Introducción

En la actualidad, es indispensable dinamizar el aprendizaje creativo y crítico en el marco del derecho, otorgando singular importancia tanto al aspecto cognitivo, procedimental y actitudinal para el desenvolvimiento profesional con metodologías activas adecuadas, como generando espacios de reflexión, discusión, análisis y diálogo (Blanco, 2017). Desde la citada perspectiva, la contratación estatal es el instrumento más expedito para la consecución de los fines esenciales del Estado¹, sin embargo, es también la segunda causa más frecuente de daño antijurídico imputable a la administración; por lo que garantizar la correcta actuación en el desarrollo de la actividad contractual en las entidades estatales, debería ser un objetivo común de todo agente del Estado con injerencia en este tipo de procedimientos².

El legislador, con la expedición de la Ley 80 de 1993, buscó cambiar la visión antagónica que históricamente acompañó la relación entre contratante y contratista, elevando a este último a la condición de colaborador del Estado³ y trató de darle un enfoque privado al contrato público, nivelando la condición de desventaja tan manifiesta que existía entre el Estado y los particulares en vigencia del Decreto Ley 222 de 1983, eliminando una serie de prerrogativas a favor de este último.

Este cambio conceptual, en la práctica se convirtió en un caldo de cultivo para el incumplimiento, el desgreño administrativo y la corrupción en la contratación estatal, por lo que el legislador en el año 2007 abandona la visión privatista del contrato público, y en aras de introducir medidas para la eficacia y la transparencia, en la Ley 80 de 1993 vuelve a conceder a favor del Estado una serie de prerrogativas propias del derecho privado, pero enmarcadas no dentro de una visión de relación igualitaria entre partes, sino de una visión de subordinación del contratista ante el Estado⁴.

Esta concesión a favor del Estado, en la práctica no ha generado el efecto deseado, por cuanto la imposición de multas, sanciones y la declaratoria de incumplimiento no se ha llevado a cabo con la rigurosidad esperada por parte de los operadores administrativos y su aplicación se está haciendo de manera discrecional y condicionada al afecto o no que este tenga frente al contratista, lo que ha generado el aumento en la litigiosidad contractual contra el Estado. El presente artículo pretende analizar el contexto jurídico de las audiencias de incumplimiento, aplicado en la Gobernación de Boyacá⁵. Esta entidad, por su naturaleza y estructura, es un referente en materia legal y específicamente en materia contractual para las demás entidades territoriales del departamento. También, se desean identificar las deficiencias normativas en el procedimiento administrativo contractual y hacer un análisis de los actos administrativos sancionatorios proferidos por la administración departamental.

La presente investigación se desarrollará haciendo uso del modelo jurídico-histórico, con el que se busca desentrañar los diferentes elementos de las audiencias de incumplimiento y el origen de dicha institución jurídica y del modelo jurídico propositivo, por cuanto lo que se desea es evaluar las fallas de las audiencias de incumplimiento a fin de proponer posibles mejoras en el desarrollo de este tipo de audiencias en la Gobernación de Boyacá.

Contexto jurídico de las audiencias de incumplimiento

La potestad sancionatoria dentro de un Estado de derecho, debe indiscutiblemente materializarse mediante normas y reglamentos expedidos con observancia plena de los principios y postulados constitucionales⁶, pues dicha potestad está supeditada expresamente al principio de legalidad (Sotelo, 2013).

Así es el análisis del compendio normativo que se ha denominado genéricamente como derecho administrativo sancionatorio, el cual es, como lo señala el Consejo de Estado, el inicio para examinar la naturaleza jurídica de la audiencia de cumplimiento.

Un derecho en formación, [...] al que las construcciones del derecho penal resultan útiles como punto de partida, pero su trasposición no es horizontal, se deben matizar y deben adaptar a la praxis administrativa y especialmente responder a los intereses que las organizaciones administrativas gestionan (S. N° 05001-23-24-000-1996-00680-01(20738)).

Como lo señala Ramírez (2007), la potestad sancionadora de la administración y específicamente el derecho administrativo sancionatorio, en nuestro país se remonta a 1983, cuando la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 14 de abril de ese mismo año con ponencia del doctor Manuel Gaona Cruz, se refirió al ius puniendi de la administración como una "disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment)"⁷.

Frente a la potestad sancionadora de la administración, es importante señalar, para posteriormente analizar las deficiencias procedimentales y normativas de las audiencias de incumplimiento que ha desarrollado la Gobernación de Boyacá, que la misma cumple unos fines específicos, los cuales no pueden ser desconocidos al momento de ejercerla. Es así como frente a este tema, la misma corporación en la Sentencia C-506 de 2002 estableció que: "la actividad sancionadora de la administración persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública a los que alude el artículo 209 de la Carta (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad)"⁸.

Ahora bien, para entender los continuos cambios de enfoque que el legislador le ha dado a las facultades sancionatorias de la administración, es importante analizar su origen histórico y el contexto en que se han desarrollado en nuestro país, específicamente con relación a la contratación estatal.⁹

El primer antecedente del poder sancionatorio de la administración en el ámbito contractual, se encuentra en el Código Fiscal Nacional de 1873 (Naranjo et al., 2009), con la introducción de la cláusula de caducidad a favor del Estado; aunque la doctrina mayoritaria lo encuentra en la expedición de la Ley 104 del 26 de diciembre 1892 en la que se estipula un régimen especial de intervención, en forma anticipada a la cláusula de caducidad, se consagra la venta forzosa al finalizar la concesión, prorrogas automáticas obligatorias en caso de no presentarse la solicitud de compra por parte del Gobierno y por último, la reversión propiamente dicha, sin indemnización, al finalizar la prorroga que fuere por lo menos equivalente al período inicial, además, con esta norma, surge igualmente la cláusula exorbitante de constitución de garantía.

