1. Introdução

O Estado brasileiro, liderado por Marechal Manuel Deodoro da Fonseca, através de um golpe de estado, instaurou a Forma de Governo Republicana no dia 15 de Novembro de 1889. A República tem como principal característica a figura do Presidente da República. Vale salientar que o Sistema de Governo Presidencialista, adotado pelo Brasil, não é marcado pela existência do Presidente, mas sim do Chefe de Estado, representante público do Estado-Nação, e do Chefe de Governo, líder da administração do Estado Soberano, juntos na mesma pessoa.

Desse modo, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, inspirada na Carta de 1981, também trouxe a figura dos crimes de responsabilidade praticados pelo Chefe do Executivo Federal que são definidos em lei especial federal.

Sendo assim, é possível afirmar que crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas praticadas pelo agente público no ato de sua função pública. Estas possíveis infrações estão descritas no artigo 85, incisos I a VII, da Constituição Federal de 1988 e, além disso, conforme a exigência do seu parágrafo único tem-se a Lei Especial 1.079/1950 que especifica cada inciso e seu crime de responsabilidade.

É importante destacar que no que se refere ao Presidente da República é necessário uma maioria qualificada de 2/3 (dois terços) dos membros do Congresso Nacional para autorizar o prosseguimento do processo. Além disso, o órgão julgador será o Senado Federal, presidido pelo Presidente do Superior Tribunal Federal, a quem caberá à instauração ou não do processo, seguindo todos os trâmites do devido processo legal.

Vale salientar que qualquer cidadão pode oferecer denúncia contra o Presidente à Câmara dos Deputados, sendo que cidadão, levando em consideração o sentido político da palavra, é a figura daquele que está em pleno gozo dos direitos políticos. Além disso, é uma prerrogativa privativa deste.

No entanto, se tratando de crimes comuns praticados pelo Presidente da República, onde o mesmo tem foro por prerrogativa de função, a competência é do Supremo Tribunal Federal para julgá-los. Conforme o § 1º do artigo 86, da CF/88, depois de recebida a queixa-crime ou denúncia, o Presidente ficará suspenso de suas funções. O rito ou procedimento para processamento de crimes comuns praticados por este estão previstos na Lei 8.038/90, que trata dos processos de competência originária do STF e STJ, e no Regimento Interno do STF.

É importante mencionar que também haverá controle político pelo Congresso Nacional, tendo como responsabilidade autorizar o recebimento da denúncia ou queixa-crime pelo STF, também por maioria qualificada de 2/3 dos seus membros. Resumidamente, são crimes comuns todos aqueles que podem ser praticados por qualquer pessoa independente de sua função ou cargo político.

Nessa perspectiva, o artigo objetiva analisar as principais diferenças procedimentais entre crimes - de responsabilidade e comuns -, praticados pelo Chefe do Executivo Federal, em sua dimensão constitucional, para ao final analisar a necessidade de diferenciação em relação aos demais cidadãos para uma melhor administração pública.

2. Metodologia

Para atingir aos objetivos propostos se utilizará como método de abordagem de pesquisa qualitativa, em que “o objetivo da amostra é de produzir informações aprofundadas e ilustrativas: seja ela pequena ou grande, o que importa é que ela seja capaz de produzir novas informações” (Gerhardt e Silveira, 2009, p.33). Assim, preocupa-se, com especificidades reais que não podem ser quantificados, mantendo-se na explanação e compreensão da dinâmica das relações sociais, em que diante das ciências sociais terem objetivos específicos devem abordar uma metodologia própria (Ibidem, 2009). Ademais, é evidente a importância da realização de uma pesquisa séria voltada a uma abordagem constitucional que trará novos olhares para esta problemática. Além disso, o método qualitativo traduz bem a preocupação envolvida na temática.

Se utilizará ainda do método dedutivo como método de abordagem, tendo em vista que partirá da totalidade do tema de sustentabilidade e ressocialização para se chegar ao problema setorial.

