Introducción

La inseguridad jurídica de los actos administrativos, expedidos por el ejecutivo, en materia de aseguramiento de la calidad académica, se presenta a raíz del cambio constante de normatividad. Sin embargo, dentro de este sistema se requiere analizar la garantía de la educación inclusiva contemplada en los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU, específicamente en lo que respecta al objetivo cuarto que desarrolla la educación de calidad.

Precisamente para tratar de resolver la anterior situación, se empleará una herramienta o técnica de análisis jurídico que se encuentra expuesta en el sistema de aseguramiento de la calidad académica, donde se analizarán aspectos tales como: los actos administrativos, el principio de seguridad jurídica y la educación inclusiva, teniendo como referencia la finalidad del objetivo cuarto de desarrollo sostenible de la ONU. Por esta razón, se abordará desde la dimensión ius-jurídica, a partir de las directrices del derecho formal, positivo, la teoría y hermenéutica jurídica y, por otra parte, la ius-sociológica, en la que se relacionan los elementos de la sociología jurídica que develan la aplicación y materialización del derecho a la educación inclusiva, desarrollando así un enfoque estructuralista y sistémico, con alcance descriptivo y explicativo, de clase cualitativo, por cuanto el objeto de estudio se abordará desde la perspectiva descriptiva y holística que definen a la seguridad jurídica y a los diversos factores de la educación inclusiva.

Ahora bien, el método a utilizar será el de análisis y síntesis como unidades dialécticas para inicialmente realizar una descomposición conceptual del principio de seguridad jurídica, así como de la novedad, la cual es la garantía de la educación inclusiva, teniendo como referencia los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU. Por otra parte, para validar metodológicamente los resultados jurídicos, como una posible solución al problema, se explicarán los criterios sobre los cuales se garantiza la seguridad jurídica de los actos administrativos de aseguramiento de la calidad académica en Colombia, desde la transversalidad de la educación inclusiva contemplada en los objetivos de desarrollo sostenible.

Metodología

El paradigma metodológico que sustenta la presente investigación es de perspectiva dogmática sociojurídica, con enfoque estructuralista y sistémico, con alcance descriptivo y explicativo ( Hernández-Sampieri y Torres, 2018); de clase cualitativo, por cuanto el objeto de estudio se abordará desde la perspectiva descriptiva y holística ( Rodríguez, Gil y García, 1999), estableciendo los escenarios teóricos y normativos que definen lo referente a la seguridad jurídica de los actos administrativos de aseguramiento de la calidad académica en Colombia y los factores que garantiza la educación inclusiva en estos, bajo lo precisado por la Organización de las Naciones Unidas (en adelante ONU) en la agenda 2030 para el logro del desarrollo sostenible en la región; especialmente, desde la dinámica del pluralismo, la equidad social e inclusión de las minorías, ofreciendo un esbozo del campo jurídico en tensión, a partir de su escala doméstica y global ( Bourdieu y Teubner, 2000).

El método a utilizar será el de análisis y síntesis como unidades dialécticas ( Pérez et ál., 1996), para inicialmente realizar una descomposición conceptual del principio de seguridad jurídica, así como de la novedad jurídica, la cual es la garantía de la educación inclusiva, contemplada en los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU, de cara a los actos administrativos expedidos por el ejecutivo con ocasión al aseguramiento de la calidad académica en Colombia.

Posteriormente, realizar una consolidación cognoscitiva de carácter sintético para concatenar las premisas jurídicas identificadas con la resolución del problema bajo estudio. Se hará uso de la técnica teórica y empírica de revisión y procesamiento selectivo de la información bibliográfica ( Hernández-Sampieri y Torres, 2018); y el instrumento investigativo que se empleará para la recolección, estructuración y síntesis de la información será la matriz metodológica que, según lo precisado por Rivas ( 2015), hará ostensible un análisis detallado y sistemático de las variables independientes y la definición especifica de los indicadores propios del caso, con arreglo a los parámetros de congruencia y coherencia.

En lo relacionado con las fuentes de información, estas están comprendidas por las de carácter primario, como las presiones doctrinales, teóricas y normativas contempladas en libros, la Constitución Política y su bloque de constitucionalidad, los lineamientos de la ONU para el desarrollo sostenible en la agenda 2030, la normatividad interna, los actos administrativos más trascendentales expedidos por el Ministerio de Educación Nacional de Colombia después del 2015 hasta la actualidad; y las de carácter secundario como los artículos investigativos en revistas indexadas, las monografías y tesis sobre el particular.

Bajo los parámetros esbozados, la brecha metodológica se encuentra expuesta en el sistema de aseguramiento de la calidad académica, en el que se analizan aspectos tales como: los actos administrativos, el principio de seguridad jurídica y la educación inclusiva, teniendo como referencia la finalidad del objetivo cuarto de desarrollo sostenible de la ONU. En lo atinente a la relación disciplinar de la presente investigación, esta se precisa desde la dimensión ius-jurídica, por una parte, estudiando las directrices del derecho formal, positivo, la teoría y hermenéutica jurídica, y, por otra, desde la ius-sociológica, estimándose los elementos de la sociología jurídica que develan la aplicación y materialización del derecho a la educación inclusiva. Para el caso en concreto, se evidenciará con la comparación de algunas instituciones de educación superior donde se examinarán algunos elementos determinantes, teniendo como derrotero el análisis y la comprensión concreta del alcance que tienen los actos administrativos de aseguramiento de la calidad de la educación superior en las comunidades, de cara a la disyuntiva entre los aspectos interdisciplinares de legalidad y legitimidad, es decir, si al proferirse un acto administrativo por la autoridad competente y con el lleno de los requisitos legales, este es aprehendido y catalogado como legítimo en el contexto en el que interactúan los diferentes actores académicos.

