1. INTRODUCCIÓN. LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN DE LA UE

Vivimos el momento de la Historia en que existen más personas desplazadas de manera forzada a consecuencia de las guerras, las situaciones de violencia generalizada y las violaciones sistemáticas de los derechos humanos, o por causas económicas. Estos movimientos migratorios se desarrollan en condiciones de grave riesgo y desprotección a consecuencia de las políticas de impermeabilización de fronteras adoptadas por los países y regiones enriquecidas, como la UE.

Los flujos migratorios han sido, y continúan siendo, magnitudes importantes del cambio social, económico y cultural2.

Una parte significativa de las personas migrantes ve en Europa un lugar donde encontrar protección y seguridad para intentar reconstruir sus vidas. Sin embargo, el progresivo cierre de las fronteras y la apuesta por medidas cada vez más contundentes de externalización del control de las migraciones, alejan a la UE de un trato justo a migrantes, y han convertido las travesías hacia Europa en las más peligrosas del planeta.

Los permanentes desplazamientos de población están produciendo cambios en la UE.

Ya entrado el Siglo XXI, Europa ha sufrido una nueva realidad migratoria, la mayor crisis migratoria y humanitaria en Europa, después de la Segunda Guerra Mundial. La crisis migratoria en Europa, también conocida como crisis migratoria en el Mediterráneo o crisis de refugiados en Europa, es una situación humanitaria crítica, que se agudizó en 2015, por el incremento del flujo descontrolado de refugiados, solicitantes de asilo, emigrantes económicos y otros migrantes en condición de vulnerabilidad, que en conjunto, comparten las vías de desplazamiento irregular hacia países de la UE, a través de peligrosas travesías en el mar Mediterráneo y el sudeste de Europa, procedentes de países de Oriente Medio, África, los Balcanes Occidentales y Asia del Sur.

En la actualidad, uno de los fines fundamentales de la Unión Europea es contar con una política de migración europea completa, con visión de futuro y basada en la solidaridad. La política de migración tiene por objeto establecer un enfoque equilibrado para abordar, tanto la migración regular, como la irregular.

La Unión tiene como objetivo establecer un enfoque equilibrado para gestionar la inmigración legal y luchar contra la inmigración irregular. Una gestión adecuada de los flujos migratorios exige igualmente garantizar un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residen legalmente en los Estados miembros, mejorar las medidas de lucha contra la inmigración irregular, incluidos la trata y el tráfico de personas, y fomentar una cooperación más estrecha con terceros países en todos los ámbitos. La Unión busca establecer un nivel uniforme de derechos y obligaciones de los inmigrantes legales comparable al de los ciudadanos de la Unión3.

Con arreglo al Tratado de Lisboa, las políticas de inmigración se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero (artículo 80 del TFUE).

Sin embargo, la gestión de los flujos migratorios está evidenciando las contradicciones abiertas de un proyecto europeo parcial e incumplido.

La “crisis migratoria y de refugiados”, en realidad, es una crisis de la cohesión europea y de la incapacidad de acoger, como síntoma de la falta de solidaridad.

La crisis económica y sus efectos sociales, y el terrorismo, están provocando que en la UE se apliquen políticas más restrictivas en materia migratoria y de asilo, que llegan a poner en cuestión los valores fundacionales de la Unión y la letra del propio Tratado de Lisboa en materia de derechos humanos.

La política de inmigración de la Unión Europea relativa al control y la gestión de los flujos migratorios puede abordarse desde múltiples perspectivas. Además de la dimensión económica, es necesaria la orientación defensiva que pone en evidencia la exigencia de blindar las fronteras ante la interpretación de la inmigración desde una visión de seguridad y orden público. Pero junto a ello, es preciso un enfoque social, que supere la pretendida homogeneidad europea que se toma como referencia en la articulación de esta política4.

El aumento de la migración hacia Europa requiere una respuesta de la UE en varios niveles. En primer lugar, las políticas de gestión de la inmigración regular e irregular y, en segundo lugar, las normas comunes de asilo en toda la UE. También ha dado lugar a la necesidad de acciones y reformas adicionales para garantizar la seguridad fronteriza, así como una distribución más justa de los solicitantes de asilo entre los países de la UE.

La incapacidad y la desidia de los líderes europeos para consensuar una política de migración y asilo común tras años de esfuerzos, debates y propuestas, el preocupante ascenso de las fuerzas políticas “antiinmigración” y también la difusión masiva de noticias falsas contra las personas refugiadas y de un discurso xenófobo y racista, perfilan un futuro inmediato sombrío para la política migratoria y de protección internacional en la UE.

2. LA CRISIS MIGRATORIA Y LA REACCIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBRO DE LA UE

La UE se enfrenta a dos tipos de demanda migratoria; una estructural: la de los inmigrantes económicos; otra coyuntural: la de los solicitantes de asilo. Se han adoptado instrumentos político-normativos sobre fronteras, migraciones y asilo, pero presididos por una perspectiva eminentemente policial y “de seguridad” dudosamente respetuosa de los derechos fundamentales5.

La política de migración y asilo se ha convertido en uno de los grandes obstáculos de las negociaciones que definen la agenda de la UE.

