INTRODUCCIÓN

Hace aproximadamente cuarenta años, los gobiernos de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, después de concluir las acciones y procedimientos establecidos para llevar adelante las iniciativas e instrucciones presidenciales y la preparación del documento constitutivo de su agrupación, acordaron aprobar y suscribir el denominado Acuerdo de Integración Subregional. Este documento internacional, de naturaleza comunitaria, ha sido considerado como el cimiento de la construcción integracionista de los países andinos, la cual, pese a los diversos problemas ocurridos durante varias décadas, sigue siendo un proyecto común con renovada planificación y desarrollo que puede seguir adelante si se adopta una visión finalmente integradora (Gallego, 2014).

La operatividad de la integración andina se desarrolla en el marco del Estado democrático. De hecho, existe una relación de proporcionalidad entre las nociones de democracia e integración¹, que se identifica en la medida en que la primera puede proporcionar mecanismos para que aquellas instituciones que se ven comprometidas por las decisiones que se toman en el ámbito de la segunda, puedan también involucrarse en ella y puedan legitimarla (Gallego, 2014).

El proceso andino de integración funciona en el marco de la garantía de la tridivisión del poder, en razón de que una de las exigencias de tipo político que se impone a los Estados que pretenden ingresar a la CAN es la de que estos se constituyan en Estados de derecho en el que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial tengan un ámbito perfectamente delimitado. Dicha tridivisión del poder también resulta aplicable en la can (a través del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, Parlamento Andino y Tribunal Andino de Justicia), solo que el análisis de la tridivisión del poder en el marco de la can es más complejo que en el Estado colombiano. Ello obedece a la necesidad de mantener el equilibrio entre los intereses de la can, representados principalmente por la Comisión y la Secretaria General de la CAN, y los de los Estados miembros, representados fundamentalmente por el Consejo Andino de Presidentes y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (Maside Miranda, 1992).

PRINCIPALES DIFICULTADES DE ORDEN POLÍTICO PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA CAN

El proceso andino de integración ha respondido a una política de gobierno y, como consecuencia de ello, su desarrollo depende de la discrecionalidad del nivel del poder central, esto es, de los gobiernos nacionales de los países miembros. En este orden de ideas, el contenido, alcance y condiciones de aplicación de las políticas comunitarias pueden suscitar algunas divergencias que, sin duda, irán aumentando hacia futuro. Obviamente, la solución no puede consistir en ocultar los problemas o en imponer soluciones unilaterales generadoras de nuevos conflictos. Se trata, por el contrario, de crear un marco de relaciones susceptible de favorecer el consenso pre- y posdecisional entre los actores implicados (Morata, 1987). En esta perspectiva, la colaboración interna de los órganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración (SAI) con los órganos internos de los Estados miembros es de relevancia (Blanco, 2013b).

CONDICIONES DE ORDEN POLÍTICO PARA LA OPERANCIA DE LA CAN

Como elementos de orden político que se configuran como absolutamente necesarios para lograr el objetivo de funcionamiento de la can, se encuentran los siguientes:

En primer lugar, es indispensable la voluntad política de cesión del ejercicio de soberanía por parte del Estado colombiano a la CAN, ya que, en cuanto a organización institucional del proceso andino de integración, es indispensable la cesión del ejercicio de la soberanía por parte de los Estados miembros a las instituciones comunitarias. Esto implica evitar una estructura institucional que se fundamente en la cooperación intergubernamental o un sistema intergubernamental y no supranacional.