Quanto ao procedimento, foi utilizada a pesquisa bibliográfica, a qual se realiza “através de levantamento de referências teóricas já analisadas, e publicadas por meios escritos e eletrônicos, como livros, artigos científicos, páginas de web sites (Fonseca, 2002, p.32)”, uma vez que estes servem de base para uma pesquisa aprofundada, pois contam com o suporte da escrita de autores renomados, fazendo um cruzamento de informações. Além disso, foi utilizada a pesquisa documental, que “recorre a fontes mais diversificadas e dispersas, sem tratamento analítico, tais como: tabelas, estatísticas, jornais, revistas, relatórios, documentos oficiais, fotografias [...]” (Ibid, 2002, p.32). Sendo assim, fica clara a importância de uma análise profunda da temática, mas também superficial, pois a amostra documental poderá trazer diversas suposições para que o trabalho possa ser feito com base nelas.

3. Controle Social na Administração Pública

Com a evolução do Estado, criou-se a necessidade de uma maior participação popular na administração pública, esta participação é conhecida como controle social, que no Brasil conta com vários dispositivos legais, dentre eles a Constituição Federal que trata deste assunto em 15 de seus artigos e lança os princípios deste controle, consolidado por meio de legislações infraconstitucionais.

Na cartilha “Controle Social” (CGU, 2008, pág. 16), do Programa Olho vivo no dinheiro público da Controladoria-Geral da União (CGU), encontra-se a seguinte definição:

“Controle Social pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania” (CGU, 2008, pág. 16).

Entretanto, observa-se que a administração pública se liga aos interesses públicos e as necessidades sociais, necessitando de toda a estrutura administrativa, sejam de forma direta ou indireta, bem como das outras formas em que a legislação permita. Entende-se por forma direta quando é exercida pelo cidadão ou grupo social, sem a participação ou interveniência de algum órgão público, podemos citar como exemplo os meios de comunicação. Por outro lado, a forma indireta é quando é exercida pela população por meio de instituições colocadas a sua disposição, cita-se como exemplo os Conselhos Municipais de Políticas Públicas.

Diante desse ponto de vista, fica evidente a necessidade de acontecer disseminação do conhecimento e efetividade dos serviços públicos, evidenciando a importância da integração dos diversos segmentos das sociedades, com envolvimento e participação. É útil refletir sobre o papel do gestor público, em meio a tantas discursões em relação à ética política, uma vez que a corrupção, como também os crimes de responsabilidade e crimes comuns tornaram-se cada vez mais evidente no setor político/público.

Segundo Azevedo (2011), pode-se definir transparência da gestão como a atuação do órgão público no sentido de tornar sua conduta cotidiana, e os dados dela decorrentes, acessíveis ao público em geral, ou seja, transmitir confiança ao cidadão de forma que este se sinta devidamente representado. Contudo, com a aprovação da Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, a qual entrou em vigor em maio de 2012, fica regulamentado o direito de livre acesso às informações sob tutela do poder público, previsto no artigo 5º da Constituição Federal, consolidando o regime democrático do país, ampliando a participação cidadã e fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública. Esta lei prevê que a administração deve divulgar as informações de interesse coletivo e geral, tais como: registro das competências e estrutura organizacional, transferências de recursos financeiros; informações concernentes a procedimentos licitatórios e entre outros. No entanto, existem certas informações que se fossem divulgadas poderiam por em risco a segurança do Estado e da sociedade, portanto, são restritas quanto ao acesso, como é o caso das informações pessoais e informações consideradas sigilosas pelas autoridades.

É válido salientar que o controle social não serve somente aos cidadãos, mas sim a existência do próprio Estado. Conforme dispõe (Lira e colaboradores, 2003, p. 68):

“a atuação conjunta entre governo e sociedade pode resultar em valiosos ganhos econômicos, sociais e culturais. Os ganhos econômicos são os advindos dos recursos que o controle social pode evitar que sejam escoados pela corrupção. Os ganhos sociais advêm da elevação da qualidade dos serviços prestados à população pela Administração Pública e da melhora dos indicadores sociais relativos à Saúde e à Educação. Os ganhos culturais advêm do fortalecimento de valores importantes para a cidadania, como a responsabilidade sobre a coisa pública”.

