Introducción

El control fiscal es una función pública especializada que comprende de manera integral la vigilancia del patrimonio público a través del control posterior y selectivo que, complementado con un control concomitante y preventivo, lo configura como un medio constitucional para asegurar la probidad de la función pública del Estado y fomentar una ejecución de lo público para lo público, el interés general y salvaguarda de los bienes básicos que prioriza una sociedad, tales como los encomendados a las diversas entidades públicas: la salud, la educación, la infraestructura, la seguridad, entre otros propios de cada Estado (Jiménez et ál., 2020).

A su vez el control fiscal, en razón de la labor de seguimiento, control y vigilancia del patrimonio público, es un elemento del sistema de pesos y contrapesos cuyo ejercicio adecuado, a cargo de un órgano de control autónomo e independiente, puede materializar los fines esenciales del Estado Social de Derecho (Blanco, 2023; Velasco, 2016).

Dentro del sistema de control fiscal, la ciudadanía adquiere un papel preponderante a través del ejercicio de mecanismos que permitan vigilar la gestión pública que ha de cumplirse en los diferentes niveles de la administración y sus resultados, el cual se fortalece con los nuevos sistemas de control, vigentes a partir del Acto Legislativo 04 de 2019 (González y Mosquera, 2020). En consecuencia, los órganos de control vigilantes de los recursos públicos y la ciudadanía deben crear espacios de participación y diálogo con el fin de lograr su vinculación en el seguimiento y protección del patrimonio público.

Desde luego que tal afirmación no desconoce la labor que vienen desarrollando las instituciones estatales y en especial las contralorías desde la expedición de la Constitución de 1991, sin embargo, el paso a seguir es la articulación de la democracia participativa y deliberativa que permite robustecer un control social y lograr la participación activa de la ciudadanía en los asuntos que, sobre el manejo y destino de los recursos públicos, le afecten o interesen (Guerrero, 2016; Perlingeiro, 2016).

En este artículo se alude a la importancia de fortalecer el control fiscal participativo articulado con la democracia deliberativa, priorizando la relación ciudadana con los órganos de control a través de la formación y capacitación, creando sinergias que redunden de manera efectiva en el seguimiento a los recursos públicos; esto se consolida mediante la creación de espacios de diálogo, deliberación o consenso que generen impacto colectivo y sean vinculantes para los ciudadanos y para el Estado, partiendo del mejoramiento de la imagen institucional y el cumplimiento de las funciones constitucionales del control fiscal dentro del sistema de pesos y contrapesos, instituido en nuestro ordenamiento jurídico.

El control fiscal dentro del Principio Democrático

Durante la vigencia de la Constitución de 1886, la relación del control fiscal y la democracia se fundaba en el principio de representación y la legalidad del gasto público. El control fiscal era numérico-legal sobre las cuentas rendidas por los responsables del erario y la fiscalización giraba en torno a las erogaciones por parte de la administración y de particulares en ejercicio de funciones públicas. En la Constitución de 1991 también hace presencia la democracia representativa, en razón de la simetría que existe entre el control fiscal, la función tributaria y presupuestal del Congreso en la priorización del gasto público social y la prestación de servicios públicos (Corte Constitucional, Sentencia C-529 de 1993), pero adicionalmente se incluye la participación de la ciudadanía en la vigilancia de la gestión pública, siendo este uno de los aspectos fundamentales a partir de esta Carta Política.

El principio de representación entonces se consagra en diferentes preceptos de la Constitución junto con el principio de legalidad del gasto público. Por ejemplo, en el artículo 345 de la Constitución Política se impide percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos y se justifica la procedencia del gasto público desde que se haya decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales.

También se encuentra la consagración constitucional de la distribución de recursos públicos y sus competencias entre la nación, departamentos, distritos y municipios a través del sistema general de participaciones y regalías, contenido en el artículo 356 de la Constitución y siguientes, que buscan el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población; en especial, se hace énfasis en la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, esto es, el principio del gasto público social, el cual tiene prioridad sobre cualquier otra asignación.

Con todo, el principio democrático de la Constitución de 1991 adquiere una nueva dimensión. La fuerza adquirida por el pueblo dentro del ordenamiento jurídico ha sido reconocida por la Corte Constitucional, que ha sostenido que

(i) el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente. (Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 y C-018 de 2018).

