INTRODUCCIÓN

En el mundo, la contratación pública es el proceso que resulta de aplicar un grupo de políticas que contribuyan a la mejora de la calidad de vida de la población. (Llobet i Abizanda, 2023; Serna Bardavío, 2022). Para la contratación se aplica un proceso de participación ciudadana, de forma democrática que integra a: actores sociales (ciudadanos), la entidad contratante (en representación del Estado) y el proveedor de las obras, bienes o servicios que la entidad contratante no dispone. Para la ejecución o compra se realiza un acto de contratación que permita satisfacer las necesidades de la sociedad (Gudiño Mena, 2022; Souto Martín, 2021).

En el caso de la Unión Europea y los países que a integran, la contratación pública es considerada como una herramienta de planificación estratégica que busca: enfrentar a las crisis económicas, búsqueda de la mejora en la relación calidad-precio y transparencia frente a la ciudadanía en el uso de los recursos. De esta forma, cada país busca mejores resultados, un crecimiento económico integral y sostenible, así como una eficiencia en el uso de los recursos públicos (Ávila Rodríguez, 2022; Canónico Sarabia, 2022; Penas García, 2021). En estos países, en los procesos de adquisición de bienes, servicios y construcción de obras, el porcentaje del presupuesto que se invierte es entre el 14 y el 18 %. Casi una quinta parte del Producto Interno Bruto se invierte para las actividades de compras públicas en correspondencia con el país y el tipo de contratación que se desarrolle (Arnáez Arce, 2020; Sarsanedas Coll, 2020).

Por otra parte, la contratación pública en países latinoamericanos muestra avances y un mayor compromiso sobre el tema (Ortiz Agurto y Silva Manrique, 2022; Rastrollo Suárez, 2021). No obstante, los resultados se ven opacados por casos de corrupción denunciados en los últimos años, donde se asigna contratos de gobiernos a empresas reconocidas. Este proceso ha provocado una reacción de la ciudadanía en contra de estos procesos y disminuyendo la confianza en las instituciones estatales (Botero Chica et al., 2022; Colectivo de Autores, 2022).

Análogamente, en Ecuador los procesos de contratación pública se regulan a partir de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP) del año 2008 (Asamblea Nacional, 2008). Con la ley se busca la construcción de procesos que sean participativos y transparentes a través del Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP), ente responsable de la actividad. Una adecuada comunicación sobre el desarrollo de las compras públicas es necesario para que todos los posibles actores privados puedan participar en los procesos de contratación; así es posible el cumplimiento de los principios de trato justo, transparencia, concurrencia e igualdad que se establecen en la ley (Caicedo Salcán, 2023).

El proceso de compras públicas en Ecuador está integrado por tres actores principales (Arciniegas Paspuel et al., 2022):

1. SERCOP: quien dirige el Sistema Nacional de Contratación y tiene entre sus funciones: velar el cumplimiento de la LOSNCP y su reglamento, establecer las resoluciones necesarias para el cumplimiento de la ley y aplicar herramientas tecnológicas para las compras públicas buscando como simplificar los trámites.

2. Entidad contratante: es la entidad que desde el Estado tramita las necesidades de compras para satisfacer las necesidades de la población en función de la misión otorgada, acompañada de un presupuesto asignado y una planificación estratégica que contribuya a la generación de políticas públicas.

3. Proveedor: persona jurídica o natural que pertenece al Registro Único de Contribuyentes y está en capacidad de garantizar bienes y servicios necesarios por la entidad contratante y que satisfacen las necesidades de la población que no pueden ser producidas por la entidad pública.

En este sentido, en el año 2023 la contratación pública alcanzó un monto de $6.191,3 millones de dólares, con un total de 432 952 proceso ejecutados. Mientras los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y sus empresas públicas concedieron un monto de $2.053,7 millones de dólares para un total del 33,2% del total adjudicado y desarrollaron un total de 198 392 procesos durante el 2023[1].

El municipio de Santo Domingo, capital de la provincia Santo Domingo de los Tsáchilas tiene una fuerte importancia económica por su posición geográfica y ser la cuarta ciudad más poblada en el Ecuador. Estudios anteriores desarrollados demuestran la necesidad de un fortalecimiento de las compras públicas en toda la provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas y las entidades públicas que la componen. En el caso del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (GADM) de Santo Domingo fueron adjudicados $ 77,7 millones de dólares en un total de 6.877 procesos ejecutados durante el año 2023. El SERCOP establece un sistema de indicadores que evalúa el desempeño y eficacia de los procesos de compras públicas, así como en otras investigaciones. La aplicación de un sistema de indicadores de control puede clarificar la efectividad de estos procesos en el GADM de Santo Domingo.

