanitárias, que as pessoas que fugiram de condições nas quais sua vida estava em perigo fossem obrigadas a retornar àqueles territórios onde poderiam sofrer qualquer tipo de agressão e, inclusive, perder a vida.

Em suma, com a criação do Estatuto dos Refugiados, buscou-se desenvolver os princípios de solidariedade e cooperação internacional, o que evitaria o surgimento de problemas entre os Estados em razão do aumento de fluxo de migrações por questões internas de um país e por consequência de atos bélicos. Dessa forma, sua aplicação permite garantir os direitos humanos fundamentais das pessoas em condições de vulnerabilidade por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, reconhecendo o caráter social e humanitário que rodeia essa situação de anormalidade.

Contudo, na atualidade, existem “novas”³ razões que levam as pessoas a decidirem pela saída de seu país de origem em massa, que não estão contempladas pelo Estatuto dos Refugiados, o que gera grande dificuldade na hora de determinar se podem ser consideradas como refugiadas ou se, de forma contrária, devem receber um tratamento diferente. Dentro dessas circunstâncias, podemos citar os chamados “migrantes econômicos” e os “deslocados ambientais”, os quais serão objeto de estudo mais adiante.

Embora a análise deste artigo esteja focada no refúgio, uma pergunta poderia surgir após identificar a existência de duas normativas internacionais com objetivos semelhantes: por que falar de ampliação do conceito de refugiado e não do instituto do asilo? Pois bem, como acima mencionado, se bem esses institutos tenham mesma origem e finalidade similar, existem algumas diferenças que fazem mais adequado o refúgio para abranger o caso dos migrantes econômicos e dos deslocados ambientais.

Algumas dessas diferenças estabelecidas por Jubilut (2007, p. 50 citado por Medeiros, 2017, pp. 128-129) são: a) o fato de que, no refúgio, exista um órgão internacional encarregado da fiscalização; b) a exigência de que o indivíduo esteja fora do Estado de origem; c) o nascimento de obrigações internacionais para o Estado de acolhida;

d) a responsabilidade para o Estado de acolhida de estabelecer políticas de integração local dos refugiados.

Conforme disposto, um órgão fiscalizador garante unidade de critério na hora de declarar como refugiado a uma pessoa e, portanto, permite que o processo seja mais transparente. Já quanto à necessidade de que o indivíduo esteja fora do Estado, considera-se que esse requisito denota a existência de uma verdadeira tragédia social, cuja abordagem deve fazer uso dos diferentes instrumentos humanitários estabelecidos nos instrumentos internacionais e nas normas nacionais do país receptor.

Além disso, as últimas diferenças listadas permitem maior seguimento do cumprimento dessas obrigações internacionais por parte dos Estados, o que implica inclusive acudir aos tribunais internacionais, assim como melhor e mais adequada proteção das pessoas declaradas como refugiados, já que lhes permitirá recomeçar a vida em condições iguais ou similares daquelas dos cidadãos do país receptor.

Finalmente, uma diferença que permite assegurar que o instituto do refúgio é mais adequado para acolher as novas realidades a serem estudadas nos seguintes itens é a possibilidade de ser concedido de forma coletiva (Medeiros, 2017, p. 130), porque, como será exposto, os casos dos migrantes econômicos e dos deslocados ambientais têm como particularidade a geração de migrações em massa e a chegada de grandes fluxos de pessoas, situação que torna muito mais ágil o uso da declaração coletiva da condição de refugiado do que estudar um a um os casos apresentados para o eventual reconhecimento do status de asilado de cada uma das pessoas (Guarín e Aldana, 2016).

A existência de migrantes econômicos é inegável, já que é muito comum que pessoas que querem melhorar sua situação econômica e as condições de sustento da sua família decidam começar uma nova vida em outro país com melhores oportunidades de trabalho.

