Metodología

El estudio se basa en un análisis comparativo de instrumentos, metodologías de medición, evaluación de acceso y garantía de los derechos humanos. Se apoya en el análisis de los aportes teóricos de diversos autores y grupos de investigación, a fin de contrastar distintas propuestas e instrumentos de intervención, medición y evaluación de los derechos humanos. Lo cual acerca a los investigadores a un paradigma cualitativo y cuantitativo de estos, sin perder la orientación y guía de la matriz de indicadores que señalan los organismos regionales y universales de derechos humanos.

Introducción

La presente investigación surge de la preocupación del alto porcentaje de sentencias pronunciadas por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), las cuales se encuentran en un embudo en etapa de supervisión de cumplimiento. La legítima angustia deriva por la demora, estratagemas empleadas por las autoridades estatales y el bajo nivel de sentencias declaradas como cumplidas por parte de la Corte IDH ( Parra, Agudelo y Viviescas, 2015).

La importancia del cumplimiento de esas sentencias radica en el gran contenido de derechos humanos en juego, que los Estados deben de reparar de manera integral —en su aspecto material e inmaterial—, lo cual es un derecho de las víctimas y una tarea compleja. Esta misma se vuelve ardua si las autoridades de los Estados y la Corte IDH no trabajan con la metodología adecuada ( Huertas, López y Jerez, 2019).

Preocupación que también es de carácter institucional para comprender la magnitud del reto que atraviesa la Corte IDH. Esta sostiene que la fase de supervisión de cumplimiento de las sentencias

constituye una de las actividades más demandantes del Tribunal, ya que la Corte enfrenta un incremento constante en el número de casos en esta etapa. En cada sentencia se ordenan múltiples medidas de reparación, cuya ejecución es rigurosa y continuamente supervisada por la Corte hasta alcanzar el cumplimiento total […] Actualmente se encuentran en etapa de supervisión de cumplimiento 223 casos, que implican la supervisión de 1153 medidas de reparación. (CIDH, 2019, p. 62)

Esto hace una tarea cada vez más compleja para dicha corte internacional.

El número de casos al pasar de los años se ha venido incrementando de manera considerable, no así el cumplimiento de las medidas de reparación ordenadas y el archivo de estas. En la investigación, los autores constataron que solo han sido cumplimentadas y archivadas 40 sentencias de 260 ¹. Es un indicador que demuestra que en el seno interamericano la justicia que demandan las víctimas se ha venido aplazando por años, lo cual puede derivar en el colapso del sistema y hacer de ese mecanismo difuso e ineficaz. Esto supone uno de los principales retos para la institución de justicia interamericana ( Cabrera, 2020, p. 161).

Es importante señalar que el archivo de un caso requiere del cumplimiento total de las medidas ordenadas al Estado, porque la CIDH lo ha encontrado internacionalmente responsable por la vulneración de derechos humanos contemplados en los documentos básicos del Sistema Interamericano. “La jurisdicción de vigilancia es la que quizá más claramente muestra el distinto nivel de compromisos de los jueces” ( Rumbo Bonfil, 2020, p. 35). Esto implica el desarrollar y poner en marcha un trabajo que permita cumplir con todas las medidas para su correspondiente reparación. En este proceso la Corte IDH trabaja de manera constante mediante la supervisión de los casos, tarea que se levanta hasta que todas las medidas de reparación sean ejecutadas para declarar el cumplimiento de la sentencia.

Si bien existe una “serie de obstáculos que enfrentan las sentencias de la CIDH para su cumplimiento, “obligaciones específicas”, van desde la necesidad de recursos materiales y humanos, e incluso la transformación de conductas y expresiones culturales” ( Benavides, 2013, p. 84), también existen las de falta de rigor de método y técnica, que entorpecen el cumplimiento de estas. A nivel regional, los autores han verificado que, en la etapa de ejecución y supervisión de cumplimiento, los Estados involucrados en los casos y la CIDH no se apoyan de un horizonte metodológico que guíe la eficacia y calidad de la justicia ( Ortega y García, 2019). Esto los aparta de un diagnóstico real sobre la situación y estado de cosas que guardan el acceso y garantía de las reparaciones de un amplio abanico de derechos en tratamiento.

El hacer un uso adecuado de metodologías para medir, evaluar el acceso, garantía de los derechos humanos y el impacto en el cumplimiento de estos, les permitirá de manera solidaria a la Corte IDH, víctimas y autoridades estatales, “volver una y otra vez sobre las practicas institucionales, evaluarlas a la luz de los ideales constitucionales” ( Fiss, 2012, p. 91) y convencionales. Conocer el contexto real, avances, progreso, retrocesos y nuevos requerimientos, permite a todos los involucrados el tomar las mejores decisiones bajo métodos, técnicas y enfoques transversales para alcanzar el mejor resultado en diversas esferas, especialmente en los derechos de las víctimas, la colectividad y en un profundo cambio cultural ( Borbón, 2019; Velandia y Sánchez, 2020).

La falta de un horizonte metodológico en la etapa de supervisión y cumplimiento de esas sentencias entorpece la construcción de los indicadores que permiten terminar con la opacidad, y posibilite identificar las fallas estructurales y con ello orientar la reforma de los gobiernos y las instituciones, especialmente en las áreas jurídico, política, económica para cumplir con los mínimos convencionales. La miopía ametódica en la esfera administrativa y judicial permite la desorganización de los esfuerzos, lo que imposibilita identificar los cambios que los gobiernos requieren para evitar la repetición de las acciones u omisiones que afectan los derechos humanos, de allí la importancia de contar con la metodología para materializar el cambio que la sociedad tiene derecho y exige para alcanzar un mejor estado.