En igual sentido, la dualidad entre el nivel de eficacia y eficiencia del ordenamiento normativo vigente, en cuanto a la materialización de los derechos sustanciales de las comunidades, el uso de los medios e instrumentos de política pública, idóneos en la materia, para salvaguardar y garantizar la primacía de la inclusión, la equidad, la no discriminación para aquellas minorías que habitan el territorio nacional, y quienes cuentan con establecimientos educativos de educación superior propios. Finalmente, el estudio se encausará entre el grado de sinergia transdisciplinar existente entre los criterios de validez normativa y de materialización de la justicia desde los procesos de registro calificado y de acreditación en alta calidad de la educación superior llevados a cabo en Colombia con arreglo a la inclusión y acceso académico como indicadores de desarrollo sostenible y de orden justo.

De conformidad con lo anterior, le concierne a esta investigación abordar un estudio a nivel dogmático y axiológico en lo que respecta el contexto de creación del objetivo cuarto, toda vez que será de vital trascendencia para fundamentar la congruencia entre su radio de acción, su incidencia y proyección sobre el ordenamiento nacional. Si bien es cierto, el Estado colombiano goza de autonomía y total soberanía, su actuar debe ir perfilado hacia la garantía del orden justo, que, para el caso del aseguramiento de la calidad académica, se promueve con la permanencia y estabilidad en el tiempo de las decisiones unilaterales que la administración a bien tenga proferir.

Sistema de aseguramiento de la calidad académica

El Estado colombiano, mediante el Ministerio de Educación, ha liderado el proceso de aseguramiento de la calidad en la educación superior y para ello, desde el marco normativo, ha regulado la materia en la actualidad (registro calificado) con el Decreto 1330 del 2019, “Por el cual se sustituye el Capítulo 2 y se suprime el Capítulo 7 del Título 3 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1075 del 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación”, y el Decreto 1075 del 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”.

Es así como el Sistema de Aseguramiento de la Calidad Académica busca que, bajo una sinergia estandarizada, se adelanten procesos de autoevaluación, autorregulación y mejoramiento de las labores formativas, incluyendo procesos académicos con dimensiones holísticas los cuales están orientados hacia la consolidación de las comunidades (Ministerio de Educación, 2019).

Por su parte, el Decreto 1330 del 2019 desarrolla las características principales del proceso de registro calificado, su trámite, las diferentes etapas del proceso, condiciones de calidad, naturaleza de los programas de posgrados y algunos conceptos que se utilizan dentro del procedimiento. Es importante destacar que, aunque existan diferentes actores que hacen parte del Sistema de Aseguramiento, el registro calificado está bajo la responsabilidad directa de las instituciones de educación superior, y es catalogado como un requisito obligatorio y habilitante por la misma disposición normativa, que aplica a los diversos programas que se ofertan y que corresponden a distintos niveles de formación.

Las solicitudes, renovaciones y modificaciones de registro calificado de los programas, se materializan por medio de un acto administrativo particular y concreto. Estos actos administrativos guardan concordancia con la seguridad jurídica de los procesos que, a su vez, son coherentes con el objetivo cuarto de desarrollo sostenible de la ONU denominado educación de calidad.

De cara al Sistema de Acreditación en Alta Calidad, el Acuerdo 02 del 2020 actualiza las directrices y modelo de acreditación a nivel institucional y de programas académicos. Así mismo puntualiza bajo su artículo 4 literal j el principio rector de inclusión, el cual se rige por su carácter de universalidad, flexibilidad y adaptación de los indicadores y factores de acreditación a las necesidades propias de la comunidad académica sin distinción negativa y discriminatoria en razón de las dinámicas académicas, de identidad cultural y naturaleza jurídica ( Consejo Nacional de Educación Superior [CESU], 2020).

Lo anterior va en consonancia con lo descrito dentro del objetivo del esquema del Sistema Nacional de Acreditación, el cual contempla la consolidación inclusiva y armónica de una cultura participativa y organizacional de calidad, desde la evaluación de todas las instituciones sin distinción alguna, y la contribución de la comunidad misma ( Consejo Nacional de Educación Superior [CESU], 2020).

De conformidad con lo esbozado, en el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior se encuentran dos procesos fundamentales, por una parte, lo atinente al registro calificado, y, por otra, la acreditación en alta calidad, los cuales encuentran su fundamento en el desarrollo coherente y armónico de toda la comunidad educativa, la mejora y el fortalecimiento regional desde la educación.

Ahora bien, justo dentro de este contexto emerge una serie de vicisitudes en lo que tiene que ver con la seguridad jurídica de los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Educación, la garantía de inclusión y de enfoque diferencial de estos respecto de las minorías indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras que han tratado de crear y estructurar programas académicos en instituciones que representen su cosmovisión. Si bien es cierto que los lineamientos del Ministerio de Educación deben ser cumplidos a cabalidad por todas las instituciones de educación superior, también lo es que el Estado está llamado a salvaguardar la riqueza cultural y propiciar herramientas inclusivas que vayan en procura del orden justo y del etnodesarrollo para estas minorías (Asamblea Nacional Constituyente de Colombia, 1991).

