2022
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04042022
20052022
Escuela Superior de Guerra General Rafael Reyes Prieto, Colombia
Universidad Santo Tomas, Colombia
Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia Bg. Ricardo Charry Solano, Colombia
Resumen: El presente artículo de investigación tiene como objetivo la identificación de nuevos escenarios en materia de seguridad y defensa para las fuerzas armadas en el Perú, desde la caracterización de las amenazas y los retos endógenos o exógenos a los que se enfrentan en la actualidad. La metodología empleada se basa en el análisis del reporte cuantitativo de datos desagregados elaborado por el Proyecto de Justicia Mundial (PJW) y su correlación con los datos del Banco Mundial, desde factores interrelacionados con los recursos del sector defensa. Entre los resultados, se registró que los índices de orden y seguridad del Perú se ubican en una menor adhesión al Estado de derecho y que, por su parte, la relación de los recursos del sector defensa propicia el estructuramiento básico de las fuerzas armadas para preservar la seguridad multidimensional en el país ante las amenazas desde los nuevos escenarios.
Palabras clave: Amenazas, defensa, estrategia, fuerzas armadas, Perú, seguridad.
Abstract: The purpose of this research article is to identify new security and defense scenarios for the Armed Forces in Peru, based on the characterization of the threats and endogenous or exogenous challenges they are currently facing. The methodology used is based on the analysis of the quantitative report of disaggregated data elaborated by the World Justice Project (WJP), and its correlation with World Bank data, from factors interrelated with the resources of the defense sector. Among the results, it was recorded that Peru's order and security indicators are in a lower adherence to the Rule of Law and the relationship of the resources of the defense sector favors the basic structuring of the Armed Forces to preserve the multidimensional security in the country in the face of threats from new scenarios.
Keywords: Armed Forces, Defense, Peru, Security, Strategy, Threats.
Artículos
Las fuerzas armadas del Perú y los nuevos escenarios y retos de la seguridad *
The Armed Forces of Peru and the new security scenarios and challenges
Received: 04 April 2022
Accepted: 20 May 2022
La inestabilidad regional en América Latina, derivada del crimen transnacional, la proliferación del narcotráfico, las demandas sociales producidas por las amenazas de las tensiones sociales y los conflictos armados, así como los crecientes desafíos políticos, condujo a que se destacara una preocupación hemisférica por la seguridad desde los años ochenta.
Bajo este fundamento, y como génesis de un nuevo sistema que abandonaría los vestigios de la lógica de la guerra fría por su incompatibilidad con la realidad de la región ( Restrepo, 2004), se consolidó, en principio, la Declaración sobre Seguridad en las Américas en Ciudad de México en 2003, por medio de la cual la Organización de los Estados Americanos caracterizó una serie de amenazas tradicionales y no tradicionales, junto con el concepto de seguridad multidimensional que exhortó a los países a su ratificación, implementación y cumplimiento, con lo cual se impidió el avance de los retos sólidos para el Estado (Castillo y Vargas, 2021; Vásquez Hincapié y Téllez Navarro, 2020).
Debido a sus características e importancia, diversos Estados ratificaron el instrumento supranacional y priorizaron los valores compartidos, las orientaciones comunes y las acciones de cooperación, entendiendo el papel preponderante que tiene dicho instrumento para responder a los riesgos correlativos a una gran cantidad de problemas que no fueron contrarrestados por medio de una política de seguridad, recurrentemente precedida por intentos incipientes o precarios ( Borbón Torres, 2019; Molina Peláez, 2017).
De manera específica, Perú, como actor regional relevante del hemisferio ( Quintero y Forero, 2018), comprendió la necesidad de enfrentarse a nuevas y también conocidas amenazas. Ello dio lugar a respuestas institucionales que se relacionaron con la creación su Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. Dicho sistema está presidido por el presidente de la república y compuesto por el Consejo de Seguridad Nacional y su eje misional se funda en una categoría constitucional, como lo son los deberes estatales, distribuidos así:
Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación. Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior. ( C.P, 1993, art. 44, Perú)
Tales deberes se estructuran sobre la correspondencia de la defensa y del desarrollo, procurando la protección de los derechos humanos, en el mismo sentido que los intereses de la nación y los elementos propios del Estado que deben ser salvaguardados minimizando los riesgos ( Arevalo-Ramírez, 2022; Torres-Guarnizo y Velandia-Pardo, 2022). En correspondencia con los deberes y necesidades que subyacen en los intereses de la nación, por medio del Libro Blanco de la Defensa Nacional, el Perú, en cabeza de sus fuerzas armadas, edifica un andamiaje que integra esfuerzos “en concordancia con los nuevos escenarios creados por la globalización, asegurando el cumplimiento de su misión de manera óptima y eficiente, en armonía con el respeto y subordinación al ordenamiento constitucional” ( Ministerio de Defensa del Perú, 2005).