Teniendo en cuenta lo anterior, y derivado de la preocupación, los autores retoman en el presente trabajo algunas metodologías elementales que los gobiernos y la Corte IDH deben tener en cuenta para abordar y elaborar los indicadores de medición y evaluación de acceso a los derechos humanos, tal y como lo recomienda la Organización de Estados Americanos (OEA), esta última, emplea para ese análisis los “Indicadores de Progreso para la Medición de Derechos Contemplados en el Protocolo de San Salvador”, cuyos objetivos principales son que los Estados integrantes cuenten con los mejores instrumentos para estar en la posibilidad de realizar un diagnóstico de la situación de los derechos humanos en la región y el impacto real de sus intervenciones.

No solo a nivel regional se cuenta con una construcción de método que evalúa, orienta y guía el cumplimento de los derechos humanos, en el plano universal también se cuenta con los denominados “Indicadores de Derechos Humanos. Guía para la medición y aplicación. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los DD. HH.”. Estos dan seguimiento y superación de aquellas situaciones que favorecieron la violación a los derechos, recordando que “la realización efectiva depende, en gran medida, de la disponibilidad de instrumentos apropiados para la formulación y la evaluación de las políticas en la materia. Los indicadores, tanto cuantitativos como cualitativos, son uno de esos instrumentos indispensables” ( Alto Comisionado de las Naciones Unidas, 2012, p. 3).

Finalmente, se muestran algunos aspectos relevantes de metodologías que se emplean en las mediciones de impacto tales como lo son la teoría del cambio y marco lógico, las cuales permiten medir si los actos o programas han logrado los resultados esperados, cuantificando la magnitud de dicho impacto, mediante una revisión constante y detallada de los esfuerzos para respetar y garantizar los derechos y libertades contenidos en las normas sustantivas del sistema interamericano de derechos humanos. Sin duda, esas metodologías permitirán a las partes involucradas elaborar una teoría del cambio y con ello abrir una nueva época interamericana de expansión y progresividad de los derechos humanos, pero va a permitir que el recurso con el que cuentan los habitantes de América sea eficaz, especialmente para aquellas personas que han sufrido violación de derechos humanos por parte del Estado.

Estado del arte en materia de cumplimiento de sentencias dictadas por la Corte IDH

Antes de entrar al estudio del cumplimiento y conocer el estado de cosas que guardan estos importantes casos, es significativo para el análisis recordar que su observancia es una obligación que deriva del espíritu de la Convención Americana de Derechos Humanos, en especial de los artículos 1 y 2 que constriñen a los Estados a respetar y garantizar los derechos que en esta se reconocen. Estos se complementan con la exigibilidad que deriva del principio en materia internacional, pacta sunt servanda, que encontramos en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Según el documento “todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”.

De allí, los Estados que han firmado y aceptado la Convención Americana y los estándares internacionales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, incluidas en nuestro estudio a las sentencias, tienen una doble obligación para el efecto de cumplirlas, esto es respetar y garantizar esos derechos ( Valderrama, Téllez y Blanco, 2018). Del incumplimiento de sus obligaciones de naturaleza convencional, un gran número de los Estados han sido condenados y encontrados responsables internacionalmente hasta en más de una ocasión por la Corte IDH, imponiéndoles una serie de obligaciones específicas tendientes a la reparación integral para que estos puedan garantizar a los habitantes sus derechos y libertades.

El fundamento del desarrollo de ese conjunto de obligaciones específicas, lo encontramos en el artículo 63.1 del Pacto de San José, el cual le faculta a la Corte IDH dictar medidas que permitan dar tratamiento y garantizar a las personas la restitución de sus derechos y libertades convencionales, que fueron vulneradas.

También le faculta para elaborar propuestas tendientes a la superación de un estado de cosas inconvencionales, lo cual requiere atención de la Corte IDH en incidir en acciones para que los Estados puedan causar “la reconstrucción, reorganización o reforma de las instituciones gubernamentales, para efecto de poder superar aquellos factores estructurales que pueden ser la causa de un patrón de abusos de los derechos” ( R. Manrique Molina, Huertas Díaz, Mejía Azuero y Garcés Giraldo, 2018), especialmente de aquellos derechos más básicos de las personas golpeadas por la acción u omisión de los Estados.