Seguridad jurídica

De acuerdo con los aportes teóricos realizados por Kant, Rousseau y Hobbes, se ha entendido que el fenómeno sociopolítico de tránsito desde el Estado de naturaleza hacia la consolidación del Estado de derecho se ha venido desarrollando desde la postura de la vigencia del orden justo, mediante la garantía de la seguridad jurídica en los procesos legales y la estabilidad en la institucionalidad política ( Humbarita, 2015; González, 2014). De ahí que el valor de justicia se predica en la medida en que el ordenamiento jurídico ofrece los medios e instrumentos eficaces y efectivos para satisfacer los requerimientos sociales de la época, y, en igual sentido, cuando los procesos legales guardan coherencia con la realidad fáctica del conglomerado social administrado desde la promulgación de prohibiciones, obligaciones y atribuciones ( Gallego, 2012; Botero y Arrizabalaga, 2014).

La Corte Constitucional de Colombia, en reiteradas jurisprudencias, ha definido el concepto de seguridad jurídica, al respecto cabe citar la Sentencia C-250 del 2012, la cual trae a colación lo aducido por el Alto Tribunal en Sentencia T-502 del 2002, precisando que este es un principio rector multidimensional propio de la cultura jurídica occidental, el cual se encuentra presente en la Constitución

Política de Colombia desde su preámbulo, como en los artículos 1, 2, 4, 5 y 6, y que tiene la finalidad de ofrecer la garantía de la certeza y la estabilidad jurídica en el Estado, otorgando, por una parte, tranquilidad y satisfacción en sus asociados, y, por otra, haciendo prevalecer el principio de legalidad.

Según lo expresado por la Sala Plena de la Corte Constitucional (Sentencia SU- 072/18) el concepto de seguridad jurídica alude a que

en la interpretación y aplicación del derecho es una condición necesaria de la realización de un orden justo y de la efectividad de los derechos y libertades de los ciudadanos, dado que solo a partir del cumplimiento de esa garantía podrán identificar aquello que el ordenamiento jurídico ordena, prohíbe o permite. (C. C., Consideración 20, párr. 2, Colom.)

Con base en lo anterior, se infiere que el orden justo se encuentra condicionado al alcance cognoscitivo y pragmático de las premisas jurídicas que establecen el régimen de derechos y deberes de los asociados de un Estado de derecho.

Al enlazar la anterior definición sobre la seguridad jurídica, se tiene que en el marco del Sistema de Acreditación en Alta Calidad, establecido en virtud del Acuerdo 02 del 2020 ( Consejo Nacional de Educación Superior [CESU], 2020) del Ministerio de Educación y el Sistema de Aseguramiento de la Calidad Académica, por medio del Decreto 1330 del 2019 y el Decreto 1075 del 2015, las instituciones de educación superior colombianas se ven avocadas a planear, diseñar, estandarizar y ejecutar sus procesos de autoevaluación, autorregulación y mejoramiento de las labores formativas con arreglo a las directrices dadas por la regulación legal vigente. Precisamente, en este contexto, es donde se ha identificado un alto peligro para la seguridad jurídica en la materia, toda vez que debido a la alta frecuencia en que el Ministerio de Educación modifica e incluye nuevas premisas jurídicas (actos administrativos) al sistema, las ideas de estabilidad jurídica y orden justo se resquebrajan, por cuanto hacen más compleja la interpretación y aplicación de las directrices legales promulgadas, al presentarse confusiones en lo que estas ordenan, prohíben o permiten.

Bajo estos predicamentos el constante viraje que se le da a la normatividad, más específicamente a los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Educación en materia de Acreditación en Alta Calidad y Aseguramiento de la Calidad Académica, se convierte en una talanquera para el desarrollo efectivo y eficaz de los procesos adelantados, tanto en lo referente a nivel de programas académicos e institucionales.

Ahora bien, otro aspecto que devela la falta de primacía de orden justo es la condición de vulnerabilidad en la cual se sitúan las instituciones educativas de los territorios indígenas, afrocolombianas, raizales y palenqueras, debido a la carencia de acompañamiento del Ministerio de Educación durante el curso de los mencionados procesos. Procesos que adolecen de un necesario enfoque diferencial que dote de legitimidad y validez jurídica las premisas jurídicas en este contexto social, se salvaguarde la garantía de la educación inclusiva en la nación. Así mismo, se vele por el cumplimiento del objetivo 4 de desarrollo sostenible de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que esboza lo atinente a la necesidad de garantizar una educación inclusiva de calidad que permita la superación de la brecha de inequidad y pobreza en los países en vía de desarrollo.

Dimensiones de la seguridad jurídica

Con el ánimo de precisar el acervo teórico respecto de los estudios acuciosos que se han realizado en lo relativo al concepto de seguridad jurídica, desde sus dimensiones y proyecciones en la esfera de la teoría del derecho, se presentarán a continuación la tipología emergente respecto a estos ( Navarro et ál., 2019). Así las cosas, el estado de arte se centrará en la connotación dualista de la seguridad jurídica, su dimensión sólida confrontada con la dimensión flexible y dinámica de este ( Lauroba, 2003), dentro la órbita deontológica de la previsibilidad jurídica.