Sobre esta caracterización, el entrelazamiento de las necesidades nacionales del Perú, la identificación de la integridad territorial desde su valor geoestratégico y la preponderante relevancia geopolítica por tener una ubicación central en Suramérica, así como su importancia marítima, aeroespacial, terrestre y humana ( Castro, 2018), requieren de una robusta construcción normativa e institucional que priorice capacidades, cultura, identidad, competitividad, objetivos e inversión, en consonancia con la respuesta de una lista de amenazas que nacen de factores específicos establecidos en los ámbitos nacional e internacional.
A la fecha, con los presupuestos de la actual Política de Seguridad y Defensa Nacional (en adelante, PSDN) aprobada por el Decreto Supremo n.° 012-2017DE, los mencionados factores de especial atención se centralizan y se les otorga, desde un constructo de causalidades, una respuesta específica a través de tres objetivos comunes: 1) “Garantizar la soberanía, la independencia, la integridad territorial y la protección de los intereses nacionales”, 2) “Garantizar el Orden Interno contribuyendo al normal funcionamiento de la institucionalidad políticojurídica del Estado” y 3) “Alcanzar niveles de desarrollo sostenible que contribuyan a garantizar la seguridad nacional” ( Presidencia de la República, 2017, p. 26).
Pese a la identificación del fortalecimiento de la seguridad nacional en el Estado peruano, las respuestas prediseñadas y pensadas no son suficientes, debido a las crecientes fluctuaciones de inseguridad desde factores endógenos, exógenos e incluso extrarregionales que atañen al orden y la seguridad. Es en este punto donde surgen los retos, lo cual obliga a una observación panorámica de los orígenes de los factores de inestabilidad y los desafíos que representan.
Así las cosas, este artículo de investigación busca dar respuesta al siguiente interrogante: ¿cuáles son los nuevos escenarios y retos de la seguridad para las fuerzas armadas del Perú? Con vistas a ello, el desarrollo de la investigación se dará a lo largo de dos secciones, cuyo abordaje partirá desde la identificación de amenazas multidimensionales para el Perú, por medio del análisis de tres subfactores cuantitativos correspondientes al orden y la seguridad del país.
Este artículo se fundamenta en el análisis de datos desagregados del reporte cuantitativo elaborado por el Proyecto de Justicia Mundial (PJM), que examina la evolución y perspectivas de la justicia y prevalencia de la ley en 139 países del mundo (2021, p. 181). A través de la comparación de 500 variables y 44 subfactores, el PJM permite identificar la evolución y tendencias en nueve factores específicos: 1) restricción a los poderes gubernamentales, 2) ausencia de corrupción, 3) gobierno abierto, 4) derechos fundamentales, 5) orden y seguridad, 6) cumplimiento de la normatividad, 7) justicia civil y 8) justicia penal. En especial, se explora el quinto factor, orden y seguridad, respecto a sus tres subfactores: a) limitación efectiva del conflicto, b) control efectivo del crimen y c) búsqueda de justicia por mano propia.
Partiendo de la relación contextual y del desarrollo metodológico, es menester identificar, en primera medida, las tendencias hemisféricas desde la perspectiva del avance y la medida en que los Estados garantizan la seguridad de las personas, no solo para verificar el estado de la garantía, sino también para develar los puntos de convergencia o divergencia que se encuentran entre las amenazas para el Perú.
El análisis del entorno latinoamericano, desde la progresión del índice de orden y seguridad, como quinto factor observado, puede verificarse en la figura 1 a partir de los tres subfactores con tendencias de fluctuación moderada, dado que su indicador no tiene un cambio significativo con el pasar de los años. Particularmente, en el año 2021 los indicadores de control efectivo del crimen y búsqueda de justicia por mano propia reportan puntaje cercano al 0, en comparación con los seis años anteriores, lo cual una menor adhesión al Estado de derecho en el ámbito regional (Proyecto de Justicia Mundial, 2021).