En esta línea, de acuerdo a Sánchez (como se citó en Ossorio, 1981) el concepto de ciudadano concierne al:

Individuo miembro del cuerpo social, que interviene en la formación del gobierno, que participa en la sanción de la Constitución y de las leyes por medio de sus representantes, que está facultado para controlar el desempeño de las funciones públicas y que asume una parte de la responsabilidad que incumbe al pueblo, como titular de la soberanía. (p. 163)

Se tiene entonces que la Constitución de 1991 amplió la connotación del principio democrático, pues ya no sólo se refleja en la democracia representativa o delegativa (O’Donell, 1994), materializada en la participación en procesos electorales, ni circunscrita al ámbito político y administrativo, sino además en la participación ciudadana en todas las decisiones que interesen en el entorno social y personal. Esta nueva forma de democracia incluye además el pluralismo que reconoce la diferencia y la heterogeneidad de la sociedad, sin importar ideologías, religión, raza o género, condición o grupo social al que pertenezcan.

En este orden de ideas, la democracia participativa se consagra en la Carta Política como un deber del Estado para facilitar la participación del ciudadano en las decisiones que le afectan, en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (artículo 2); en la conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40), y en la vigilancia de la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados (artículo 270); pues,

sin la participación activa de los ciudadanos en el gobierno de los propios asuntos, el Estado se expone a una pérdida irrecuperable de legitimidad como consecuencia de su inactividad frente a las cambiantes y particulares necesidades de los diferentes sectores de la sociedad. (Jiménez et ál., 2020, p. 245)

Mecanismos de participación deliberativa a partir de la Constitución de 1991

Ha sido labor del Estado fortalecer acciones relacionadas con la participación y el derecho de acceso a la información pública por parte de los ciudadanos, así como acciones de control social frente a la gestión pública. En ese sentido, se ha establecido el control social a la gestión pública territorial, con la creación de veedurías ciudadanas para ejercer vigilancia preventiva y posterior a la gestión pública, con el fin de fortalecer mecanismos de control en la contratación estatal, contribuir al mejoramiento de la administración pública y combatir la corrupción.

Las veedurías ciudadanas están facultadas para intervenir en la rendición de cuentas de las autoridades públicas, vigilar de manera preventiva y posterior la correcta inversión de los recursos y velar por los intereses de la comunidad. La facultad de vigilancia comprende procesos de planeación, asignación de presupuestos a las necesidades básicas insatisfechas, legalidad en los procesos contractuales, y solicitudes de información a los ejecutores de programas y proyectos que tengan relación con los recursos públicos. De igual manera, las veedurías tienen la facultad de poner en movimiento a las autoridades competentes a través de alertas o denuncias cuando se tenga conocimiento de situaciones irregulares en este sentido (Ley 850 de 2003).

Por su parte, la Ley 1757 de 2015 reguló la rendición de cuentas y el control social a lo público a través de diferentes organizaciones o instancias de participación, propendiendo por la cultura de lo público y la prevención de riesgos y hechos que afecten el manejo de los recursos públicos. En la norma se implementaron los acuerdos participativos en busca de la participación de la ciudadanía en el presupuesto de los gobiernos regionales y locales, así como en la vigilancia y fiscalización de dichos recursos. En tales espacios se promueve la comunicación y el diálogo participativo como mecanismo democrático para la participación ciudadana y el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil. Adicionalmente, se establece la financiación de la participación ciudadana, aunque aún no se cuenta con una regulación concreta sobre este particular.

En esta última norma puede observarse como el legislador acatando lo dispuesto en la Constitución, deja de lado la concepción de democracia representativa como único mecanismo de participación y transita hacia otros modelos alternativos como la democracia deliberativa, donde no sólo se busca el querer y el interés general expresado mediante el sufragio, sino la deliberación colectiva que antecede a dicha expresión (Corte Constitucional, Sentencia C-105 de 2013).