Recordando que el artículo 68.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos hace referencia que los “Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”, con independencia de esto, para dar seguimiento y garantizar el cumplimiento de las sentencias, existen un conjunto de facultades que le consagra el reglamento a la Corte IDH, esta es la de supervisar el cumplimiento de sus resoluciones. Esto lo encontramos en el artículo 69 del ordenamiento que a letra reza:

1. 1. La supervisión de las sentencias y demás decisiones de la Corte se realizará mediante la presentación de informes estatales y de las correspondientes observaciones a dichos informes por parte de las víctimas o sus representantes. La Comisión deberá presentar observaciones al informe del Estado y a las observaciones de las víctimas o sus representantes.
2. 2. La Corte podrá requerir a otras fuentes de información datos relevantes sobre el caso, que permitan apreciar el cumplimiento. Para los mismos efectos podrá también requerir los peritajes e informes que considere oportunos.
3. 3. Cuando lo considere pertinente, el Tribunal podrá convocar al Estado y a los representantes de las víctimas a una audiencia para supervisar el cumplimiento de sus decisiones, y en esta escuchará el parecer de la Comisión.
4. 4. Una vez que el Tribunal cuente con la información pertinente, determinará el estado del cumplimiento de lo resuelto y emitirá las resoluciones que estime pertinentes. ( Corte IDH, 2009, art. 69)

Tal y como se puede apreciar del reglamento, la Corte IDH puede apoyarse de otras fuentes de información, como lo son los datos relevantes sobre el caso, que permiten apreciar el cumplimiento o las mediciones y evaluaciones de derechos humanos que revelan el cumplimiento e impacto de esas sentencias, lo cual le faculta su reglamento el emplear las metodologías que se han elaborado a nivel interamericano y universal.

La información que emana de un método ordenado, verificado, completo e integral, que abraza la importancia de la participación comunitaria y de las personas víctimas en los propios procesos de restitución de derechos, permite tanto a las autoridades conocer el grado de la restitución de los derechos violados a las víctimas o peticionarios de justicia y les facilita la capacidad de informar sobre el cumplimiento real de las sentencias a la Corte IDH, para que esta pueda evaluar y volver a evaluar el grado de restitución de derechos. Por ello, es importante no solo contar con protocolos, sino que estos se recojan en diversas disposiciones legales internas, en aras de cumplir con la obligación establecida en el artículo 69 del Pacto de San José.

Una vez que se ha fijado el marco jurídico y sus alcances que guardan las sentencias emitidas por la Corte IDH, se continúa con el estudio de su situación, con la finalidad de conocer cuál es el estado del arte que guarda el cumplimiento de estas a nivel regional. Para esto, se apoya la presente investigación en los informes periódicos, informes de supervisión de cumplimiento, casos en etapa de supervisión, resolución de cumplimiento de sentencias, archivo y reportajes que ha elaborado la propia Corte IDH y que permite acercarse al fenómeno de manera objetiva.

Para hacer un enfoque de manera nítida a los datos cuantitativos, es importante recalcar que son veinte naciones las que integran el Sistema Interamericano, y que se han comprometido con la justicia interamericana, entre estas encontramos a “Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam y Uruguay” (Corte IDH, 2019, p. 4). Estos países han aceptado y reconocen la competencia de la CIDH, han tenido una participación internacional activa y se ha visto buena fe en aceptar la responsabilidad y cumplir con las sentencias que emite esa importante Corte.

Es importante señalar que es de especial relevancia que exista voluntad política y buena fe para llevar a cabo las reparaciones a las víctimas de violaciones graves a los derechos humanos, pues estos son elementos clave para iniciar un cambio y superar ese estado de cosas que permite la transgresión de esos derechos ( R. Manrique Molina, 2019, p. 170). Además, prepara el mejor terreno para desplegar acciones que permitan materializar esos cambios e instaurar garantías de no repetición de carácter preventivo y reparador.

Caso contrario, cuando nos encontramos en contextos autoritarios, represión, conflicto o terror en que las autoridades o representantes de gobierno del Estado no tienen interés por reconocer a las víctimas, remediar o reparar el daño o perjuicio causado a estas, existen resistencias para aceptar responsabilidad internacional y se encuentra nula voluntad de jueces para cooperar con los sujetos del derecho internacional en investigar, identificar, procesar y sancionar responsables. Es en estos contextos donde las víctimas son doblemente afectadas en su condición, siendo despreciado su derecho de acceso a la justicia, pues se les clausura la posibilidad de acceder a una instancia internacional para elevar reclamos de protección y garantía de los derechos fundamentales que en sede nacional es imposible tutelar.

La advertencia es que “este tipo de contextos pueden ocurrir en las nuevas democracias, pero también es cierto para las antiguas y consolidadas” ( Barak, 2008, p. 493). Por ello, es importante identificar esos contextos o aquellas prácticas estatales que por acción u omisión son la amenaza a los valores básicos interamericanos y protegerlos contra aquellos que los desafían, resisten o limitan el respeto, garantía y reparación de los derechos que se contienen en los documentos democráticos. En la región americana, la historia y los datos cuantitativos muestran ciertas resistencias en el cumplimiento de las sentencias condenatorias que ha emitido la Corte IDH, si bien los esfuerzos son valiosos, falta mucho por hacer, los siguientes indicadores muestran que los esfuerzos pasados y presentes no han sido suficientes.

Figura 1.
Casos en etapa de supervisión y casos archivados por cumplimiento frente a total de casos
Fuente: elaboración propia a partir de los indicadores de la Corte IDH. “Conozca sobre la supervisión de cumplimiento de sentencia”

De acuerdo con la información cuantitativa presentada, se encuentra en el estudio que en la mayoría de los casos contenciosos ha existido una marcada resistencia y retraso significativo en el cumplimiento de estas. Esto ha generado una acumulación del número de casos en etapa de supervisión, existiendo una manifiesta distancia con el número de casos archivados por cumplimiento.

Podemos advertir que los casos declarados en cumplimiento total son inferiores en relación con la totalidad de cada uno de los casos en que se han encontrado responsables, salvo la honrosa excepción de Costa Rica, que ha cumplido la totalidad de sentencias.