Posteriormente, con la expedición de la Ley 53 de 1909, surge por primera vez la potestad de hacer exigible directamente la cláusula penal pecuniaria como resultado de la declaratoria de incumplimiento en los contratos de construcción de obra, ejecución de hechos u otros análogos, norma que en su artículo 5° adicionalmente, entrega la potestad en cabeza de los Ministerios para declarar la caducidad en los siguientes términos: "Cuando no se haya estipulado causal de caducidad en los contratos mencionados en el artículo anterior" el Ministerio respectivo "podrá declarar esta, cuando los contratistas faltaren al cumplimiento de ellos y esta falta les sea imputable". Más tarde con la expedición del acto legislativo 003 de 1910, se dan otros pasos en la materialización de la potestad sancionatoria del Estado que tenían relación indirecta con el tema contractual, entre ellos la toma de posesión en los contratos de concesión férrea (Naranjo et al., 2009, p. 3)

Más adelante, las Leyes 63 de 1921 y 106 de 1931 extendieron los privilegios excepcionales de caducidad, la cláusula penal pecuniaria, buscando poner a tono la legislación nacional, de acuerdo con Naranjo y otros (2009) "con el desarrollo jurisprudencial en Francia" (p. 4), en donde ya se reconocía a favor del Estado la potestad de imponer multas de manera unilateral.

Años después, en 1941, se expide el Segundo Código Administrativo, en donde se señala expresamente en sus artículos 254 al 258, entre otras facultades excepcionales, la de "estipular forzosamente la cláusula de la caducidad en los contratos de obra pública, prestación de servicios, suministro de operaciones de crédito público y empréstito" (Ley 167 de 1941)¹⁰. Importante mencionar aquí, el avance normativo que significó la expedición del Decreto 528 de 1964, norma que positivizó la doctrina francesa prevalente para aquel momento y determinó a la cláusula de caducidad como una cláusula esencial de los contratos administrativos, con sus consecuentes implicaciones frente a la potestad sancionatoria de la administración (Expósito Vélez, 2013).

Ahora bien, en el año 1976 se expide en nuestro país el primer estatuto contractual, Decreto Ley 150 de 1976, bajo el Gobierno de López Michelsen, quien en uso de las facultades extraordinarias entregadas mediante la Ley 28 de 1974 (Peñaranda y Gualdrón, 2009), inicialmente expidió el Decreto 1670 de 1975, que duró vigente un día y posteriormente el Decreto 150 de 1976 (Solano, 2010).

Este decreto, que se aleja "del concepto de contrato privado y asume la concepción de contrato estatal" (Moreno, 2015), pasa a "regular los elementos del contrato: clases, cláusulas, formas de contratación estatal, capacidad de los contratantes, responsabilidad y terminación del contrato. Se recogen los poderes exorbitantes regulados hasta la fecha para todos los contratos; caducidad, penal pecuniaria, garantías, multas, [...]" (Naranjo et al., 2009, p. 4).

En el año 1983, se expide la Ley 19, que al igual que nuestro actual Estatuto de Contratación, es una norma de principios que "buscó dotar al Estado de instrumentos jurídicos indispensables para el manejo de los más importantes contratos, que es un signo de evolución del derecho administrativo, y responder a la dualidad de jurisdicciones con la dualidad de contratos" (Vidal, 2010, p. 364).

El Gobierno nacional en uso de las facultades conferidas por la Ley 19 de 1983 expide el Decreto Ley 222 de 1983, que refleja la concepción estatal del constituyente de 1886, caracterizada por el monopolio estatal, en donde los particulares colaboradores de la administración estaban sometidos a un régimen de fuertes exorbitancias, privilegios estatales, estrictos y rigurosos controles y reglamentaciones, desligado de la normativa comercial y civil, para otorgarle mayor autonomía al derecho público y, en últimas, para prolongar el modelo de un Estado interventor.

Esta norma materializó las potestades sancionatorias de la administración, al incluir la trilogía unilateral (terminación, interpretación y modificación) en sus artículos 18 y subsiguientes y hacer extensiva la cláusula de caducidad a los contratos privados. Así mismo, establecía sanciones a los proponentes que no suscribían el contrato en el plazo señalado por la entidad (art. 36), instauró cuales eran las cláusulas que forzosamente tenían que incluir los contratos administrativos entre ellas lógicamente la penal pecuniaria, multas, garantía y caducidad (arts. 60 y 61), y en lo referente al trámite para decretar la caducidad, le daba la condición de título ejecutivo al acto administrativo que la decretaba cuando en el mismo se imponían multas, o se hacía exigible la cláusula penal (arts. 63 y 64), y reglamentaba lo referente a las garantías, multas y clausula penal, y permitía:

El cobro directo del siniestro, las multas y la penal pecuniaria en caso de incumplimiento [...] también es importante mencionar el poder público ligado al contrato administrativo para la toma de posesión y expropiación de bienes de los particulares (Naranjo et al., 2009, p. 12).

En el año 1993 se expide la Ley 80¹¹, el tercer estatuto contractual de nuestro país, como resultado de la obsolescencia del anterior, específicamente por: a) la complejidad de la actividad del Estado y, por consiguiente, la necesidad de ampliar y regular diversos tipos de contratos y regímenes, b) la falta de unos principios orientadores para la actividad contractual del Estado, c) el impulso adquirido por la jurisprudencia en temas como los derechos y deberes de las partes, régimen de inhabilidades, el principio del equilibrio de la ecuación contractual, transparencia y publicidad de las decisiones oficiales, la participación comunitaria, d) los mecanismos de selección del contratista que ameritaban la regulación de las excepciones y mayor control en toda la actividad precontractual de las entidades estatales [...], e) evitar los vacíos legales que permiten el incremento de la corrupción, f) la creación de nuevos entes públicos no cobijados en el estatuto anterior y por último, g) la necesidad de establecer regímenes especiales, con reglas para cierto tipo de contratos (Naranjo et al., 2009, p. 12).

La Ley 80, incluía las cláusulas exorbitantes clásicas y adicionalmente dotaba a las entidades estatales de una capacidad de intervención subsidiaria a la caducidad, que permitía la imposición de multas y sanciones así como la toma de posesión de la obra por parte de la administración; facultad que se desarrolla con posterioridad en la Ley 1150 de 2007, específicamente en el artículo 17 (Sánchez, 2009, p. 29); regulándose además un procedimiento sumario, en el cual se establece el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales (Buitrago, 2014).