A pesar de la disminución de flujos migratorios en los años 2017 y 2018, y más allá de la variación estadística, si se tiene en cuenta el contexto internacional desde un punto de vista político, económico y humanitario, es evidente que los flujos migratorios continuarán en los próximos años, y, mientras tanto, la UE ha optado por reforzar los controles y trasladar la gestión de fronteras a los países vecinos6.

Una de las consecuencias del desarrollo del yihadismo y de las crisis humanitarias que se están produciendo, entre otros, en Estados como Siria, Líbano o Irak, ha sido el gran desplazamiento de población que huye de la guerra y busca asilo y protección, y la UE no ha estado a la altura de las circunstancias.

La UE no ha sido capaz de actuar adecuadamente, y se ha visto desbordada en el tratamiento de los refugiados, pero el hecho más grave es que han aflorado las disensiones en el seno de la UE para su gestión, y algunos Estados han bloqueado el desarrollo de una política de asilo adecuada a los principios europeos.

La actual crisis de refugiados e inmigrantes sólo se puede gestionar con una respuesta común por parte de Europa. Las medidas que cada país tome de forma individual no resolverán el problema sino que agravarán una situación ya de por sí caótica, aumentando el sufrimiento de las personas y la tensión entre los Estados en un momento en el que Europa necesita más solidaridad y confianza.

Las medidas restrictivas recientemente adoptadas por algunos Estados, especialmente Hungría - pero también Austria, Eslovenia, Croacia, Serbia y Macedonia -, y la forma en que están siendo implementadas, que están limitando extraordinariamente el acceso de los refugiados en la frontera, contravendrían el derecho internacional y la jurisprudencia europea.

La política común migratoria de la UE debe de basarse, principalmente en el establecimiento de una “política común de derechos y libertades”7. Sin embargo esto no es así en la realidad práctica. Algunos Estados han criminalizado la inmigración irregular, otros han endurecido sus políticas migratorias, y otros, como España, han respondido con reducción de derechos. En el caso español, se eliminó el derecho a la protección de la salud en el año 2012, aunque recientemente se ha vuelto a reconocer la atención sanitaria a la población inmigrante, y se han legalizado las “devoluciones en caliente” en la LOSC de 2015, a pesar de que España ha sido sancionada por el TEDH por la expulsión irregular de inmigrantes8.

La situación actual, no es muy alentadora: Bélgica ya limita beneficios sociales a ciudadanos comunitarios, y Reino Unido ha aprobado en referéndum el Brexit, en gran medida como consecuencia de la política migratoria comunitaria; Francia ha endurecido los controles en el territorio Shengen; Alemania propone impedimentos a la libre circulación de nacionales de ciertos Estados de la UE; Suiza ha convocado un referéndum para limitar la inmigración europea, violando la relación de movimientos que rige desde 2002; Grecia ha llegado a amenazar con abrir sus fronteras para dejar paso a la inmigración que procede del sur, como medida de presión en la negociación de su rescate, y España e Italia, que sufren una presión migratoria muy fuerte, por ser fronteras exteriores, no pueden gestionar adecuadamente los flujos migratorios irregulares en sus territorios.

La mayor parte de los Estados limitan la protección a la población extranjera con residencia legal (Francia, Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos, Suecia, Portugal, República Checa, Eslovaquia, Estonia) o, de forma aún más restrictiva, a la que dispone del derecho a la residencia legal permanente (Finlandia, Malta, Chipre, Eslovenia, Hungría, Polonia, Lituania, Letonia, Bulgaria). También orientadas en exclusiva a las personas con residencia legal, otras normativas se centran en la presencia en el territorio o la residencia habitual en él (Reino Unido o Irlanda), criterio confirmado por la STJUE de 11 de noviembre de 2014 (C-333/13, Dano/Leipzig).

Varios Estados europeos, además de los ya indicados, anuncian el endurecimiento de su política migratoria. Suecia ha anunciado que restablecerá los controles fronterizos, mientras que Eslovenia ha comenzado a levantar una valla a lo largo del río Sutla, frontera natural con Croacia, en términos similares a la decisión ya adoptada por el gobierno húngaro, que hizo cambiar la corriente migratoria hacia Eslovenia.

Ocho cumbres sobre migración han celebrado ya la UE entre 2015 y 2018. Y, sin embargo, la solución a la crisis de los refugiados aún parece demasiado lejana.

La Cumbre de la Valeta ha consumado la política de cierre de fronteras. Se ha sustituido la idea de cómo ayudar a los refugiados por cómo evitar que lleguen más; suplir la idea de favorecer la seguridad de los refugiados por la nuestra; se cambia la protección del derecho a la vida o el reconocimiento del derecho de asilo, por nuestro derecho a tener fronteras seguras. Ya no se trata de cómo integrar a los inmigrantes, refugiados o asilados, sino cómo devolverlos a sus países de origen9.