La relación de los resultados de los subfactores demuestra la prevalencia de delitos en los Estados y la percepción general de inseguridad que aumenta en comparación con la limitación efectiva del conflicto a partir de la cual la población se siente efectivamente protegida. En el caso de América Latina y el Caribe, la relación de los factores a la baja con la realidad estatal no se puede entender de forma general sin concebir la multiplicidad de dimensiones que congloban el propio concepto de la seguridad multidimensional ( Gallardo, 2019; Segura-Manonegra, 2020; Álvarez-Calderón, et ál., 2021).
La seguridad multidimensional, entendida como un concepto de seguridad hemisférica creado por la Organización de los Estados Americanos (OEA),
incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional. (2003, p. 2)
La convergencia de cada una de las características de la seguridad multidimensional permite entrever la composición de factores que en conjunto amenazan la seguridad nacional de los Estados, por medio de actores, fenómenos provocados y los fines delictivos que se establecen por medio de la globalización desviada ( Álvarez y Zambrano, 2017). Tal conglomerado de factores requiere una atención que sobrepasa lo institucional y permea lo político, lo económico, lo jurídico y lo social, desde la representación de atención que permite contrarrestar la desestabilización de cada país ( Morón Campos, 2017)
De acuerdo con lo anterior, desde los fundamentos de la seguridad multidimensional y la relación específica del contexto peruano, se analiza ahora la progresión del índice de orden y seguridad del 2015 al 2021. Los resultados de los subfactores ( figura 2) para Perú tienen una similitud notable con los datos desagregados para Latinoamérica y el Caribe, donde el control efectivo del crimen se ubica en el intermedio entre 0 y 1, con lo cual se mantiene la percepción general de inseguridad y la presencia de delitos sobre el criterio del subfactor.
Por su parte, en lo que corresponde a la búsqueda de justicia por mano propia, el indicador para Perú se acerca a 0, lo cual resalta una mínima adhesión al Estado de derecho y ello, así mismo, denota una presencia de violencia derivada de disputas civiles entre individuos y contra el Gobierno, consolidadas como amenazas endógenas. En lo que respecta a la limitación efectiva del conflicto, los datos del país dan cuenta de una tendencia permanente relacionada con la percepción de protección sobre el terrorismo y los conflictos armados por su ubicación permanente en el 1 ( Proyecto de Justicia Mundial, 2021).
Perú, desde el análisis de los datos desagregados, se posiciona en un permanente puntaje, sin cambios estadísticamente significativos de los puntajes nacionales e incluso del puntaje general o ranking regional para el factor 5. Sin embargo, el puntaje denota una reducción que se manifiesta en la proliferación de amenazas, las cuales son percibidas por los ciudadanos y constituyen la identificación específica que se abordará en los acápites siguientes.
Desde el subfactor creado por el Proyecto de Justicia Mundial, la limitación efectiva del conflicto se encarga de medir si las personas están efectivamente protegidas contra los conflictos armados y el terrorismo. Lo anterior se considera desde la percepción ciudadana y el criterio de especialistas, por medio de los que se describen las particularidades propias del conflicto desde las confrontaciones globales hasta los conflictos locales.
En el caso de Perú, la ola de violencia producida por un conflicto armado se remonta a 1980, debido a la confrontación del Estado y las fuerzas armadas con los grupos subversivos Sendero Luminoso (SL) y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA), en la que se cobraron cientos de vidas civiles y militares. Este conflicto cesó hasta el 2000 y, pese a que las actuaciones de estos grupos no se configuraron desde la guerra convencional ( Laplante, 2007; Miron, 2019), se entró en una etapa de transición que a la fecha se ha desenvuelto en un escenario de reconciliación, sin desestimar confrontaciones con grupos residuales. Sin embargo, los actores armados y la criminalidad trasnacional reconfiguran las perspectivas del conflicto como nuevas amenazas a identificar.
Como se indicó más arriba, el conflicto armado en Perú acabó en el año 2000 y desde esa fecha no ha existido una confrontación directa con un grupo subversivo. Sin embargo, las dinámicas poblacionales expandidas por nuevas necesidades y particularidades de relacionamiento han permitido identificar la presencia de actores nacionales y extranjeros entronizados en el aumento de la violencia en el país.
Sobre esta base, Rooney ( 2020) identifica que una de las amenazas a la seguridad multidimensional en Perú, desde la perspectiva de los actores armados ilegales, se gesta por el fenómeno migratorio actual, ya que, desde lo establecido en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR),
Subrayando, con grave preocupación, que el territorio venezolano se ha convertido en refugio, con la complacencia del régimen ilegítimo, de organizaciones terroristas y grupos armados ilegales, como el Ejército de Liberación Nacional, Grupos Armados Organizados Residuales y otros, que amenazan la seguridad continental, contraviniendo las obligaciones establecidas en la Resolución 1373 del 2001 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. ( DW, 2019)
La razón por la que esta preocupación constituye un desafío se manifiesta desde la proximidad territorial, además del continuo acercamiento de potencias externas y el denominado proceso de securitización en curso en un plano sistémico y hemisférico ( Rooney, 2020), lo cual redunda en una amenaza extrarregional a la seguridad del Perú.