Hasta la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, como lo señala Suárez Beltrán (2007), en nuestro país existían más de 97 procedimientos administrativos con los que contaba la administración en uso de sus facultades sancionatorias para garantizar el cumplimiento de sus fines y cometidos. Entre estos, se encuentra la potestad sancionadora, definida y reglamentada en diferentes normas y decretos expedidos entre la entrada en vigencia de la Constitución del 91 y dicha ley. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, se buscó unificar todos esos procedimientos en uno solo, contemplado en el artículo 43. Empero, por la naturaleza misma del proceso sancionatorio contractual y por la necesidad de que el mismo fuera expedito, el legislador consagró un procedimiento administrativo sancionatorio contractual especial y reglado en la Ley 1474 de 2012: "Estatuto Anticorrupción".

Marco jurídico de la audiencia de incumplimiento

Antes de la Ley 1437 de 2011¹², no existía una norma general que sirviera para llenar las lagunas que se presentaban en las normas sectoriales. De hecho, el anterior Código Contencioso Administrativo no constituía una herramienta adecuada para acometer una labor de sistematización, si se tiene en cuenta que las garantías del debido proceso, en su mayoría, se enmarcaban en actuaciones en las que se debatía un derecho subjetivo como consecuencia del ejercicio del derecho de petición en interés particular¹³.

Sin embargo, desde la entrada en vigencia del Decreto 222 de 1983, se generaron en la práctica procedimientos sancionatorios que las entidades de manera discrecional incluían dentro de sus manuales de contratación o adquisiciones, en virtud de las facultades señaladas en los artículos 64, 71 y 72 del Decreto 222 de 1983, que concedían a las entidades sujetas a dicho estatuto, la potestad de declarar la caducidad del contrato (Buitrago, 2014) y hacer efectivas las multas y la cláusula penal mediante acto administrativo. El desarrollo de la facultad de imponer multas y la obligación de incluir la cláusula penal pecuniaria, generó que se crearan un sinnúmero de procedimientos de naturaleza sancionatoria, adoptados en los manuales de las distintas entidades, para hacerlas efectivas, que además de arbitrarios y discrecionales, generaron serios problemas de corrupción. Facultad que el legislador eliminó de manera tácita con la expedición de la Ley 80 de 1993, pues como lo señala Matallana (2013):

Esta norma no solo derogó el Decreto 222 de 1983, sino que restringió la aplicación de cláusulas excepcionales al derecho común, estableciendo criterios más exigentes para imponerlas, limitando aquellos contratos para los cuales procede inclusión, ya sea obligatoria o voluntaria (p. 921).

En la práctica, por la redacción abierta del numeral 9 del artículo 25 de la Ley 80 y por la interpretación amañada de algunos funcionarios que se empecinaron en mantener con cláusulas excepcionales de aplicación unilateral, las cláusulas de multas y la penal pecuniaria, las entidades públicas siguieron expidiendo manuales de contratación, en donde se continuaron fijando procedimientos, para hacer efectivas las multas, clausula penal y demás sanciones que se incluían en los contratos estatales principalmente los contratos de obra, amparados en varias pronunciamientos que el Consejo de Estado¹⁴ expidió en los primeros años de vigencia de la Ley 80, en donde durante el análisis de procesos contenciosos administrativos, surgidos de contratos celebrados en vigencia del Decreto 222 de 1983, se avaló lo posibilidad de la imposición unilateral de multas, así como de la cláusula penal pecuniaria y de otras sanciones¹⁵.

Es solo a partir del año 1998¹⁶ cuando esta alta corporación comenzó a conceptuar, vía autos¹⁷ expedidos en procesos por controversias contractuales surgidos en vigencia de la Ley 80 de 1993, sobre los alcances y modificaciones que el nuevo estatuto introdujo en materia de multas y clausula penal. Y solo es a partir de 2002 cuando se empiezan a producir sentencias de fondo sobre el tema¹⁸.

Así las cosas, con esta postura jurisprudencial y otras en el mismo sentido, las audiencias de incumplimiento se fueron haciendo menos comunes como herramienta conminatoria o indemnizatoria y las entidades optaron por llevar todos los conflictos contractuales ante los tribunales de arbitramento o ante los jueces administrativos. Con la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, que como se dijo anteriormente, estableció expresamente en su artículo 17 la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones, así como declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato, y específicamente, del segundo Decreto reglamentario 2474 de 2008, en el que se reglamentó específicamente dicha facultad, las audiencias de incumplimiento renacen de manera generalizada en el quehacer administrativo contractual.

Esta misma norma faculta a las entidades sujetas al estatuto contractual para hacer efectivas dichas sanciones mediante mecanismos de compensación de las sumas adeudadas al contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva, situación jurídica que no estaba prevista en la Ley 80 de 1993, tal y como indicó el Consejo de Estado, en sentencia del 28 de febrero de 2013:

En la Ley 80 de 1993, no existía una disposición habilitante que permitiera la aplicación de las multas pactadas por los contratantes, de manera unilateral por la administración pública, pues ello, como así aceptado de manera uniforme por la Sala, supone el ejercicio de una exorbitancia que desborda el marco establecido originalmente en la Ley 80 de 1993 (...) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S. E. 25000-23-26-000-2001-02118-01(25199), 2013)¹⁹.

La Ley 1150 de 2007 entró en vigencia el 16 de enero de 2008 y el Gobierno nacional expidió el Decreto reglamentario 066 del 16 de enero de 2008, en el que no se mencionó la facultad conferida por el legislador en el artículo 17. Esta situación género que las entidades estatales siguieran acudiendo a la jurisdicción contenciosa administrativa para hacer efectivas multas y la cláusula penal, declarar siniestros e imponer otro tipo de sanciones aun cuando las mismas estaban expresamente consagradas en los contratos, por lo que a raíz de este y otros vacíos normativos contenidos en este primer decreto reglamentario, el Gobierno nacional expide más de seis meses después el Decreto 2474 de 2008, vigente a partir del 7 de julio de 2008, norma que en su artículo 87 establecía un procedimiento de imposición de multas. De conformidad con el inciso 2 del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, esta norma fue declarada nula por el Consejo de Estado, el cual se pronunció en referencia al tema específico de la facultad de establecer un procedimiento sancionatorio vía manual de contratación de cada entidad en los siguientes términos:

El procedimiento cuya especificación se confía a los manuales de contratación de las entidades estatales no es concerniente a la determinación de los de selección sino de aquel procedimiento mínimo necesario para que el contratista ejerza su derecho de defensa de manera previa a la imposición de una multa (Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, E. 11001-03-26-000-2008-0010100 (36054) B., 2010)²⁰.