La democracia deliberativa y el control fiscal participativo

La participación de la ciudadanía representa un aporte significativo al control fiscal, para estructurar sus planes de vigilancia y control, determinar riesgos que afecten la correcta inversión de los recursos públicos, conocer situaciones de corrupción, y colaborar en la mejora de los procesos misionales de los órganos de control. Por tanto, se requieren unas veedurías, organizaciones civiles y ciudadanos atentos y dispuestos para la vigilancia de los recursos públicos con la debida formación en los asuntos que sean objeto de seguimiento. Bajo este contexto, la democracia participativa y la deliberativa se complementa en beneficio del empoderamiento al ciudadano para emitir argumentos suficientes y persuasivos al momento de tomar decisiones relevantes en relación con el patrimonio público¹.

En el caso de la Contraloría General de la República (CGR), desde la expedición del Decreto Ley 267 de 2000 se ha establecido dentro de sus funciones la generación de una cultura de control al patrimonio del Estado y de la gestión pública a través de la promoción del control fiscal participativo. La Contraloría Delegada de Participación Ciudadana se ha encargado de implementar canales de interacción entre la ciudadanía y el órgano de control mediante la recepción de denuncias o propuestas ciudadanas relacionadas con el control a los recursos estatales, y el diseño de estrategias para promover la participación ciudadana, liderar audiencias públicas de interés en la comunidad, apoyar a las veedurías organizadas por la sociedad civil y articular su inclusión dentro de los procesos de auditoría (Decreto Ley 267 de 2000, artículo 55)⁵.

Se han dispuesto diferentes mecanismos institucionales, en cumplimiento de estas disposiciones por parte de la Contraloría General de la República, que le han permitido avanzar en estrategias de control fiscal participativo. Por ejemplo, en el Informe de Gestión correspondiente al periodo 2019-2020, a través de la Contraloría Delegada de Participación Ciudadana, se hizo acompañamiento a la ciudadanía en su “derecho de vigilar la gestión pública” donde se obtuvieron, en el 2019, beneficios registrados correspondientes a 46 831 millones de pesos colombianos. También se apoyaron otras intervenciones que se reportaron de impacto positivo para la ciudadanía, como son los casos de la entrada en operación del aeropuerto internacional de Leticia, o la revisión de obras y puesta en operación del puente Pumarejo entre Atlántico y Magdalena a través de una veeduría ciudadana conformada por especialistas en temas constructivos. Adicionalmente, el órgano de control participó en el apoyo a la organización de veedurías públicas, conformándose en ese año un total de 83 veedurías ciudadanas (Contraloría General de la República, 2020).

Por su parte, el informe final de Auditoría Regular a la Contraloría General de la República, correspondiente a la vigencia 2019, indicó que en este periodo la entidad tramitó 19 012 requerimientos recibidos a través de correos electrónicos, medios masivos de comunicación, página web, correo físico o postal, vía telefónica, redes sociales, de manera personal y otros. En este informe de la Auditoría General, se evidencia cómo el correo electrónico y físico fueron los más utilizados por la ciudadanía durante las vigencias 2017, 2018 y 2019, y cómo durante el último año se aumentó significativamente el uso de las redes sociales para presentar requerimientos en asuntos de competencia del ente fiscalizador (Auditoría General de la República, 2020).

En esta pequeña muestra se puede dilucidar que la forma de control participativo más conocida y utilizada por la ciudadanía son los requerimientos (peticiones, quejas o denuncias) y que se tuvo un aumento considerable por el uso de las redes sociales. No obstante, en cuanto a la conformación de veedurías ciudadanas, podría decirse que aún falta un número significativo de organizaciones civiles y sociales que contribuyan a la vigilancia de los sectores estatales desde las localidades, por ejemplo, organizaciones activas en la elaboración de los presupuestos territoriales, siguiendo modelos exitosos como los de Brasil (De Souza, 2004) e India (Evans, 2007).

Recientemente, con la expedición de la Resolución Ejecutiva 0049 de 2019 expedida por la Contraloría General de la República, que adoptó el sistema de control fiscal participativo, el control social se convierte en un insumo para el ejercicio del control fiscal, aportando herramientas para potenciar el ejercicio autónomo del control social a lo público y proponer mejoras para que la gestión pública sea más efectiva en la garantía de los derechos ciudadanos. Desde la órbita funcional de la Contraloría, se estructuran sus fundamentos, procesos y herramientas tecnológicas en el interior de la entidad y se diseña una serie de mecanismos que pueden mejorar la participación activa de la ciudadanía en la vigilancia de la gestión de los recursos públicos⁶.

