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Recepción: 26/07/19
Aprobación: 26/08/19
DOI: https://doi.org/10.35247/buengob_27_04
Resumen: Las Comunidades Autónomas, actualmente inmersas en un profundo debate sobre su devenir en el marco del estado español, son entidades con cierta autonomía legislativa que manejan un importante volumen de fondos públicos. Por su incuestionable interés, hemos elegido que sean el ámbito territorial de nuestro estudio que se ocupa de analizar sus portales de datos abiertos. La investigación evalúa las opciones de interacción disponibles en dichos repositorios que están relacionadas con dos pilares del gobierno abierto: la participación y la colaboración, ocupándose de aspectos tales como las posibilidades de realizar solicitudes, la existencia de redes sociales o la sindicación de contenidos. Para ello se visitan los portales de datos abiertos autonómicos en dos ocasiones, en primer lugar, coincidiendo con la eclosión de las iniciativas en 2014 y, en segundo lugar, cuatro años después. Los resultados observados deben ser calificados como pobres, ya que mientras que los portales recientemente inaugurados solo incorporan información de contacto, los anteriormente existentes no presentan prácticamente avances y si importantes retrocesos en cuanto a las posibilidades de sindicación de contenidos web.
Palabras clave: Datos Abiertos, Participación, Colaboración, Gobiernos Regionales, Páginas Web.
Abstract: The Autonomous Communities, currently immersed in a deep debate about their future within the normative framework of the Spanish state, are entities with a certain legislative autonomy that manage an important volume of public funds. For their unquestionable interest, they have been chosen as the territorial scope of our study, which focuses on analyzing their open data portals. The research evaluates the interaction options available in the websites associated with two pillars of open government: participation and collaboration, dealing with the possibilities of requesting information, the existence of social networks or the contents syndication. To this end, the regional open data portals were visited on two occasions, first, coinciding with the emergence of the initiatives in 2014 and, secondly, in 2018 (four years later). The results should be classified as poor, the recently inaugurated portals only incorporate contact information, and the previously existing ones do not present advances but important recessions in terms of the possibilities of web syndication
Keywords: Open data, Participation, Collaboration, Regional Governments, Website.
INTRODUCCIÓN
España se ha convertido, posiblemente, en el país más descentralizado de Europa occidental (Rodríguez-Pose y Gill, 2003) y en uno de los países más descentralizados del mundo (Turrillo Jimeno, 2012). Ha superado, en la transferencia de competencias, a otras naciones de reconocida tradición federalista como Alemania en tan solo cuatro décadas (Martínez-Vazquez, 2014), llegando a ser considerado como un país cuasi-federal (Bastida et al., 2019).
Sus Comunidades Autónomas (CC. AA.) cuentan con cierta autonomía política (Fernández Leiceaga y Lago Peñas, 2013), gestionando, según datos del Ministerio de Hacienda y Función Pública para 2017 aproximadamente el 35% del presupuesto nacional, constituyendo el segundo subsector de mayor importancia dentro de las administraciones públicas (Melián González et al., (2017). Estas CC. AA., sin ser el nivel de gobierno más cercano a los ciudadanos, están manejando partidas de elevada sensibilidad como los Servicios Sociales, la Sanidad y la Educación (Fernández Llera y Morán Méndez, 2013), lo que acrecienta nuestro interés en estudiar de qué forma están comunicando su desempeño y/o contribuyendo a la implantación del gobierno abierto.
Y es que, según muestra el metaestudio de Rodríguez Bolívar et al. (2013), el ámbito regional no es el más analizado por la literatura que se ocupa de la divulgación de la información económico-financiera. De hecho, en nuestro país tan solo hemos encontrado un puñado de investigaciones centradas en la publicidad de información transparente por medios electrónicos de los gobiernos intermedios, como son las de Beltrán-Orenes y Martínez-Pastor (2019), Curto-Rodríguez (2015, 2016, 2017a, 2017b), Fundación Orange & Arvo consultores y tecnología. (2014), García-García y Curto-Rodríguez (2018a, 2018b), Sierra-Rodríguez (2017) y Vicente-Paños y Jordán-Alfonso (2017).
