Nuevos escenarios y retos en seguridad y defensa para las Fuerzas Armadas de Colombia *

New scenarios and challenges in security and defense for the Colombian Armed Forces

Novos cenários e desafios em segurança e defesa para as Forças Armadas da Colômbia

Andrés Eduardo Fernández-Osorio** andres.fernandez@esdeg.edu.co

Superior de Guerra, Colombia

Jesús Eduardo Moreno-Peláez*** jesus.moreno@esdeg.edu.co

Escuela Superior de Guerra, Colombia

Martha Lucía Bahamón-Jara**** mlbahamon@poligran.edu.co

Universidad Militar Nueva Granada, Colombia

Luisa Fernanda Villalba-García***** luisa.villalba@unimilitar.edu.co

normalizedUniversidad Militar Nueva Granada, Colombia

Los cambiantes y complejos tiempos que se viven en un mundo cada vez más globalizado generan permanentemente nuevos escenarios y retos en la seguridad de los Estados. La volatilidad de las relaciones internacionales, los numerosos factores de inestabilidad y las diferencias geopolíticas hacen que se dificulte la protección de los ciudadanos y la obtención de los intereses del Estado. Atrás ha quedado la interpretación unidimensional del delito, migrándose vertiginosamente a redes de fenómenos criminales que implican un entendimiento novedoso y la adopción de estrategias multidimensionales para su mitigación.

Uno de los protagonistas en estas nuevas lecturas y comprensiones de las amenazas a la seguridad son las Fuerzas Armadas (FF. AA.), entendidas para el caso colombiano como la sumatoria de las Fuerzas Militares (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) con la Policía Nacional, quienes, aun a pesar de ser tradicionalmente las llamadas a enfrentar las amenazas a la seguridad y defensa nacionales, requieren de un apoyo integral de las organizaciones del Estado para lograr ser efectivas en su misión institucional. Esta lógica, denominada “acción unificada”, ha sido el eje conductor de las operaciones de las FF. AA. de Colombia desde el 2018, obteniendo hitos importantes en la consecución de un ambiente de reconciliación ( figura 1), toda vez que incluye la participación de todos los sectores necesarios para la elaboración e implementación de una estrategia integral en seguridad, defensa y presencia estatal. Al respecto, el Comando General de las Fuerzas Militares de Colombia establece lo siguiente:

La Acción Unificada es la sincronización, coordinación y/o integración de las actividades de las entidades gubernamentales y no gubernamentales con las operaciones militares para lograr la unidad de esfuerzo. Incluye las operaciones conjuntas, de Fuerza y multinacionales, como también las actividades de otros ministerios, instituciones y agencias del GN, ONG, OIG (por ejemplo, las Naciones Unidas) y el sector privado, para lograr la unidad de esfuerzo. La unidad de mando dentro del instrumento militar del poder nacional apoya la dirección estratégica nacional mediante una estrecha coordinación con los otros instrumentos del poder nacional. (2018, párr. 2-26)

Figura 1.
Estructura de la Acción Unificada
Fuente: elaboración propia con base la información del Comando General de las Fuerzas Militares (2018).

Aun a pesar del empleo de la acción unificada como herramienta de éxito, es fundamental examinar críticamente sus avances a la luz de los nuevos escenarios y retos de la seguridad para las FF. AA. de Colombia. No obstante, ese tipo de análisis no es frecuente en la literatura académica, siendo los trabajos de Cepeda Jiménez (2016), González y Betancourt (2018), Cubides-Cárdenas, Caldera Ynfante y Ramírez Benítez (2018), Torrijos Rivera et ál. (2018), González Martínez et ál. (2018), Uribe Taborda y Mesa-Palacio (2020) y Vargas Valencia et ál. (2022) parte de las contadas iniciativas que abordan desde perspectivas innovadoras los retos en seguridad y defensa que presupone para Colombia el siglo XXI.