Entre los aspectos más destacados se tiene la gestión de intervenciones del control fiscal participativo, que busca la caracterización del nivel de desarrollo de la ciudadanía en el ejercicio del control social a partir de su conocimiento y su experiencia para mejorar la gestión pública. Estos espacios de formación y capacitación de la ciudadanía en temas más específicos se acompasan con la democracia deliberativa para que el ciudadano, atento en la protección y garantía de sus derechos, esté dotado de razones y fundamentos válidos en el diálogo frente a un problema social y, así, pueda construir desde la moralidad política una respuesta colectiva y moralmente aceptable por todos (Nino y Saba, 1997).

En efecto, la democracia deliberativa implica que, más allá de los espacios creados a través de la democracia participativa, debe existir un debate previo para la toma de decisiones que interesen a los ciudadanos (Elster, 1998), que les permita llegar a consensos en la solución de sus problemas. Por ende, fortalecer a la ciudadanía en el diálogo interinstitucional es un aspecto preponderante en la construcción de la democracia, según Gargarella (como se citó en Agudelo, 2014).

De hecho, una de las situaciones evidenciadas en los recientes informes de gestión de la Contraloría General de la República da cuenta de una tendencia significativa a recibirse peticiones ciudadanas que no son de competencia del órgano de control y el bajo porcentaje de denuncias fiscales recibidas entre el 2021 y 2022 (Contraloría General de la República, 2022)⁷.

Por otra parte, un sector donde las estrategias deliberativas con la ciudadanía son significativamente relevantes en la protección del patrimonio público es el de los recursos naturales. Si bien el país es rico y privilegiado en este aspecto, no existe una debida y proporcionada explotación, con el agravante de la permisibilidad estatal y la apatía ciudadana (Humbarita, 2015).

Empero, el ciudadano tiene un derecho fundamental al goce de un ambiente sano que puede hacer efectivo y también, a través de la consulta previa, puede tomar decisiones frente a proyectos, obras o actividades en su territorio. Por ende, formar al ciudadano en tal sentido, consciente de las acciones y del impacto ambiental de los grandes proyectos como responsabilidades ambientales que incumben al ejecutor y al Estado, le permiten deliberar, concertar y participar de manera activa en las decisiones que le interesen o afecten.

En materia ambiental, la Contraloría General de la República puede contribuir a la generación de conocimiento y conciencia colectiva respecto al cambio climático, la necesidad de implementar estrategias de conversión de patrones de producción y consumo para mitigarlo; apoyo en la vigilancia y control a la deforestación; la gestión de conocimiento sobre los acuerdos suscritos por el Estado en materia de protección de recursos naturales, su importancia y el papel de la ciudadanía. De igual manera, la Contraloría puede generar conocimiento respecto a la implementación de un turismo responsable, amigable con la conservación de la biodiversidad y la riqueza natural.

Estas materias son sensibles a la ciudadanía y le afectan de manera directa, por tanto, la formación y promoción en ellas pueden facultarla para participar de manera activa e incluyente en el seguimiento de las políticas públicas ambientales impartidas por el Gobierno dentro del Plan Nacional de Desarrollo y generar sinergias con los órganos de control en la vigilancia de estos recursos.

Consolidar la estrategia de control fiscal participativo, a través de espacios de deliberación efectiva e incluyente, puede ser de gran utilidad en el control fiscal micro, porque se superarían las debilidades que se han generado en virtud de la articulación de este control con las auditorías que se adelantan por la Contraloría General de la República en ejecución del Plan de Vigilancia y Control Fiscal. Una falencia que se ha presentado en las auditorías articuladas es que la participación ciudadana se integra como un objetivo específico de auditoría, adicional a los ya estructurados, entonces no se cuenta con el tiempo suficiente para dar la importancia que requiere la acción ciudadana, tomándose, en la mayoría de los casos, como un insumo secundario para el logro general de los resultados de la auditoría.

Las estrategias deliberativas y la confianza institucional

Aunque la democracia deliberativa imprime un mayor nivel de exigencia al ciudadano en la participación y atención a sus derechos, el papel de las instituciones del Estado en este modelo no solo debe ser el de expedir las normas y su reglamentación para demostrar que se cumple con la participación de la ciudadanía en todos los procesos estatales, sino que, además, debe implementar y garantizar espacios de formación y capacitación a la sociedad en los asuntos públicos que le interesan.