No obstante, de los tres pilares del gobierno abierto señalados por el presidente de los EE. UU. (Obama 2009a): transparencia, participación y colaboración soslayaremos el más transitado camino de la transparencia para ocuparnos con más detalle en las posibilidades de colaboración y de participación presentes en una de las herramientas más innovadoras de la reutilización de la información del sector público y del open government como son los portales de datos abiertos (PDA), sitios web decididamente impulsados por otro memorándum (Obama 2009b) en los que España es un referente de buenas prácticas y uno de los líderes europeos según el estudio Open Data best practices in Europe’s Top Three Performers (European data portal, 2018).
Tras esta introducción, el manuscrito se organiza presentando el marco teórico, la recogida de información autonómica, el análisis de resultados y las principales conclusiones alcanzadas.
1. GOBIERNO ABIERTO, COLABORACIÓN, PARTICIPACIÓN Y PORTALES AUTÓNOMICOS ESPAÑOLES DE DATOS ABIERTOS
El Gobierno Abierto es el resultado de la evolución de nuestros principios democráticos dentro de un estado de derecho en el que los ciudadanos reclaman mayor participación en los asuntos públicos (Clastornik, 2013). Su leitmotiv es que los agentes sociales han de situarse en el epicentro de los asuntos públicos (Martín González, 2013), promoviendo un tipo de relación distinta con las administraciones públicas al que estamos acostumbrados (Ramírez-Alujas, 2010; Martínez Puón, 2013), evolucionando, por tanto, a un modelo que escucha a la sociedad y toma las decisiones basándose en sus preferencias y necesidades que se apoya en los pilares de la transparencia, la participación y la colaboración.
La transparencia es la dimensión más investigada del gobierno abierto, siendo su eje articulador (Valenzuela Mendoza, 2015). Es, junto con el acceso a la información pública y la rendición de cuentas, clave para el desarrollo democrático de un Estado constitucional de derecho (Matute González, 2019) al proporcionar al público información acerca de lo que el Gobierno está haciendo (Kopits y Craig, 1998), constituyendo un eficiente antídoto contra la corrupción (Bakar y Saleh, 2011; Tejedo-Romero y Ferraz Esteves de Araujo, 2018).
Hoy en día que las administraciones públicas proporcionen información a sus ciudadanos es algo natural (Campos Acuña y Vaquero García, 2019), aunque no debemos conformarnos con la unidireccionalidad en la relación gobierno-ciudadanía. Tiene que existir una interacción que facilite la participación colaborativa definida por Mariñez Navarro (2012) como el potencial que incluye las distintas voces en el proceso de la política pública y de la hechura misma de las decisiones, permitiendo que la sociedad intervenga en un escenario donde los mejores talentos podrían no estar gestionando los asuntos públicos (De la Nuez, 2012).
Para Martínez Puón (2012) lo atractivo de la idea de Gobierno Abierto, es hacer las cosas más allá de los propios gobiernos, transformando no sólo las administraciones públicas sino también la ciudadanía, siendo necesario por tanto profundizar en los otros dos pilares del open goverment: participación y colaboración. La participación va a permitir al público contribuir con ideas y conocimientos de forma que el gobierno pueda tenerlas en cuenta en la formulación de políticas, mientras que la colaboración debe ser capaz de involucrar a los ciudadanos en el trabajo de las administraciones públicas favoreciendo un traspaso de poder en la ejecución de las distintas políticas gubernamentales (Gonzalo, 2012), al apostar por la inteligencia colectiva y la innovación (Valenzuela Mendoza, 2013).
Es necesario, además, que para monitorizar de forma efectiva el control de la gestión de los fondos públicos, todos los interesados deben poder preguntar, sugerir, requerir, dialogar o debatir sobre cualquier información relacionada con la rendición de cuentas sin tener que esperar a que esta sea divulgada de forma proactiva por unos gobiernos que empiezan aprovechar las potencialidades interactivas de las tecnologías sociales (Criado y Villodre, 2018) generadoras de grandes expectativas de mejora en las áreas de transparencia, colaboración y participación (Bertot et al., 2010) y fundamentales en la nueva ruta democrática (Mariñez Navarro, 2017).