El artículo antes citado fue debatido y aprobado en su totalidad, convirtiéndose en el actual artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, al que el legislador le incluyó un inciso final que no contenía el proyecto presentado por el Gobierno en el que se establece que: "La entidad podrá dar por terminado el procedimiento en cualquier momento, si por algún medio tiene conocimiento de la cesación de situación de incumplimiento" (Ley 1474 de 2011)²¹.

Tipos de sanciones derivadas de las audiencias de incumplimiento

Como se señaló previamente, respecto a la audiencia de incumplimiento²², esta es una audiencia de naturaleza correctiva o conminatoria que procura garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones contractuales. Así las cosas, el legislador en el texto del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, contempló de manera taxativa tres tipos de sanciones derivadas de la declaratoria de incumplimiento, a saber: 1) imposición de multas, 2) clausula penal y, 3) otro tipo de sanciones contempladas en el contrato²³.

Las multas tienen implícita una finalidad eminentemente conminatoria, es decir, que a través de estas se busca apremiar al contratista al cumplimiento de las obligaciones derivadas del objeto contratado, por lo que de la multa surge una obligación puramente económica.

La multa como sanción contractual administrativa tiene sus orígenes, como se dijo anteriormente, en el Decreto 150 de 1973 (Vidal Perdomo, 2010)²⁴, y hasta la expedición de la Ley 80 de 1993 fue considera una cláusula excepcional más (Santofimio Gamboa, 2004) ²⁵. Empero, con la privatización del derecho contractual administrativo que buscó la Ley 80 de 1993, las multas dejaron de ser parte de la exorbitancia contractual del Estado para convertirse en cláusulas contractuales comunes y convencionales. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007 y la facultad entregada a la administración para imponerlas unilateralmente²⁶, la naturaleza de la cláusula de multas volvió a matizarse.

Las multas tienen dos finalidades: pueden constituir sanción para el contratista por el incumplimiento en que incurrió, o convertirse en una medida coercitiva o conminatoria para obligarlo a que observe lo pactado y realice a satisfacción las obligaciones adquiridas en el contrato.

Frente a este tema, se ha pronunciado el Consejo de Estado así:

La multa contractual tiene como función primordial compeler al deudor a la satisfacción de la prestación parcialmente incumplida, es decir, tiene una finalidad eminentemente conminatoria, a diferencia de la cláusula penal, medida coercitiva mediante la cual lo que se busca no solo es precaver sino también sancionar el incumplimiento total o parcial de las obligaciones a cargo del contratista (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S. E. 54001-23-31-000-1993-08742-01(17259), 2011).

Frente al tema específico de quién tiene que decretarlas y en qué tiempo, se debe señalar, que hasta 1993, la competencia en virtud de los dos estatutos anteriores, Decreto 150 de 1973 y Decreto 222 de 1983, está en cabeza de las entidades públicas, las cuales podían imponerlas de manera unilateral sin que existiera un procedimiento específico para dicho fin, únicamente se señalaba en el artículo 60 del Decreto 222 de 1983 que debía hacerse mediante resolución motivada y someterse a las normas previstas en el artículo 64²⁷ del mismo estatuto, es decir, que se les aplicaba el mismo procedimiento establecido para la declaratoria de caducidad.

Con la entrada en vigencia de la Ley 80, esta prerrogativa del Estado se acabó, pues como en su momento lo sostuvo el Honorable Consejo de Estado:

La facultad del Estado para incluir como cláusulas excepcionales la de multas o la penal pecuniaria, de donde se infiere que la derogatoria que se hizo del Decreto 222, incluyó así mismo la de estas dos figuras como potestades excepcionales del Estado (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S. E. 25000-23-26-000-1995-01670-01(14579), 2005).

Por lo que al no poderlas incluir unilateralmente, lógicamente su imposición²⁸ salvo manifestación contractual en contrario, sería de competencia del juez natural²⁹.

Ahora bien, el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, faculta a las entidades para declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato, trámite que igualmente debe realizarse con arreglo a lo establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Así las cosas, es importante señalar que la cláusula penal pecuniaria y las multas contractuales son cláusulas reguladas por el derecho común (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S. 25000-23-26-000-1990-6904-01(12342), 2004), por lo que se encuentran reguladas en el ordenamiento comercial y civil.

El Código Civil colombiano trata la cláusula penal pecuniaria en los artículos 1592 y subsiguientes, definiéndola en los siguientes términos: "Artículo 1592. La cláusula penal es aquella en que una persona, para asegurar el cumplimiento de una obligación, se sujeta a una pena que consiste en dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal"³⁰.

Los chilenos Alessandri, Somarriva y Vodanovic (2004), señalan en su obra la naturaleza especial de la cláusula penal y la definen así: "En forma breve puede definirse la cláusula penal como la estipulación en que las partes de un contrato convienen que en caso de incumplimiento o de retardo por uno de los contratantes, este quedará obligado a efectuar determinada prestación" (p. 328).