A las políticas restrictivas de Hungría, que construyó una valla con Serbia, con Croacia y con Rumanía, ignorando el acuerdo Schengen, y ha aprobado penas de cárcel de hasta tres años para la aquellos que intenten entrar irregularmente en el país, se han sumado otras10. El parlamento danés aprobó el 26 de enero de 2016 un proyecto de ley que incluye limitar la reagrupación familiar en el país, el endurecimiento de los criterios para obtener un permiso de residencia, y la confiscación de dinero y objetos de valor a los refugiados para costear su estancia, medidas que se unen a la posibilidad de detención policial a inmigrantes y solicitantes de asilo sin control judicial, aprobada en noviembre de 2016. También Suiza exige a los refugiados que entreguen al Estado los activos que tengan un valor superior a mil francos suizos, medida que también se ha aplicado en los estados federados alemanes de Babiera y Bade-Württemberg. En Alemania, se ha adoptado un acuerdo entre los partidos gobernantes para endurecer el derecho de asilo, dificultar la reagrupación familiar y acelerar las expulsiones.

Se han acogido medidas excéntricas, y tan polémicas que se han tenido que retirar, en ciudades de Reino Unido: en Cardiff, los solicitantes de asilo eran obligados a lucir pulseras identificativas; y en Middlesbrough, las puertas de las casas donde habitaban refugiados eran pintadas de rojo.

Además, los controles aduaneros temporales se han extendido por toda Europa, y se han adoptado restricciones y medidas discriminatorias en las políticas fronterizas y de asilo en Austria, Eslovenia y Macedonia. En algunos casos, se han escuchado afirmaciones xenófobas en contra de la inmigración musulmana, como en Bulgaria, República Checa o Eslovaquia. Y Alemania y Turquía han solicitado la intervención de la OTAN para frenar la entrada de refugiados a Europa.

Vemos voces generalizadas que recurren al uso de la inmigración y de los refugiados en clave populista y xenófoba en los discursos políticos (Wilder, Le Pen, UKIP, Pegida-Alternativa por Alemania, el Partido Popular Danés, o VOX), y distintos países de la Unión Europea (Austria, Dinamarca, Suecia, Alemania, Francia, Bélgica, Hungría...) y especialmente al Grupo de Visegrado (Hungría, Eslovaquia, Polonia y República Checa), responden a los flujos migratorios con medidas nacionalistas, que limitan derechos, y, sobre todo, con la limitación de la libertad de circulación. El Gobierno danés quiere habilitar un centro en una isla deshabitada (Lindholm) para recluir a criminales extranjeros pendientes de expulsión, una medida incluida en un paquete legal para endurecer la política de inmigración que ha generado controversia.

La UE está respondiendo a la mayor crisis migratoria de su historia, tanto de inmigrantes como de refugiados (y al que posiblemente sea su mayor desafío en décadas) levantando muros, instalando centros de internamiento masivo, con normas y políticas que recogen los contratos y compromisos de integración, y recortando derechos y libertades a nacionales y migrantes11.

La vulneración de los derechos básicos de un colectivo concreto no dejará indemnes los del resto de la sociedad, ya que antes o después se extenderá y afectará al sistema democrático y al Estado de Derecho, que en realidad se construyen en un entramado de vasos comunicantes de la dignidad humana de cada uno de los miembros de la comunidad socio-política.

Deportaciones masivas, vallas y alambradas, encarcelamientos, confiscaciones, o el establecimiento de elementos distintivos, además de limitar derechos humanos, son medidas que tienen un efecto devastador sobre personas y grupos vulnerables, tanto en aspectos económicos, como familiares, sociales y de solidaridad.

El discurso europeo frente al fenómeno migratorio se ha ido endureciendo a medida que se multiplicaban las llegadas y revela el grado de desesperanza y de impotencia que sienten los gobernantes comunitarios ante una crisis que los desborda. La xenofobia empieza a calar en la población europea12.

Europa tiene que actuar con coherencia, atacando el origen de los conflictos, articulando un plan de rescate económico de los países emisores de migrantes, y siendo coherente con sus teóricos principios fundamentales. En definitiva, siendo “Más Europa”, y defendiendo los derechos de inmigrantes y solicitantes de auxilio internacional.

La cumbre UE-Turquía de 7 de marzo en Bruselas, refrendada en el Consejo Europeo de 17 y 18 de marzo de 201613, a pesar de la protesta de Naciones Unidas, ha sido una respuesta equivocada a la situación de los demandantes de protección internacional, principalmente, porque conforme a su adopción hay dudas evidentes sobre su legalidad y habrá que buscar fórmulas para que se ajuste al Derecho Internacional14.

El polémico pacto incumple al menos cinco convenciones o tratados sobre derechos humanos: la Declaración Universal de los Derechos Humanos hasta la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, pasando por la Convención de Ginebra sobre los Refugiados (1951) o la propia Convención Europea de Derechos Humanos, en vigor desde 1953.

El pacto para frenar el incesante flujo de refugiados hacia Europa firmado con Turquía, cuestiona el derecho de asilo y vulnera la legislación humanitaria europea e internacional, que impide las expulsiones colectivas y las deportaciones a países “no seguros”, y se presenta como un acuerdo controvertido e ilegal, y una traición a los valores europeos15.