La Red, un ágora donde la sociedad puede expresar sus preocupaciones y organizarse para participar activamente (González Martínez, 2018), ha favorecido el desarrollo de iniciativas relacionadas con el gobierno abierto como son los portales de transparencia y los portales de datos abiertos, que sí bien coinciden en ser medios específicos de divulgación gubernamental presentan distinto enfoque. Los portales de transparencia suministran, de forma sencilla, información asociada a la rendición de cuentas en formatos, generalmente, poco reutilizables como pdf o html. Los PDA o portales open data, por el contrario, albergan información de todo tipo[1] (sin descuidar información relativa a la transparencia activa) pero con licencias libres y formatos reutilizables facilitando ser procesados como materia prima en el ejercicio de la participación y la colaboración (García-García y Curto Rodríguez, 2018).
Los PDA han tenido un crecimiento exponencial desde el lanzamiento en 2009, de data.gov el portal estadounidense, llegando hasta las 2 600 iniciativas que en la actualidad identifica open data inceptión (https://opendatainception.io/). Por ello, hemos decidido centrar nuestra investigación en los PDA (autonómicos españoles) realizando dos visitas: una en 2014, cuando ya existían la mayor parte de los PDA, y otra en 2018. De esta forma vamos a poder analizar, tanto la situación actual, como la evolución a lo largo del tiempo en la existencia de herramientas favorecedoras de la participación y la colaboración: formularios de contacto, blog, redes sociales y sindicación de contenidos[2].
La tabla 1 muestra, de forma clara, que las CC. AA españolas se han sumado al movimiento de los datos abiertos pasando, de los once repositorios autonómicos existentes a comienzos de 2014, a catorce iniciativas en 2016 (cuando se incorporan Canarias, Comunidad Valenciana y Principado de Asturias), y a un total de quince en 2018 gracias a la reciente inclusión del portal murciano. El total de datasets albergados ha pasado, desde los 5 000 del 2014, a los 8 000 del 2016, y a los más de 11 000 en 2018 constatando que los PDA están al servicio de la divulgación de información, pero ¿Qué ha pasado con la participación y la colaboración?, a tal efecto se reserva el siguiente apartado.
Portales de datos abiertos españoles operativos en 2014,2016,2018 y sus direcciones web
Fuente: elaboración propia.
2.POSIBILIDADES DE PARTICIPACIÓN Y COLABORACIÓN EN LOS PORTALES AUTÓNOMICOS DE DATOS ABIERTOS
Este apartado da comienzo con la revisión detallada de las principales opciones de participación y colaboración presentes en los PDA autonómicos españoles: realizar solicitudes, interactuar mediante un blog, de mantenerse informado de las actualizaciones mediante la sindicación de contenidos y del análisis de las redes sociales existentes.
ANDALUCÍA (ADN)
“Andalucía datos abiertos” permite la solicitud de datasets. Dicha petición se publica en la misma página permitiendo ser votada por otros usuarios y mostrando, en tiempo real, el número de votos recibidos gracias a la herramienta UserVoice, que ha pasado de 35 peticiones activas en 2014, a 64 en 2018. También está habilitada otra solicitud, la de sugerir el desarrollo de una aplicación, que ha pasado de ofertar un simple enlace para el envío de un correo electrónico a contener una invitación detallada al desarrollo incorporando instrucciones al respecto. Lamentamos la desaparición de la posibilidad de Sindicación de contenidos (RSS) 2018. A pesar de ello, observamos la apertura de un canal de Twiter específico no existente en 2014.
ARAGÓN (ARA)
“Aragón open data” reserva la solicitud proactiva de colaboración en su apartado “Colabora”. También dispone de la aplicación UserVoice que pasa, de recoger en 2014 nueve peticiones de suministro de datasets, a un total de 24 en 2018, y del correo opendata@aragon.es para solucionar cualquier tipo de duda. En cuanto al resto de las opciones, apreciamos que sigue sin estar disponible la sindicación de contenidos vía RSS específico para el portal y que, dentro del apartado de redes sociales, únicamente se encuentra un perfil de Facebook y Twitter del observatorio aragonés de la sociedad de la información[3], que entendemos no presenta un enfoque exclusivo al servicio de los datos abiertos.