Segundo Bingham (2010, pp. 46-48), por muitos anos, a tendência dos Estados, das organizações internacionais, da academia e de parte das organizações não governamentais tem sido gerar uma divisão entre refugiados e migrantes econômicos com a intenção de só outorgar direitos e medidas de proteção aos primeiros. Entretanto, essa solução ou resposta é igualmente geradora de novos problemas sociais pela irregularidade em que muitas pessoas estariam em razão da negativa do status de refugiado.

De fato, o mesmo autor (2010) aponta que não ser reconhecido como refugiado não pode ser suficiente razão para incluir essas pessoas na mesma categoria de migrantes econômicos, já que muitos fenômenos de migrações são mistos, o que vale dizer que existem muitas mais razões que motivam as pessoas a deixarem seus países e emigrarem.

Nesse sentido, uma das dificuldades neste ponto da análise é a relacionada com aquelas pessoas que, fugindo de condições econômicas deploráveis em seu país e da instabilidade política, procuram melhoria econômica junto com outra grande onda de pessoas oriundas de conflitos bélicos, o que gera um verdadeiro fluxo migratório de proporções pouco sustentáveis para os países receptores. Surge disso a pergunta se caberia considerar essas pessoas como refugiados e, portanto, receber um tratamento especial.

Sobre essa questão, Casella (2001, pp. 17-26.) manifesta que, embora no âmbito econômico se apresente dificuldade para definir a existência de refugiados, é pertinente considerar, nessa realidade, a aplicação desse conceito. Ainda, estabelecer a diferença entre refugiado econômico e migrante econômico.

Nessa direção, define o “refugiado econômico” como aquele que se vê diante da impossibilidade total de satisfazer suas necessidades vitais no país de origem e deixa-o em procura de condições que lhe permitam subsistir e desenvolver seus direitos, enquanto o “migrante econômico” é entendido como a pessoa que, se bem poderia subsistir em seu país natal, insatisfeito com as condições internas, se desloca para outra região (Casella, 2001).

Dessa forma, surge uma definição ampliada do conceito de refugiado contido na Convenção de 1951? A resposta parece ser afirmativa e, segundo Almeida (2001 pp. 155-167), essa concepção teve sua origem na Convenção da Organização da Unidade Africana, aprovada em 10 de setembro de 1969, cujo artigo 2º estabelece que o termo “refugiado” deve ser aplicado também a toda pessoa que, por causa de agressão exterior, ocupação ou dominação estrangeira, ou acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pública em parte ou a totalidade do país de sua nacionalidade, está obrigada a abandoná-lo.

Por consequência, pode-se identificar que o conceito de refugiado tem experimentado uma revisão e uma ampliação em razão de diferentes causas, uma destas relacionada com a ordem pública interna do país, motivo pelo qual poderia se questionar se for igualmente possível que, dentro das causas desse desenvolvimento do conceito, possam considerar-se inclusive as condições econômicas desfavoráveis do país, derivadas de uma instabilidade política.

Não é uma resposta simples. Verifica-se, na situação exposta, que há categorias de pessoas que não se enquadram na situação típica, clássica de refugiados, mas que reivindicam e precisam de proteção internacional, uma vez que, em seus países de origem, não há condições de vida digna, muitas vezes, sequer de vida.

Para Sousa e Bento (2013, p. 32), o que essas pessoas procuram nada mais é que a efetivação da síntese dos direitos humanos: o direito ao desenvolvimento. Porém, o reconhecimento e a efetivação desse direito passam por questões extremamente intrincadas.

Um exemplo que pode ser objeto de estudo com a finalidade de resolver a pergunta anterior é a realidade pela qual está atravessando a Venezuela, porque é fato notório que os venezuelanos estão saindo em grande massa de seu país em procura de melhores oportunidades (bbc, 2018), devido a dificuldades de natureza múltipla, econômica, social, humanitária e política, o que leva esse processo migratório a ser considerado um dos mais graves da América Latina e comparado à crise de refugiados da Síria (O Globo, 2018).