De conformidad con lo señalado por Suárez ( 2009):

Esta seguridad jurídica puede ser de dos clases fundamentalmente: objetiva y subjetiva. En su sentido objetivo está referida a la certeza en el orden, determinando los criterios de producción normativa y las reglas de aplicación e interpretación de las normas jurídicas del sistema. En su aspecto subjetivo implica un ámbito de previsibilidad y certidumbre en el individuo en el sentido de saber a qué atenerse […] Un sistema incapaz de garantizar la previsibilidad, de tal forma, no permite que el ciudadano tome consciencia de sus derechos, impidiendo la concretización de la ciudadanía. (p. 256)

En lo que atiende a la seguridad en sí misma, se puede acotar que es un deseo inherente a la naturaleza humana desde su condición dinámica ( Cervantes, 2020); de tal suerte que se puede considerar que la lucha por dotar de la certeza, perpetuidad y estabilidad de los preceptos legales es una de las principales necesidades de los Estados ( Atienza, 1991).

Tomando como rumbo esta premisa, dentro del pensamiento medieval los teóricos Isidoro de Sevilla, Tomás de Aquino y Francisco Suárez propugnaron por defender la idea de un derecho positivo (Vigo, 1998), plenamente especificado con un amplio núcleo de significación, que impusiera el orden desde la idea de completitud legal. Desde este supuesto, empieza a tomar fuerza la dimensión sólida del derecho, el cual defiende el vigor de la ley desde una concepción legalista y permanente, de ahí que los presupuestos normativos se vislumbren en el mundo jurídico desde la arista exegética ( Owen, Cañate y Mejía, 2017).

La adopción de esta concepción de la seguridad jurídica es la que se conoce por la vasta mayoría de juristas como el enfoque formal, en el cual la generación de un contexto jurídico inmutable se convierte en presupuesto esencial del derecho ( Guarín, 2013). En virtud de esto, surge la tensión de los conceptos de previsibilidad jurídica y el de justicia. Desde la dimensión formal se aduce la idea de desvinculación entre la seguridad jurídica y la igualdad sustancial o real entre los ciudadanos o entre el mismo poder político, de ahí emerge la necesidad de alcanzar la igualdad formal o ante la estricta brújula del derecho. En este sentido, las exigencias de estos funcionan de forma sinérgica con el andamiaje regulador.

Según lo dilucidado por Rodolfo Vigo ( 1998), que sigue la línea de pensamiento formalista,

la seguridad jurídica no se vincula, a nuestro criterio, con la igualdad sustancial o real entre los ciudadanos ni tampoco con lo que hace el poder político para procurarla, sino con la necesidad de alcanzar la igualdad formal o ante el derecho. (p. 510)

De conformidad con lo anterior, la previsibilidad jurídica encuentra su fundamento en la necesidad de conseguir cierta anexión entre la igualdad y justicia real o sustancial, y las respectivas premisas jurídicas, aunque con algún grado de independencia. Como se observa, la concordancia entre estos factores se torna parcial y muy probablemente se debe a la injerencia de la doctrina legalista que propugna por la idea de no sustativizar al derecho. De igual forma, el mismo autor precisa que:

Es oportuno recordar que hemos otorgado a la seguridad jurídica el carácter de un valor adjetivo a la justicia, de modo que garantizada con un mínimo aceptable de justicia la presencia del derecho, corresponde a partir de ahí entrar al análisis de la medida alcanzada de seguridad por ese derecho. (p. 116)

A este propósito, se sintetiza que la seguridad jurídica tiene el fundamento en su valor adjetivo respecto de la justicia, por ende, es totalmente aceptable gestar el estado de certidumbre aun con un mínimo aceptable de justicia en relación con la presencia del derecho. A raíz de ello, la noción de previsibilidad jurídica se predica desde la legalidad y el sentido objetivo de los presupuestos normativos. Ello se direcciona hacia el hecho de que la estabilidad en el mundo jurídico no depende de la satisfacción subjetiva de las garantías, sino que el derecho mismo se satisface a sí mismo desde la validez de la expedición de la normatividad.

Dentro de este marco formalista, la concepción de seguridad jurídica alude a una previsibilidad de satisfacción del derecho desde la arista de la validez del acto jurídico, con una concordancia o anexión a la generación de justicia e igualdad formal, sin que para ello medie una dependencia ineludible entre estas.

En contraste con lo anterior, emana la dimensión flexible, dinámica, integral y sistémica del derecho, más conocida como la seguridad jurídica material. Dicho de otro modo, “en el contexto del derecho moderno y las sociedades contemporáneas las decisiones jurídicas en cuanto a su legitimidad y eficacia depende de su justificación formal y material” ( Atienza, 1991, p. 25).

En lo tocante a la materialidad de la seguridad, se aduce una novedad jurídica de carácter paradigmático; toda vez que esta centra su radio de acción en el aspecto subjetivo, con ocasión al cual, la salvaguarda de la continuidad del orden jurídico se predica en el valor o fin preponderante que la sociedad democrática y justa les atribuye a las premisas normativas ( Pérez, 1990). De ahí emana el concepto de legitimidad y eficacia. Bajo esta línea interpretativa, el doctrinante Burgo ( 2003) define a la seguridad jurídica como “el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos o circunstancias previas a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afectación válida de diferente índole en la esfera del gobernado, integrada por el summum de sus derechos subjetivos” (p. 504).