CANARIAS (CNR)
La autonomía canaria no disponía de PDA en 2014. En 2018 “Datos Abiertos Canarias” permite localizar, dentro del menú “Colabora”, la opción “Ideas” que incluye un formulario para enviar sugerencias, así como otro formulario para consultar dudas. El sitio web ofrece igualmente un blog que contiene un total de 15 aportaciones y comentarios, aunque carece de redes sociales y de sindicación de contenidos.
CANTABRIA
En 2014 no existía en Cantabria ninguna iniciativa relacionada con los datos abiertos. En 2018, conseguimos localizar un enlace dentro de la página web del Instituto Cántabro de Estadística que nos lleva a una especie de portal de datos abiertos pero al tratarse de una versión beta (provisional y no necesariamente exenta de errores), presentar una estructura singular y ofertar información desagregada, decidimos excluirla del estudio.
CASTILLA LA MANCHA (CTM)
En su lanzamiento “Datos abiertos de Castilla-La Mancha” disponía del menú “Dialoga”, para recoger las solicitudes proactivas de colaboración y de la herramienta UserVoice y “Reutiliza” con la función de invitar a las entidades desarrolladoras al envío de aplicaciones de cara a una eventual inclusión en el portal. También hemos encontrado la posibilidad de enviar cualquier comentario a la dirección habilitada al efecto: webmaster@jccm.es. En 2018, observamos que se mantienen los menús “Participa” y “Colabora” (si bien UserVoice ha desaparecido), y que siguen sin incorporarse la posibilidad de sindicar contenidos y las redes sociales.
CASTILLA Y LEÓN (CTL)
“Datos Abiertos de Castilla y León” no ha experimentado cambios en el periodo estudiado. Sigue ofertando tan solo una posibilidad de interactuación, la solicitud proactiva de colaboración (mediante dos formularios que permiten enviar la consulta vía correo electrónico: uno de solicitud de apertura de datos y otro de solicitud de difusión de aplicaciones). La sindicación de contenidos sigue sin estar disponible, al igual que ocurre con las redes sociales.
CATALUÑA (CAT)
El portal Dades Obert Gencat ha experimentado profundos cambios, tanto en los datasets ofertados (fruto de una profunda restructuración de la información para facilitar su reutilización) como en las posibilidades de interacción existentes. Las solicitudes de colaboración con los requerimientos: ¿Qué datos creéis que tendrían que abrirse? ¿Conocéis algún ejemplo? y ¿Tenéis ideas de aplicaciones?, se han convertido en un formulario genérico para envíos de correos electrónicos. La sindicación de contenidos vía RSS, anteriormente accesible desde la página principal del portal, ha desaparecido. A pesar de ello las redes sociales siguen operativas: perfil Datos Abiertos Generalitat de Catalunya en Facebook y Twitter.
COMUNIDAD DE MADRID
La dirección web https://datos.madrid.es/portal/site/egob/ alberga la iniciativa del ayuntamiento, por ello, la Comunidad de Madrid es la única autonomía que no dispone de portal de datos abiertos, ni siquiera de una versión beta como Cantabria
COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA (NAV)
El portal navarro mantiene gran parte de las opciones existentes en 2014. Permite contactar con los responsables del PDA, mediante dos formularios web (uno en el apartado “buenas prácticas” y otro en “solicitud de datos”) y, a través del correo opendata@navarra.es. También observamos que continúa operativa la posibilidad de sindicación de contenidos mediante la suscripción al canal RSS específico, pero no así las redes sociales ya que el Twitter “Open Data, Gobierno de Navarra. Datos públicos abiertos” (con más de 1500 seguidores en 2014) ha dejado de tener actividad.
COMUNIDAD VALENCIANA (VAL)
El portal valenciano, solo en funcionamiento en la revisión de 2018, permite contactar con los responsables de la iniciativa de datos abiertos mediante los menús “peticiones” y “sugerencias” conteniendo, cada uno de ellos un formulario para el envío de correos electrónicos. No está disponible ninguna red social exclusiva para el portal PDA puesto que tanto el canal de Youtube como Flickr son de ámbito general autonómico, la cuenta de Twitter se encuentra suspendida y el perfil de Facebook que nos redirige a CRA Bajo Turia. Tampoco se encuentra disponible la sindicación de contenidos.