Um estudo do perfil sociodemográfico e laboral da imigração venezuelana no estado de Roraima, na fronteira brasileira, confirma essas realidades mencionadas, já que 77 % dos migrantes entrevistados indicam como motivo para emigrar a crise econômica e política, sendo o perfil destes predominantemente de população jovem (72 %), masculina (63 %) e solteira (54 %), dos quais 25 % afirmam pretender retornar à Venezuela e outros 61 % condicionam seu retorno à melhoria das condições econômicas (Simões et al., 2017, pp. 129-133).

Com uma realidade como a venezuelana, onde, além da hiperinflação, há falta de produtos básicos e medicinais para a manutenção de uma vida condigna e onde, desde o ano 2004, quase 2,3 milhões de pessoas abandonaram o país (bbc, 2018), a vulnerabilidade se acentua com inúmeros abusos e violações de direitos humanos e liberdades, devido ao uso geral e sistemático da força e à detenção e perseguição de pessoas opositoras ao governo Maduro (onu, 2017). Logo, é inevitável pensar se realmente os migrantes venezuelanos são apenas migrantes econômicos ou, ao contrário, nas palavras de Casella (2001), em razão da impossibilidade total de satisfazer suas necessidades vitais em seu país, deveriam ser considerados como verdadeiros refugiados econômicos.

Devido a situações como a exposta acima, o conceito de refugiado precisa ser ampliado assim como aconteceu no caso africano acima mencionado.

No âmbito sul-americano, essa ampliação de conceito não resulta ser desconhecida, porque, em 1984, foi promulgada a Declaração de Cartagena⁴, cuja conclusão número três, que seguia o exemplo da África, recomenda considerar como refugiado aquelas pessoas que deixam seus países fugindo, porque sua vida, segurança e liberdade estão ameaçadas pela violência generalizada, agressão estrangeira, conflitos internos, violação massiva de direitos humanos e outras circunstâncias que perturbam seriamente a ordem pública.

No Brasil, a discussão relativa à ampliação do conceito de refugiado, pelo menos em tese, parece superada, porque, pela Lei. 9.474 de 22 de junho de 1997, se reconhece como refugiado todo indivíduo que, devido à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país (art. 1º, iii), normatividade que abrange a extensão do conceito proposta pela Declaração de Cartagena.

Em síntese, o caso da Venezuela, estudado neste texto, resulta ser um modelo adequado para o rompimento do paradigma do conceito clássico de refugiado, já que expõe uma realidade humanitária que não pode ser desconhecida pelos Estados, a qual, muito embora não seja de fácil manejo em virtude das questões internas de cada país, deve ser atendida adequadamente para evitar o surgimento de possíveis casos de xenofobia na sociedade, os quais podem aprofundar a crise social não só dos venezuelanos, mas também dos nacionais dos países receptores⁵.

Neste ponto, vale a pena lembrar que os diferentes migrantes são pessoas vulneráveis, característica que, para Jardim (2017, p. 42), não se deriva do fato de estarem distantes de seus países, senão pela impotência de quem sai de sua comunidade e se encontra ante uma eventual desproteção tanto social como jurídica. Nesse sentido, seu tratamento merece especial atenção, ainda mais quando existe a impossibilidade de retorno.

Portanto, apesar de ampliar o alcance da expressão “refugiados econômicos”, trata-se de uma questão delicada, uma vez que não são considerados refugiados em sentido clássico nem migrantes comuns, pois lhes falta o elemento volitivo que caracteriza as migrações em sentido amplo. Assim, é fundamental diferenciar que, enquanto o migrante econômico deixa seu país de origem apenas em busca de melhores condições de vida, o refugiado econômico deixa seu Estado por uma questão de sobrevivência.

A variabilidade dos fenômenos naturais, cujas consequências são cada vez maiores e mais fortes devido às mudanças climáticas e ao aquecimento global, trouxe o conceito de deslocados ambientais no âmbito dos direitos humanos e da proteção dos refugiados.