Este artículo pretende iniciar un debate objetivo sobre el futuro del ambiente de reconciliación añorado por todos los colombianos, buscando identificar cuáles son las perspectivas de los nuevos escenarios de seguridad y defensa en Colombia para las FF. AA. Para tal fin, se vale de algunas variables seleccionadas del Proyecto de Justicia Mundial (PJM) como entidad independiente que puede proveer datos imparciales sobre el país. Así las cosas, y después de esta introducción, en la siguiente sección se aborda la metodología de la base de datos empleada, así como la lógica utilizada para la confrontación de los datos; después, se analizan las amenazas a la seguridad multidimensional basándose en tres índices: i) la limitación efectiva del conflicto armado, ii) el control efectivo del crimen y iii) la búsqueda de justicia por mano propia; posteriormente, se estudian los recursos del sector defensa colombiano, en términos de inversión militar y personal de las FF. AA., así como su relación con los escenarios en seguridad y defensa; finalmente, se ofrecen algunas conclusiones y aportes para próximas investigaciones.

Este artículo se fundamenta en el análisis de datos desagregados del reporte cuantitativo elaborado por el PJM (2021) que examina la evolución y perspectivas de la justicia y prevalencia de la ley en 139 países del mundo. A través de la comparación de 500 variables y 44 subfactores, el PJM permite identificar la evolución y tendencias en ocho factores específicos: 1) restricción a los poderes gubernamentales, 2) ausencia de corrupción, 3) gobierno abierto, 4) derechos fundamentales, 5) orden y seguridad, 6) cumplimiento de la normatividad, 7) justicia civil y 8) justicia penal. En especial, se explora el quinto factor —orden y seguridad— respecto a sus tres subfactores: a) limitación efectiva del conflicto, b) control efectivo del crimen y c) búsqueda de justicia por mano propia.

En especial, este artículo centrará su análisis en los índices del PJM (2021) sobre la progresión del índice de orden y seguridad en Colombia entre los años 2015 y 2021, enfocándose en a) la limitación efectiva del conflicto armado, el cual mide si las personas están efectivamente protegidas de los conflictos armados y el terrorismo; b) el control efectivo del crimen, el cual calcula la prevalencia de delitos comunes, incluidos homicidios, secuestros, robos y hurtos, robos a mano armada y extorsiones, así como las percepciones generales de las personas sobre la seguridad en sus comunidades y c) la búsqueda de justicia por mano propia, que cuantifica si las personas recurren a la intimidación o a la violencia para resolver disputas civiles entre ellos o para buscar una reparación del Gobierno, y si las personas están libres de la violencia de las turbas. Estos tres índices son expresados en valores de cero (0) a uno (1), donde uno (1) es la más alta puntuación e indica la adhesión más fuerte al Estado de derecho.

De esta forma, la figura 2 detalla los resultados de los tres índices en forma general en Latinoamérica y el Caribe, de la que podría deducirse que la limitación efectiva del conflicto armado ha sido superior, en comparación con los otros dos indicadores. Sin embargo, es necesario analizar con detalle estas cifras para el caso colombiano, toda vez que contradicen en parte las evoluciones negativas de la violencia en Colombia durante los últimos años y, en especial, durante la implementación del Acuerdo de Paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colomba-Ejército del Pueblo (FARC-EP) de 2016 ( Arratia-Sandoval et ál., 2020; Cabrera Ortiz, 2020; González-Monguí et ál., 2022; Sarmiento-Hernández et ál., 2020).

Una situación similar se genera en la revisión del índice de búsqueda de justicia por mano propia ( Álvarez Calderón y Fernandez-Osorio, 2018; Cubides-Cárdenas et ál., 2022; Sanabria-Moyano y Beltrán Orjuela, 2020), así como el control efectivo del crimen ( Bahamón-Jara et ál., 2021; Sierra-Zamora et ál., 2022), los cuales podrían comprenderse a la luz de otras regiones como bajos. En efecto, las variaciones de Latinoamérica y el Caribe del PJM son tomadas del análisis de 32 países de la región (Uruguay, Costa Rica, Chile, Barbados, San Vicente y las Granadinas, Antigua y Barbuda, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, Bahamas, Granada, Dominica, Jamaica, Argentina, Trinidad y Tobago, Panamá, Brasil, Guyana, Surinam, Colombia, Perú, Ecuador, Belice, República Dominicana, El Salvador, Paraguay, Guatemala, México, Honduras, Bolivia, Nicaragua, Haití y República Bolivariana de Venezuela), donde Colombia se encuentra en el puesto 19 entre los demás Estados. Por tal motivo, los datos del PJM (2021) se profundizarán con la información oficial del Ministerio de Defensa Nacional de Colombia (2022), como principal institución responsable de enfrentar y reportar las amenazas a la seguridad y defensa nacionales.