EXTREMADURA (EXT)
El portal “Gobierno Abierto-Catálogo de Datos” no experimenta cambios respecto a su lanzamiento a principios de 2014. Sigue disponiendo únicamente de la sindicación de contenidos vía RSS, no indicando ninguna forma de contacto, ni habilitando redes sociales.
GALICIA (GAL)
“Abert@s”, el PDA gallego mantiene las opciones disponibles de 2014. Nos referimos, tanto a la solicitud proactiva de colaboración habilitada mediante un formulario que permite enviar un correo electrónico con cualquier sugerencia, duda o idea (tanto de los datos a liberar, como de las aplicaciones a desarrollar), como la sindicación de contenidos vía suscripción RSS. Respecto a las redes sociales encontramos un perfil de Facebook, uno de Twitter, y un canal de Youtube, todos ellos de la agencia de modernización e innovación tecnológica de Galicia no centrados, principalmente, en los datos abiertos.
ISLAS BALEARES (BAL)
No apreciamos para “Dades Obertes CAIB” ninguna novedad en el apartado de interacción con el usuario que sigue, como en su lanzamiento, limitada a un formulario para el envío de un correo electrónico. Tampoco existe ni blog, redes sociales o posibilidad de suscripción a un canal RSS.
LA RIOJA (RIO)
Ausencia de cambios relevantes en “Datos Abiertos Rioja”. Siguen estando disponibles los formularios web “contacta con nosotros” y “buenas prácticas”, habilitados para el envío de dudas o de trabajos realizados. La sindicación de contenidos encontrada sigue sin ser exclusiva del ámbito de los datos abiertos, al igual que ocurre con las redes sociales ofertadas (Twitter, Facebook, Youtube, Instagram) que versan sobre el gobierno de La Rioja en su conjunto.
PAÍS VASCO (VAS)
Las posibilidades de interactuar son menores a las existentes en 2014 ya que la sindicación de contenidos, que podía realizarse con el seguimiento de las actualizaciones que proporcionan los feeds RSS, o mediante la suscripción a unos boletines que eran enviados al correo electrónico facilitado, han desaparecido. A pesar de ello observamos que se mantiene la solicitud proactiva de colaboración invitando a contactar con el gobierno vasco vía mail, teléfono o presencialmente (indicando oficinas y horarios), un blog disponible en http://opendata.blog.euskadi.net/ (con entradas diferenciadas en cinco categorías) y un apartado de peticiones ciudadanas que permiten ser votadas argumentando la respuesta. También está disponible un Twitter específico para la iniciativa de datos abiertos (https://twitter.com/opendataeuskadi) que ha aumentado tanto en número de twits como en seguidores.
PRINCIPADO DE ASTURIAS (AST)
El portal de datos abiertos asturiano ya va por su tercera remodelación, y aun así, no dispone de las ninguna de opciones clásicas de solicitud de información, sindicación de contenidos o red social específica que pueda facilitar la relación gobierno-ciudadanía.
REGIÓN DE MURCIA (MUR)
Datos Abiertos en la Región de Murcia, el último portal autonómico español de los contemplados por el estudio en abrirse. Las posibilidades de interacción se limitan a un formulario para sugerir el desarrollo de aplicaciones, la incorporación de datos al catálogo o mejoras en la web. No se localizan sindicación RSS, ni redes sociales.
2.1 RESULTADOS
Tras haber analizado, tanto la situación actual de los PDA autonómicos españoles, como la evolución en estos cuatro últimos años, se presentan de forma sintética los principales resultados alcanzados en 2018 (tabla 2) y las principales variaciones experimentadas entre 2014 y 2018 (tabla 3).
Posibilidades de interacción en los portales de datos abiertos de las CC. AA. españolas a comienzos de 2018.
Fuente: elaboración propia.