Como bem observam Loureiro e Rei (2018, pp. 396-297), as guerras ou a falta de proteção do Estado de origem sempre foram as principais causas históricas da quase totalidade das diásporas de pessoas que se deslocavam para outros países por instinto de sobrevivência. Assim, em temas migratórios, o homem legislou somente considerando o próprio homem como agente perseguidor, o único capaz de gerar essa espécie de êxodo.

Para os autores (Loureiro e Rei, 2018), a partir do momento em que a relação do homem com a natureza assumiu uma postura extremamente impactante, apta a romper as relações de equilíbrio dos ecossistemas, surge a natureza como o “gatilho” de disparo de processos migratórios. E fenômenos naturais contemporâneos, como os efeitos da mudança climática, começaram a se mostrar capazes de produzir mais deslocamentos humanos do que qualquer déspota jamais provocou ao longo da História.

Assim, Casella (2001) entende como deslocados ambientais aquelas pessoas que, em virtude de catástrofes ambientais, como terremotos, secas e inundações, têm que deixar suas regiões⁶ ou seu país da origem. Ou seja, deslocados ambientais são pessoas que, por motivos de desastre ambiental natural ou causados pelo homem, são obrigadas a deixar sua localidade habitual, migrando para lugares onde possam ser mantidas em segurança, no que concerne aos fatores ambientais que as atingiu, seja no país de origem, seja no exterior.

Como é natural, o conceito de deslocado ambiental deve incorporar também todos os efeitos e fenômenos altamente agravados pelas mudanças do clima, tais como as temperaturas extremas, o degelo dos polos, o desaparecimento de ilhas, os furacões, os deslizamentos de terra, a desertificação, a escassez de água, o desmatamento, a perda de biodiversidade e a contaminação de áreas, entre outros.

Para Ruppel (2013, p. 42), ainda que não haja certeza sobre o que exatamente a mudança climática significará para os padrões de migração, parece haver consenso de que as mudanças climáticas levarão, ao longo do tempo, a deslocamentos populacionais, os quais estão intimamente relacionados com o conceito de segurança humana e dos países (Leroy e Gebresenbet, 2013, pp. 689-692)⁷.

Embora as mudanças climáticas e suas consequências sejam fenômenos recentes, autores como Fernandes (2014, pp. 30-34) asseguram que o deslocamento forçado de pessoas por causas ambientais não é uma novidade, já que, desde as primeiras sociedades pastorais, os fatores ambientais e climáticos influenciaram a escolha do local de fixação humana.

Além disso, a mesma autora (2014) aponta que as causas do deslocamento ambiental, em conjunto com condições de pobreza, debilidade da infraestrutura pública de proteção social e baixa participação social, geram cenários de alta vulnerabilidade para a criação de verdadeiras crises humanitárias, colocação compartilhada por Cortes (2016).

Assim, embora as causas ambientais que podem gerar um deslocamento forçado de pessoas sejam diversas, pergunta-se, então, se esse outro movimento ou migração em massa pode ser considerado como suporte para uma ampliação do conceito clássico de refugiados.

Sobre esse tópico, a expressão “refugiados ambientais” foi acunhada pela primeira vez pelo El-Hinnawy (1985 citado por Cardy, 1994, p. 2), que, em um relatório para o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, em 1985, indicou que como tais devem ser consideradas aquelas pessoas que são forçadas de forma temporal ou permanente a deixar sua terra tradicional como consequência de fortes mudanças ambientais que ameaçam sua existência ou afetam seriamente sua qualidade de vida.