Figura 2.
Progresión del índice de orden y seguridad en Latinoamérica y el Caribe (2015-2021)
Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Proyecto de Justicia Mundial (2021)

La seguridad, entendida en forma general como la “protección a través de una variedad de medios, de intereses vitales, cuya perdida amenaza la supervivencia” ( Comando General de las Fuerzas Militares, 2021, p. 97) y la evolución de los escenarios en seguridad y defensa a través de los tiempos, conlleva reconocer la existencia de diversos factores de incertidumbre no tradicionales (sociales, económicas, medioambientales, etc.), que pueden llegar a afectar la convivencia pacífica y la obtención de los intereses nacionales ( Álvarez Calderón, 2018a; Juajibioy Otero, 2019).

Estos nuevos retos presuponen el empleo de estrategias innovadoras, no estrictamente militares como tampoco únicamente al nivel nacional, que permitan encontrar soluciones para su mitigación ( Restrepo y Ruiz, 2019). Este es precisamente el espíritu de la seguridad multidimensional, la identificación holística de las distintas variables que pueden significar un riesgo para los Estados y sus ciudadanos y el empleo eficiente de diversas herramientas y alianzas al nivel nacional, regional e internacional para hacer frente a amenazas comunes ( Borbón-Torres, 2019; Mosquera y González Zapata, 2020).

Naturalmente, estos factores de inestabilidad pueden ser tan numerosos como los intereses nacionales y los derechos de los ciudadanos ( Morón Campos, 2017; Sánchez Giraldo y Calderón Sánchez, 2017); no obstante, para su estudio es necesario establecer un marco de delimitación que permita priorizar esfuerzos y recursos, siempre finitos, para contrarrestar su impacto negativo en la convivencia pacífica y la realización de las metas de la sociedad. Consecuentemente, la figura 3 detalla la evolución de los tres índices en orden y seguridad de PJM (2021) en Colombia entre los años 2015 y 2021, notándose nuevamente que las cifras se mantienen estables en el periodo estudiado y muy cercanas a los valores de la región.

Figura 3.
Progresión del índice de orden y seguridad en Colombia (2015- 2021)
Fuente: elaboración propia con base en los datos del Proyecto de Justicia Mundial (2021).

Por ejemplo, la limitación efectiva del conflicto en Colombia es 0,94 en comparación con 1,0 de la región; el control efectivo del crimen es 0,49 versus 0,66 de la región; y la búsqueda de justicia por mano propia es de 0,28 contra 0,36 de la región, resultados en principio un tanto negativos en comparación con los esfuerzos que han realizado los colombianos por lograr un país en paz y tranquilidad. Para examinar y contrastar estos resultados, se analizarán los tres índices seleccionados a través de la progresión de variables que se consideran significativas para los resultados.

El indicador limitación efectiva del conflicto armado se analizará con base en las siguientes variables: 1) espacios vacíos y 2) grupos armados organizados (GAO) las cuales han sido identificadas por autores como Niño González (2016), Álvarez Calderón et ál. (2018), Álvarez Calderón y Rodríguez Beltrán (2018), Peña Chivata et ál. (2019), Zuluaga-Cometa e Insuasty-Rodríguez (2020) y Pinzón y Trejos (2021), así como por organizaciones como la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas (2015) y el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz (2018), como unas de las principales generadoras de violencia e inestabilidad en Colombia.

Espacios vacíos y Grupos Armados Organizados

La ausencia de poder y presencia del Estado en determinados territorios, que en ocasiones no se consideran importantes a la luz de las prioridades económicas o políticas de los Gobiernos, facilitan “el desarrollo de capitales y grupos de poder fácticos que evaden/corrompen las leyes o normas y ponen en riesgo a la población” ( Saucedo-Arteaga, 2019, p. 73). Esta situación genera los denominados espacios vacíos en los cuales el monopolio estatal de la justicia, la fuerza y la tributación son suplantados por organizaciones criminales ( Bueno-Atencio, 2016). De esta forma, el imperio de la ley nacional, su aplicación — incluyendo la utilización de la fuerza y la contribución financiera al sostenimiento de la capacidad estatal— son reemplazados por los designios de actores ilegales que, a través de la coerción, obligan a los ciudadanos a la obediencia y cumplimiento de sus designios ( Saucedo-González, 2021).