Desse modo, fica claro que a transparência e a relação harmônica entre o governo e seus cidadãos é elemento essencial para um controle social eficaz. Sendo assim, os ganhos econômicos, culturais e sociais serão consequências inevitáveis.

4. Crimes De Responsabilidade e o Impeachment

Os delitos denominados de “crimes de responsabilidade” são infrações de natureza político-administrativa, sujeitos ao processo de impeachment, prevista na Constituição Federal de 1988 em seus Art. 85 e 86, bem como na lei 1079/50, que também estabelece normas de processo e julgamento, visando a fixar parâmetros jurídicos e garantias para o julgamento político. A definição é presente no rol do art. 85 da Carta Magna, na qual transcrevo:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

O principal objetivo dessa garantia constitucional é evitar qualquer tipo de julgamento político-partidário, pois o Presidente da República não pode ser afastado do cargo antes do término do mandato, por meio de desconfiança do Parlamento. Vale salientar que o presidente poderá ser absolvido no processo penal, mas ser condenado no processo de impeachment. Entretanto, pode-se afirmar que não é apenas o Presidente o único a cometer crime de responsabilidade. De acordo com o Art. 52 da CF/88, podemos citar outros, como o Vice-Presidente da República, Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União. É importante mencionar que a competência para o julgamento será do Senado Federal, (Art. 52, parágrafo único, CF), presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal.

Vale salientar que além da finalidade de evitar julgamentos políticos, o impeachment tem diferenças gritantes da lei penal. Nesse pensamento, alude (Lorenzetto, 2017, p. 141):

Outra distinção pode ser observada no que tange à finalidade do impeachment e da lei penal. Enquanto o objetivo do direito penal está na delimitação das formas de aplicação sanções pelo Estado, com vistas a garantir a segurança pública e combater a criminalidade, o impeachment possui como telos a proteção da Constituição contra atos que a violem. Para tanto, anota Celso Ribeiro Bastos, o fato de que altos funcionários poderem colocar em risco princípios constitucionais e a estabilidade das instituições origina a demanda de uma medida que possa retirá-los do poder.

No regime republicano, o Presidente da República pode ser responsabilizado politicamente por crime de responsabilidade e logo ser instaurado o impeachment. Vale mencionar que a denúncia pode ser feita por qualquer cidadão em sentido estrito, ou seja, aquele que possui seus direitos políticos ativos e é um nacional, nato ou naturalizado, que trará os fatos perante a Câmara dos Deputados, na qual fará um juízo de admissibilidade admitindo a denúncia apenas com o quórum favorável de dois terços de seus membros (342 votos de 513). Caso opte pela admissão da acusação o parecer da Câmara será encaminhado para o Senado Federal. Diante disso, o Senado Federal, ao receber a denúncia admitida pela Câmara, cientificará o Presidente da República e este deverá ser afastado de suas funções por até 180 (cento e oitenta dias), mesmo antes da publicação da decisão no Diário Oficial, sendo logo em seguida substituído pelo vice-presidente. O quórum para a condenação do Presidente da República será de dois terços (54 votos de 81) e a votação será aberta. As possíveis penas a serem aplicadas são as de perda do cargo e inabilitação para o exercício de função pública por 8 (oito) anos, como foi o caso do presidente Fernando Collor de Melo. A decisão do Senado neste processo não poderá ser modificada pelo Poder Judiciário, podendo haver anulação do procedimento pelo próprio Senado Federal caso tenha ocorrido violação a algum princípio constitucional. Esse procedimento está disposto no Art.86 da CF/88:

Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.

§ 1º O Presidente ficará suspenso de suas funções:

I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal;

II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Senado Federal.

§ 2º Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.

§ 3º Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito à prisão.

§ 4º O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções.

Vale ressaltar ainda que o Presidente não poderia ser penalizado duas vezes pelo mesmo ato, o que constituiria bis in idem, ou, conforme a expressão do Direito norte-americano “double jeopardy”, vedada pela 5a Emenda à Constituição Americana, além disso, o presidente não responde na esfera penal.