La estadística nos indica que el número de casos en etapa de supervisión va en incremento, siguiendo la tendencia y dinámica de las sentencias que se acumulan anualmente. Eso puede llevar a esa instancia internacional a una saturación y colapso del sistema interamericano, lo cual puede derivar en la disminución de la capacidad de supervisar las acciones para el aseguramiento del goce efectivo de los derechos fundamentales de las víctimas.

El contar con gran número de sentencias en supervisión de cumplimiento, sin que crezca la capacidad de la corte en recursos materiales, económicos, de infraestructura, pero sobre todo de recursos humanos que manejen de manera correcta los métodos y técnicas para medir y evaluar el cumplimiento e impacto de las sentencias, va a impactar seriamente en las acciones tendientes a motivar la reconstrucción, reorganización o ajustes necesarios que requieren las instituciones gubernamentales. Esto para efecto de poder superar aquellos factores de corte estructural que pueden ser la fuente de un patrón sistemático de abusos de los derechos interamericanos de las personas.

El estado de cosas a nivel regional puede invitar a un escenario en que la Corte IDH debe comenzar a diseñar por país un programa masivo de reparaciones contempladas en sus sentencias, el cual “debe responder a un universo mucho más amplio y complejo de víctimas, y tiene que emplear, según fuerza, métodos y formas de reparación adecuados a estas circunstancias” ( De Greiff, 2006, p. 454). Puesto que las víctimas no pueden continuar en una incertidumbre, más cuando se trata del último de los eslabones en la cadena de justicia.

Las anteriores cifras muestran que a nivel Latinoamérica existen retos y resistencias para cumplir con las medidas ordenadas por tribunales supranacionales, tales como lo son las sentencias de la Corte IDH. “Existe una diversidad de intereses por parte de los Estados para llevar a cabo el cumplimiento de la reparación, lo que supone una enorme sobrecarga para las víctimas y sus representantes que tratan de impulsar el cumplimiento” ( Beristaín, 2010, p. 113). Para atender esa diversidad de intereses, la Corte, como defensora del orden convencional, debe proteger los derechos que emanan de ese orden, apoyándose de los mejores métodos que faciliten la transformación y transición a la democracia y el Estado de derecho.

Al revisar las resoluciones de supervisión de cumplimiento emitidas por la Corte Interamericana, se observa que las evaluaciones que hace el tribunal no se apoyan o hacen uso de metodologías para la medición y evaluación de acceso a los derechos humanos, tal y como lo recomiendan las Naciones Unidas (NU) como la OEA. El objetivo principal es poner a disposición los instrumentos para que sujetos del derecho internacional como la Corte IDH, Estados y las personas cuenten con herramientas útiles para realizar un diagnóstico más objetivo de la situación de los derechos humanos.

Sirve de horizonte, la precisión que realiza la “Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas”:

La demanda y el uso de indicadores en el ámbito de los derechos humanos forman parte de un proceso más amplio y sistemático de aplicación, vigilancia y realización de los derechos. Junto con los planes nacionales de acción en materia de derechos humanos, estudios de referencia y enfoques basados en derechos respecto del desarrollo y la buena gobernanza, la labor de supervisión de los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas y de las instituciones regionales y nacionales de derechos humanos, los indicadores son un instrumento concreto y práctico para promover la realización de los derechos humanos y medir su aplicación. ( Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2012, p. 2)

El hacer uso de este tipo de herramientas va a permitir identificar y abordar, de manera adecuada, las medidas y planificar la agenda de los pendientes. Esto a partir de una actividad dialógica y participativa con la sociedad civil, incentivando la formulación de estrategias para satisfacer progresivamente los derechos humanos, ya que no solo se trata de contar con datos estadísticos, sino que esa herramienta es útil para el diseño de acciones y evaluaciones de carácter permanente sobre la restitución y garantía de los derechos convencionales.

El incumplimiento prolongado en el tiempo, la falta de progresividad y, en ocasiones, la resistencia de las medidas de reparación ordenadas por la Corte IDH son un síntoma de la falta de construcción y buen manejo de indicadores de progreso por parte de los países para ejecutarlas. La falta de aplicación de una metodología adecuada que mida y evalúe de manera constante el cumplimiento de las obligaciones convencionales por parte de los Estados ha venido impactando de forma negativa el programar tareas de cumplimiento de las medidas ordenadas, mejoramiento de las políticas públicas, las acciones de reforma de carácter legislativo y de sus instituciones, eliminando las tensiones u oposiciones existentes con las obligaciones específicas contenidas en las sentencias y las normas interamericanas.

Metodologías para la evaluación y vigilancia de la realización progresiva de los DD. HH.

Con lo que se ha desarrollado, se puede afirmar que medir y evaluar el cumplimiento de los derechos humanos es una tarea que no solo corresponde a las instituciones internacionales, esta es una tarea que involucra a todos los interesados en la defensa de los derechos humanos. Por esto, las instituciones internas deben llevar a cabo los esfuerzos para capacitar a las personas que integran el gobierno en todas sus esferas y niveles, facilitar en ese proceso la participación de organizaciones no gubernamentales, comunidades o particulares interesados. Pues lo que se busca es generar una cultura de rendición de cuentas y de medición de progreso en derechos humanos, que permita entender el estado de cosas, se acepten los resultados medidos y, de manera conjunta, se propongan los cambios que cada caso en particular exige.