Entre los actores ilegales que más propenden por la generación, desarrollo y protección de los espacios vacíos, con el fin de sostener actividades criminales de carácter transnacional, se encuentran los GAO, los cuales son definidos por el Comando General de las Fuerzas Militares de Colombia (2021) como los

grupos que hacen parte de los conflictos armados no internacionales, y que se caracteriza por tener una estructura de mando, la habilidad de efectuar operaciones militares organizadas, tener un cierto nivel logístico y disciplinario y la habilidad de hablar a través de una sola voz, siendo esta una interpretación amplia de lo establecido en el Protocolo II adicional a los convenios de Ginebra de 1949. (p. 94)

Al respecto, Álvarez Calderón (2018b) y Trujillo Quintero et ál. (2017) complementan esta visión al sostener que esta ausencia de Estado permite a los GAO financiar sus redes criminales sin depender de aportes externos y, por ende, la existencia de productos de alto valor en los espacios vacíos, tales como cultivos ilícitos o yacimientos mineros, fomentan la existencia de organizaciones criminales y una estructura ilegal de poder para defender sus intereses. Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional (2019)indica:

la principal amenaza a la seguridad y la estabilidad del país está en los espacios geográficos vacíos de institucionalidad o con institucionalidad precaria. La mutación de las amenazas, la extensión de cultivos ilícitos, la extracción ilícita de minerales, la persistencia de grupos armados organizados y de grupos delincuenciales organizados, además de la frágil presencia o ausencia de las instituciones, el déficit en materia de Estado social de derecho en las zonas más afectadas por la violencia y el delito, así como las lecciones aprendidas y una visión multidimensional de la seguridad, indican que es necesario un nuevo enfoque que transite del tradicional concepto de control militar del territorio al control institucional. (p. 37)

Esta problemática se refleja en la figura 4, donde se detallan los delitos contra los recursos naturales y medio ambiente en Colombia durante los años 2015 a 2021. Es notable que después del 2016, año en el cual se firmó el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera entre el Gobierno colombiano y las FARC-EP ( Arias-Henao, 2020), este tipo de delitos ha demostrado una reducción lenta pero constante. Aunque los índices aún están lejos de ser óptimos y los espacios vacíos en los territorios colombianos continúan en mora de ser consolidados con mayor presencia estatal, la actuación de las FF. AA. podría considerarse exitosa al respecto.

Figura 4.
Variables en la limitación efectiva del conflicto (2015-2021) Nota: Cantidades expresadas en logaritmo decimal (Log10).
Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Ministerio de Defensa Nacional de Colombia (2022)

Un resultado contrario al evidenciado con los delitos contra los recursos naturales y medio ambiente tiene la evolución de los actos de actos de terrorismo en el mismo periodo (2015-2021). Según la metodología del Ministerio de Defensa Nacional, esta variable incluye los atentados contra la infraestructura crítica del país (voladura de oleoductos, torres de energía, vías y puentes), así como las acciones subversivas (asalto a poblaciones, ataque a aeronaves e instalaciones, hostigamientos, emboscadas, contactos armados, incursión a poblaciones y retenes ilegales). Después del 2017, los actos de terrorismo crecen principalmente por el accionar de GAO que luchan por mantener el control de espacios vacíos, hasta el 2020, año cuando comienzan a ser controlados nuevamente por las FF. AA., fundamentándose en la acción unificada.

El indicador control efectivo del crimen se examinará a la luz de tres variables: 1) crimen organizado transnacional, 2) narcotráfico y 3) extracción ilícita de minerales, como amenazas al Estado social de derecho y al imperio de la ley identificadas por las investigaciones de González (2002), Prieto (2012), Álvarez Calderón y Namen Mesa (2019), Cajiao et ál. (2018), Flemes et ál. (2017), Pastrana Buelvas y Gehring (2019), Piedrahita Bustamante (2020), Piedrahita Bustamante y Ponce (2020), Díaz (2020), Barbosa de Souza Pimenta y Trejos Rosero (2020), Sarmiento-Hernández et ál. (2020), y Núñez de Prado-Clavell y Rodríguez-Abengózar (2022).