Los crímenes transnacionales poseen diversas particularidades propias de sus actores, los procesos delictivos y, así mismo, la responsabilidad penal por la comisión del delito que desafía los preceptos nacionales, dado que la ley de una y otra nación no puede tener una aplicación deliberada, así como tampoco puede ser extraterritorial. En esencia, un delito adquiere la calidad transnacional
si se comete en más de un Estado; si se comete dentro de un solo Estado, pero una parte sustancial de su preparación, planificación, dirección o control se realiza en otro Estado; si se comete dentro de un solo Estado, pero entraña la participación de un grupo delictivo organizado que realiza actividades delictivas en más de un Estado; o si se comete en un solo Estado, pero tiene efectos sustanciales en otro Estado. ( García, 2019, p. 20)
La comisión del delito transnacional, configurada en diversas formas como las anteriores, propicia la activación de principios de cooperación, reciprocidad y adopción de medidas entre Estados que impidan el avance y posicionamiento de la criminalidad y, de igual modo, desafía las capacidades de las fuerzas armadas para responder a las necesidades de seguridad, entendiendo que, ante un hecho delictivo o un concurso de delitos transnacionales, la respuesta militar no puede sobrepasar el territorio nacional, puesto que, de lo contrario, ello acarrearía una confrontación entre Estados ( Bermúdez Tapia, 2020; Ulloa Ulloa, 2018).
Para el Estado peruano, la criminalidad transnacional es una amenaza contra la seguridad multidimensional ( Hurtado y Doria, 2020; Bermúdez Tapia, 2020), puesto que ha permeado diversas esferas, mayoritariamente políticas, por medio de las cuales conductas típicas como la corrupción trascienden el ámbito nacional e impiden que las autoridades puedan actuar judicial, policiva y militarmente. De manera particular, “la coyuntura política en el Perú, a partir de 2018, año marcado por el destape de casos de corrupción, llevó a que diferentes operadores relacionados con el combate contra el crimen organizado fueran cuestionados y fiscalizados” ( Vizcarra et ál., 2020).
Por último, el crimen transnacional ha dado lugar a respuestas jurídicas sólidas desde la tipificación penal, pero, a su vez, ha requerido de acompañamiento institucional en el que la seguridad adquiere un papel preponderante para el desarrollo de la república y el relacionamiento con los países vecinos, más aún cuando conductas como el narcotráfico y la trata de personas proliferan en este tipo de criminalidad.
Otro de los subfactores de suma relevancia para este análisis es el control efectivo del crimen, por medio del cual se mide la concurrencia de los delitos comunes, incluyendo homicidios, secuestros, robos, hurtos y extorsión, así como la percepción general de la gente sobre la seguridad de las comunidades y los expertos ( Proyecto de Justicia Mundial, 2021).
La concurrencia de delitos en el Estado peruano ha tenido un desenvolvimiento fluctuante que se ha recrudecido año tras año. Según los reportes nacionales y la información periodística, la relación de delitos para el 2021 reporta aumentos importantes:
la tasa nacional de delitos relevantes (hurto y robos agravados, extorsión, homicidios, sicariato, feminicidios, lesiones por bala, secuestro y violación sexual) fue de 287 por cada 100 mil habitantes. En el caso de los homicidios, se registraron 2166 homicidios a nivel nacional, 376 casos más que el 2020. Lima, La Libertad, Callao, Piura, Puno, Ica, Arequipa y Junín concentraron el 85% (1585 casos). ( Infobae, 2022)
El aumento de delitos con relación al año anterior integra variadas medidas que requieren una actuación prioritaria de las autoridades, desde la aprehensión de los presuntos delincuentes hasta la presencia constante de las autoridades en los territorios con mayor afluencia de delitos comunes y relevantes. Ahora bien, la criminalidad, desde esta perspectiva, no es un asunto novedoso, por lo que la amenaza a la seguridad del Estado no solo se configura allí. Para el caso de Perú, las amenazas al control efectivo del crimen se desenvuelven en la actualidad a partir de los delitos cibernéticos y la problemática de los cultivos ilícitos.