Es por esa razón que en el plano internacional se han venido desarrollando instrumentos para asumir la responsabilidad e intensificar esa tarea. A nivel de las Naciones Unidas, el imperativo convencional que impone la obligación de recopilar datos y estadísticas lo encontramos en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad”. Mientras que a nivel de la OEA, encontramos esa obligación en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador, el cual señala que es un medio de protección el realizar informes periódicos respecto de las medidas progresivas que se adoptan para asegurar el respeto de los derechos consagrados en ese instrumento.

Para garantizar la obligación que se desprende de esos mandatos, los organismos internacionales han hecho esfuerzos en elaborar instrumentos que sean aplicados en sede nacional, elaborando metodologías para la evaluación y vigilancia de la realización progresiva de los derechos humanos. Su importancia es fundamental, puesto que los indicadores son

informaciones concretas sobre el estado o la condición de un objeto, un acontecimiento, una actividad o un resultado que pueden estar relacionados con las normas de derechos humanos; que abordan y reflejan principios e intereses en materia de derechos humanos y que se utilizan para evaluar y vigilar la promoción y protección de los derechos humanos. ( Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2012, p. 19)

Derivado de que es una tarea indispensable para dar impulso al proceso de cumplimiento y supervisión, la cual es función relevante de la Corte IDH y, como se ha dicho, está tomando una relevancia importante. En el siguiente apartado se concentrarán esfuerzos en señalar los aspectos más relevantes de los indicadores de medición y evaluación de acceso a los derechos humanos y su progresividad que se proponen a nivel universal y dentro del Sistema Interamericano.

Aquí conviene señalar que los indicadores de progreso de los derechos humanos, que han sido elaborados y propuestos por los grupos de trabajo de esas organizaciones, son vinculantes para los países integrantes, además de ser instrumentos convergentes. De su estudio se aprecia que estos descansan, tal y como lo sostiene el grupo de trabajo, “sobre la base de un modelo compuesto por indicadores cuantitativos y señales de progreso cualitativas, organizado en función de tres tipos de indicadores”:

Estructurales, de proceso y de resultados organizados bajo tres categorías conceptuales I) recepción del derecho, II) contexto financiero y compromiso presupuestario; y III) capacidades estatales; y tres principios transversales: a) igualdad y no discriminación; b) acceso a la justicia, y c) acceso a la información y participación. ( Grupo de Trabajo para el Análisis de los Informes Anuales previstos en el Protocolo de San Salvador, 2015, p. 19)

El empleo y buen manejo de un desarrollo metodológico puede acercar a las autoridades y víctimas a datos confiables, pertinentes y verificables. Los indicadores estructurales, de proceso y de resultado que proponen la OEA y la ONU, por medio de sus grupos de trabajo ², resultan ser en su conjunto elementos clave para el enfoque del contenido que se enmarca en un derecho, así como una herramienta de precisión de las obligaciones a las que está sujeto el Estado, incluso si estas corresponden a un sólo órgano o a toda la institución estatal, o bien, a una diversidad de estos. Nos permiten diseñar de manera objetiva las acciones que tiendan a la restitución de los derechos afectados, garantía efectiva y realización de los derechos, optimizando los recursos sobre todo en aquellos derechos que implican una prestación por parte del Estado.

Para contar con una mayor noción de esos conceptos, tomando en cuenta los indicadores de progreso OEA e indicadores de derechos humanos de la ONU, se señalarán las generalidades de cada uno de esos tres indicadores, se comenzará por el análisis de indicadores estructurales. Estos hacen referencia a estudiar los compromisos estatales para hacer compatible el sistema jurídico interno con el internacional.

Conocer cuáles son las estrategias y medidas que se tienen que desplegar para cumplir con el objeto y fin de los tratados internacionales de derechos humanos, tendientes a hacerlos efectivos, También hace referencia al estudio de la organización del aparato estatal y los mecanismos institucionales básicos con los que cuentan los Estados para cumplir con su tarea, además se integran en esta etapa el examen de la disposición para elaborar políticas, planes, agendas, presupuestos, programas y estrategias del Estado aplicables a garantizar esos derechos.

La importancia de este indicador para la Corte IDH radica en detectar y dar seguimiento a los compromisos por parte de los Estados para dar atención a “ciertos factores contextuales y estructurales, tales como lo son omisiones legislativas adjetivas y sustantivas, administrativas o de carácter presupuestal” ( R. Manrique Molina, Huertas Díaz, Mejia Azuero y Garcés Giraldo, 2018, pp. 118- 119), que acarrean amenazas y trasgresiones por acción u omisión sobre el ejercicio de derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales, especialmente de aquellos que han sido develados por un caso resuelto por esa importante corte internacional.

En cuanto a los indicadores de proceso se refiere, estos apoyan a la Corte IDH, autoridades locales y personas interesadas en la medición de la calidad y magnitud de los trabajos y esfuerzos realizados por el Estado en sus distintas estructuras.

Permite conocer a detalle el proceso de implementación de los derechos y cuál es la progresividad en favor de los derechos con esos esfuerzos, cual es la cobertura de los planes de acción, programas y servicios públicos. También en este indicador podemos encontrar las acciones de reparación que los Estados llevan a cabo para la restitución de los derechos y las intervenciones de organismos de garantía primaria o secundaria para garantizar los derechos, tales como lo son los trabajos de los jueces, organismos autónomos de protección de derechos humanos o acciones de organizaciones no gubernamentales.