Crimen organizado transnacional, narcotráfico y la extracción ilícita de minerales

La interrelación entre crimen organizado, narcotráfico y extracción ilícita de minerales se ha afianzado como un común denominador en la generación de violencia y actos criminales por parte de los GAO, consolidándose redes ilegales que fundamentan el control de los espacios vacíos. Las mutaciones de estos fenómenos y las dificultades burocráticas que usualmente los Gobiernos padecen para contrarrestarlas se configuran en nuevos escenarios y retos de la seguridad para las FF. AA., así como para diversas organizaciones supranacionales que buscan contribuir a su mitigación ( Galindo-García y Aristizábal-Murillo, 2021; Niño González, 2016).

La multiplicidad de oportunidades para actividades ilegales que brindan algunos territorios nacionales lejanos, donde la presencia del Estado es mínima, favorecen la creación y consolidación de redes de crimen organizado transnacional. Aunado a lo anterior, la existencia de fronteras porosas que permiten el flujo continuo de insumos y personal configuran espacios de poder y centros de acopio criminal ( Peña Chivata et ál., 2019). Es así como el narcotráfico y la extracción ilícita de minerales se constituyen en una fuente permanente de ingresos en regiones donde el trabajo regulado y bien pago es escaso, así como un origen de producción para satisfacer las necesidades de los consumidores y los mercados negros de metales preciosos.

Por una parte, el narcotráfico se constituye para el Ministerio de Defensa Nacional como “el mayor enemigo que tiene Colombia en la construcción de paz es el narcotráfico. Este fenómeno ha sido una de las principales amenazas al Estado, la población, el agua, la biodiversidad y al medio ambiente” (2021, p. 6). Por otra parte, la extracción ilícita de minerales es un crimen que, además de generar un impacto ambiental, soporta acciones criminales contra el entorno natural y los macroecosistemas ( Ministerio de Defensa Nacional, 2018).

De esta manera, una de las iniciativas desarrolladas en el marco de la acción unificada se ha constituido en la lucha frontal contra el narcotráfico y contra la minería ilícita, toda vez que, tal como establece el Ministerio de Defensa Nacional, “cultivos ilícitos son el principal combustible de las economías ilegales, que financian y propician el crecimiento y fortalecimiento de las organizaciones criminales que, además, afectan la seguridad nacional, son generadores de violencia en los territorios y destruyen el medio ambiente” ( Molano Aponte, 2021, p. 252).

Aunque el narcotráfico es un crimen de vieja data, su convergencia con las organizaciones de crimen organizado transnacional lo convierte en un nuevo reto de seguridad para las FF. AA. Una consecuencia similar tiene la minería ilícita, toda vez que “los dinamizadores de la extracción ilícita de minerales buscan desincentivar la legalidad y también tienen como fin generar desigualdad inyectando rentas a los grupos armados organizados quienes buscan atentar contra la democracia, las instituciones y la ciudadanía” ( Molano Aponte, 2021, p. 57).

En efecto, la adaptabilidad con la que los actores ilegales actúan, así como la facilidad de reorganizar sus fuerzas para enfrentar la acción del Estado, ha obligado que se establezcan metas para coartar el avance de este acto criminal. De esta forma, el Estado colombiano ha fundamentado su estrategia contra las drogas en la erradicación de cultivos ilícitos y la incautación de estupefacientes. En tal virtud, y tal como lo muestra la figura 5, los índices de cocaína y heroína incautada muestran una discreta mejora a través del tiempo; por el contrario, las capturas por minería ilegal, así como las minas ilegales intervenidas, se han estancado. Estos resultados tal vez se pueden explicar a la luz de la flexibilidad que tienen los actores ilegales para reconfigurar sus operaciones criminales; asimismo, la dificultad en la determinación de cuándo un mineral ha sido extraído ilegalmente obstaculiza alcanzar mejores índices de efectividad.

Figura 5.
Variables en el control efectivo del crimen (2015-2021)

Nota: Cantidades expresadas en logaritmo decimal (Log10).