Trazendo tal tema para o cenário político brasileiro, o primeiro impeachment realizado na República Federativa do Brasil foi do ex-presidente Fernando Collor, ocorrido em 1992. Collor foi eleito presidente diretamente pelo voto popular, após o fim do Regime Militar (1964-1985). Durante seu governo, enfrentou uma forte crise financeira, o que resultou na adoção de medidas drásticas e consequentemente o político foi envolvido em um escândalo de corrupção. Diante de tal fato, logo o governante foi acusado de ter cometido crime de responsabilidade, pautado na Constituição Federal em seu artigo 85 e na Lei 1079/50. O pedido de acolhimento do processo de impeachment ocorreu no dia 29 de setembro de 1992, na câmara dos deputados, em seguida o processo seguiu para o senado federal e todos os tramites foram realizados por um período de dois meses. Contudo, no dia 29 de dezembro de 1992, teve inicio a votação do julgamento do processo no Senado Federal, onde o quórum de 2/3 do plenário votou a favor da destituição de Collor.

5. Crimes Comuns e o Supremo Tribunal Federal

Em se tratando de crimes comuns, discute-se em vários aspectos no Supremo Tribunal Federal questões acerca da constitucionalidade de leis previstas em nosso ordenamento. Dispõe o Art. 86 da carta magna: Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade. Segundo posicionamento do STF:

O STF possui competência originária para processar pedido de explicações formulado com apoio no art. 144 do CP, quando deduzido contra a presidente da República, que dispõe de prerrogativa de foro, ratione muneris, perante esta Corte Suprema, nas infrações penais comuns (CF, art. 86, caput, c/c art. 102, I, b). [Pet 5.146, rel. min. Celso de Mello, j. 21-2- 2014, dec. monocrática, DJE de 27-2-2014.].

Desse modo, fica claro que são competências diferentes para os diferentes delitos que podem ser cometidos pelo Presidente da República. São prerrogativas que visam evitar diversos vícios que podem afetar não só a figura presidencial, mas a soberania brasileira.

6. Imunidades asseguradas ao Presidente da República pela Constituição Federal de 1988

É possível afirmar que a Carta de 1988 assegurou ao Presidente da República várias imunidades processuais, como consta no artigo 86 caput e em seus §§ 3º e 4º. São elas: a imunidade em relação à autorização emitida pelo Congresso Nacional; a imunidade formal que se refere à prisão e, por fim, a imunidade penal a atos estranhos a sua função. Destaca-se que esse tratamento diferenciado não se expande para os outros lideres do Poder Executivo: governadores e prefeitos. Como alude o Doutrinador Pedro Lenza:

Consoante interpretação do STF, as regras sobre a imunidade formal em relação à prisão (art. 86, § 3º), bem como aquelas relacionadas à imunidade penal relativa (art. 86, § 4º), estabelecidas para o Presidente da República, não podem ser estendidas aos Governadores de Estado e, no mesmo sentido, ao Governador do DF e Prefeitos por atos normativos próprios, na medida em que referidas prerrogativas (que são regras derrogatórias do direito comum) estão reservadas à competência exclusiva da União para disciplinar, nos termos do art.22, I (direito processual). (Lenza,2015, p.800).

Discorrendo acerca da imunidade em relação à autorização assegurada ao chefe do executivo federal, diz respeito à necessidade de uma autorização, emitida pela Câmara dos Deputados, por maioria qualificada de seus membros, ou seja, 2/3 (dois terços) dos votos, para ser prosseguido o processo contra o Presidente. Sem esta autorização não será possível dar continuidade aos procedimentos exigidos pela CF/88.

É importante mencionar que o Senado Federal, órgão julgador em caso de crimes de responsabilidade, não está vinculado à autorização da Câmara. Ou seja, caso exista a autorização por parte da Câmara dos Deputados e o Senado Federal entenda que não seja necessário dar continuidade ao processo, o mesmo será extinto antes mesmo de existir. Conforme prevê a Lei 1.079/ 1950, em seu artigo 48, vejamos: “Art. 48. Se o Senado resolver que a denúncia não deve constituir objeto de deliberação, serão os papeis arquivados”.

Sendo assim, o Presidente da República, é protegido pela Constituição Federal por diversos “filtros”, uma vez que o mesmo é extremamente importante para manter a Soberania do Estado e administrar internamente o País.