De fato, os refugiados ambientais podem, segundo El-Hinnawy (1985 citado por Borràs, 2006, p. 95), ser classificados em três grandes grupos:

(a) os forçados a se deslocar temporalmente pelas pressões ambientais e que provavelmente retornem ao habitat original;

(b) os deslocados permanentes como consequência de mudanças igualmente permanentes em seus territórios;

(c) os deslocados permanentes que procuram uma melhor qualidade de vida, porque seu habitat original não permite a satisfação de suas necessidades vitais devido à degradação progressiva dos recursos naturais.

Além disso, com base na anterior definição, autores como Granado e De Oliveira (2016, pp. 165-166) fazem uma diferença entre “refugiado ambiental” e “flagelado ambiental”, entendendo o primeiro como aquelas pessoas obrigadas a deixar de forma definitiva seu habitat natural por intempéries da natureza e como flagelados todas as vítimas momentâneas de desastres ambientais, que podem retornar a seu lugar da origem quando o problema tiver sido resolvido (Garzón, 2013).

Assim, no caso dos haitianos que sofreram os efeitos do terremoto de 2010 e chegaram posteriormente ao Brasil, o Conare, embora tenha reconhecido as grandes dificuldades sofridas por esses migrantes, determinou que não poderiam receber o tratamento de refugiados (Fernandes, 2014, pp. 82-84) à luz do conteúdo da Convenção de 1951 e da Lei 9.474/1997, mencionadas no anterior item. O Conselho Nacional de Imigração do Brasil, porém, definiu um mecanismo próprio de tratamento para os haitianos, baseado na aplicação da proteção complementar humanitária⁸.

Esse fato comprova que, apesar de o Brasil ter aceitado os haitianos deslocados através de previsão em sua legislação, é necessária e oportuna uma discussão internacional⁹sobre a ampliação do conceito de refugiado, porque as causas ambientais que geram deslocamentos forçados de pessoas, juntamente com as condições sociais, econômicas e políticas do país de nacionalidade, muitas vezes, impossibilitam que elas tenham um desenvolvimento condigno da sua vida, colocando-as em condições de vulnerabilidade e iminente violação de seus direitos humanos fundamentais.

Apesar de o atendimento de refugiados não estatutários¹⁰ poder representar um alto custo para muitos países, em consideração às condições atuais de mudanças climáticas, nenhum país está livre de sofrer qualquer tipo de catástrofe ou fenômeno ambiental. E são aqueles mais vulneráveis os que também possuem graves fraturas sociais e econômicas, sendo necessária a ativação dos princípios de solidariedade e cooperação internacional não só quando das catástrofes, mas também de maneira preventiva, para evitar as consequências negativas, e sobretudo tentando mitigar as crises humanitárias produto de sua ocorrência.

Nesse sentido, Fernandes (2014, pp. 86-87) faz um chamado para que o conceito de refugiado seja alargado, já que uma interpretação atual dessa instituição do Direito Internacional e dos Direitos Humanos deve considerar que, embora no século xx a maior parte das pessoas tenha sido morta por consequência de conflitos bélicos, hoje, no século xxi, a maior parte é lesada pelas condições em que vivem.

Dessa forma, dentro das condições de vida que podem ferir as pessoas e seus direitos, é objetivamente possível considerar que os efeitos das mudanças climáticas em muitos casos não só impedem o normal desenvolvimento das vidas dos mais vulneráveis, como também podem ocasionar a morte destes e a desintegração de núcleos familiares.

A propósito, observa-se que o Parlamento Europeu declarou, em 2011, ser necessário um estatuto internacional de refugiado climático e ambiental, e, em 2015, solicitou que o problema fosse considerado, lamentando que o status de “refugiado climático” ainda não tivesse sido reconhecido (Cavedon-Capdeville, Prieur e Lavieille, 2018, p. 200).