En segundo lugar, es indispensable consolidar la legitimidad del proceso andino de integración. Para que el proceso andino de integración produzca efectos es indispensable la participación activa de la ciudadanía en el poder político propio de la CAN². La integración no es suficiente en sí misma para declarar su legitimidad, “son los actores políticos y sociales quienes, a través de la participación en estos procesos, otorgan la legitimidad, pues es la creencia popular lo más importante para alcanzar este objetivo” (Barros, 1989, pp. 17-18). La legitimidad del proceso andino de integración, para que produzca los efectos deseados, requiere:

• Participación de la ciudadanía andina en los consejos consultivos de la CAN: las políticas de participación ciudadana en la can se enmarcan en el eje de participación de la sociedad civil, incluido como línea de acción de la Agenda Social Andina^3,manifestada, además, a través de la formulación y presentación de las opiniones o puntos de vista de los consejos consultivos empresarial y laboral andinos y mediante el dialogo y la concertación de los intereses de los pueblos indígenas⁴. Se aboga también y por la participación de los consumidores y los municipios. Esto obedece a que el Acuerdo de Cartagena, en el literal C del artículo 129, prevé que “los países miembros emprenderán acciones de cooperación conjunta destinados a contribuir al logro de los siguientes objetivos de desarrollo social de la población andina: […]Participación plena del habitante de la subregión en el proceso de integración”.

• Elecciones directas de parlamentarios andinos: en los verdaderos procesos de integración se evidencia la existencia de instancias que tienen por principio constitutivo la representación ciudadana, a través de los parlamentos, donde se concentra el principio de delegación (representación) de la voluntad popular y que pretenden elaborar políticas comunes a todos los países que ceden el ejercicio de competencias soberanas frente a un esquema de integración. Esto permite al ciudadano participar democráticamente en el ejercicio del poder comunitario. En el proceso andino de integración existe el Parlamento Andino, conformado por parlamentarios designados por elección popular por Ecuador y Perú, sin que Bolivia y Colombia presenten a la fecha elecciones populares de parlamentarios y, como consecuencia de ello, sean cinco congresistas bolivianos y colombianos los que desempeñen las funciones de parlamentarios por este país (Blanco, 2013a).

• Cultura política de integración: entendemos por cultura política el conjunto de valores, creencias, costumbres, tradiciones y orientaciones que poseen los individuos hacia el sistema político o los objetos políticos, lo que conlleva a pensar en la existencia de una concepción sobre la vivencia en torno del quehacer político. Este concepto permite explicar las conductas, valores, actitudes y creencias respecto del sistema político y del ciudadano inmerso en una sociedad democrática (Ortiz Jiménez, 2007). La cultura política de integración supone el conocimiento y la práctica de la razón de ser del proceso andino de integración por parte de la ciudadanía andina; esto es, la gestión práctica de dicho proceso en las acciones y omisiones de la población andina (Blanco, 2013c).

  En concordancia con lo dispuesto anteriormente, es importante la concientización de la necesidad de la integración andina. Esta implica un proceso largo que por necesidad habrá de comprometer las voluntades de algunas generaciones. “Por ello es fundamental que los jóvenes que hoy cursan sus estudios escolares conozcan y valoren el reto que significa construir una comunidad de naciones y la urgencia de hacerlo para enfrentar los enormes desafíos de la globalización” (Blanco, 2015b, p. 56); todo ello, con la finalidad de que la gente sienta común el proceso andino y se sienta parte de él. Para el efecto, es necesario remitirse a lo dispuesto por el profesor Ayala, rector de la Universidad Andina Simón Bolívar: “Los procesos de integración demandan una base social que los sustente. La educación es un elemento clave en el desarrollo de esa base social” (Ayala, 2007, p. 15). Es por lo anterior por lo que una de las principales preocupaciones de los órganos comunitarios andinos debería ser la del fomento de la enseñanza de integración en los países andinos^5.

  Un proceso de integración sin un fuerte y sistemático esfuerzo educativo que lo acompañe y lo refuerce no es sostenible. Por ello, los compromisos de los países en el campo de la integración económica y política solo se cristalizaran en el largo plazo, cuando estos estén acompañados de un esfuerzo por desarrollar una cultura integracionista⁶.