Por último, los indicadores de resultado van a proporcionar de manera objetiva y comprobable una radiografía de los logros que han alcanzado las intervenciones de instituciones internacionales, Estado, colectivos, organizaciones no gubernamentales, ciudadanos y víctimas, pues la promoción, seguimiento y tratamiento debe mostrar señales de progresividad en materia de derechos humanos, este tipo de indicador no solo va a mostrar el impacto positivo de las intervenciones revelando los avances, también va a mostrar los factores estructurales que amenazan los derechos, las tareas y acciones faltantes para garantizar los derechos humanos.

Para la Corte IDH, el hacer uso de la metodología propuesta, en conjunto con técnicas que también se especifican en ambos documentos, facilitará la obtención de indicadores que serán la fuente de suministro de información de mayor precisión y confiabilidad en sus tareas de supervisión de cumplimiento de sentencias. Esto le ayudará al seguimiento detallado y proponer las acciones más adecuadas de coordinación con los órganos del Estado o de corrección de estos, alcanzando mayor efectividad de los derechos y valores convencionales.

Aquí tenemos que señalar la importancia del correcto manejo de los indicadores, pues estos son:

un medio útil para articular y hacer avanzar las demandas ante los garantes de derechos y para formular políticas y programas públicos que faciliten la realización efectiva de los derechos humanos. En la labor de los órganos creados en virtud de tratados […], por ejemplo, el uso de indicadores apropiados es una forma de ayudar a los Estados parte a poner a disposición de esos órganos información precisa y pertinente, así como de evaluar los progresos realizados en el cumplimiento por los Estados de las obligaciones que derivan de los tratados. ( Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2012, p. 2)

Agregando que medir y evaluar también ayuda a prevenir las afectaciones de derechos y la no repetición de las acciones u omisiones que afectan los derechos y dignidad del ser humano.

No podemos olvidar que la tarea de la Corte IDH no acaba con la emisión de una sentencia para hacer frente a las graves amenazas y vulneraciones a las libertades, derechos y valores convencionales, su trabajo no ha llegado a su fin, pues se recuerda que la Corte representa la protección auténtica de los derechos subjetivos de carácter convencional de millones de personas en el continente. De allí que los jueces interamericanos deben asumir la tarea de reestructurar la organización pública para combatir la amenaza de los valores que en su tarea deben salvaguardar; con ese activismo judicial se observa un papel de coordinación y diálogo con todos los poderes para atender y superar los desafíos en torno al respeto y garantía de los derechos de las personas.

Teoría del cambio y marco lógico para la medición de impacto de las sentencias de la Corte IDH

La teoría del cambio es un método que se ha venido empleando desde la década de 1990, inspirado y desarrollado por la académica Carol Weiss, quien fue especialista de investigación en evaluación, análisis de programas sociales y políticas públicas. En su obra planteaba que “los evaluadores deben comprender los propósitos detrás de una solicitud de evaluación y lo que las distintas partes quieren que logre la evaluación” ( Weiss, 1998, p. 9), desde entonces ese método ha tenido gran desarrollo, relevancia y vigencia.

Este desarrollo metodológico puede entenderse “como el establecimiento de supuestos subyacentes sobre las relaciones entre los resultados deseados y la forma en que las intervenciones propuestas se espera que los provoque” ( Gready y Simon , 2020, p. 281) el operar esta teoría en el tema que nos ocupa, que son las intervenciones de justicia para el cumplimiento de sentencias, va a permitir a todos los interesados y aquellos que despliegan esfuerzos y actividades en un contexto complejo, el conocer el estado de cosas de ese contexto, programar intervenciones, saber cuáles son los efectos, contar con una cadena de resultados e impacto final de sus intervenciones en beneficio de las personas o comunidades de determinados espacios territoriales.

La Corte IDH, los Estados y víctimas requieren que “exista un vínculo entre estos y los insumos y actividades de un programa con la consecución de los fines deseados” ( Weiss, 1998, p. 338), pues en la etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia, los supuestos o medidas que se enmarcan en estas deben cumplir con el propósito, de manera pronta e íntegra, el cual es reparar y restablecer los derechos, evitando que continúe su vulneración en el tiempo.

Es por ello que la teoría del cambio ayudará a la Corte IDH a realizar la evaluación de impacto de sus sentencias, va a identificar las señales de progreso y el cómo se alcanzó este, dando claridad a juzgadores de las intervenciones que dieron lugar a las reformas periódicas positivas para poder aplicarla, de manera análoga, en casos que guardan similitud. Se sostiene que esta “puede verse tanto como una herramienta de planificación como un método de recopilación de datos en un contexto de una investigación evaluativa sobre un determinado programa o intervención” ( Cassetti y Paredes-Carbonell, 2020, p. 306), lo que dará la experiencia a los jueces interamericanos para replicarla en otros seguimientos de cumplimiento de sus jurisprudencias.

El desarrollar una teoría del cambio no es complejo, a pesar de que ayuda a dar tratamiento a contextos complejos, como lo son los casos sometidos a la competencia contenciosa de la Corte. Para poder elaborarla y llevarla a cabo, se señalan, de manera general, lo pasos que los miembros de la Corte IDH deben de tener como referente para su debida programación, los siguientes pasos no son limitativos, sino los básicos para poder emprenderla.