Lo anterior va en consonancia con lo vislumbrado por Boursier (en Oliveira, 2009):

hoy la seguridad jurídica de una norma debe ser medida por la estabilidad de su finalidad, abarcada en caso de necesidad por su propio movimiento. No se busca más el absoluto de la seguridad jurídica, sino la seguridad jurídica afectada de un coeficiente, de una garantía de realidad. En esa nueva perspectiva, la propia seguridad jurídica induce al cambio, al movimiento, visto que debe estar al servicio del objetivo mediato de permitir la efectividad del derecho fundamental. En suma, la seguridad ya no es vista con los ojos del Estado liberal, en que tendía a prevalecer como valor, porque no sirve más a los fines sociales a que se destina el Estado. (p. 195)

El armazón jurídico garantiza su permanencia en el sentido de que consiga la satisfacción de las demandas sociales, por ende, se empieza a suscitar la imperiosa concepción coordinada de la función del derecho, la utilidad común conforme a la naturaleza de los requerimientos democráticos y contextuales en los que encuentra su margen de operación (Atienza, 1991). A juicio de Lifante (2015):

Si esto es así, la seguridad jurídica no puede seguir siendo concebida como un valor dependiente únicamente de rasgos formales del derecho, al margen de su contenido. Dicho de otro modo, para determinar las distintas exigencias que implica el principio de seguridad necesitamos establecer cuáles son las expectativas que merecen ser jurídicamente protegidas; en este sentido se ha propuesto redefinir la seguridad jurídica en términos de protección de expectativas razonablemente fundadas de los ciudadanos (es decir, expectativas que han de ser consideradas legítimas a la luz de los principios y valores del propio derecho). (p. 113)

La anterior consideración se entroniza bajo la generación de un conjunto de condiciones, requisitos, ingredientes normativos, y aspectos previos que deriven una afectación material y válida en la realidad de la sociedad que regula. A la luz de esto, la perpetuidad del orden justo se deriva de la aceptación social y el grado de proximidad entre los requerimientos sociales y el contenido dialéctico del andamiaje jurídico que, para este sentido, es indefectiblemente de carácter sustancial, subjetivo y, por ende, ajustado a la consecución del bienestar común, el orden justo y la coherencia sistémica.

De modo que, la concepción de seguridad jurídica material resulta coherente con las demandas normativas del Estado social y democrático de derecho ( Suárez, 2009). En virtud de lo cual se arguye lo que los teóricos posmodernos han denominado la doctrina de sustantivizar el derecho ( Lifante, 2015). En el sentido en que se garantiza la eficacia de los preceptos sistémicos ( Peces-Barba, 1990), integrales, justos e igualitarios en el marco de la sociedad que regulan. En palabras concretas, “un orden sólo es valioso cuando realiza eficazmente los valores que le dan sentido” ( García, 1994, p. 479).

De este devenir dialéctico se concluye que el concepto de seguridad jurídica tiene una naturaleza bifurcada, por una parte, una dimensión formal que propende por garantizar la ausencia de arbitrariedad desde la regularidad de la estructura jurídica, la validez de las normas, la objetividad legalista que procura la previsibilidad jurídica, y la indefectible aplicación de esta dentro del rango para las que fueron creadas ( Vallas Castro et ál., 2020).

Ahora bien, la seguridad jurídica no solo se entiende como la certeza de saber cuál norma se aplica y es válida, sino también como la certeza de que la norma efectivamente se va a aplicar. Es decir, la certeza de que la vida social se va a regir por lo que la norma ordene y no por el capricho de quien ostente el poder. ( Rabascall, 2016, p. 13)

Es preciso concluir que todos los autores enunciados coinciden en que la seguridad jurídica se encuentra fundada en la legitimidad, abordada desde una connotación dualista. Sin embargo, es necesario que, para vislumbrar la efectividad del principio de seguridad jurídica, se analice su nivel de cumplimiento dentro de la normatividad.

Ahora bien, en lo tocante al objeto del presente artículo, es imprescindible estimar teóricamente si existe una sinergia entre los fines para los que se creó el objetivo cuarto de desarrollo sostenible de la ONU. De igual modo, el principio de seguridad jurídica, de cara a la estabilidad y permanencia de los actos de carácter administrativo que expide el ejecutivo en aras de asegurar la calidad académica en el sistema de educación colombiano.

Educación inclusiva, seguridad jurídica y la incidencia en los actos administrativos del Sistema de Aseguramiento de la Calidad Académica

Es pertinente hacer un esbozo de los principales constructos argumentativos que se han venido forjando en el discurso de connotados tratadistas, respecto del concepto de educación inclusiva y la seguridad jurídica. Igualmente, su incidencia en la eficacia de los actos administrativos que en Colombia han sido proferidos en materia de aseguramiento de la calidad académica, expedidos dentro del marco de la concepción de Estado social y democrático de derecho.

Precisamente, en atención a la concepción del Estado social de derecho, el cual se encuentra orientado en un postulado de carácter antropocéntrico ( Rodríguez, 2016; Polo, Cárdenas y Fuenmayor, 2014). El derecho a la educación viene siendo un eje dentro de la estructura de la función social, en razón a que es catalogado como un servicio público, el cual tiene como objetivo soportar e instruir mediante una visión holística a la sociedad, no solo por medio del acceso al conocimiento y la ciencia como lo determina la norma superior, sino fortaleciendo el enfoque filosófico del ser. Sin embargo, la educación debe estar orientada hacia un criterio inclusivo, teniendo en cuenta la diversidad cultural y etnográfica de los grupos poblacionales, la cual debe estar revestida de una seguridad jurídica dentro del ordenamiento, en aras de buscar el cumplimiento de los fines del Estado.

Respecto a la educación inclusiva tiene como finalidad potencializar las condiciones del proceso de enseñanza-aprendizaje en las comunidades donde presentan condiciones de vulnerabilidad social, que requiere no solo del acompañamiento pedagógico, si no de la sinergia de otras áreas tales como las de carácter político, social y filosófico. No obstante, su principal fin es la búsqueda constante del aprendizaje significativo bajo el enfoque constructivista para así crear nuevos paradigmas acordes con las corrientes posmodernas de educación (Gómez y García, 2017).