El recurrente y vital relacionamiento con el mundo virtual ha dado lugar a una serie de necesidades que, desde la perspectiva de la seguridad multidimensional, requieren una participación articulada del Estado desde el punto de vista normativo, junto con la participación de las fuerzas armadas en el estudio y la estrategia para contrarrestar las amenazas cibernéticas ( Cujabante et ál., 2020), con el fin de defender la infraestructura del país y las instituciones, y solidificar esta tarea como una misión de las fuerzas armadas ( Vargas et ál., 2017).
Al respecto, Rooney ( 2020) plantea, desde la visión para el Perú, que
Las amenazas cibernéticas demandan políticas y estrategias que bajo un enfoque integral procuren niveles de seguridad y defensa óptimos (tratamiento de riesgos y amenazas emergentes: disuasión, prevención, mitigación, resiliencia y retaliación) para las instituciones públicas, organizaciones privadas e individuos. El Estado peruano bajo el enfoque de “politización” —por el que ha optado— tiene pendiente esta tarea de direccionamiento y articulación estratégica en materia de ciberseguridad (y, por tanto, también en ciberdefensa). (p. 78)
Las perspectivas de ciberdefensa y ciberseguridad, aplicadas y gestionadas por las fuerzas armadas, se gestan como una solución prioritaria al robo de información ( Castañeda, 2019), hackeo de redes, estafa, extorsión, delitos sexuales, entre otros, entendiendo que tal accionar delictivo trasciende lo tangible y exige respuestas robustas, urgentes y coherentes con el contexto nacional y hemisférico para el caso en concreto.
El Gobierno peruano ha registrado en los últimos años un aumento de cultivos ilícitos, específicamente de coca y marihuana, que ha sido reportado con amplitud. Para el 2020, la oficina de la Política Nacional para el Control de Drogas de la Casa Blanca (ONDCP) indicó un crecimiento del 40 % de superficie cocalera para la producción de cocaína en comparación con el 2019, cuando hubo un aumento del 38 % ( EFE, 2020). El Gobierno peruano desestimó estos datos, argumentando que el estudio no verificaba aquellos cultivos lícitos relativos al consumo tradicional, lo que repercutió en la invalidación de las cifras, sin certeza de la extensión total de los cultivos ilícitos.
La presencia de cultivos ilícitos, como amenaza a la seguridad multidimensional, se deriva de la presencia constante de violencia terrorista y grupos armados al margen de la ley, dado que estos hallan en las drogas su fuente de financiamiento primaria ( Sierra-Zamora et ál., 2020), con lo cual entrelazan todo un conglomerado de factores desafiantes que no pueden ser contrarrestados únicamente con políticas antidrogas.
Las actividades productivas y comerciales que inician con la siembra y el cultivo de amapola y hoja de coca, la producción de pasta básica de cocaína, el traslado al exterior, la comercialización a cárteles de la droga y la microcomercialización han tenido un impacto muy significativo en la seguridad y defensa del Perú, especialmente porque las organizaciones vinculadas al narcotráfico han mantenido una coordinación directa con personajes que han ocupado altos cargos en el Estado peruano, con el fin de condicionar la política nacional ( Sierra Zamora y Bermúdez Tapia, 2021).
En este sentido, la amenaza como eje fundamental a contrarrestar conduce a las fuerzas armadas peruanas a desarrollar sus capacidades para combatir el tráfico ilícito de drogas y los delitos conexos, en concordancia con lo dispuesto por la PSDN, de la que se resalta la necesidad de “actuar de manera multidisciplinaria para promover el proceso integral de reforma normativa, así como el lineamiento, concordancia y coherencia de los indicadores de los planes nacionales destinados a luchar contras estos actos ilícitos y sus conexos” ( Ministerio de Defensa del Perú, 2005, p. 16), teniendo como eje de verificación también la salvaguarda de los cultivos lícitos de los pueblos originarios.
Por último, este subfactor se encarga de medir “si la gente recurre a la intimidación o a la violencia para para resolver disputas civiles entre ellos o para pedir reparación al Gobierno” ( Proyecto de Justicia Mundial, 2021). Para el caso de la república del Perú, la búsqueda de justicia por mano propia se evidencia en la protesta social y las disputas territoriales por la actividad extractiva, esto en cuanto que la manifestación social en contra de la destinación territorial o el cambio de políticas gubernamentales, pese a ser necesaria para el desarrollo nacional, se torna en un asunto de gran controversia que requiere una atención especial y detallada.