  Es importante anotar que, en el escenario mundial, el surgimiento de una sociedad moderna se caracteriza por la omnipresencia de los bienes disponibles y el aumento del conocimiento y la comunicación. En este contexto, la planificación educativa neoliberal de los Estados posmodernos debe redefinir sus actividades; por ejemplo, la innovación en los métodos de enseñanza, la creación de programas y proyectos para lograr una educación más flexible y pertinente, el mejoramiento de la condición humana y la calidad de vida de la nación y el mejoramiento de las relaciones entre la sociedad y el Estado (Ruano, 2006). Lo anterior supone cambiar los hábitos y la cultura de la comunidad escolar y promover una participación más activa de todos los sujetos en el diseño, implementación y evaluación de las políticas nacional, local e institucional de la educación (Ramírez, 2006). Se requiere, además, mejorar las posibles alianzas con otras partes interesadas en intervenir en la prestación del servicio educativo, como son los empresarios, las asociaciones de industriales y las organizaciones internacionales, entre otros (Quiroz, 2014).

• Consolidación de la ciudadanía andina: es necesaria identificar a los habitantes del territorio andino como ciudadanos y ciudadanas andinos, a través de la libre circulación de personas en cualquier condición en el territorio andino. En la filosofía jurídico-política contemporánea se habla de “ciudadanía” en varios sentidos diferentes, pero en estas paginas, dicho concepto se entiende como la pertenencia a una comunidad política que se autogobierna, es decir, de formar parte de un cuerpo político cuyos miembros tienen derecho a participar como iguales, directamente o a través de representantes, en la toma de las decisiones públicas (Bayón Mohino, 2007). En concordancia con el citado concepto, la ciudadanía se puede entender como el conjunto de prácticas (jurídicas, políticas, económicas y culturales) que definen a una persona como miembro competente de una sociedad (Liwski, 2006).

Abordar un concepto sobre la noción de ciudadanía andina⁷ implica, en primera instancia, tener presente que “la dimensión territorial o espacial de la ciudadanía, es decir, aquella vinculada a la relación entre el Estado nación y la sociedad civil, se halla actualmente en plena reformulación, ya que algunos autores han comenzado a ensayar concepciones de ciudadanía multilateral o amplia, ligadas no solo al vinculo único y exclusivo entre individuo y Estado nación” (Pérez Luño, 2002, pp. 177-211). Es en este sentido como el proceso de integración andino requiere el reconocimiento de una ciudadanía andina activa, basada en la participación política y cívica, y que vele por el conjunto de libertades, derechos y garantías que se sumen y confieran un valor añadido a las ciudadanías nacionales⁸(Blanco, 2014).

La ciudadanía andina asegura sentido de pertenencia a la comunidad y afianzamiento de una identidad andina, basada en el reconocimiento de valores democráticos e interculturales, en el respeto de los derechos humanos, en la no discriminación por razón de la nacionalidad y en un conjunto de libertades y derechos sociales, ambientales, culturales y económicos que los nacionales de los países miembros de la Comunidad pueden ejercer en un territorio integrado (Humbarita, 2015). Ahora bien, es pertinente anotar que el éxito de la ciudadanía andina está íntimamente ligado a la labor de reforzar y potenciar la identidad andina, haciendo que los ciudadanos se sientan partícipes y actores del proceso de integración comunitaria; de esta manera se crea así una ciudadanía supranacional, que congrega las diversas ciudadanías estatales en un proyecto político común (Barragán, 2016).

Otra condición para que opere el proceso andino de integración es la coordinación de la institucionalidad que conforma a la can. La pertenencia al Sistema Andino de Integración (SAI) supone, por parte de los países miembros, la obligación de actuar de acuerdo con el objetivo único de la consecución de los objetivos del Acuerdo de Cartagena (Palomares y Calonje, 2015). Ello quiere decir que el SAI debe conformar una unidad de acción coherente que respete y dé cumplimiento al acuerdo de Cartagena y, por extensión, al derecho andino. En consecuencia, los órganos e instituciones que integran el SAI deben ajustar su funcionamiento a pautas de conducta que tiendan de forma unitaria a la consecución de los objetivos comunitarios. Lo anterior no es mas que el “principio de unidad, el cual impone y permite garantizar un funcionamiento institucional coherente y centrífugo, en el que la actuación de los distintos órganos se oriente en una misma dirección, evitando la dispersión institucional” (Quindimil, 2006, p. 145,146).