La tabla 2 muestra la desigual cobertura autonómica de los aspectos analizados: el apartado de solicitud de información y/o blog triplica, tanto a la existencia de redes de redes sociales, como a la sindicación de contenidos. Igualmente nos llama la atención que ni una sola de las CC. AA. complete las tres categorías, existiendo tres autonomías que no ofrecen ningún servicio (al Principado de Asturias se le suman Comunidad de Madrid y Cantabria sin portal), nueve con una sola posibilidad ofertada (Aragón, Islas Baleares, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Región de Murcia, La Rioja y Comunidad Valenciana) y cinco con dos opciones habilitadas (Andalucía, Cataluña, Galicia, Comunidad Foral Navarra y País Vasco).
Por otro lado, el hecho de que la tabla 3 esté prácticamente vacía refleja la escasez de cambios. Este hecho resulta decepcionante, sobre todo al partir de una situación inicial con graves carencias, lo que invitaba a pensar que una mejoría en las opciones ofertadas podía ser fácilmente alcanzada.
Variaciones en opciones disponibles de interacción en los portales de datos abiertos autonómicos españoles entre 2014 y 2018.
Fuente: elaboración propia.* “+/- indica que la opción ha sido incorporada/eliminada entre 2014 y 2018”
CONCLUSIONES
En los últimos años hemos sido testigos de la apertura de PDA como herramientas para la divulgación de la información en manos de las administraciones públicas. En el ámbito autonómico español en 2018, tan solo Cantabria (quien ya dispone de una versión beta) y Madrid, son ajenas a este movimiento que día a día incorpora más datasets a sus repositorios mejorando en la divulgación proactiva de información, pero descuidando, sin embargo, otras iniciativas bidireccionales que permitan a la ciudadanía dejar de ser un sujeto pasivo en la relación gobernante-gobernado.
Y es que, dentro de las opciones analizadas, tan solo debemos calificar como realmente atendida la solicitud de información (presente en todos los repositorios salvo en el Principado de Asturias y Extremadura). De todas formas, la oferta se limita a sencillos formularios o direcciones de correo electrónico, ya que tan solo cuatro de las quince CC. AA. ofrecen, además, una herramienta de votación de propuestas o un blog. Los otros aspectos considerados están, en nuestra opinión, excesivamente desatendidos con tan solo tres cuentas de Twitter, un perfil de Facebook, y tres opciones de sindicación de contenidos.
Los progresos entre 2014 y 2018 son mínimos. Solo hay avances en las posibilidades de contacto (la más sencilla de las opciones) y eso gracias a que los tres PDA recientemente aperturados: Canarias. Comunidad Valenciana y Murcia, lo incorporan. El resultado neto en el apartado de las redes sociales es de suma cero, puesto que la incorporación del Twitter andaluz se compensa con la desaparición del navarro. Finamente, señalamos un importante retroceso en una de las opciones con mayor dificultad técnica, la sindicación de contenidos, ya que Andalucía, Cataluña, País Vasco la han eliminado. Debemos concluir, por tanto, que a nivel global las posibilidades de participación y colaboración de los PDA presentan un estancamiento en algunos aspectos y una involución en otros, dificultando que el talento presente en ciudadanos y empresas realice un mejor aprovechamiento de dichos portales web.
En cuanto a las limitaciones del estudio somos conscientes de que el análisis realizado se basa en una sencilla estática comparativa que nos parece, no obstante, un punto de partida adecuado al no existir ningún trabajo empírico que analice la atención de los pilares del gobierno abierto participación y colaboración (al versar todos ellos sobre la transparencia activa). Es evidente que los PDA son unas iniciativas relativamente recientes por lo que debemos ser pacientes ya que les queda mucho margen de mejora. Serán futuras investigaciones las que amplíen el horizonte temporal, formulen indicadores de desempeño, elaboren un ranking autonómico y determinen que factores pueden asociarse al diferente desarrollo inter-autonómico observado.
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Notas
Notas de autor
Información adicional
Cómo citar: Curto Rodríguez, Ricardo “Opciones
de interacción, participación y colaboración en los portales de datos abiertos
autonómicos españoles para el período 2014-2018” e-ISSN:
2683-1643 Revista
Buen Gobierno No. 27. Julio– Diciembre 2019 Fundación
Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos A.C. México
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http://revistabuengobierno.org/home/wp-content/uploads/2019/08/BG_27_04.pdf (html)