Así las cosas, es claro que la facultad que tiene la administración en relación con la posibilidad de poder declarar el incumplimiento de un contrato y, por ende, poder hacer efectiva la cláusula penal, la posee hasta el período de liquidación del contrato, lo cual ha sido reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado en varios pronunciamientos, tales como la sentencia del 22 de octubre de 2012 y ponencia de la doctora Olga Mélida Valle de la Hoz, donde señaló:

[...] También fue motivo de precisión jurisprudencial la competencia "ratione temporil para el ejercicio de los poderes excepcionales o exorbitantes que posee la entidad estatal para el control y dirección del contrato, al señalar que la administración puede declarar el incumplimiento del contratista luego de que hubiera vencido el plazo contractual, como medida orientada a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria cuando aquel no hubiere ejecutado la totalidad de las prestaciones a su cargo y podía ejercitar otros de sus poderes sancionatorios hasta tanto el contrato no se hubiera liquidado, en razón de que la liquidación está comprendida dentro de la vigencia del contrato (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S. E. 2500023260001997500601 (23360), 2012).

Por lo que se deduce que la administración pierde competencia para declarar el incumplimiento y hacer efectiva la cláusula penal pactada en un contrato una vez que el mismo ha sido liquidado. En consecuencia, la administración pierde la facultad sancionadora debido a los límites de las facultades otorgadas.

La audiencia de incumplimiento en la Gobernación de Boyacá y las deficiencias procedimentales y normativas que en ella se presentan

La Gobernación de Boyacá, como una entidad sujeta al régimen general de contratación, por su naturaleza de órgano descentralizado territorial, cuenta con un manual de contratación en el que reposan los lineamientos procedimentales administrativos internos con los que rigen y complementan los postulados legales contemplados en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 019 de 2012, la Ley 1474 de 2011 y el Decreto 1082 de 2015.

Este acto administrativo (Resolución 00012, 2016), establece como objetivo:

Fijar estándares, lineamientos, procedimientos, pautas de seguimiento, de evaluación y control de la actividad contractual que adelanta la Gobernación de Boyacá, para que todos los actores que intervienen (servidores públicos y contratistas) en el proceso de gestión contractual, cuenten con un instrumento práctico que facilite de manera clara el proceder en su actividad contractual, reconociendo los derechos, obligaciones y responsabilidades de quienes participan en el proceso.

Así mismo, señala que la Dirección de Contratación, una dependencia adscrita a la Secretaría de Hacienda, es la encargada de adelantar y tramitar el procedimiento de "procesos sancionatorios contractuales, cuyo desarrollo se efectúa bajo la vigilancia y las directrices impartidas por la Secretaría"³¹. Ello, en virtud de la obligación contenida en el literal b del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

Frente al tema específico que nos atañe, establece el Decreto 00012 de 2016 en sus consideraciones, que:

De conformidad con la estructura organizacional de la Gobernación de Boyacá, y siendo la Dirección de Contratación una dependencia adscrita a la Secretaría de Hacienda, esta es la encargada de adelantar y tramitar el procedimiento de "Procesos sancionatorios contractuales", cuyo desarrollo se efectúa bajo la vigilancia y las directrices impartidas por la Secretaría.

En el contenido del manual de contratación, más adelante igualmente se señala que:

Nuestro proceso sancionatorio se enmarca dentro de la desconcentración funcional, entendida cuando las autoridades superiores conceden funciones a las inferiores sin que exista desplazamiento físico, es decir, son ejercidas en el mismo territorio: es además en cierta medida, la variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa.

Frente a dichos postulados, posteriormente se harán algunas apreciaciones que resultan pertinentes.

En el acto de delegación de 2009, se establece entre otras cosas, que en virtud de dicho acto se delegan las funciones de: h) Imponer sanciones y multas de orden contractual. De conformidad con la estructura organizacional de la Gobernación de Boyacá, y siendo la Dirección de Contratación una dependencia adscrita a la Secretaría de Hacienda, esta es la encargada de adelantar y tramitar el procedimiento de "Procesos sancionatorios contractuales", cuyo desarrollo se efectúa bajo la vigilancia y las directrices impartidas por la Secretaría.

Por otra parte, en el proceso Gestión contractual se ha documentado el procedimiento denominado "Procedimientos Administrativos Contractuales - GC-P-11", el cual hace parte integral de este manual y aplica para todos los contratos y convenios en los cuales se encuentre pactada la cláusula de multas y sanciones, con el propósito de conminar al contratista o entidad parte del convenio, al cumplimiento de sus obligaciones derivadas del contrato o convenio suscrito (Gobernación de Boyacá. Código GC-P-11, p. 1).

Dicho procedimiento, que entró en vigencia el 21 de marzo de 2017, modificó el anterior procedimiento contenido en la tabla de procedimiento GC-P-05, denominada Procesos sancionatorios contractuales; el cual fue modificado de manera poco acertada a raíz de un proceso de auditoría llevado a cabo por la Oficina de Control Interno de la Gobernación en el mes de enero de 2017.

Este nuevo procedimiento señala entre otras cosas que su objeto es el de conminar o requerir al contratista o entidad parte del convenio, a que dé cumplimiento oportunamente a sus obligaciones contractuales o en su defecto proceder a la declaratoria de incumplimiento, la imposición de multas, la caducidad del contrato o la declaratoria de siniestro, o la terminación del contrato o convenio, según haya lugar. Así mismo, liquidar unilateralmente los contratos o convenios en los que, una vez realizados los trámites o acercamientos por el supervisor o interventor, no es posible su liquidación de manera bilateral por diferencias entre las partes (Gobernación de Boyacá. Código GC-P-11, p. 1).

Es decir, que se aplica indistintamente en una serie de situaciones contractuales no previstas en la Ley 1474 de 2011, a pesar de que frente a las mismas como es el caso de la declaratoria de caducidad, dicho trámite no proceda.

Es importante señalar cómo este documento establece que el procedimiento en comento procede igual para procesos sancionatorios o para la terminación, y define un trámite administrativo que se suple en trece etapas, trámite que, como se verá posteriormente, peca de simplista e inexacto.

Hasta antes de la entrada en vigencia de dicho documento, la Gobernación de Boyacá, hacía uso como se dijo anteriormente del procedimiento contenido en el formato GC-P-05, un procedimiento que, aunque presentaba varias inexactitudes conceptuales, era más garantista y adecuado al trámite señalado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

Según datos suministrados por la Subdirección de Contratación de la actual administración departamental, la cantidad de procesos contractuales iniciados a los contratos suscritos en el período enero de 2011 a junio de 2016, se observan en la Figura 1.