Ahora bien, la referenciada unidad supone a la vez autonomía en el ejercicio de las funciones de los órganos comunitarios. Para el efecto, se entiende por autonomía “la necesidad de que cada órgano pueda disponer y hacer uso de los procedimientos y criterios de actuación que considere oportunos y convenientes, así como de los medios humanos, materiales y jurídicos necesarios para el adecuado cumplimiento de su función, sin que su funcionamiento pueda verse condicionado, perturbado o influido por factores ajenos a su propia voluntad” (Quindimil, 2006, p. 148). En concordancia con lo dispuesto antes, es necesario no olvidar que “la supranacionalidad en la Comunidad Andina (CAN) supone autonomía e independencia de los órganos comunitarios que conforman al Sistema Andino de Integración, lo que implica que los mismos no deban obedecer instrucciones, ni responder ante los gobiernos de los Estados miembros” (Magilevich, 1972, p. 19).

Presupuesto de orden político indispensable para que el proceso andino de integración funcione es la voluntad política de los Estados que conforman la can, en el sentido de promover y fortalecer el proceso andino de integración⁹. Lo anterior, en razón de que el modelo de integración andino requiere de la voluntad política de sus Estados fundadores con el fin de transferir plenamente el ejercicio de competencias soberanas a la comunidad, en el propósito de conseguir objetivos e ideales compartidos (Forero Salcedo, 2014). Dicha tarea implica la puesta en común de parcelas soberanas o, dicho de otro modo, ejercicio conjunto de soberanía (Molina del Pozo, 2005).

En el marco del proceso andino de integración, se evidencia la existencia en los países andinos de regímenes presidenciales con fuertes poderes del ejecutivo, lo que ha propiciado que esos poderes cumplan un rol determinante en el proceso de integración andina. Ello da lugar a que los ejecutivos de los Estados andinos absorban todas las atribuciones de gestión del proceso de integración andino, y las ejerzan en virtud de su competencia de manejar las relaciones internacionales (Garzón, 2013).

Ahora bien, es necesaria la configuración de la integración andina como política de Estado. Resulta indispensable que la integración andina deje de ser una política de gobierno y se transforme en una política de Estado. Esto es, en una política de interés y de impacto en toda la población colombiana¹⁰(Guarín y Aldana, 2016). Para el efecto, es pertinente anotar que el proceso de integración aún sigue siendo vulnerable por los cambios de gobierno de las naciones andinas, consecuencia de que su orientación, en la mayoría de los casos, ha dependido de políticas de gobierno y no de Estado. Esto ha permitido que la concepción sobre integración y el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el marco de esta se vean condicionados por la ideología política del gobernante de turno en cada país andino (Tirado, Bedoya y Blanco, 2016).

Otro presupuesto de orden político que permite que el proceso andino de integración funcione es la articulación entre el plan de desarrollo del Estado colombiano y las políticas del proceso andino de integración. Hoy no puede entenderse como cometido estatal fundamental nada distinto del desarrollo integral de un Estado, para cuya satisfacción plena debe imponerse, de manera gradual y racional, una verdadera política de planificación (Herrera, 2001). En este sentido, el proceso andino de integración permite armonizar políticas sociales y económicas de los Estados miembros; es por ello por lo que el artículo 54 del Protocolo de Trujillo prevé que los países miembros coordinarán sus planes de desarrollo en sectores específicos y armonizarán gradualmente sus políticas económicas y sociales con la mira de llegar al desarrollo integrado del área, mediante acciones planificadas.