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Ministerio de Defensa Nacional de Colombia (2022)

El indicador búsqueda de justicia por mano propia se desarrollará fundamentándose en tres variables: 1) homicidios, 2) secuestros y 3) delitos sexuales. La selección de estos factores se basa en las conclusiones de los estudios desarrollados por académicos como Cartagena Núñez (2015) , Hurtado Noriega y Doria Velarde (2020), Sanabria-Moyano y Beltrán Orjuela (2020), Atencio Gómez (2020), Cuervo Ceballos (2018), Cubides Cárdenas et ál. (2019), Corcione Nieto et ál. (2019), Camargo García (2019), y Barrero-Barrero y Baquero-Valdéz (2020).

Homicidios, secuestros y delitos sexuales

Dados las variables espacios vacíos, GAO, crimen organizado transnacional, narcotráfico y extracción ilícita de minerales de los dos indicadores anteriores, y su impacto directo en la inestabilidad de los escenarios de seguridad y defensa en Colombia, cuatro variables naturales se generan para el análisis de la búsqueda de justicia por mano propia: homicidio, homicidio colectivo (víctimas), secuestro total y delitos sexuales.

Estas variables denotan las consecuencias del accionar de actores ilegales y de los obstáculos que encuentra el Estado y las FF. AA. en la limitación efectiva del conflicto y el control efectivo del crimen ( figura 6). Por una parte, si bien los homicidios se mantienen en un nivel estable, pero a todas luces inaceptable para un Estado social de derecho, los homicidios colectivos han aumentado desde el 2015. Aunque diversas explicaciones como la estigmatización y actos de venganza se han esgrimido sobre el origen de este último indicador ( Giraldo Cerón y Velasco, 2019; González-Monguí et ál., 2022; Salas Barón et ál, 2019; Valencia Agudelo, 2021), y en especial sobre los riesgos de las víctimas dentro del proceso de justicia transicional ( Camargo García, 2019; Peña-Torres et ál., 2022; Quintero Rojas, 2018; Sanabria-Moyano y Beltrán Orjuela, 2020), un actor ilegal articulador de esta violencia se mantiene perenne: los GAO y sus intereses en los espacios vacíos.

De igual forma, los índices de las otras dos variables, víctimas de secuestro y delitos sexuales, se mantienen relativamente estables. Aunque el secuestro muestra un descenso desde el 2016, aún se hace necesario mayores esfuerzos para erradicar los delitos en contra de la libertad personal. Estos dos delitos también son expresión de la capacidad de los GAO en espacios vacíos donde el Estado aún no ha logrado consolidar su presencia y, como tal, se convierten en zonas dedicadas a la ilegalidad, donde la población civil es obligada a cooperar con el crimen bajo riesgo de muerte.

Figura 6.
Variables en la búsqueda de justicia por mano propia (2015-2021) Nota: Cantidades expresadas en logaritmo decimal (Log10).
Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Ministerio de Defensa Nacional de Colombia (2022).

Como en los dos indicadores anteriores, el análisis de variables en forma objetiva indica la existencia de nuevos escenarios y retos en seguridad y defensa para las FF. AA., así como la necesidad de establecer estrategias innovadoras que permitan no solo mitigar sino erradicar los fenómenos violentos en Colombia. La interrelación que se ha demostrado hasta el momento entre espacios vacíos y GAO, que, a través del crimen organizado transnacional, el narcotráfico y la extracción ilícita de minerales generan violencia permanente, homicidios, secuestros y delitos sexuales, requiere lecturas objetivas y decisiones novedosas e integrales por parte del Estado.

El presupuesto destinado al Ministerio de Defensa Nacional permite garantizar el funcionamiento de las FF. AA., siendo asignado en promedio el 2,9% del Producto Interno Bruto (PIB) por año. De esta apropiación, “en promedio el 50% se ha destinado a las Fuerzas Militares, el 30 % a la Policía Nacional y el 20 % restante a la Unidad Gestión General de Ministerio (UGG), la Dirección General Marítima y Portuaria (Dimar), la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva (DCRI) y el sector descentralizado” ( Molano Aponte, 2021, p. 58) ( figura 7).