Figura 1
Procedimientos administrativos contractuales.
Fuente: información suministrada por la Oficina de Contratación de la Gobernación de Boyacá.

De la información presentada en la Figura 1, se puede apreciar cómo el mayor número de solicitudes de audiencias para la iniciación del proceso sancionatorio se presentaron en el año 2011, con 66 solicitudes. Así mismo, la Figura 1 indica que en el año 2012 esta cifra disminuyó considerablemente, al pasar de 66 a 20 solicitudes, resultado que concluimos se da por la entrada en vigencia del Estatuto Anticorrupción, expedido el 12 de junio de 2011, el cual, en su artículo 86, establece un claro procedimiento para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento. Así mismo, se puede concluir que en el año 2016 se presentó el menor número de casos con tan solo 8 solicitudes aceptadas de las 11 presentadas; además, la Figura 1 evidencia que las solicitudes de incumplimiento vienen decreciendo desde el año 2013.

Como se señaló anteriormente, la Dirección de Contratación del Departamento de Boyacá, con el fin de disminuir los plazos del proceso y lograr más celeridad en el mismo y garantizar la efectividad en el procedimiento, sustituyó el procedimiento denominado "Procesos Sancionatorios Contractuales - GC-P-05" por el "Procedimientos Administrativos Contractuales - GC-P-11", este procedimiento entró en vigencia a partir del 21 de marzo de 2017.

En un análisis comparativo entre los procedimientos, se pudieron encontrar los siguientes cambios: 1). Alcances: en el nuevo formato (GC-P-11), el alcance esta subdividido en: a) sancionatorio, b) declaratoria de terminación del contrato o convenio y, c) liquidación unilateral, aunque en él, se establece un mismo procedimiento para el proceso sancionatorio y el de declaratoria de terminación. 2). Desarrollo. En el formato anterior (GC-P-05), se daba la posibilidad de solicitar audiencia de proceso sancionatorio, inclusive cuando el inconveniente fuera que las partes no hubiesen suscrito acta de liquidación. Para este nuevo formato, se realiza un procedimiento cuando la solicitud se hace por proceso sancionatorio y de terminación y otro cuando lo solicitado es proceso de liquidación unilateral. 3) Como se señaló anteriormente, en el año 2016 (Boyacá, s. f.), se iniciaron 8 procesos sancionatorios contractuales que fueron tramitados mediante audiencias de incumplimiento, de los cuales 4 culminaron con la expedición de resolución sancionatoria, estos procesos serán objeto de análisis en el presente artículo con el fin de identificar las deficiencias normativas que se presentaron en dichas audiencias.

Como el eje temático del presente artículo gira en torno a las "deficiencias normativas que se presentan en las audiencias de incumplimiento celebradas por la Gobernación de Boyacá, en los contratos celebrados en la vigencia 2011-2016", procederemos a analizar el trámite sancionatorio contemplado en el formato GC-P-05, ya que es este procedimiento el que está vigente en el período de estudio.

Iniciemos por señalar que dicho procedimiento fue adoptado por la Gobernación de Boyacá en el año 2009, en el año 2011 sufrió su primera modificación (versión 1 vigente desde el 23 de agosto de 2011) por la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011. En esta primera versión se modificó el objeto, alcance, definiciones, políticas de operación, así como el flujograma y desarrollo del procedimiento para armonizarlo con lo señalado en el artículo 86 Ley 1474 de 2011.

En el año 2012 se expide la versión 2 (vigente desde el 8 de diciembre de 2012). En ella nuevamente se modificó el alcance, definiciones, flujograma y desarrollo del procedimiento, a raíz de una serie de imprecisiones conceptuales que la primera versión contenía.

Con el fin de diferenciar el procedimiento sancionatorio a seguir en los contratos y en los convenios, a raíz de que en estos últimos no se incluía la cláusula de multas y sanciones, en el entendido de que al tratarse de un negocio jurídico de colaboración estas no procedían, se elaboró en el año 2014 la versión 3 (vigente desde el 8 de enero de 2014), versión que como se dijo anteriormente modificó el procedimiento con el fin de diferenciar el proceso sancionatorio para contrato y convenio, adecuándolo al ejercicio propio de la Dirección de Contratación. Así mismo se modificó nuevamente el objeto, alcance, se incluyeron algunas definiciones y se actualizó la política de operación y el desarrollo. Con esta versión se crean dos formatos asociados al procedimiento.

En ese mismo año, en el mes de septiembre, se expide la versión 4 (vigente desde el 9 de septiembre de 2014), en ella, de manera acertada a nuestro modo de ver, se crea una instancia previa al trámite sancionatorio denominada audiencia de verificación. Sin embargo, también hay que señalar que se incluyeron algunos elementos ajenos al proceso sancionatorio: las actividades relacionadas con la liquidación unilateral, por lo que nuevamente se actualizó el objeto, alcance, flujograma y políticas de operación.

Posteriormente y a raíz de algunos inconvenientes que se venían presentando frente a la rigurosidad jurídica de las resoluciones de incumplimiento proferidas, se expide la versión 5 (vigente desde el 23 de diciembre de 2014). En esta versión, se señalan expresamente las circunstancias contractuales que dan origen a la iniciación del trámite sancionatorio y se incluyeron dos etapas adicionales, con el fin de garantizar que en el proceso de expedición de las actas de liquidación unilateral participara un profesional en derecho que verificara su legalidad.

En el año 2015 se expide la versión 6 (vigente desde el 20 de mayo de 2015), con la cual se modificó el procedimiento para complementar las políticas de operación y las actividades relacionadas con liquidaciones de contratos o convenios.

Finalmente, ese mismo año, se expide la última versión (versión 7) la cual estuvo vigente desde el 16 de julio de 2015 hasta el 21 de marzo de 2017. En ella se modificó el procedimiento para incluir las definiciones de incumplimiento, liquidación y verificación.