La referenciada articulación supone, adicionalmente, la articulación de las competencias andinas y las competencias de las entidades territoriales descentralizadas. En el marco de cualquier proceso de integración supranacional, resulta de relevancia armonizar los distintos intereses y competencias de las entidades territoriales (o sus homólogos) con los intereses nacionales y supranacionales (Rodríguez, 2014). Por ello es por lo que generalmente, en los procesos de integración más avanzados, las competencias que se ejercen en los distintos niveles no son excluyentes; por el contrario, dichas competencias, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Marcelli, 2008). Al respecto, el Estado ha apartado de sus intereses las relevantes y significativas actividades que en el marco internacional pueden ofrecer las entidades territoriales. Es por ello necesario refrendar el amplio significado del desarrollo de actividades internacionales por parte de las entidades territoriales (Blanco y Gómez, 2016).

Otro presupuesto de orden político que permite que el proceso andino de integración funcione es la legalización del establecimiento de un presupuesto comunitario. La CAN no podrá abordar con seriedad ni profundidad sus responsabilidades sin unas instituciones con la debida capacidad económica. Esto impone la necesidad de constituir un presupuesto comunitario que permita cumplir con la gestión propia de la CAN. Este deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos, y todos los ingresos y gastos de la can habrán de estar incluidos en las oportunas provisiones que se elaboren con anterioridad a cada ejercicio presupuestario¹¹(Cortés, 2013).

CONCLUSIONES

En aras de que la CAN pueda funcionar políticamente en el contexto de los Estados miembros, es necesaria la voluntad política de los Estados que conforman la can para promover y fortalecer el proceso andino de integración y, como consecuencia de ello, la voluntad política de cesión del ejercicio de soberanía por parte del Estado colombiano a la CAN. De otro lado, es importante consolidar la legitimidad del proceso andino de integración, la coordinación de la institucionalidad que conforma a la can, la autonomía en el ejercicio de las funciones de los órganos comunitarios, la articulación entre el plan de desarrollo del Estado colombiano y las políticas del proceso andino de integración, la tipificación de que el proceso andino de integración se constituya como una política de Estado y el establecimiento de un presupuesto comunitario.

Para que la CAN produzcan la finalidad por la cual fue creada, es necesario que opere en el marco de Estados democráticos en los que se garantice la trivisión del poder. En este orden de ideas, si bien en el Estado colombiano existen las ramas judicial, ejecutiva y legislativa, es preciso no olvidar que la CAN también evidencia esa misma característica, ya que en su estructura orgánica existen órganos encargados de adelantar competencias judiciales (Tribunal Andino de Justicia), competencias ejecutivas (Consejo Andino de Presidentes y Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores) y competencias legislativas (Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y, en algún modo, el Parlamento Andino). De otro lado, es pertinente recordar que, si bien Colombia es un Estado democrático, el ingreso de cualquier Estado a la can supone su tipificación como tal, aspecto corroborado por el Protocolo de Democracia, suscrito por todos los países miembros de la comunidad.

Es importante que los gobiernos nacionales andinos lideraren el proceso andino de integración como un sistema que supera la simple cooperación internacional. En este sentido, atendiendo a que en la actualidad el concepto clásico de soberanía está siendo objeto de fuertes cuestionamientos, dichos gobiernos deben comprender y asumir el compromiso del proceso andino de integración asimilándolo a un proceso de cooperación de soberanías con los demás Estados miembros y, como consecuencia de ello, fortalecer el concepto de soberanía supranacional. Hay que configurar, además, el proceso andino de integración como política de Estado, lo que supone por parte de este la promoción de una cultura política de integración y de la autonomía de las competencias de la CAN.

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Notas

Notas de autor

Información adicional

Citar como: Blanco Alvarado, C., Echeverry Botero, D. y Ortega Ruiz, G. (2020). La Comunidad Andina (can) desde el ámbito político. Via Inveniendi et Iudicandi, 15(2), 231-248. DOI: https://doi.org/10.15332/19090528/6249