Figura 7.
Personal de las FF. AA. e inversión militar (2015-2021)

Nota: Personal de las FF. AA. expresado en logaritmo decimal (Log10)

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del Banco Mundial (2022) y Ministerio de Defensa Nacional de Colombia (2022)

Aunque el porcentaje del PIB destinado al sector seguridad y defensa en Colombia en ocasiones puede superar el de la región durante el 2015 al 2021 (cf. Argentina: 0,79%, Brasil: 1,41%, Chile: 1,88% y Ecuador: 2,39), la metodología empleada en la asignación del recurso puede ser engañosa. En efecto, tal como lo expone Molano Aponte (2021), hay un desbalance en la utilización de este, ya que:

el 95 % de los recursos han sido asignados a garantizar los gastos de funcionamiento que incluye el pago de la nómina de personal de la Fuerza Pública, los pagos de pensiones y asignaciones de retiro, así como los gastos para el sostenimiento de operaciones militares y policiales. Un 5 % de los recursos totales asignados al Sector se destinan a la inversión, con lo cual se ha financiado tanto el mantenimiento como el fortalecimiento de las capacidades existentes. (2021, p. 58)

Teniendo en cuenta el contexto anterior, se pueden comprender los resultados de la figura 7, donde se examina el pie de fuerza (personal total en las FF. AA.) versus la asignación de presupuesto (inversión militar) con porcentaje del PIB. Aunque el presupuesto ha crecido en forma modesta pero constante, el personal de las FF. AA. se ha mantenido relativamente estable. Una posible justificación para esto es la migración progresiva de recursos empleados para gastos de funcionamiento hacia proyectos de inversión que permitan la construcción de capacidades adaptables a los factores de incertidumbre que puedan emerger en el futuro. Esto significa no generar nuevos gastos en el crecimiento de la planta de personal en favor de lograr la delimitación de las habilidades necesarias para “atender los retos futuros que, al ser diseñadas y desarrolladas bajo el principio de sostenibilidad presupuestal, establecieron las bases de una nueva forma de planear definida en el Modelo de Planeación y Desarrollo de Capacidades de la Fuerza Pública” ( Comando General de las Fuerzas Militares, 2021, p. 48).

Esta lógica de construcción de capacidades para afrontar nuevos factores de inestabilidad se refleja cuando se menciona que “el futuro contexto estratégico de Colombia se caracteriza por una proliferación, mutación y progresión exponencial de las fuentes de inseguridad. El régimen de cambio es acelerado, dejando poco margen a la improvisación” (Comando General de las Fuerzas Militares, 2021, p. 89). En suma, se busca mejorar la conexión entre la estrategia y el presupuesto y en especial “[promover] la eficiencia, sostenibilidad, transparencia y rendición de cuentas; [estimar] los impactos futuros de las inversiones; [facilitar] la priorización de recursos; mejora en la planeación conjunta y coordinada entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y [generar] insumos para construir mejores políticas públicas informadas” ( Molano Aponte, 2021, p. 27).

La volatilidad de las relaciones internacionales, los numerosos factores de inestabilidad y las diferencias geopolíticas actuales en un mundo interconectado y global generan permanentemente nuevas amenazas y escenarios en seguridad y defensa para las FF. AA. Esta situación requiere una visión crítica para determinar las oportunidades que tienen los Estados para mejorar sus estrategias y garantizar la obtención de los intereses nacionales y la protección de los ciudadanos. El caso colombiano no es una excepción: como producto de su posición geográfica privilegiada, de sus fronteras porosas y de las limitaciones en la presencia del Estado en regiones remotas, se han producido espacios vacíos que han sido ocupados por los GAO. Estas organizaciones suplantan al Estado permanentemente y crean imperios de ilegalidad para proteger sus intereses centrados principalmente en el crimen organizado transnacional, el narcotráfico y la extracción ilícita de minerales.

Esto lleva a que los GAO protejan, a través de la fuerza, sus territorios y se enfrenten permanentemente con las instituciones estatales que mediante la acción unificada buscan dar solución a las necesidades de los ciudadanos. Como consecuencia de esta lucha de poderes, los GAO generan violencia permanente contra la población civil que se opone a su accionar y que se refleja en el mantenimiento de los índices de homicidios, secuestros y delitos sexuales en los territorios nacionales. Esta compleja situación confirma la permanente generación de nuevos y cambiantes escenarios y retos en seguridad para todo el Estado colombiano y, en especial, para sus FF. AA. como principales, mas no únicas, responsables de la protección de los ciudadanos. Asimismo, demuestra la necesidad de analizar en forma holística elementos concomitantes que sugieran interrelaciones entre actores, fenómenos y consecuencias.