A partir del análisis, se propone como objetivo general de la investigación: Evaluar los procesos de contratación pública del GADM de Santo Domingo mediante el sistema de indicadores establecidos por el SERCOP.

MÉTODOS

El estudio fue de modalidad mixta con mayor énfasis en lo cuantitativo; para el análisis de la información y conformación de los indicadores de contratación pública en el GADM de Santo Domingo se tuvo en cuenta la información de gobierno disponible. La investigación fue de tipo no experimental y trasversal a partir de la información recabada de fuentes de información primaria sobre la contratación pública desde el 2020 hasta el primer trimestre de 2024. El alcance de la investigación fue descriptivo donde se analizó estructuralmente el estado actual de las compras públicas en el GADM de Santo Domingo y se realizó a través de indicadores la situación.

Para el desarrollo de la investigación se desarrollaron los métodos de nivel empírico del análisis documental y la medición. El análisis documental se desarrolló a partir de la información disponible en las páginas web de la administración pública en el Ecuador, priorizando los datos obtenidos del Portal de Compras Públicas perteneciente al SERCOP. En cuanto a la medición se desarrolló a partir de un grupo de indicadores que son establecidos por el SERCOP. Un estudio desarrollado por Jurado Ortuño (2021), en gobiernos municipales de la provincia de Cotopaxi, propone un resumen de indicadores que serán objeto de estudio de conjunto con los establecidos por el SERCOP.

A continuación, en la tabla 1 se resumen los indicadores seleccionados para el desarrollo del estudio.

Para el procesamiento y análisis de datos se dividió en cuatro momentos: recopilación, preparación, procesamiento e interpretación de los datos.

En un primer momento se desarrolló la recopilación de datos a partir de la información disponible en el SERCOP, reportes del Banco de Desarrollo del Ecuador y Presupuesto del GADM Santo Domingo.

A continuación, para la preparación de datos se seleccionó la información necesaria y puntual donde se deben tener en cuenta: datos de la contrataciones planificadas y realizadas, y presupuestos definidos y asignados al GADM de Santo Domingo.

Con los datos obtenidos se realizaron los respectivos análisis aplicando los cálculos de indicadores respectivos y se presentaron de forma tal que se pueda evaluar la situación actual y desarrollar el levantamiento de los resultados.

En este caso, para la determinación del cumplimiento de los procesos de contratación del GADM de Santo Domingo, se utilizó la información del número de contrataciones por proceso: menor cuantía, cotización y licitación, tanto planificado como publicado en el portal de compras públicas del SERCOP. También se utilizó el reporte sobre el estado de los procesos en etapa precontractual y contractual para conocer cuantos se declararon desiertos. La investigación se trabaja en millones de dólares americanos en correspondencia con los valores del SERCOP.

RESULTADOS

Análisis de los indicadores del período 2020 al 2023.

A partir de los datos obtenidos del Servicio Nacional de Contratación Pública del Ecuador (SERCOP) se desarrolló un análisis de un grupo de indicadores del período 2020 al 2023 que permitió analizar el comportamiento de las compras públicas en el GADM Santo Domingo.

La provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas cuenta con dos cantones: Santo Domingo y la Concordia, con sus respectivos gobiernos autónomos descentralizados. El cantón Santo Domingo es el de mayor tamaño y por tanto tiene un mayor presupuesto. Por otra parte, los procesos de contratación pública se desglosan en régimen común, régimen especial y otros procedimientos. Un primer análisis se desarrolló a partir del indicador Plan Anual de contrataciones, de los resultados de los años 2020 al 2023 (Tabla 2).

De forma general en el GADM de Santo Domingo existe una buena ejecución presupuestaria en compras públicas donde se mantiene un cumplimiento por encima del 90 % en los años de estudio. El régimen común representa más de un 50 % de la ejecución todos los años, llegando a ser de un 85 % en el año 2022. En los años 2020 y 2021 el régimen especial estuvo entre un 30 y 35 % producto de la situación generada por el Covid-19.

En la figura 1 se muestra el porcentaje de cada régimen con respecto al valor ejecutado general en los años estudiados.