La protesta social, como forma de expresión política, individual, colectiva, comunal, cultural e incluso étnica, tiene una larga trayectoria en la republica peruana y conserva fundamentos históricos complejos. En la actualidad, esta manifestación política en el país ha sido un instrumento para dar a conocer el descontento popular y, en principio, encontrar soluciones equitativas a los problemas en su totalidad. Pese a ser una afirmación correcta, la conducción de la protesta y la respuesta a ella amenaza y desafía la seguridad multidimensional de la nación.
En el mes de abril del 2022 tuvo lugar una convulsionada serie de protestas sociales en diversas provincias del país, motivadas por el aumento de los precios del combustible, los insumos agrícolas, el abandono a los educadores y el alza en los precios de los alimentos. La respuesta del Gobierno fue la suspensión de la libertad de tránsito y la declaratoria de un estado de emergencia en Lima y El Callao (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2022).
Posterior a ello, le fueron reportadas a la Comisión Interamericana de Derechos violaciones a los derechos de los manifestantes por parte de la fuerza pública, como fue el caso de los periodistas que reportaban el avance de las manifestaciones. Por tal razón, este cuerpo internacional argumentó que
Condena[ba] las restricciones a derechos fundamentales ante las protestas y los hechos de violencia registrados en las mismas, e insta[ba] al Estado a respetar y garantizar los derechos humanos de las personas que participan de las movilizaciones y de quienes no lo hacen. Asimismo, urge a redoblar los esfuerzos para promover diálogos con todos los sectores sociales para atender las causas de las protestas. (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2022)
Este caso, entre otra gran cantidad de sucesos reportados año tras año, requiere una atención esencial, debido a la necesidad de proteger a la población. Así mismo, esta situación precisa la puesta en marcha de protocolos de atención que incluyan a las fuerzas armadas en la construcción de estrategias de respuesta coherente con el entorno de manifestación, bajo la protección total de los derechos humanos ( Bahamón Jara et al., 2021).
Para la población peruana, la actividad extractiva ha implicado toda una serie de problemas derivados de la propiedad de la tierra y su explotación indiscriminada, junto con el vínculo de las poblaciones étnicas con ella, a la cual conciben como parte de su ser.
Como lo manifiesta Fernández-Labbé ( 2020),
desde inicios de los años noventa, el recurso tierra ha sido redistribuido, reclasificado y parcelado para facilitar la transferencia de los derechos mineros a las operaciones mineras de gran escala. Las operaciones mineras trasnacionales están acelerando la transformación de las leyes que rigen la tenencia de tierras, desde el manejo comunal o la negociación informal hacia la propiedad privada. (p. 228)
La destinación territorial sin previa consulta, por actividades minero-extractivas, ha condicionado al uso de la violencia como muestra de descontento sobre las decisiones gubernamentales. Ello ha desencadenado un conflicto social con diversas comunidades indígenas que habitan los terrenos de mayor interés nacional, desde la perspectiva de la explotación económica. De modo que la estrategia para contrarrestar la amenaza derivada de la conflictividad se debe gestar en torno a una respuesta mediada por las fuerzas armadas que, con plena información y en coherencia con las necesidades nacionales, medie desde las posibilidades existentes la redistribución de la tierra con el respeto a la vivencia étnica o indígena en el territorio.
Luego del análisis detallado de las diversas amenazas a la seguridad multidimensional del Perú, desde los tres subfactores consolidados por el Proyecto de Justicia Mundial, es necesario identificar cómo el sector defensa distribuye y fundamenta sus recursos de acuerdo con las necesidades de su función o misionalidad constitucional, así como los deberes del Estado desde la seguridad y la defensa nacionales.
Para establecer un marco de comparación entre las necesidades y las destinaciones, se toman como referencia los datos del Banco Mundial correspondientes al gasto militar en relación con el producto interno bruto (PIB), el personal de fuerzas armadas y el gasto militar en dólares de las fuerzas armadas peruanas en el periodo 2015-2021
La destinación presupuestal en Perú a gastos militares, como porcentaje del PIB, funge como un indicador que, de manera aproximada, identifica los recursos nacionales empleados para actividades militares y de la carga sobre la economía.
Según el Banco Mundial ( 2022), como medida de “insumo”, los gastos militares no están directamente relacionados con el “resultado” de las actividades, capacidades o seguridad militares.