3. UNOS ÚLTIMOS PASOS COMUNITARIOS EN MATERIA MIGRATORIA EQUIVOCADOS. LA UE INSOLIDARIA Y EL CIERRE DE FRONTERAS16

El futuro de la UE está en juego. Europa sigue atrayendo a personas que se enfrentan a la persecución, pero la responsabilidad de recibirlos no está repartida por igual entre los Estados miembro. Las respuestas fragmentadas e inconsistentes a esta situación por parte de cada Estado y la ausencia de una respuesta en común han dado lugar a un tremendo sufrimiento. Los Estados de la UE deben empezar a percibir a Europa como un espacio único de asilo con un estatuto de asilo europeo y trabajar para alcanzar esos objetivos17.

Considerar los procesos migratorios, en su vertiente económica o en su vertiente de solicitud de protección internacional, únicamente como un problema “de fronteras físicas” es optar por una perspectiva parcial. Es necesario tener en cuenta las otras fronteras y recordar que la solidaridad procede de la sensibilización; puesta en común de mejores prácticas, informaciones y directrices comunes. Todo ello, además, en la idea de que es preciso otorgar la mayor protección posible a los refugiados.

La crisis migratoria, en especial la parte referida al asilo y refugio, será uno de los asuntos determinantes para Europa en las próximas décadas18.

La Comisión ha activado un mecanismo de redistribución de los refugiados desde Grecia e Italia, y un sistema de reubicación directamente desde Turquía. Se ha creado una controvertida guardia europea de fronteras para proteger la integridad de la zona Schengen. El tercer elemento del proyecto para gestionar la crisis migratoria es un cambio radical en el derecho de asilo.

La Comisión ha presentado una propuesta al Consejo Europeo y al Parlamento, con dos líneas maestras. Una, convertir la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) en una auténtica agencia federal, con amplios poderes y que debería centralizar las peticiones de asilo. Esa agencia permitiría agilizar la armonización de los procedimientos y de los estándares del derecho al asilo en toda la Unión. Y dos: un cambio del Reglamento de Dublín, la regulación que ha fracasado estrepitosamente en esta crisis y que establece que el refugiado debe pedir asilo en el país de entrada19.

Sin embargo, la principal política que ha ideado la Unión Europea para hacer frente a la crisis de refugiados arroja pobres resultados. El reparto de asilados por Europa es aún residual; no se han gestionado las peticiones de manera adecuada, y existen notables diferencias en el tratamiento de dichas solicitudes entre los diferentes Estados 20.

Pero, sobre todo, lo que se ha evidenciado, es una profunda división en el seno de Estados de la UE en esta materia. Frente a Estados como Alemania, Bélgica, Francia, Holanda o Finlandia, y los Estados a los que llegan el mayor número de refugiados, Grecia, España o Italia, se encuentran Austria, Hungría 21 y Polonia, que no han asumido hasta ahora ninguna acogida. A este grupo de países, hay que añadir República Checa, Eslovaquia y Rumanía, críticos con el sistema de reparto de refugiados, que siguen la estela de Hungría, que incluso ha llegado a convocar un referéndum para preguntar a la ciudadanía por la política comunitaria de refugiados22.

De hecho, en junio de 2017, la Comisión Europea envió cartas oficiales a la República Checa, Polonia y Hungría en el marco del procedimiento de sanciones contra esos países por su negativa de acoger refugiados23.

La Cubre de Bratislava celebrada el 16 de septiembre de 2016, en un momento crítico para el proyecto europeo, dedicada a diagnosticar el estado actual de la Unión Europea y a deliberar sobre el futuro común, se ha centrado en la seguridad, la inmigración y la economía, para recuperar la unidad y la confianza de los ciudadanos. En materia de Fronteras exteriores, se propone la adopción de medidas para reforzar los controles en las fronteras exteriores de la UE. También en materia de refugiados, se ha producido un debate sobre el reparto de cuotas, asunto en el que se han reiterado las enormes divergencias entre los países miembro de la UE.

En materia de migración y fronteras exteriores, el Acuerdo de Bratislava se marca como objetivos:

- No permitir nunca que vuelvan a producirse flujos incontrolados, y seguir reduciendo el número de migrantes irregulares.

- Garantizar el pleno control de nuestras fronteras exteriores y restablecer Schengen, y

- Ampliar el consenso existente en la UE respecto a la política migratoria a largo plazo y aplicar los principios de responsabilidad y solidaridad.

Para lo cual, se plantean como medidas concretas:

1. compromiso pleno de aplicar la declaración UE-Turquía y de seguir apoyando a los países de los Balcanes Occidentales;

2. compromiso de una serie de Estados miembros, de ofrecer asistencia inmediata para reforzar la protección de la frontera de Bulgaria con Turquía, y de seguir prestando apoyo a otros Estados de primera línea;

3. plena capacidad en materia de reacción rápida por parte de la Guardia Europea de Fronteras y Costas;

4. pactos sobre migración para la cooperación y el diálogo con terceros países con objeto de reducir los flujos de migración ilegal y aumentar las tasas de retorno de migrantes, que deberá evaluar el Consejo Europeo de diciembre;

5. continuación de la labor para ampliar el consenso de la UE en relación con la política migratoria a largo plazo, también en lo relativo al modo de aplicar en el futuro los principios de responsabilidad y solidaridad.

Con ello, se da cumplimiento a la Agenda Europea de Migración de 13 de mayo de 2015, en la que se proponen, tanto medidas inmediatas para hacer frente a la crisis en el Mediterráneo como acciones que se han de emprender a lo largo de los próximos años al objeto de gestionar más efectivamente todos los aspectos de la inmigración24.