De igual manera la educación inclusiva requiere no solo del desarrollo de referentes internacionales, si no que a partir de la implementación de políticas públicas nacionales se amplié el nivel de cobertura a grupos poblacionales que generalmente han sido aislados del proceso de educación, específicamente comunidades en situación de pobreza, indígenas, desplazados, personas con discapacidad, población rom, LGTBI, habitantes de frontera y campesinos ( Mosquera y González, 2020). Es necesario, ante este contexto, que el Estado otorgue un financiamiento sólido para una efectiva educación, principalmente en adaptaciones curriculares y metodológicas, infraestructura y mobiliario accesible, materiales educativos adaptados, junto con los debidos salarios, capacitaciones y garantías integrales al cuerpo profesoral ( Fajardo, 2017).

Para buscar el cumplimiento de esta función social del derecho a la educación es importante traer a colación una de las discusiones teóricas que se ha planteado en lo atinente a la seguridad jurídica, es su definición como principio o valor. Al respecto, García Novoa ( 2000) precisa que de entenderse este como un valor moral, su carácter sería netamente inspirador, es decir que irradiaría sutil y discrecionalmente la premisa normativa en cuestión. Por otro lado, si se supone a la seguridad jurídica como un principio, el grado de sujeción a esta implica la existencia de un concienzudo despliegue normativo, de tal suerte que la incidencia de este principio se refleja en distintos niveles del andamiaje jurídico.

Teniendo en cuenta la interacción entre la educación bajo el enfoque de inclusión y la seguridad jurídica que se establece dentro del ordenamiento de un Estado, es importante relacionar desde otra perspectiva. El tratadista García Manrique ( 2012) precisa un silogismo ostensible en lo concerniente al valor moral que reposa sobre la seguridad jurídica; planteando que si la satisfacción de la justicia material tiene como origen el valor moral, y en virtud de la seguridad jurídica se garantiza la primacía del orden justo y la debida salvaguarda de la realización de la justicia material. Entonces, correlativamente la seguridad jurídica tiene valor moral cuando el derecho en cuestión es objetivamente justo y va en consonancia con el Estado social y democrático de derecho.

Dicha perspectiva ha sido enarbolada por diversos tratadistas, en especial de la doctrina española, como es el caso de Lauroba Lacasa ( 2003), que supone que el ordenamiento jurídico está plenamente irradiado por el valor moral de la seguridad jurídica. Este es uno de los tantos valores que lo conforman, entonces, no cabe duda de que este se vislumbra como un fin del ordenamiento jurídico.

No obstante, el mismo García Manrique ( 2012) acota que en cierta forma las elucubraciones doctrinarias que encasillan a la seguridad jurídica, desde su definición absoluta de valor moral, son insuficientes para darlo por sentado. Por lo cual, para este tratadista la discusión entre la categoría de principio o valor es abordada desde la lógica de la eficacia de este concepto jurídico en la sociedad.

No está centrado en precisar una disyuntiva entre las dos definiciones de la seguridad jurídica, sino que, en cierto modo, deja entrever que este dentro de un Estado de derecho tiene matices tanto de valor moral, por una parte, en virtud del cual los individuos reconocen la primacía del orden justo, por lo cual el derecho es dotado de efectividad. Por otra parte, como de principio, en lo que atañe al desarrollo normativo que se da en relación con este, y, en este sentido, se entraña la noción de validez jurídica, claramente en aras de proporcionar las herramientas normativas necesarias para garantizar la primacía de la justicia material y con ello dotar de estabilidad al sistema jurídico.

Para Pérez Luño ( 2000), la noción de seguridad jurídica es vista desde dos aristas, el primero denominado, corrección estructural, el cual se traduce en validez, dado que aborda el proceso de diseño, formulación y creación de los presupuestos normativos. El segundo, corrección funcional, que alude al concepto de eficacia, en virtud del cual el derecho es identificado, interiorizado, aplicado y acatado por la sociedad y las instituciones. Ahora bien, en lo concerniente a la dimensión de eficacia, esta es entendida desde la bifurcación objetiva y subjetiva del derecho, es decir, entre la certeza de este y su proyección en la esfera individual.

Educación inclusiva y enfoque diferencial

Es trascendental tener en cuenta que cuando se habla de enfoque diferencial en las diversas comunidades, su objetivo principal se centra en la reducción de la discriminación, en razón a que sus acciones están encaminadas a la proyección de una sociedad más equitativa. Principalmente las comunidades que se benefician de este enfoque son:

• Grupos étnicos-indígenas

• Afrocolombianos, raizales y palenqueros

• Rom

• Víctimas

• Personas con discapacidad

• Población de frontera

En atención a esta protección especial que se les debe otorgar a las diversas comunidades en condición de vulnerabilidad por mandato constitucional, el Ministerio de Educación ha definido unos lineamientos de educación inclusiva, los cuales están orientados:

como una estrategia central para lograr la inclusión social, que va más allá del concepto tradicional asociado a exclusión y permite pensar un modelo educativo abierto y generoso, que atiende la diversidad como una característica inherente del ser humano y la vida, en todos los miembros de la comunidad educativa.

Con esta apuesta se pretende avanzar en el cierre de brechas, mediante el pleno ejercicio de los derechos y el acceso a las oportunidades a través de medidas estructurales de política pública que contribuyan a la consolidación de un país más equitativo para todos. ( Ministerio de Educación Nacional, 2020, párr. 2 y 3)

Sin embargo, se han establecido algunos avances con cada comunidad, así:

Tabla 1.