La caracterización de los datos relativos a este indicador han sido distribuidos de manera genérica en gastos corrientes, gastos de capital y servicio de deuda, cuya ejecución se prevé situada en el Comando Conjunto de las Fuerzas Militares, el ejército peruano, la Marina de Guerra del Perú, la Fuerza Aérea del Perú, la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial y el Instituto Nacional de Defensa Civil, según lo descrito por el Ministerio de Defensa ( 2021) en su información sobre proyecto del presupuesto para el año fiscal 2022 del sector defensa.
Como se aprecia en la figura 3, para el periodo 2015-2021, la tendencia del gasto militar en Perú con relación al PIB ha decrecido desde el año 2016. Se logra identificar específicamente que el gasto alcanzó el 1.17 % en 2018, representando aproximadamente “medio punto porcentual menos que el gasto efectuado en el 2015 (1.73 %)” ( Rooney, 2020, p 52).
A la fecha, este indicador figura como uno de los más bajos entre los datos reportados que aseguran una disminución significativa en los últimos cinco años. La reducción en el gasto, desde esta perspectiva, constituye un elemento crítico para la realización de los objetivos que, a partir de la seguridad y la defensa nacional, se plantean, más aún cuando
el Pliego Defensa solo dispone del 35 % de su presupuesto anual para cumplir los roles estratégicos asignados por el Estado peruano, ya que casi el 65 % de dicho presupuesto se asigna al pago de sueldos, pensiones y otras obligaciones sociales. ( Chávez, 2022, p. 8)
En relación con el contexto de orden y seguridad analizado por medio de la limitación efectiva del conflicto, el control del crimen y la búsqueda de justicia por mano propia, se estableció que amenazas como las actividades extractivas ilícitas y los elementos derivados de ejecución de acciones delictivas por parte de grupos reducidos de Sendero Luminoso contra las fuerzas armadas y policía nacional, sobre todo en zonas donde se han registrado cultivos ilícitos, especialmente de hoja de coca para la producción de pasta básica de cocaína ( Niño, 2020, p. 350), no han sido indicadores a solventar desde el gasto militar, en cuanto que desafíos para la seguridad multidimensional.
En los recursos del sector defensa, se identifica al personal de las fuerzas armadas en actividad, por lo que este indicador del Banco Mundial excluye al personal que no está en servicio activo y esto, por tanto, subestima la proporción de la fuerza laboral que trabaja para el establecimiento de defensa. Se incluye en este también las fuerzas especiales, en los casos en que el entrenamiento, la organización, el equipamiento y el control sugieren que pueden emplearse para apoyar o reemplazar a las fuerzas militares regulares.
Para el Estado peruano, como se muestra en la figura 4, existe una estabilidad del personal de las fuerzas armadas manteniendo su indicador en 158 000 en el marco temporal analizado. Esta cifra da cuenta de la continuidad requerida para la realización de los lineamientos de política en materia de seguridad y defensa nacional, junto con los presupuestos que desde el Libro Blanco se concibieron.
En efecto, la estabilidad del personal militar de las fuerzas armadas está fundamentada en la necesidad estatal de poseer una capacidad militar sólida, permeada por conocimiento y permanencia, que, a su vez, sea susceptible de modificarse en correspondencia con las necesidades diarias.
Sobre lo identificado y en correlación con las amenazas a la seguridad multidimensional descritas anteriormente, se determina que la vinculación permanente del personal de las fuerzas armadas se da en consonancia con las necesidades derivadas de elementos endógenos o exógenos, que han soportado estructuralmente el accionar de, por ejemplo, la capacidad militar en infraestructura para enfrentar ataques a los sistemas de información o la facultad para desacelerar el deterioro del ambiente, lo cual caracteriza una necesidad manifiesta que, pese a no encontrarse sustentada en un conflicto armado activo, como lo sería el caso de Colombia ( Fernández-Osorio, 2019), adquiere una relevancia significativa y permanente.
Los datos de gastos militares obtenidos por el Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo y organizados por el Banco Mundial incluyen todos los gastos corrientes y de capital en las fuerzas armadas, incluidas las fuerzas de mantenimiento de la paz, los ministerios de defensa y otras agencias gubernamentales involucradas en proyectos de defensa y las actividades espaciales militares. Según el Banco Mundial ( 2022), estos gastos incluyen personal militar y civil, incluidas las pensiones de jubilación del personal militar y los servicios sociales para el personal, la operación y mantenimiento, la investigación y el desarrollo militar, y la ayuda militar si el Estado así lo desarrolla habitualmente.