Con anterioridad a la Cumbre de Bratislava, se aprueba el Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas25.

En definitiva, se intentan adoptar medidas tendentes a paliar la crisis migratoria y de asilo que sufre la UE, pero que son adoptadas sin unanimidad ni apoyo por parte de determinados Estados, que no son capaces de aceptar el principio de solidaridad con los Estados que sufren una mayor presión, y de manera atropellada, puesto que la UE ha sido incapaz de establecer una política común migratoria y de asilo.

En marzo de 2018, la Comisión publicó un informe de situación sobre la aplicación de la Agenda Europea de Migración en el que se examinan los progresos realizados y las deficiencias detectadas en la aplicación de la Agenda, y se vuelven a poner de manifiesto las insuficiencias del modelo migratorio común, y el incumplimiento por parte de algunos Estados de la UE de las obligaciones asumidas: “Europa necesita gestionar mejor la migración en todos los aspectos”, desde el imperativo humanitario, la necesidad de la solidaridad y los retos demográficos y de competencias.

4. A MODO DE CONCLUSIÓN. ESTADO DE LA CUESTIÓN Y PROPUESTAS DE MEJORA

Las migraciones son una constante en la historia de la humanidad. Las personas que intentan alcanzar las costas europeas lo hacen por distintos motivos y por distintos medios. Procuran utilizar vías legales, pero también están dispuestas a arriesgar sus vidas para escapar de la opresión política, la guerra y la pobreza, así como para reunirse con sus familias, trabajar y educarse.

En los últimos años, Europa ha experimentado el mayor desplazamiento masivo de personas desde la Segunda Guerra Mundial. Más de un millón de refugiados y migrantes han llegado a la Unión Europea, la mayor parte de ellos huyendo de la guerra y el terror en Siria y en otros países en conflicto.

La crisis migratoria sitúa a Europa frente a una de las mayores afluencias de refugiados en décadas, puesto que se trata de una crisis de refugiados, y no solo un fenómeno migratorio.

La mayoría de estos movimientos de población se caracterizan por una migración forzada de víctimas de conflictos armados 26 , persecuciones, pobreza, cambio climático o violaciones masivas de los derechos humanos; y por la acción de redes delictivas transnacionales de tráfico ilícito de inmigrantes - que los expone al transporte en condiciones peligrosas o degradantes - y de trata de personas - con el propósito de explotación de los migrantes vulnerables, principalmente mujeres y niños27, ante los que la UE no ha respondido de manera adecuada.

La cuarta dimensión substantiva del proyecto europeo se refiere a su papel como actor global en un sistema internacional caracterizado por rápidos e intensos procesos de cambio en la naturaleza, las fuentes y las pautas de distribución del poder. Solo a través de una acción exterior común, y en particular mediante la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), incluyendo la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), se lograría que los Estados miembros y la UE como tal, sigan siendo relevantes y puedan promover en el exterior tanto sus intereses como sus valores.

La perspectiva global e integrada para la política migratoria comunitaria planteada por la UE, y formalmente apoyada por los gobiernos de los Estados miembros, se está revelando, simplemente, como una declaración de principios. En realidad, en los últimos años, la UE ha demostrado una absoluta incapacidad para elaborar una política migratoria común, coherente y multidimensional: la gestión de la inmigración se sigue caracterizando más bien por la externalización de las fronteras comunitarias, la lucha contra la inmigración “no controlable”, y la definición de estatus jurídicos distintos y discriminantes entre el colectivo migrante. Esta visión se manifiesta cada vez más incompleta y unilateral, además de insuficiente y equivocada. El control de las fronteras a cualquier precio está suponiendo la falta de criterios de transparencia, legalidad y humanidad, así como de las violaciones de la legalidad y de los derechos humanos de las personas migrantes28.

Si realmente perseguimos pasar de una sociedad del menosprecio a una sociedad de respeto, conviene trabajar en dos ámbitos estrechamente ligados. De un lado, en la gestión de los complejos movimientos migratorios de una forma distinta al tratamiento en clave de seguridad. De otro lado, en la gestión de la convivencia de una forma que supere el mero respeto pasivo y alcance al reconocimiento activo de la diversidad.

A partir de Ámsterdam, la UE deja de ser sólo una comunidad económica para convertirse en una “Comunidad de valores”. En materia migratoria, podemos observar una actitud débil, heterogénea y dispersa en los Estados de la UE29, que unida a la grave crisis económica y a la situación terrorista, viene a corroborar la heterogeneidad de respuestas de los Estados miembros de una “Unión” que, ante las cuestiones básicas, aparece como manifiestamente “desunida”30.

El pluralismo y la tolerancia son ingredientes de una identidad europea, marcada por el reconocimiento de los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad, y la solidaridad, y los principios de democracia y Estado de Derecho, reconocidos, tanto en la Carta de Niza, como en el Tratado de Lisboa, y que pretenden eliminar diferencias interpretativas y aplicativas entre los Estados miembro31.

El carácter plural y abierto del sistema de valores europeo, debe de presentarse con una inequívoca vocación universalista y multicultural32.