En este contexto, la generación de espacios de diálogo, deliberación y decisión que sean efectivos sobre asuntos de gestión pública y manejo de patrimonio público que, ante todo, sean vinculantes al Estado, fortalece la imagen institucional ante la sociedad y genera confianza en la ciudadanía. Este último aspecto reviste vital importancia, teniendo en cuenta que la construcción de un diálogo social debe tener como protagonista una buena comunicación, la cual se encuentra ligada a los conceptos de entendimiento, verdad, veracidad y rectitud⁸.

La construcción de legitimidad y confianza institucional es necesaria para garantizar una buena comunicación con la ciudadanía. Empero, así se generen e implementen las mejores estrategias de control social participativo y deliberativo, las mismas no lograrán la suficiente atención del ciudadano, si persiste la apatía que se ha tenido frente a las instituciones públicas en Colombia. Esto ha aumentado la distancia entre los ciudadanos y el Estado.

Las razones de este fenómeno son múltiples, citando en primer término la corrupción, un problema tan grande y complejo que reputa como ineficientes a los estamentos que la combaten. También inciden el manejo político y clientelista que aqueja a los organismos del Estado; el desprestigio de los órganos legislativos, la impunidad y el apartheidinstitucional que ha alejado a tantos territorios de las políticas y la presencia del Estado.

Así mismo, la crisis del principio republicano o la concentración de poder en la rama ejecutiva ha venido menoscabando la eficacia del principio de separación de poderes, cuyo sistema ha quedado solo al amparo de la colaboración armónica que deslegitima el sistema de pesos y contrapesos y la efectividad de los controles estatales.

En un estado democrático como el que presume ser el colombiano, el control debe ser distribuido, regulado, limitado, accesible, predecible, eficaz y, por supuesto, controlado (Valadés, 1998). Además, debe estar en cabeza de instituciones autónomas, lo suficientemente fuertes y sostenibles para cumplir con la función de vigilar la adecuada inversión de los recursos públicos (Acemoglu y Robinson, 2012). Por tanto, la baja credibilidad institucional o la falta de confianza en las organizaciones del Estado atañe directamente a los órganos de control, que se muestran ante la ciudadanía como unas instituciones débiles dentro del sistema de pesos y contrapesos.

Así las cosas, los órganos encargados de materializar el equilibrio de poderes deben actuar con independencia y autonomía como “condición necesaria para garantizar su verdadera prevalencia” para que, en el ejercicio de sus funciones, se alejen de presiones o influencias del poder ejecutivo o de alguna otra rama del poder público (C-178 de 1997 y T-946 de 2000). La independencia y autonomía son principios con identidad propia, por lo que la Corte Constitucional también ha destacado que la Constitución otorga a determinados organismos, la

i) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas; iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada. (Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2002)

Conclusiones

Con el nuevo diseño del control fiscal, el tópico democrático a través de la participación ciudadana y las estrategias deliberativas cualificadas e incluyentes permiten fortalecer el control fiscal participativo y fomentan la gestión pública discursiva y deliberativa. Estos espacios de formación y capacitación ciudadana, establecidos tanto en la Resolución 049 de 2019 como en el artículo 60 del Decreto 403 de 2020, son de gran utilidad en la vigilancia de los recursos naturales donde existen derechos reconocidos, y respecto de los cuales la comunidad o la ciudadanía en general tienen la facultad de intervenir y decidir.

Tales espacios de deliberación deben ir acompañados por instituciones que brindan legitimidad y confianza institucional necesaria para garantizar una buena comunicación con la ciudadanía. No obstante, por más esfuerzos que hagan las contralorías para crear sinergias con la ciudadanía, si estas instituciones no inspiran confianza pública, si no se ven como órganos ajenos a los intereses del Estado sobre los que ejerce control, si no son entes autónomos e independientes que hagan prevalecer el carácter técnico sobre el político, todos estos mecanismos serán insuficientes y de ellos no podrá obtenerse ningún resultado que beneficie el patrimonio del Estado o el interés general.

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Notas

Autor notes