Agora, embora exista certo grau de consenso em que as problemáticas ambientais atuais estão contribuindo de forma importante no aumento dos fenômenos migratórios, a solução da ampliação do conceito de refugiado, como manifestada pelo Parlamento Europeu, não é compartilhada por alguns autores. Cunha (2012, pp. 109-110), por exemplo, mudou sua própria visão, que previamente reconhecia a necessidade dessa ampliação, para, posteriormente, indicar que essa colocação é pouco produtiva, porque o contexto internacional não parece favorável e não tinha existido oportunidade para a ampliação do conceito embora quando o mundo passava por graves recessões econômicas que intensificaram os movimentos em massa.

Outros autores observam ser muito complicada a classificação como refugiados ambientais, sob o Estatuto do Refugiado, daquelas pessoas obrigadas a se deslocarem por causas ambientais e lembram que, de qualquer forma, os Estados devem assegurar que todas as pessoas, cidadãos e não cidadãos classificados como refugiados ou migrantes ambientais ou pessoas que fogem de conflitos armados contra a pobreza, receberão a salvaguarda de sua dignidade humana básica e o respeito pelos seus direitos humanos fundamentais (Ruppel e Van Wyk, 2013, p. 811).

Neste momento, resulta relevante ver como, apesar da gravidade das realidades humanitárias derivadas dos fenômenos naturais atuais, predomina o olhar meramente normativo para desconhecer uma mudança dos clássicos conceitos jurídicos, esquecendo que o aproveitamento de um sistema previamente constituído, como é o sistema internacional dos refugiados, pode ser ampliado para dar proteção e incluir novas pessoas, podendo ser muito mais eficiente na hora da obtenção de resultados do que pensar em criar novos regimes internacionais ou regionais exclusivos para a problemática dos deslocados ambientais, embora essas sejam opções válidas.

Como bem destacam Loureiro e Rei (2018, p. 397), situações novas exigem novos olhares jurídicos para regulá-las. A figura do refugiado sofreu mutação devido à alteração do agente perseguidor, pois, tradicionalmente, o dilema dos refugiados estava — e ainda está — relacionado a problemas de cunho político, econômico e social. Eis que, entretanto, agora é o homem que causa a mudança climática; ele é o “agente” causador das grandes deslocações (Barragán, 2016).

Em suma, ainda que não se desconheça o forte debate acadêmico ao redor da proposta de ampliar o conceito tradicional de refugiado¹¹, com fins de introduzir nele novas classes de pessoas forçadas a se deslocar, não é possível esquecer a realidade e as histórias pelas quais o tópico se tornou tema de debate.

Com o anterior, é possível entender que a existência dessa realidade é o suporte em si mesmo para a reflexão, a evolução e a transformação de um regime de proteção que não ignore o tratamento das pessoas que carecem do seu sistema de proteção, o que representa um bom exemplo da constante evolução do Direito Internacional dos Direitos Humanos (Molina, 2016).

Embora a proposta de ampliação ou alongamento do conceito de refugiado a partir do âmbito ambiental tenha posições contra no mesmo sistema internacional de proteção dos refugiados¹², essa circunstância permite concluir, de acordo com Ramos (2011,

p. 81), que o problema em avançar no tema é de ordem política, e não jurídica.

A mesma autora manifesta que resulta importante repensar e revisar conceitos, o papel dos atores e a própria ordem internacional (Ramos, 2011, p. 121), atividades que permitirão obter um quadro de proteção integral das pessoas descoladas como consequência de fatores ambientais em geral, o que representaria igualmente um avanço fundamental na garantia dos direitos fundamentais (Valderrama, Téllez e Blanco, 2018).

Nessa mesma linha e em face da governança global, Felix (2015, p. 32) propõe que, devido a uma interdependência entre os países em matéria ambiental, uma solução para as migrações motivadas por causas ambientais deve demandar a revisão de institutos já consolidados, como o Estatuto dos Refugiados ou mesmo a reestruturação do sistema de governança ambiental global.