Ahora bien, del análisis del procedimiento contenido en la última versión del procedimiento GC-P-05 "Procesos Sancionatorios Contractuales", se debe señalar lo siguiente:

1) El procedimiento presenta error desde la definición misma de su alcance pues establece el mismo trámite para los contratos (negocios jurídicos sinalagmáticos) como para los convenios (negocios jurídicos de colaboración)³², falencia que había sido resuelta en la versión 3, pero que fue modificada en la versión 4, con el fin de unificar los procedimientos. 2) Se establece igualmente que mediante dicho procedimiento se puede declarar la caducidad del contrato, a pesar de que, como se señaló anteriormente, frente a la procedencia del trámite sancionatorio especial contemplado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, la jurisprudencia del Consejo de Estado³³ ha señalado que esta sanción por su naturaleza, y sus consecuencias en extremo onerosas para el contratista, debe surtirse por el procedimiento sancionatorio especial del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contemplado en los artículos 47 y subsiguientes de dicho código. 3) Se llevaba a cabo el procedimiento en contratos que estaban suspendidos, lo que ocasionaba continuas solicitudes de revocatoria del acto de apertura del procedimiento sancionatorio por improcedencia del ejercicio de las facultades excepcionales de declarar incumplimiento del contrato (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, S. E. 23001-23-31-000-2000-02857-01(24697), 2013). 4) El procedimiento establece la declaratoria de siniestro, como otra consecuencia separada de la declaratoria de incumplimiento, cuando la declaratoria del siniestro es una consecuencia de la declaratoria de incumplimiento, que se da en los contratos amparados por garantía alguna, siempre que la misma este vigente. 5) Igualmente en su alcance confunde la materialización de las potestades excepcionales contractuales (terminación unilateral), que se da únicamente en los casos contemplados en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, con la materialización de las cláusulas comunes contractuales de imposición de multas y sanciones. 6) Señala que el procedimiento sancionatorio aplica igualmente cuando se van a "liquidar unilateralmente los contratos o convenios en los que una vez realizados los trámites o acercamientos por el supervisor o interventor no es posible su liquidación de manera bilateral por diferencias entre las partes" (formato GC-P-005), interpretación que a nuestro modo de ver es errada, en la medida en que la entidad no requiere agotar el trámite señalado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, cuando debe proceder a liquidar unilateralmente un contrato por renuencia del contratista. 7) El trámite en comento según se puede observar en el mapa de procesos, es presidido por el director administrativo de la Dirección de Contratación, a pesar de que frente al mismo no existe un acto de delegación de funciones, pues como se señaló anteriormente la delegación en los términos del Decreto 1447 del 19 de marzo de 2009, para presidir dichas audiencia, haciendo un análisis armónico con el contenido del artículo 86 del Decreto 1474 de 2011, estaría en cabeza del titular de la Secretaría de Hacienda Departamental. 8) En los procedimientos sancionatorios donde se presentó cambio de interventor o de supervisor, se desarrolló el procedimiento sin convocar a los antiguos interventores y supervisores, únicamente con la presencia de quienes fungían como tales, para la fecha de la audiencia, lo que generó la solicitud de nulidades procesales invocando la falta de legitimidad de dichos funcionarios para certificar situaciones de posible incumplimiento, por fuera del término en que ejercieron las funciones³⁴. 9) El procedimiento establecido en el formato GC-P-05, era excesivamente garantista al punto de establecer en el paso 7 que: "En caso de no presentarse el contratista a la audiencia citada sin que medie justificación con prueba siquiera sumaria de una justa causa, dentro de los 3 días siguientes a la celebración de la audiencia se procederá a citar por segunda vez al contratista y al defensor de oficio. Lo anterior con el fin de garantizar el debido proceso y celeridad en los procedimientos administrativos³⁵". 10) Así mismo, en dicho procedimiento se estableció la posibilidad de solicitar la suspensión de la audiencia para verificar el cumplimiento de los compromisos o plan de choque pactado en el plazo establecido para ello. Esta situación generó que los trámites se prolongaran más de lo normal, además incluyó una causal de suspensión de la audiencia que no se encuentra consagrada en el tenor del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, que en la práctica se volvió una situación recurrente ya que en la mayoría de las audiencias, los contratistas solicitaban se les permitiera tomar algunas medidas para superar la situación de incumplimiento (planes de choque), que en la práctica se convirtieron en una estrategia muy usada para evitar la imposición de multas por incumplimiento. 11) Por otra parte, y frente a la imposición del recurso de reposición, el procedimiento establecía, como lo señala la norma, que los mismos debían interponerse en la misma audiencia. Sin embargo, nuevamente asumiendo una posición extremadamente garantista señala que la audiencia "podrá ser suspendida por solicitud de parte para sustentar el recurso interpuesto o por la entidad para resolver el recurso, caso en el cual deberá fijarse fecha y hora para la continuación de la misma".

Este conjunto de situaciones que establecía el procedimiento como causales válidas para suspender la audiencia, generó que los contratistas hicieran uso injustificado de las mismas con el único fin de utilizar el término de suspensión para ponerse al día en sus obligaciones, y buscar el decaimiento del acto administrativo sancionatorio por la desaparición de un presupuesto de hecho o sobre los cuales se basó el trámite sancionatorio³⁶.

Estas falencias que desdibujaban la legalidad del procedimiento administrativo sancionatorio contemplado por la Gobernación de Boyacá para materializar la audiencia de incumplimiento contractual, con la nueva versión adoptada por la entidad mediante el procedimiento GC-P-11 "Procedimientos Administrativos Contractuales", en vez de superarse, se agravan; puesto que el nuevo trámite, además de seguir conteniendo muchos de los errores y deficiencias normativas y procedimentales antes señaladas, limita de manera ostensible el del debido proceso a favor del contratista consagrado como piedra angular de las actuaciones administrativas sancionatorias en materia contractual, limita el trámite de 37 a 13 pasos, aunque avanza positivamente al dividir el trámite sancionatorio contractual del trámite de terminación unilateral y del proceso de liquidación unilateral.