Sin embargo, la realidad de la política migratoria común europea es diametralmente distinta: nuestras democracias han optado por limitar la inmigración y sancionar las entradas irregulares, y las condiciones de vida de los inmigrantes en situación irregular y de los solicitantes de protección internacional no son una prioridad para los gobiernos, lo que atenta gravemente a su dignidad.

El acuerdo de 2016 con Turquía, y el incumplimiento de la mayor parte de los Estados a la cuota de refugiados que tenían que admitir, pone de manifiesto cómo cada estado ha adoptado una postura en la aplicación de las políticas migratorias, y, sobre todo, muestran que la aplicación del derecho nacional e internacional en materia migratoria se hace a conveniencia propia, generando con ello un espacio de inseguridad jurídica y de violación fragante no solo del Derecho Internacional en materia de derechos humanos y de refugio, asilo y protección internacional, sino también de la Convención de Naciones Unidas sobre el derecho del mar, el Convenio Internacional para la Seguridad Internacional para la seguridad de la vida humana en el mar y el Convenio Internacional sobre búsqueda y salvamento marítimos, y de la jurisprudencia del TEDH en materia de obligaciones respecto a las personas se encuentran en alta mar (STEDH caso Hiri Jamaa y otros contra Italia, de 23 de febrero de 2012), y en materia de devoluciones y expulsiones33, además del principio de “no devolución”, existen normas y jurisprudencia suficiente sobre la “naturaleza del riesgo”34; la “evaluación del riesgo”35; la noción de “protección suficiente”36; la “protección en el interior de un país y la reinstalación interna”37; las “expulsiones colectivas”38; los “obstáculos a la expulsión fundadas en otros motivos reconocidos como derechos humanos”39, o la “seguridad en otro país” -o concepto de “país seguro”40-, y también sobre la “exclusión de protección internacional” 41 , y el propio “cese de la protección internacional”42, que aseguran un trato en materia de asilo y refugio plenamente coincidente con estándares internacionales sobre derechos humanos43.

Todo ello pone de manifiesto el resquebrajamiento del concepto “unión” dentro de la UE y una total deformación del carácter imperativo de las normas internacionales cuando tienen como destinatarios a los Estados que, presumiendo de ser Estados de Derecho, continúan obviando las reglas que ellos mismos se han comprometido a atacar, convirtiendo el derecho referente a inmigración, asilo y refugio, en un “derecho devaluado”, sometido al albedrío y voluntad de unos gobernantes que saben que pueden incumplir las leyes sin consecuencias y, en algunos casos, con el apoyo de sus conciudadanos44.

Quince años después de los primeros intentos de elaborar una política migratoria común, persiste un gran desfase entre la práctica y los principios y valores comunitarios.

Ante la crisis política en torno a la inmigración, la opción de blindar las fronteras exteriores se convierte, tras la “minicumbre” de junio de 2018 celebrada en Bruselas y las conclusiones del Consejo Europeo de 29 de junio de 2018, como la única forma de lograr cierto consenso. Europa busca cerrar las puertas a los inmigrantes económicos, y regular, mientras tanto, las vías de llegada de aquellos con posibilidades de lograr protección internacional. Las tres medidas que se han propuesto: reforzar la vigilancia fronteriza aumentando el control del Frontex, lograr acuerdos con terceros países, similares al de Turquía, y crear “centros cerrados” y “plataformas externas de desembarco”, apuntan a la idea de blindaje, obvian la solución a los problemas migratorios, y alteran los principios comunitarios en materia de derechos, y las propias recomendaciones de la UE45.

La Cumbre de Salzburgo de septiembre de 2018 ha vuelto a evidenciar un enfrentamiento entre los distintos Estados en política migratoria, y los incumplimientos y enfrentamientos en materia de asilo y refugio han sido más que evidentes46, sin que se hayan producido sanciones importantes.

En las últimas cumbres comunitarias se han adoptado diversos acuerdos en materia migratoria:

- El fortalecimiento de los controles externos en las fronteras, con un incremento en la ayuda financiera para Turquía y países del norte de África.

- Explorar la posibilidad de “plataformas regionales de desembarco” fuera de la UE donde se procesarán a los refugiados y migrantes, con el objetivo de poner fin al negocio de contrabando de personas.

- Medidas internas de los Estados miembros para evitar que los migrantes se trasladen de un país a otro dentro de la UE.

- Incrementar los esfuerzos para “evitar el desarrollo de nuevas rutas marítimas o terrestres” hacia Europa.

- Mayor inversión en África para ayudar al continente a lograr “una transformación socioeconómica sustancial” para que la gente “no tenga que dejar su país buscando una mejor vida”.

- Trabajar más para reformar la política de asilo de la UE, incluidos cambios en el llamado Reglamento de Dublín, bajo el cual los migrantes deben ser considerados para asilo en el primer país adonde lleguen.

Sin embargo, el papel de la UE en materia migratoria y de protección internacional, debe de ser otro, y en esta materia, la acogida y la inclusión son los grandes desafíos para una “comunidad de Derecho y de derechos”.

A pesar de que el número de inmigrantes que llegan a la UE ha caído desde el 2015 y de que los residentes extracomunitarios sólo representan el 4,2% de la población de la UE, la inmigración domina el debate europeo desde que da réditos electorales al populismo ultranacionalista.