O fenômeno migratório não é novo. Há muito tempo, ele se desenvolve sob diferentes óticas, com a necessidade de constante revisão nas respostas normativas a partir do Direito Internacional, o que permitiu o nascimento de institutos jurídicos encarregados de garantir a proteção e os direitos fundamentais das pessoas que, contra sua vontade, tiveram e têm que deixar seus países de origem. Um exemplo dessas respostas são os institutos do asilo e do refúgio, apesar de parecidos quanto à origem fática e normativa, assim como à sua finalidade, possuem igualmente algumas diferenças estruturais que impedem falar deles como se fossem um só.

Ainda que os institutos criados pelo Direito Internacional contem com uma boa aceitação e resultados em matéria de proteção, hoje, existem realidades complexas que fazem repensar seu conteúdo e alcance, como acontece com a instabilidade econômica e política interna dos países e a ocorrência de fenômenos naturais cada vez mais intensos devido às mudanças climáticas.

Nesse sentido, existe um debate doutrinário em torno da mudança ou não do conceito clássico de refugiado a fim de incluir as pessoas atingidas por essas realidades mencionadas, dando ênfase a que o refúgio seria o instituto jurídico que mais possibilidades teria de abrangê-las, em razão de algumas características especiais, tais como: a) o fato de que, no refúgio, exista um órgão internacional encarregado da fiscalização; b) a exigência de que o indivíduo esteja fora do Estado de origem; c) o nascimento de obrigações internacionais para o Estado de acolhida;

d) a responsabilidade para o Estado de acolhida de estabelecer políticas de integração local dos refugiados; e) a possibilidade de ser outorgado de forma coletiva.

Contudo, o regime de proteção dos refugiados em sua concepção clássica não permite a inclusão dessas pessoas atingidas pelos novos fatores já citados, situação que requer a retomada de um amplo debate, com a finalidade de construir um consenso e, se possível, chegar a um acordo que garanta os direitos humanos daquelas pessoas forçadas a deixar seu território e com pouca ou nenhuma possibilidade de retornar.

Embora o regime dos refugiados seja muito fechado, existem exemplos, como o do Brasil, nos quais, a partir da proteção complementar humanitária, foi possível garantir direitos a essas pessoas que, sob a concepção clássica de refugiado, não teriam direito a obter esse status, deixando entrever uma evidente evolução e um avanço importante no caminho da ampliação e na ampliação do conceito tradicional de refugiado.

Em suma, dentro do regime de proteção dos refugiados, o fenômeno das grandes migrações em massa e, especialmente, o elemento de perseguição das pessoas que abandonam seus países, reivindica uma concepção flexível, que permita reconhecer o status de refugiado às pessoas deslocadas por razões econômicas, sociais e políticas internas do país, assim como àquelas obrigadas a atravessar as fronteiras como consequência de fenômenos ambientais e mudanças climáticas.

Assim, o estudo dessas novas circunstâncias, que geram migrações em massa, deve partir do mesmo conteúdo principiológico, os princípios do direito internacional de cooperação e solidariedade, para abraçar o entendimento da impossibilidade de retorno dos afetados ao seu país da origem e, assim, de continuar com o direito ao desenvolvimento de suas vidas.

Finalmente, é importante mencionar que as grandes migrações de pessoas são uma problemática global não restrita a uma região, motivo pelo qual, para a obtenção de consensos e acordos sobre o tema, é necessário procurar soluções entre os diferentes atores que fazem parte do cenário internacional, entendendo que os tempos que originaram o instituto do refúgio mudaram e que a proteção de pessoas em condições de vulnerabilidade deve ser encarada com olhos do século xxi.

De acordo com o acnur, hoje mais de 68,5 milhões de pessoas ao redor do mundo podem ser enquadradas como “deslocados forçados”, sem necessariamente ser devido a conflitos armados ou perseguições políticas (acnur, 2017). Sabe-se que a problemática é tema de longas discussões e que ainda está longe de um enfrentamento satisfatório, mas, nem por isso, os Estados, as organizações internacionais e os novos atores internacionais podem ignorar as pretensões nesse sentido.