Hacia una audiencia de incumplimiento contractual efectiva y eficiente pero garante del derecho al debido proceso

Como se señaló anteriormente, a partir del 21 de marzo de 2017 la Gobernación de Boyacá, dando cumplimiento a las recomendaciones propuestas por la Oficina de Control Interno como resultado del proceso de auditoría al procedimiento denominado genéricamente "Procesos Sancionatorios Contractuales", eliminó del mapa de proceso de la entidad dicho procedimiento GC-P-05 y creó uno nuevo que a su modo de ver, sería más general, efectivo y eficiente, denominado genéricamente "Procedimientos Administrativos Contractuales" y codificado como GC-P-11.

Este procedimiento, como se advirtió anteriormente, peca por ser extremadamente minimalista y general, situación que en la práctica lo pudo hacer más eficiente, pero a futuro lo hará menos eficaz.

Frente al mismo y solo con fines académicos, señalaremos que de manera acertada separa el trámite sancionatorio del trámite de terminación unilateral y del de liquidación unilateral. Sin embargo, frente al trámite de terminación unilateral, desconoce que el mismo es producto de la materialización de una potestad excepcional de la administración que se tipifica en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 y que por ende, solo puede materializarse cuando se generan una o varias de las cuatro causales definidas taxativamente por el legislador, para que proceda dicha facultad.

Así mismo, el nuevo trámite propuesto no discrimina entre contratos y convenios (administrativos, de colaboración, de asociación, etc.), lo que en la práctica generará que se presenten actuaciones viciadas por falta de competencia o por el uso indebido del procedimiento administrativo contractual.

Por otra parte, permanece el error conceptual de considerar que dicho proceso es el adecuado para decretar la caducidad del contrato, desconociendo como se ha repetido, lo sentenciado frente al tema por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Aunado a ello, el nuevo procedimiento limitó ostensiblemente las actuaciones con las que la entidad materializaba el debido proceso reconocido a favor del sancionable o sancionado (en este caso el contratista), en cualquier trámite sanciona-torio, al punto que prescribe que dicho trámite solo podrá ser suspendido una vez, desconociendo la realidad y naturaleza misma del procedimiento e imponiendo la obligación al operador administrativo que dirige la actuación a tomar una decisión de fondo, una vez reanudada la audiencia, sin contemplar que la norma no limitó dicha potestad, únicamente la reglamentó en el sentido de condicionarla a que dicha suspensión "resulte en su criterio necesaria para allegar o practicar pruebas que estime conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra razón debidamente sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de la actuación administrativa"³⁷.

Así las cosas, consideramos que fue poco acertada la modificación sufrida en el procedimiento con la adopción del proceso GC-P-11 y la supresión del proceso GC-P-05, por ello procederemos a presentar algunas recomendaciones que a nuestro modo de ver, llevarían a que en la práctica las audiencias de incumplimiento iniciadas por la Gobernación de Boyacá fueran más eficientes, sin dejar de lado la eficacia y guardando un celoso respeto por los derechos procesales del contratista, dándole la naturaleza que la Ley 80 de 1993 le quiso dar a este, al mutar su condición de parte o extremo de la relación contractual a la de colaborador de la administración³⁸.

Iniciemos por señalar que cualquiera sea la denominación que se le dé, el trámite sancionatorio contractual debe manejarse de una manera muy especializada por su naturaleza misma, por ello consideramos que es menester de la Gobernación de Boyacá proceder a estructurar un trámite específico para los procesos sancionatorios contractuales y los procesos sancionatorios convencionales y dividir este último en proceso sancionatorio para: 1) convenios sujetos al Estatuto General de Contratación y, 2) para convenios no sujetos al Estatuto General de Contratación.

Así mismo, se debe diferenciar entre el trámite de terminación unilateral y el de liquidación unilateral, y legalizar la situación administrativa, que faculta al director de Contratación de la entidad para presidir la audiencia, lo que se lograría con la expedición de un acto de delegación en el que el ordenador del gasto, en este caso el gobernador, suspendiera la delegación de funciones contempladas en el literal h del Decreto 1447 del 19 de marzo de 2009 y las delegara directamente en el director de Contratación.

Conclusiones

Es necesario replantear la estructura del procedimiento sancionatorio contractual que actualmente se utiliza en la Gobernación de Boyacá y que se encuentra definido en el formato GC-P-11, ya que en el mismo, como se ha demostrado a lo largo del presente artículo, se presentan una serie de situaciones procedimentales y algunas deficiencias normativas que a la prostre pueden generar un aumento en la litigiosidad contra la entidad.

La situación administrativa por la cual la Secretaría de Hacienda delega a la Dirección de Contratación adelantar y tramitar el procedimiento de "Procesos Sancionatorios Contractuales", requiere de una delegación formal por parte del gobernador en su condición de jefe de la entidad, ya que dicha situación sería una nueva delegación de funciones delegadas, hecho que requiere de una autorización expresa por parte del primer delegante, autorización que para el caso de la Gobernación de Boyacá, no existe.

Se debe limitar el objeto del procedimiento actual y diseñar un proceso o sub-proceso para la liquidación del contrato, dividiéndolo en bilateral y en unilateral. Así mismo, proceder frente a la declaratoria de terminación unilateral.

Consideramos que antes de proceder a iniciar el trámite sancionatorio, se requiera del concepto favorable de un comité técnico conformado por profesionales de la entidad con conocimientos técnicos y jurídicos, que permitan definir si las aseveraciones hechas por el supervisor o interventor en su informe son procedentes para iniciar el trámite sancionatorio.

De igual manera, se pretenden establecer procedimientos separados dependiendo de la naturaleza del negocio jurídico, de las partes y de la sanción a imponer, con el fin de evitar aplicar normas procedimentales erradas y desconocer los derechos y garantías de los extremos contractuales.

El procedimiento sancionatorio se encuentra definido en el formato GC-P-11 y el mismo adolece de errores conceptuales, que generarían vicios de forma y de fondo en los actos administrativos sancionatorios que se expidan con ocasión a dicho procedimiento, por lo que se recomienda tomar en consideración las apreciaciones hechas a lo largo del presente artículo de investigación, haciendo las correcciones del caso y adoptando un procedimiento en el que no se cercenen los derechos del contratista sancionado, con el único fin de hacer el procedimiento más expedito y concentrado.

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Notas