Figura 1
Porcentaje de valores adjudicados en compras por regímenes

Por otra parte, el presupuesto designado por el GAD Municipal de Santo Domingo se desglosa en cinco entidades: GADM Santo Domingo, Cuerpo de Bomberos del GAD Municipal Santo Domingo, Consejo de Seguridad Ciudadana Municipal, Patronato Municipal de Inclusión Social del GAD Municipal Santo Domingo, y Consejo Cantonal para la protección de derechos en Santo Domingo. El porcentaje de presupuesto por entidad del año 2023 se analiza en la tabla 3. El análisis demuestra que el GADM de Santo Domingo tiene un gasto del 80 % de los valores ejecutados, lo cual está en correspondencia con su función social.

Por otra parte, en la tabla 4 se encuentra el estado de cada uno de los procesos según el análisis correspondiente y en la figura 2 se muestra el porcentaje de cada uno de ellos por período. La figura 2 muestra que en los años evaluados existe un equilibrio en los porcentajes, lo cual demuestra la existencia de un trabajo estable dentro de las compras públicas del GADM de Santo Domingo.

Figura 2
Porcentaje de proceso por su estado en cada período

A continuación, se desarrolla el análisis de los indicadores del periodo 2020 al 2023 según los datos que fueron obtenidos en el portal de compras públicas. En el caso de los indicadores de los tiempos de los procesos no pudieron ser analizados al no contar con la información en el portal de compras públicas.

En la tabla 5 se muestran los resultados de los indicadores calculados.

El análisis de los indicadores estudiados demuestra un comportamiento estable en el trabajo de compras públicas en el municipio durante los cuatro años, donde la ejecución del plan del presupuesto es de un 65 % promedio, muy por debajo de la media nacional que se comporta en un 93,5 % de ejecución presupuestaria en compras públicas. En el caso de los procesos de contratación de obras desiertas se logra en los 5 años una disminución de un 5 %, demostrando que se ha mejorado en el proceso de planificación de las necesidades principales del municipio.

Por otra parte, la efectividad de los procesos que evalúa la cantidad de procesos desiertos del total demuestra una mejora al incrementar de 0,79 a 0,84. Todavía el trabajo es insuficiente, pero existe más efectividad a la hora de planificar las necesidades y de desarrollar los procesos de compras. Los datos adicionalmente demuestran que los ahorros por subasta inversa electrónica son mínimos y que pudieran mejorarse; por otro lado, las compras imprevistas son valores mínimos que no tienen representatividad en correspondencia con los indicadores.

Estado actual del primer trimestre de 2024 en las compras públicas en el GADM Santo Domingo

Durante el primer trimestre del año 2024, según el portal de compras públicas, el GADM de Santo Domingo desarrolló un total de 108 compras por un valor de 4,682 millones de dólares (Tabla 6). Se evidencia que casi el 92,6 % de las compras son en el régimen común, valores promedios con respecto a años anteriores.

Por otra parte, para el cálculo de los indicadores en el primer trimestre de 2024 se tienen en cuenta los siguientes valores consultados en el portal del SERCOP y a través de un trabajo desarrollado con los responsables de los servicios de compras públicas del GADM de Santo Domingo.

· Plan Anual de Contratación (para el primer trimestre): $5,6

· Número total de procesos en el PAC: 182 procesos.

· Número de procesos ejecutados: 108 procesos

· Proceso en etapa precontractual: 18 procesos

· Procesos de contratación de obras desiertos: 9 procesos

· # días planificados en proceso: 30 días

· # días promedio ejecutados: 46 días

· Total adjudicado SIE: $3,1

· Total presupuesto SIE: $3,3

· Cuantía ínfima: $ 0.2

A partir de los datos obtenidos, se hace el cálculo de los indicadores que se muestran en la tabla 7 sobre las compras públicas en el GAD Municipal Santo Domingo en el primer trimestre de 2024.

El análisis de los indicadores demuestra la continuidad de un comportamiento estable en el trabajo de compras públicas, con una ejecución del plan del presupuesto de un 59,34% lo cual pudiera fortalecerse con una adecuada planificación. La evaluación del porcentaje de obras que están en etapa precontractual contra el resto se encuentra en un 9,89% que de conjunto con el cumplimiento del plan dan un 69,23 % en alguna etapa del proceso anterior a la adjudicación. Por otra parte, un 19,23 % son concursos que se encuentran desiertos. De esta forma la efectividad de los procesos es considerada buena con un valor de 0,808 y el ahorro por subasta inversa tiene un valor de 0,061 lo cual no es representativo a los montos presupuestados y las compras imprevistas también son mínimas. En al caso de los tiempos de fases precontractuales hay un retraso promedio de 16 días en las etapas, que según las autoridades de compras públicas municipales se debe a no contar con el personal suficiente para los procesos.