El primer paso es lo que se llama línea de base, es lo que más conoce el juez, pues, derivado de una sentencia, este ha hecho un análisis de todo el contexto y el pasado sobre violaciones, que lo ha hecho extraer la verdad, en su dimensión individual y colectiva, puesto que se ha allegado a ella de manera completa, objetiva y veraz, esto derivado de los documentos, pruebas y testimonios que se han desahogado en audiencias. En la sentencia se ha examinado la situación y aquellos factores estructurales que han permitido que se violen de manera sistemática y reiterativa los derechos fundamentales y que requieren tratamiento.

El segundo paso no resulta difícil de llevarlo a cabo, ya que en esas sentencias se ordena una serie de acciones e intervenciones de corrección a los órganos estatales, además se sabe que estas serán motivo de supervisión, en lo que se tiene que prestar mayor atención y cuidado es trabajar con mayor enfoque en el desarrollo de una agenda de actividades o “aspectos del problema que hará frente la intervención, y formular expresamente los resultados e impactos que se persiguen” ( Rogers, 2014, p. 3). A esto también se le ha denominado cadena causal, en el que además se deben señalar los resultados directos por el desplegar esas actividades —reformular la intervención si es necesario—, un análisis de los resultados intermedios —reprogramar la intervención si es necesario— y, por último, cuáles son resultados finales.

Un tercer paso, los especialistas en el método lo han dividido en dos partes: “una teoría sobre cómo se producirá el cambio y otra sobre el modo en que la intervención lo desencadenará” (Rogers, 2014, p. 3). Es importante señalar que, en esos dos pasos, los involucrados deben elaborar un supuesto, es decir, una hipótesis de cómo se piensa que ese modelo va a generar un cambio positivo de la situación presente y cómo se va a alcanzar; en otras palabras, es adelantarse con una imagen o representación de ese cambio.

El cuarto paso es el que va a dar claridad sobre el impacto de esa intervención, por medio de un conjunto de revisiones factuales y contrafactuales al modelo de cambio, mediciones y evaluaciones que pueden ser desplegadas de manera frecuente, lo cual permitirá conocer que la intervención que se programa tenga el éxito esperado. Tener en cuenta que “la ayuda de indicadores puede reflejar los aspectos de compromiso, esfuerzo y resultados en materia de derechos humanos utilizando la información cuantificable existente” ( R. Manrique Molina, 2021, p. 135).

Cabe hacer mención que hay varios desarrollos de esta teoría, en el trabajo han sido recogidos por los autores aquellos relevantes para programar teorías del cambio aplicables al cumplimiento de sentencias, haciendo más eficaz los actos y esfuerzos que se despliegan para “lograr los objetivos que se ordenan, e identificar aquellos que puede llevarlos a reducir sus expectativas de lo que pueden lograr con los medios disponibles” ( Weiss, 1998, p. 67). Esto permite hacer ajustes si las hipótesis no funcionan, lo cual les abre posibilidades alternativas para explorar.

Muchos de los temores y resistencias para programar una teoría del cambio, es aquel que emplea el argumento de que se puede convertir en una ruta altamente técnica ( Gready y Simon, 2020, p. 293). Si bien se trata de la aplicación de un método y técnicas, esta se orienta al desarrollo de intervenciones, conocer cuáles son los resultados de esa intervención, su impacto e identificar los aciertos y desaciertos de los actores involucrados, lo cual ayuda reorganizar, reorientar o continuar en la dirección de las acciones programadas si es que se obtienen los impactos deseados.

Otro de los grandes errores en esos modelos de intervención es pensar que este solo corresponde a una tarea exclusiva del Estado, lo cual no es así, pues se requiere de un trabajo en el que participen todos los interesados en alcanzar los cambios que los derechos humanos requieren para su prosperidad. La Corte IDH, empleando sus poderes para alcanzar la equidad e igualdad en la región interamericana, debe operar de manera conjunta una teoría del cambio, pues se requiere de coordinación en aquellos casos que demandan de una intervención compleja y detallada, sin desplazar la toma de decisiones de las autoridades democráticas. En este proceso de elaboración de teoría del cambio y marco lógico se requiere de una coordinación y diálogo permanente con todos los actores para superar los desafíos actuales en torno al respeto y garantía de los derechos humanos.

El marco lógico es un método que guarda semejanza con la teoría del cambio, se integra al presente estudio derivado de que también puede ser de gran ayuda al momento de cumplir una sentencia, pues ambos métodos son exitosos.

La metodología de marco lógico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su énfasis está centrado en la orientación por objetivos, la orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las partes interesadas. ( Ortegón, Pacheco y Adriana, 2015, p. 13)

Una de las grandes diferencias que identifica al marco lógico es su carácter abreviado, que se resume en diseño, ejecución y evaluación. Desde esa perspectiva, se aprecia la simplicidad y sencillez de método, pero que aporta claridad en todo el proceso de intervención de la evaluación de un proyecto o programa que no son puntuales, han fracasado o existen trabas en su implementación o que no se sabe si este será exitoso en el futuro y se cumplirá con la hipótesis planteada.