La UE sufre ahora las consecuencias de la negligencia con que los gobiernos han tratado las cuestiones migratorias en Europa occidental desde hace décadas y de la insolidaridad de la mayoría de países ante la llegada masiva de inmigrantes a través del Mediterráneo desde el 2011. El desinterés político ha conducido a un fracaso de la integración de los inmigrantes, concentrados en barrios abandonados a su suerte, en los que el crecimiento de la población no ha ido acompañado del aumento de los recursos en educación, sanidad, vivienda y protección social, sino todo lo contrario.

Establecer las medidas necesarias para garantizar el respeto de los derechos humanos en el control de fronteras, y adoptar un Plan de Acción a nivel comunitario para dar respuesta adecuada al incremento de llegadas de personas migrantes y refugiadas, son los grandes retos de la UE.

Existen cuestiones esenciales que la UE y los Estados deben poner en marcha para garantizar el respeto de los derechos de las personas migrantes y refugiadas en las fronteras, y entre ellas, adquieren un papel esencial: incrementar los recursos técnicos y económicos destinados a las operaciones de rescate, favoreciendo un enfoque multidisciplinar y no militarizado en el rescate y salvamento de las personas migrantes y refugiadas; la Unión Europea debe poner fin a las políticas de externalización de fronteras: poner fin a las devoluciones ilegales en frontera, garantizando el acceso a los procedimientos legales establecidos y a las garantías debidas: acceso a la información, asistencia letrada, intérprete, acceso a tutela judicial y posibilidad de solicitar protección internacional; potencias las vías legales de acceso a la protección, y, también garantizar e implementar sistemas de alerta temprana para la detección y protección inmediata de personas con necesidades especiales, que permitan asegurar un tratamiento diferenciado que responda a las necesidades de personas en situación de especial vulnerabilidad en la tramitación de solicitudes de asilo47.

5. ANEXO. EL PACTO SOBRE MIGRACIONES. ¿UNA PUERTA ABIERTA A LA ESPERANZA?

En la Declaración de Nueva York sobre Refugiados y Migrantes, adoptada en septiembre de 2016 48 , la Asamblea General de Naciones Unidas decidió desarrollar un pacto mundial para establecer una migración segura, ordenada y regular. El proceso para desarrollar este pacto mundial sobre migración que empezó en abril de 2017, culmina en 2018 con la celebración de una conferencia intergubernamental en Marrakech sobre migración internacional con la adopción del Pacto Mundial de la Migración Segura, Ordenada y Regular.

Se trata del primer intento para gestionar los flujos migratorios de forma integral y a escala internacional. Refleja el entendimiento común de los Gobiernos de que la migración que cruza fronteras es, por definición, un fenómeno internacional y que para gestionar con efectividad esta realidad global es necesaria la cooperación para ampliar el impacto positivo para todos49.

El Pacto mundial sobre migración se desarrollaría en el marco de la meta 10.7 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en el que cada Estado miembro se compromete a una cooperación internacional fortalecida para facilitar las migraciones ordenas, seguras, regulares y responsables. Su campo de acción está establecido en el Anexo II de la Declaración de Nueva York y su propósito es50:

- Tratar todos los aspectos de la migración internacional, incluyendo las cuestiones de tipo humanitario, de desarrollo y de derechos humanos, entre otros aspectos.

- Contribuir con la gobernanza mundial y fortalecer la cooperación sobre la migración internacional.

- Crear un marco legal para una cooperación internacional integral que beneficie a los migrantes y a la movilidad humana.

- Presentar una amplia gama de compromisos prácticos, medios de ejecución y un marco de revisión y seguimiento en materia de migración internacional, y todas sus dimensiones, para todos los Estados miembros.

- Seguir la senda marcada por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo.

- Basarse en la Declaración del Diálogo de Alto Nivel sobre la Migración Internacional y el Desarrollo, aprobada en 2013.

Al adoptar la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas reconocieron la necesidad de un enfoque integral de movilidad humana y una mayor cooperación a nivel mundial. Con ella se comprometieron a51:

- Proteger la seguridad, la dignidad y los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos los migrantes, independientemente de su estatus migratorio y en todo momento;

- Apoyar a los países a rescatar, recibir y acoger a un gran número de refugiados y migrantes;

- Integrar a los migrantes – atendiendo a sus necesidades y capacidades, así como a las de las comunidades receptoras – en los marcos de asistencia humanitaria y de asistencia para el desarrollo y en la planificación;

- Combatir la xenofobia, el racismo y la discriminación contra todos los migrantes;

- Desarrollar, mediante un proceso dirigido por el Estado, principios no vinculantes y directrices voluntarias sobre el trato de los migrantes en situaciones de vulnerabilidad; y

- Fortalecer la gobernanza mundial de la migración, incluida la incorporación de la OIM en la familia de las Naciones Unidas y el desarrollo de un pacto mundial para una migración segura, ordenada y regular

El Pacto se estructura en torno a 23 grandes objetivos. Entre esas metas, hay algunas genéricas como la cooperación para abordar las casusas que motivan la migración o mejorar las vías de migración legal. Pero también hay compromisos concretos, como medidas contra la trata y el tráfico de personas; evitar la separación de las familias; usar la detención de migrantes sólo como última opción, o reconocer el derecho de los migrantes irregulares a recibir salud y educación en sus países de destino.