El análisis desarrollado muestra resultados similares a los de años anteriores lo que demuestra una estabilidad en los procesos de compras públicas en el municipio de Santo Domingo. Se propone, a partir del análisis de los indicadores, el estudio de campo desarrollado con los especialistas del GAD y el análisis documental realizado, las siguientes acciones que se pueden desarrollar:

· Desarrollar acciones de capacitación al personal de compras públicas en actividades de planificación.

· Estudio de capacidad de carga del personal para validar las necesidades de personal.

· Desarrollo de estrategias que permitan incrementar el ahorro por el incremento de compras por SIE.

· Fortalecer las herramientas de comunicación interna y el análisis de indicadores para la mejora de los procesos.

DISCUSIÓN

Las compras públicas en Ecuador y en los demás países de la región tiene un alto impacto para la economía nacional al buscar un uso eficiente en los recursos del Estado e incrementar el desarrollo local. Para lograr un proceso adecuado en compras públicas es necesario garantizar el principio de transparencia al adjudicar los contratos y eficiencia a la hora de gestionar los recursos.

La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública en el Ecuador, establece un grupo de principios entre los que se encuentran la transparencia, eficiencia y economía para gestionar los procesos de compras públicas. Para el desarrollo de las contrataciones públicas se ocupa un portal electrónico donde participan las empresas y entidades del sector público presentando sus necesidades, y proveedores presentando sus ofertas. Sistemas similares existen en la mayoría de los países de América Latina, entre los que destacan: Chile, Brasil, Colombia, El Salvador y Costa Rica (Muñoz Solorzano y Chiriboga Mendoza, 2023). No obstante, a pesar de las acciones tomadas, los pocos recursos y los niveles de corrupción afectan estos procesos en Latinoamérica.

Un análisis del período 2020-2023 en las compras públicas del municipio de Santo Domingo y sus empresas, en la provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas, demuestra un comportamiento estable en el trabajo, pero con una ejecución presupuestaria de un 28% por debajo del promedio nacional. Estudios similares de la literatura, y el análisis realizado en el GADM Santo Domingo, demuestra dificultades en cuanto a: desconocimiento de la normativa de contratación pública, recursos humanos con poca experiencia y cantidad limitada que ponen en riesgo el cumplimiento de los objetivos planificados (Yépez Almeida, 2023). Situaciones similares son analizadas en gobiernos locales en la región latinoamericana, principalmente en Perú y Brasil (Arnao Rondán, 2021; Garcia Lopes y Oliveira Gonçalves, 2021)

Por otra parte, se demuestra un trabajo estable de gestión en los indicadores evaluados, pero los niveles de eficacia en el cumplimiento de las actividades de las compras públicas no son los adecuados con una baja ejecución presupuestaria, poca efectividad en los procesos de compras públicas, aproximadamente un 20 % de los concursos se mantienen desiertos y el nivel de ahorros por subasta inversa no es relevante frente a los montos adjudicados. Todo lo anterior se puede mejorar a partir de un grupo de acciones que se pueden desarrollar para mejorar los niveles de gestión de los especialistas como son: mayor cantidad de acciones de capacitación concretas, mejorar la efectividad del sistema de control interno, desarrollo de planes de mejora a partir de las deficiencias detectadas en los indicadores de gestión y mejora en los procesos de comunicación. Actividades similares permitieron una mejora en las compras públicas que se encuentran sustentadas en otras investigaciones (Ávila Rodríguez, 2022, Calderón Basurto et al., 2023, Revoredo Lituma, 2021).

CONCLUSIONES

En Ecuador los procesos de contratación pública se regulan a partir de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública que busca la construcción de procesos que sean participativos y transparentes. Una adecuada comunicación sobre el desarrollo de las compras públicas es necesario para que todos los posibles actores privados puedan participar en los procesos de contratación cumpliendo con los principios de trato justo, transparencia, concurrencia e igualdad.

Para la evaluación de la contratación pública en el municipio de Santo Domingo se trabajó con un grupo de indicadores, desarrollados en investigaciones anteriores, que permitieron establecer una evaluación del período 2020-2023 y el primer trimestre del año 2024; los cuales son integrados a un análisis documental y la valoración de los especialistas del GAD.

La investigación desarrollada demostró que el trabajo de compras públicas en el municipio de Santo Domingo tiene un comportamiento estable, pero todavía los niveles de eficacia son insuficientes por lo que se propusieron un conjunto de acciones que pudieran mejorar los procesos de contratación pública en el GAD y sus empresas asociadas.

REFERENCIAS

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Notas