Avances con las comunidades

Fuente: elaboración propia a partir de Mineducación (2018)

De conformidad con los diferentes avances que se han tenido con las comunidades que cuentan con enfoque diferencial, es importante resaltar los esfuerzos de la creación de los diversos fondos de apoyo junto con alguna normatividad aplicable a casos en específico. No obstante, los esfuerzos para acceder a la educación superior deben maximizarse como un eje transversal en el que, fuera del acceso a la educación, se puedan medir la permanencia, calidad académica e interacción con el sector externo, en todo el territorio nacional.

En lo que respecta a los procesos de aseguramiento de calidad académica a las instituciones de educación superior que acoge a este tipo de poblaciones, se ha reflejado el alto grado de indiferencia estatal en lo que atañe a la capacitación y explicación del lenguaje técnico y los requisitos documentales que se deben cumplir para obtener un registro calificado o una acreditación en alta calidad en instituciones creadas por las minorías.

Estas instituciones no gozan de experiencia o trayectoria en los procesos académicos, infraestructura física, medios tecnológicos, profesores, sistemas de investigación y de capacitación. Esto en contraste con instituciones de educación superior de alto renombre, sumado a ello, se ha logrado dilucidar que, aunque las condiciones de calidad proyectadas para los procesos de registro calificado han elevado los niveles de inclusión, es necesario que en el camino se fortalezca efectivamente el etnodesarrollo de estas minorías.

Educación inclusiva contemplada en los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU (ODS 4. Educación de calidad)

Es significativo hacer énfasis en la génesis de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), proyectados en la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas en el 2015; en la cual se desarrollan 17 ODS que se proyectan en torno a las esferas económicas, sociales, políticas y ambientales del mundo. De igual manera, se resalta que la creación de los ODS se gestó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Río de Janeiro en el 2012, la cual tenía como finalidad la proyección de un planeta en condiciones sostenibles para la humanidad y sus diferentes contextos.

De conformidad con lo anterior, específicamente se creó un Objetivo de Desarrollo Sostenible que se encarga de desarrollar la educación: ODS 4. Educación de calidad: Garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos.

Este ODS, denominado Educación de calidad, se desarrolla en varios principios fundamentales: la educación es un derecho fundamental y habilitador, bien público y la igualdad de género está íntimamente ligada al derecho a la educación para todos. El primer principio se centra en el acceso a la educación en condiciones de igualdad, basados en la inclusión, la equidad y la calidad. En lo referente a bien público hace alusión a que el Estado es el responsable directo de la protección, salvaguarda y cumplimiento del derecho a la educación, respaldado por las diferentes políticas públicas. Finalmente, respecto al tercer principio se destaca el acceso de niños, niñas, hombres y mujeres a las diferentes etapas educativas (UNESCO).

A continuación, se relacionarán las metas e indicadores del Objetivo 4:

Tabla 2.

Metas e indicadores del ODS 4

Fuente: elaboración propia a partir de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible: una oportunidad para América Latina y el Caribe

Es importante analizar que las metas están enfocadas en la educación básica, primaria, secundaria, formación técnica, profesional y universitaria junto con el aprendizaje que se adquiere a lo largo del proceso educativo. El ODS 4.

Educación de calidad, se encuentra centrado en varios aspectos, tales como: oportunidades de aprendizaje, equidad, inclusión, igualdad de género, aprendizaje eficaz y sus resultados, los cuales se convierten en el eje de ruta para incursionar en el escenario laboral.

De acuerdo con ese contexto, es importante establecer dentro del ODS 4, el rasgo relevante que tiene la inclusión, la cual es potencializada por medio de la igualdad de género, desarrollada en la meta 4.5 y se centra en:

eliminar las disparidades de género en la educación y garantizar el acceso en condiciones de igualdad de las personas vulnerables, incluidas las personas con discapacidad, los pueblos indígenas y los niños en situaciones de vulnerabilidad, a todos los niveles de la enseñanza y la formación profesional. (UNESCO, 2020)

Es así como también la educación superior (acceso igualitario en la formación universitaria – índices de paridad y educación sostenible) influye en gran medida en que los niveles de inclusión tengan una mayor cobertura con la proyección de la Agenda 2030 de la ONU, específicamente desarrolladas en las metas 4.3, 4.4, 4.5 y 4.7. Sin embargo, la Agenda 2030 ha establecido dentro de este objetivo, unos medios de implementación para dar cumplimiento a lo proyectado. El primer medio de implementación gira en torno a la adecuación de infraestructuras físicas junto con la creación de ambientes de aprendizajes seguros e inclusivos aplicable para todos: niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos, poblaciones indígenas y aquellos que se encuentran en alguna condición de vulnerabilidad. Respecto al segundo medio, realiza un principal énfasis en las becas de estudio que se deben otorgar a los jóvenes y adultos que habitan países en desarrollo, en razón a que bajo estos beneficios se crean oportunidades y espacios académicos para continuar con la formación integral.

Finalmente, el tercer medio de implementación está orientado hacia la cooperación internacional para la formación docente de los países subdesarrollados, siendo un medio transversal para todas las metas del objetivo, teniendo en cuenta que a partir de estos procesos de capacitación se contrarrestan los escenarios de inequidad del sistema educativo (UNESCO, 2020).