La integridad de los datos se deriva de cifras nacionales, por lo que no existe una comprobación específica que pueda asegurar que los valores son exactos, pero sí se encuentran muy próximos a la realidad ( Banco Mundial, 2022). Sobre esta base, el gasto militar en Perú, como se aprecia en la figura 5, se ha mantenido en no menos de 2 000 000 000 de dólares anuales. Como puede verse allí también, se reporta un mayor gasto para el 2015, con la equivalente tendencia al gasto militar como porcentaje del PIB distribuido en gastos de personal y una gran parte destinada a adquisición de bienes armamentísticos.
El gasto militar de Perú en el año 2017 reporta la adquisición de armamento a Canadá, Italia, Corea del Sur y los Estados Unidos por un valor aproximado de 64 millones de dólares. De igual modo, para el 2018, “el Perú efectuó dos adquisiciones de armamento a Nueva Zelanda por USD 6 millones y a Corea del Sur por USD 86 millones” ( Rooney, 2020, p. 53). La compra de equipos militares y armamento, según cifras del Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo ( 2020), se ha dado en el periodo analizado en países como Canadá, China, Francia, Israel, Italia, Rusia y Estados Unidos, ubicados recurrentemente en la fuente de financiamiento de bienes y servicios.
La distribución del presupuesto nacional para el sector defensa en Perú ha priorizado la operatividad básica de los Comandos Operacionales del ámbito del VRAEM, en gastos como: adquisición de municiones, explosivos y similares, gastos en servicio de mantenimiento, acondicionamiento y reparaciones, gastos vestuarios y textiles, pasajes y viáticos, combustibles, carburantes, lubricantes y afines, gastos en servicios profesionales y técnicos, entre otros ( Ministerio de Defensa del Perú, 2021, p. 5).
Frente a la asignación presupuestal y la necesidad de solventar desafíos a la seguridad y defensa de la nación, es fundamental para el gasto militar y su específica destinación se verifiquen aquellas particularidades sobre las ya establecidas amenazas en el ámbito regional, con vistas a ser atendidas más allá del espectro físico, para el caso de la ciberseguridad y la seguridad desde la perspectiva migratoria, e incluso el relacionamiento civil en eventos de manifestaciones sociales. Así mismo, es fundamental balancear el gasto público en seguridad y defensa en relación con los servicios básicos requeridos por la población ( Silva da Rosa et ál., 2016).
Los nuevos escenarios para las fuerzas armadas, desde el contexto histórico y las relaciones en los ámbitos global, hemisférico y regional del Perú, se encuentran relacionados con peligros que se gestan en un plano interno por las particularidades del país y, así mismo, se derivan de elementos externos con relación a actores internacionales y sus actividades delictivas o fraudulentas.
Por medio del análisis de los datos cuantitativos desagregados, se logró determinar que Perú muestra mayores debilidades en el factor 5, con la búsqueda de justicia a mano propia relacionada con amenazas endógenas a la seguridad multidimensional por parte de la protesta social y las disputas territoriales por la actividad extractiva. De esta manera, el país se acerca a una adhesión más débil al Estado de derecho desde los parámetros de medición del índice examinado.
De manera significativa, se evidenció a lo largo de la investigación que el andamiaje normativo e institucional peruano correspondiente a la seguridad y la defensa nacionales ha tenido una congruente determinación sobre la base de las necesidades nacionales. Sin embargo, es fundamental que las fuerzas armadas aúnen esfuerzos operacionales, tácticos y estratégicos para atender a los desafíos que proliferan e impiden que la seguridad multidimensional esté basada en un desarrollo integral pacífico de las comunidades.
En lo que respecta a los recursos del sector defensa y su relación con los tres subfactores, se determinó que el gasto militar ha disminuido considerablemente en los últimos seis años. Pese a no encontrarse un déficit que impida significativamente el desarrollo de las actividades de las fuerzas armadas, la reducción del gasto puede ser un factor crítico para enfrentar los nuevos escenarios de amenaza, como los ciberdelitos que exigen infraestructura y capacitación del personal.
Con relación al personal de las fuerzas armadas, se evidenció la permanencia estable desde el 2015 al 2021, correspondiente de manera particular a las necesidades de cada una de las fuerzas para contrarrestar los peligros derivados de la inestabilidad nacional y la convergencia de actores delincuenciales.
Finalmente, los retos a los que las fuerzas armadas se someten requieren una repuesta institucional que modernice parámetros, procedimientos o estructuras para potencializar las capacidades militares y, con ello, contrarrestar el posicionamiento de los actores ilegales, así como las disputas sociales que desafían la convivencia pacífica en Perú.