Los Estados se comprometen también a mejorar su cooperación a la hora de salvar vidas de migrantes durante sus viajes, con misiones de búsqueda y rescate, y garantizando que no se perseguirá legalmente a quien les dé apoyo de carácter “exclusivamente humanitario”.

Además, los gobiernos prometen garantizar un regreso “seguro y digno” a los inmigrantes deportados y no expulsar a quienes se enfrentan a un “riesgo real y previsible” de muerte, tortura u otros tratos inhumanos. Los países de origen deberán readmitir siempre a sus nacionales y ofrecerles documentación de identificación adecuada.

El acuerdo no es vinculante y deja claro que cada Estado es soberano para determinar sus propias políticas en este ámbito. No es jurídicamente vinculante, pero es poderosísimo políticamente. No tenemos ninguna duda de que todos los Estados miembros se van a sentir políticamente comprometidos por él y en la práctica totalmente beneficiados.

El Pacto Global sobre Migración no solo no obliga a nadie sino que se sostiene en base a la voluntad de cada Estado, ya que depende de la “cooperación bilateral, regional y multilateral”, y esto hace muy complicada su aplicación. Pero lo importante, es el espíritu del documento. Sobre todo cuando afirma que “la migración ha sido parte de la experiencia humana a través de la historia, y reconocemos que ha sido una fuente de prosperidad, innovación y desarrollo sostenible en nuestro mundo globalizado, y esos impactos positivos pueden ser optimizados mejorando la gobernanza de la migración”.

El Pacto es el primer marco global para la gobernanza global y cooperación internacional sobre migración; acordarlo es una prueba para el multilateralismo y para la capacidad de Naciones Unidas para responder ante asuntos globales.

En el ámbito europeo, es de destacar que durante todo el proceso, la Unión Europea, con la excepción de Hungría, ha negociado en bloque. El portavoz europeo ha tenido que iniciar todas sus intervenciones especificando que hablaba en nombre de “27 países de la Unión Europea”. Hungría, a diferencia de Estados Unidos, no se apartó de las negociaciones, pero ya ha informado que no firmará el acuerdo. El Pacto también ha provocado problemas en el gobierno de Bélgica, puesto que los partidos antiinmigración han convertido su aprobación en un campo de batalla. Otros países de la UE como Austria, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Italia y Bulgaria, tampoco piensan validarlo. La Unión Europea y sus Estados miembros han participado en los debates desde el principio. Pero cuando llega el momento de firmarlo, la UE llega dividida entre quienes lo rechazan, quienes lo apoyan y a quienes les empieza a temblar el pulso por la presión de la extrema derecha.

Fuera del mapa comunitario, Estados Unidos, Suiza, Israel, Chile y Australia también se han desmarcado, aduciendo la pérdida de soberanía y criticando que el documento no distinga entre emigración legal e ilegal. Recientemente, Brasil ha anunciado que abandona el Pacto.

También producto de la Declaración de Nueva York sobre Refugiados y Migrantes, emitida por la Asamblea General de la ONU el 19 de septiembre del 2016, y de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, es el Pacto Global sobre Refugiados

El Pacto Mundial sobre Refugiados incluye dos partes complementarias:

1. El Marco de Respuesta Integral para los Refugiados, acordado los Estados Miembros en el Anexo I de la Declaración de Nueva York, complementado por el párrafo del preámbulo y el párrafo final;

2. Un Programa de Acción que apoye el Marco e incluya medidas realizables - tanto por Estados Miembros como por otros interesados - para asegurar su completa implementación que incluye:

a. Mecanismos para compartir cargas y responsabilidades a través de un Foro Global de Refugiados (cada cuatro años), mecanismos nacionales y regionales para situaciones específicas y herramientas como financiamiento, alianzas y recopilación y distribución de datos.

b. Áreas que necesitan apoyo, desde la recepción y admisión, la satisfacción de las necesidades y el apoyo a las comunidades, hasta las soluciones.

El Pacto Mundial sobre Refugiados apunta a fortalecer la respuesta internacional a los grandes movimientos de refugiados y las situaciones prolongadas de refugiados. Sus cuatro objetivos clave son:

1. Aliviar las presiones sobre los países que acogen refugiados;

2. Desarrollar la autosuficiencia de los refugiados;

3. Ampliar el acceso al reasentamiento en terceros países y otras vías complementarias;

4. Fomentar condiciones que permitan a los refugiados regresar voluntariamente a sus países de origen con condiciones de seguridad y dignidad.

Los resultados del Pacto Mundial sobre Refugiados no han sido los deseados, y en ello han tenido una fuerte responsabilidad los Estados de la UE, que, desde el comienzo de su negociación, atacaban la capacidad de las ONG para rescatar a personas refugiadas abandonadas a su suerte en el mar e ideaban nuevos planes para disuadirlas y detenerlas.

En conjunto, los dos documentos consensuados adquieren una importancia trascendental, porque es la primera vez que Naciones Unidas plantea un diálogo global sobre migraciones y refugiados en los que considera imprescindible la cooperación y colaboración entre países de origen, destino y tránsito.

Notas