La metodología contempla dos etapas, las cuales la se desarrollan paso a paso en las siguientes fases:

• Identificación del problema y alternativas de solución, en la que se analiza la situación existente para crear una visión de la situación deseada y seleccionar las estrategias que se aplicarán para conseguirla. La idea central consiste en que los proyectos son diseñados para resolver los problemas a los que se enfrentan los grupos meta o beneficiarios, incluyendo a mujeres y hombres, y responder a sus necesidades e intereses. Existen cuatro tipos de análisis para realizar: el análisis de involucrados, el análisis de problemas (imagen de la realidad), el análisis de objetivos (imagen del futuro y de una situación mejor) y el análisis de estrategias (comparación de diferentes alternativas en respuesta a una situación precisa).

• La etapa de planificación, en la que la idea del proyecto se convierte en un plan operativo práctico para la ejecución. En esta etapa se elabora la matriz de marco lógico. Las actividades y los recursos son definidos y visualizados en cierto tiempo. ( Ortegón, Pacheco y Adriana, 2015, p. 15)

Esta propuesta metodológica es reconocida por su gran valor rizomático, completa y hologramático ( Huertas Díaz, 2019, p. 125) en la contribución al seguimiento, control y evaluación de planes, programas y políticas de los Estados, lo cual permite coordinar, ordenar y orientar todos los esfuerzos para que las acciones cumplan con la finalidad. Esto es generar un impacto positivo y el cumplimiento de las metas definidas, que en el tema que nos ocupa es superar aquellos factores estructurales que han sido la causa de un estándar de injusticias de los derechos fundamentales de las personas en la región latinoamericana.

Conclusión

La preocupación actual es importante, pues un gran porcentaje de sentencias dictadas por parte de la Corte IDH se encuentran en etapa de supervisión de cumplimiento. En estas se ha advertido la falta de empleo de metodología y técnica en las intervenciones de justicia, lo cual es uno de los factores que genera una demora significativa en la remediación del quebrantamiento al ordenamiento legal interamericano.

El efecto directo es dejar de atender o aplazar la demanda de justicia a nivel regional, que en la mayoría de los casos sometidos al conocimiento de la CIDH es de los sectores de la población más vulnerable y desprotegida. Ante ese gran reto se requiere una mirada a las metodologías de medición, evaluación e impacto de los derechos humanos, que permita darle guía a los esfuerzos que exigen en sede convencional la reforma, reconstrucción, reorganización o ajuste de las instituciones y leyes estatales para efecto de dar seguimiento a esos grandes y complejos cambios y brindar una posibilidad real a las víctimas de superar el estado de cosas que permite la vulneración de sus derechos.

El hacer un acercamiento a las metodologías propuestas por los organismos internacionales OEA y ONU, como lo son los indicadores de progreso para la medición de derechos contemplados en el protocolo de San Salvador e indicadores de derechos humanos, guía para la medición y aplicación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los DD. HH. Dicho acercamiento va a permitir a la Corte IDH y todos los interesados el contar con una herramienta que guía y facilita la tarea en el proceso de supervisión de cumplimiento y que las medidas que se contemplan en las sentencias puedan llevarse a cabo para dar atención y seguimiento a ciertos factores contextuales y estructurales que se han identificado en las sentencias.

También se ha visto que un adecuado manejo de esas metodologías, en conjunto con las técnicas apropiadas va a facilitar la obtención de indicadores que será la fuente primaria de suministro de información real, verificable, de mayor precisión y confiabilidad en sus tareas de supervisión de cumplimiento de sentencias. Esto posibilitará el seguimiento cuidadoso, detallado y preciso de estas, derivando en acciones más convenientes de cumplimiento, alcanzando mayor efectividad de los derechos y valores convencionales.

Por su parte, las metodologías teoría del cambio y marco lógico para la medición de impacto de las sentencias de la Corte IDH permiten programar las acciones necesarias a cada caso, planificar las acciones de corrección más adecuadas, entablar el diálogo con todos los intervinientes, el coordinar esfuerzos con el resto de las autoridades e instituciones demandadas para la operación de las acciones de cambio. Las metodologías permiten así a los evaluadores volver una y otra vez en los trabajos para garantizar los derechos humanos que consagran sus constituciones y en especial las que se enmarcan en el grado convencional.

Ante la gran cantidad de sentencias en proceso de cumplimiento, las cuales hacen referencia a la justicia, reparación y no repetición de los actos, se requiere de un control con mayor precisión de los miembros de la Corte, en especial de los jueces que toman decisiones y de las instituciones públicas que las ejecutan. La intervención de un juez interamericano no solo se limita a ser de mera revisión del Pacto de San José y del ordenamiento interamericano vigente, sino que son los auténticos guardianes de los derechos humanos a nivel regional, por ello, en su tarea se encuentra la de construir una región de respeto y garantía de los derechos humanos, no solo de meros derechos aspiracionales.

Ante el reto que representa el incumplimiento de sentencias que pronuncia la Corte IDH, hoy más que nunca es importante acercarse a los modelos metodológicos y técnicas que se han diseñado para que las autoridades de los países que integran el Sistema Interamericano de Derechos Humanos tengan las capacidades para medir y evaluar el cumplimiento e impacto de los derechos humanos de carácter civil, político, social y cultural. Especialmente el cumplimiento e impacto de los derechos que se contemplan en las sentencias emitidas por la Corte IDH.

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Notas

Autor notes