É assegurada ao Presidente da República uma “imunidade formal” a prisões, seja em flagrante delito ou qualquer tipo de prisão cautelar. Isso não quer dizer que o mesmo nunca poderá ser preso. Neste caso, somente poderá ser efetuada a prisão deste após uma sentença criminal condenatória. Consonante a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 86 § 3º: “enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito à prisão”.

Dessa forma, se, por exemplo, o Chefe do Executivo Federal comete um latrocínio (roubo que tem como consequência a morte da vítima), por mais que seja efetuada a prisão em flagrante, esta será relaxada, uma vez que só será emitido o mandado de prisão após a sentença condenatória proferida pelo Supremo Tribunal Federal.

Vale destacar que por se tratar de um crime comum, não acontece impeachment do Presidente da República. O mesmo perderá o cargo por ser um dos efeitos reflexos (ou secundários) da sentença criminal condenatória: a suspensão dos direitos políticos.

É importante frisar que a Constituição Federal de 1988 também traz outra vantagem ao Presidente da República está assegurada pelo artigo 86 § 4º que diz: “o Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções”. Ou seja, caso ele pratique um ilícito penal sem conexão com seu cargo, por exemplo: matar alguém depois de uma discussão. Neste caso, o processo ficaria suspenso até o término do mandato.

Além disso, o Presidente responderia pelo crime na justiça comum, pois já não teria mais foro por prerrogativa de função no STF. Vale salientar que essa imunidade só vigora contra ilícitos penais não conexos com a função, diferentemente de ilícitos cíveis, tributários, etc.

Sendo assim, a imunidade de que se trata o § 3º do artigo 86, diz respeito aos ilícitos penais praticados na condição de Presidente da República. Respondendo perante o Supremo Tribunal Federal. Conforme magnificamente escreve Pedro Lenza:

Assim, as infrações penais praticadas antes do início do mandato ou durante a sua vigência, porém sem qualquer relação com a função presidencial (ou seja, não praticadas in officio ou propter officium), não poderão ser objeto da persecutio criminis, que ficará, provisoriamente, inibida, acarretando, logicamente, a suspensão do curso da prescrição. Trata-se da irresponsabilidade penal relativa, pois a imunidade só abrange ilícitos penais praticados antes do mandato, ou durante, sem relação funcional. (Lenza,2015, p.799).

Portanto, é notório que o Presidente da República recebe tratamento diferenciado pela Carta de 1988. Além disso, vale destacar que nenhum outro líder do Poder Executivo goza das mesmas prerrogativas.

7. Considerações Finais

Diante o exposto, ao analisar que a Constituição Federal de 1988 traz diferenciações procedimentais entre crimes comuns e de responsabilidade, ficou claro a importância voltada à prevenção de casos em que o Presidente da República possa ser condenado de forma política e injusta.

Contudo, hodiernamente, é perceptível que mesmo com diversas prerrogativas concedidas ao Chefe do Executivo Federal, encontram-se lacunas que não conseguem protegê-lo de forma totalmente efetiva. Desse modo, é importante destacar que essas diferenciações procedimentais são essenciais para manter uma Soberania sólida e forte politicamente.

O presente trabalho teve como objetivo analisar na dimensão constitucional as prerrogativas, imunidades, garantias e regalias cedidas ao Presidente da República para que este possa desempenhar seu papel de forma ilibada e longe dos possíveis julgamentos político-partidários. Além disso, mostrar de que forma esse tratamento diferenciado contribui para a Soberania Estatal, mantimento da democracia e sua forma de governo republicana.

Destarte, pode-se concluir que manter a administração interna salvaguardada é uma das finalidades dessas prerrogativas, uma vez que somente o Chefe do Executivo Federal goza de todas elas, excluindo-se os Governadores e Prefeitos. Além disso, já que o chefe de governo e o chefe de estado se encontram na mesma pessoa: sistema presidencialista; realmente merece um maior destaque e uma proteção considerável da Constituição Federal.

Referências

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Brasil. Lei nº 1079 (1950). Dispõe sobre os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 13 de fev.2019. Brasília DF.

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