Educación inclusiva y los procesos de registro calificado

Atendiendo las metas proyectadas en el ODS 4, es importante examinar cómo la inclusión se incorpora en el Sistema de Aseguramiento de la Calidad Académica, específicamente en los procesos de registro calificado que aplica para los programas académicos en sus distintos niveles de formación ofertados en el país. Actualmente, para este tipo de procesos, se destaca la siguiente normatividad:

• Ley 1188 del 2008. Por la cual se regula el registro calificado de programas de educación superior y se dictan otras disposiciones.

• Decreto 1075 del 2015. Decreto Único Reglamentario del Sector Educación.

• Decreto 1280 del 2018.“Por el cual se reglamenta el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, el registro calificado de que trata la Ley 1188 del 2008 y los artículos 53 y 54 de la Ley 30 de 1992 sobre acreditación, por lo que se subrogan los Capítulos 2 y 7 del Título 3 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1075 del 2015-Único Reglamentario del Sector Educación”, fue expedido el 25 de julio del 2018.

• Decreto 1330 del 2019. Por el cual se sustituye el Capítulo 2 y se suprime el Capítulo 7 del Título 3 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1075 del 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación.

• Resolución 21795 del 2020. Por la cual se establecen los parámetros de autoevaluación, verificación y evaluación de las condiciones de calidad de programa reglamentadas en el Decreto 1075 del 2015, modificado por el Decreto 1330 del 2019, para la obtención, modificación y renovación del registro calificado.

Analizando el Decreto 1075 del 2015, frente a los procesos de registro calificado, es importante destacar que dentro de la sección 1, 2 y 3 del decreto, se desarrollan temáticas que giran en torno a las características del registro calificado, otorgamiento y vigencia, carencia, registro calificado único, modalidades, condiciones de calidad institucionales, condiciones de programa y renovaciones de registro calificado. A su vez describe la coherencia que debe guardar cada nivel de formación con aspectos tales como la tipología, la identidad, misión institucional y específicamente las nuevas modalidades en que se pueden ofertar los programas académicos como: presencial, a distancia, virtual, dual u otras combinaciones.

No obstante, la anterior información fue sustituida por el Decreto 1330 del 2019, que trajo consigo varias modificaciones, a raíz de las diferentes vicisitudes que se generaron con el Decreto 1280 del 2018. Para contrarrestar esta fase y generar un espacio un poco más holístico, se realizaron talleres con diferentes instituciones de educación superior del país con el fin de analizar los procesos y los nuevos retos que se debían incorporar en los procesos de registro calificado, aspectos trascendentales que debían profundizarse en el nuevo decreto orientados a la mejora continua de la calidad, tales como la inclusión, internacionalización, movilidad académica, investigación, regionalización, resultados de aprendizaje y el fortalecimiento de los procesos de autoevaluación.

Atendiendo este tipo de retos, a continuación, se relacionan las condiciones de calidad de programa desarrollados en el Decreto 1330, junto con la novedad que se incorporó en materia de inclusión.

Tabla 3.

Condiciones de calidad de programa

Fuente: elaboración propia a partir de (Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, 2021)

Resolución 21795 del 2020

Finalmente es importante destacar la naturaleza de la Resolución 21795 del 2020, teniendo en cuenta que es la encargada de establecer nuevos parámetros de autoevaluación, verificación y evaluación de las condiciones de calidad de programa proyectadas en el Decreto 1075. El objetivo de este acto administrativo está centrado en especificar las evidencias que se deben presentar en cada condición de calidad dentro de los procesos de obtención, modificación y renovación de registro calificado que aplican para los programas académicos.

Conclusiones

La investigación desarrollada permite determinar que existe una evolución frente al Sistema de Aseguramiento de la Calidad Académica en Colombia; sin embargo, en los últimos años, se puede evidenciar la modificación constante de normatividad (actos administrativos), frente a los procesos de registro calificado, lo que podría llevar a un estado de inseguridad jurídica y principalmente de afectación de los procesos de mejora continua que adelantan las diferentes instituciones de educación superior para dar cumplimiento a los nuevos requerimientos del ejecutivo.

Se destaca la interacción parcial que pueden generar las metas del ODS 4, con los procesos de calidad académica, a pesar de esto, desde el escenario nacional se requiere una mayor articulación y ejecución de las políticas públicas para así contribuir al cumplimiento de los lineamientos establecidas en el contexto internacional.

Por último, atendiendo la transversalidad de la inclusión, respecto al ODS 4. Educación de calidad, es necesario fortalecer y potencializar la inclusión, no solo a partir de las exigencias que aplican para los programas académicos, si no otorgando apoyo financiero, administrativo y social a las diversas comunidades en condición de vulnerabilidad.

Lo anterior lleva a que las comunidades, que deberían ser atendidas prioritariamente en temas de asesoría y acompañamiento del Ministerio, sean discriminadas negativamente al no garantizárseles un proceso especial e idóneo que logre hacer más comprensibles los lineamientos, condiciones de calidad, factores e indicadores de aseguramiento de alta calidad, aplicado dentro de sus propios entornos etnográficos.

En consecuencia, el constante cambio de legislación en la materia hace que este proceso de conocimiento del proceso se haga más tedioso, incierto y confuso para las minorías, quienes en resumen asumen parte del marco normativo como ineficaz, poco útil, discriminatorio, poco garantista y, en últimas, despojado de toda legitimidad por parte de estas comunidades, así como generador de un cierto grado de inseguridad jurídica, al no reconocerse como propias las premisas y procedimientos legales dados ( Oliveira, 2009).

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Notas

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