Desafíos de la Estrategia Digital Nacional en México^[1]

Challenges of the national Digital Strategy in Mexico

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El artículo realiza un balance del estado actual que guarda uno de los pilares de la Estrategia Digital Nacional, como es la Red México Abierto. A través de la revisión del portal Red México Abierto se pudo constatar, entre 2017 y 2018, continúan sin operar mecanismos de coordinación que promuevan el intercambio de datos y la actualización en periodos más regulares o, incluso, en tiempo real, de la información que presentan. En 2017, se observaron archivos en Excel que tienen un año sin actualizarse, así como información estática como son los directorios de servidores públicos, que no se conoce la vigencia de su información o si están actualizados. En 2018 existió importante retroceso. La falta de reglas respecto al tiempo y como actualizar archivos digitales, denota la importancia de continuar profundizando en una política pública de apertura, que incluya Estrategia Digital Nacional y otras Estrategias complementarias. Es decir, se analiza la importancia de establecer en México Estrategias Digitales Locales, como ruta para generar instrumentos digitales de apertura que incidan en la reducción de la opacidad, la ineficiencia y la corrupción en los servicios públicos.

¿Cómo lograr generar una política pública de apertura transversal a los tres órdenes de gobierno, si aún no se logra una adecuada coordinación y la generación de sinergias en respecto a la Red México Abierto, éste último otrora pilar de la Estrategia Digital Nacional?

La premisa de este artículo sostiene que la Estrategia Digital Nacional podrá generar una política pública de apertura transversal si promueve la creación de Estrategias Digitales Locales, de carácter focalizado y con información útil a la sociedad, no solo para el propio gobierno.

Con base en una revisión exploratoria y descriptiva de la Red México Abierto se observa que entre 2017 y 2018, la Estrategia Digital Nacional dejó de ser uno de sus pilares, y ahora es una iniciativa entre varias, que se proponen lograr el objetivo de promover el uso de datos abiertos por parte del sector social, empresarial y gubernamental en los tres órdenes de gobierno.

La Red de México Abierto, es un vínculo fundamental de la Estrategia Digital Nacional con los gobiernos municipales. Los resultados de la exploración en el portal y documentos oficiales, se complementan con resultados de la dimensión de procesos tecnológicos de la Encuesta de Seguridad inteligente 2016 aplicada con fondos del Programa para el Desarrollo Profesional Docente de la SEP, y que fue levantada en Ciudad Juárez, Chihuahua.

Desde el inicio del sexenio del Presidente Peña Nieto, se impulsó la creación de la Estrategia Digital Nacional (EDN). No obstante el lugar central que tuvo la EDN en el desarrollo del Plan de Acción Nacional PA15 de la Alianza Global (2015), terminó siendo retirada del diseño del tercer plan de acción (2016-2018), regresando tal encomienda a la Secretaria de la Función Pública del gobierno federal en 2016. A partir de ese momento se replanteó la EDN en base a cinco objetivos centrales: 1) Conectividad, 2) Inclusión y habilidades digitales, 3) Interoperabilidad e identidad digital, 4) Marco Jurídico y 5) datos abiertos^[2]. Actualmente se define como un plan de acción del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno previsto en el Plan nacional de Desarrollo (2013-2018)^[3]. No obstante, durante 2017 se aprecia que la EDN tenía una relevancia de mayor envergadura respecto a la que tiene en 2018. Valenzuela et al (2017) destacan en su estudio que “la Red México Abierto, programa que tiene como propósito innovar en el sector público sobre el uso y re-uso de la información en manos del gobierno” (Valenzuela et al, 2017: 190), disponía de un sitio web propio georreferenciado y que facilitaba el acceso y análisis de las bases de datos.

Hoy el portal de la Red México Abierto habilitado en 2017, no existe (http://mxabierto.org/). En cambio se albergó dentro del buscador www.gob.mx y se insertó en el sitio México Digital (https://www.gob.mx/mexicodigital/). Después de haber ingresado a éste último sitio web, se requieren de 4 clics para llegar al sitio de la Red México Abierto, sin que sea nombrado como tal y sin el mapa nacional que existió en 2017, como guía de los municipios y entidades federativas que se han sumado a esta Red.

Durante 2017, un estudio publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), reportó que 17 municipios y 12 entidades federativas estaban incorporados en la Red México Abierto (OCDE, 2016: 156). No obstante, al ser consultado el 24 de marzo de 2017, el portal de la Red México Abierto (http://mxabierto.org/) indicaba que están en la Red 14 municipios y 9 entidades federativas (Valenzuela & Ochoa, 2018).

Durante 2017, la Red México Abierto mostraba ser parte central de la Política de Datos Abierto del gobierno federal, no obstante ahora es una iniciativa más entre las que se destaca ventanilla única nacional, contrataciones abiertas, plataforma nacional para los objetivos para el desarrollo sostenible, entre otros, que configuran el objetivo de los datos abiertos^[4]. Éstos últimos, se redujeron en 2018 a un objetivo, dejando de ser una política nacional como se venía asumiendo desde 2015.

Gobierno abierto y datos abiertos no son sinónimos, ambos tienen un origen distinto (Yu & Robinson, 2012). Al referir a la política de gobierno abierto, estaremos hablando de los componentes de la transparencia y participación, ambos con enfoque colaborativo. Se trata de dos componentes interdependientes entre sí.

Aun cuando Welch (2012) sugiere que la participación se asocia positivamente con transparencia, pero no a la inversa, varios estudios encuentran que la transparencia promueve la participación (Cejudo, 2017). El vínculo promotor de la participación desde la transparencia, podría ser los datos abiertos. La transparencia del gobierno abierto, es colaborativa y se caracteriza por la información pública en forma de datos abiertos, y permite mejorar la calidad de la decisión pública, pero también las decisiones privadas de los ciudadanos (Valenzuela, 2015). Por tanto, el gobierno abierto es dependiente de la transparencia colaborativa, y ésta a su vez, de los datos abiertos.

De acuerdo con la Fundación Sunlight, un dato es abierto cuando cumple las siguientes características:

1. a) Exhaustividad. Que reflejan la totalidad de la información que sea posible

   b) Primarios. Que los datos privilegien la base original de la información y la metodología que permitió su recolección

   c) Oportunos. Que los datos sean liberados cuando estén en el momento de generar información útil y si se liberan en tiempo real, es mejor.

   d) Acceso digital. Que se utilicen las nuevas tecnologías para hacer más accesible y entendible los datos construidos.

   e) Contenidos en formato reutilizable. La información pública e incluso datos, son elaborados en formatos que no facilitan su reutilización. Por ejemplo en PDF.

   f) Acceso sin discriminación. Que no existan registros u otros requisitos para acceder a la base de datos, mucho menos requisitos relacionados con la religión, sexo, color o edad para acceder a dato.

   g) Uso con software disponible para la mayoría. Que los datos puedan ser leídos en software común y sin dificultades para obtenerlos. Incluso el dato podría ofrecerse junto con el software requerido para su lectura.

   h) Acceso libre. Que no existe como requisito de acceso el pago de derechos por licencias u otras restricciones.

   g) Permanentes. Que los datos estén disponibles en forma indefinida.

   h) Costos de uso reducidos. Que los datos abiertos deben tener costos mínimos de acceso, pero también en cuanto su uso se refiere (Wonderlich, 2010).

Tales características coinciden con el contenido de la guía para la implementación de datos abiertos publicada en el Diario Oficial de la Federación (2017), estableciendo los 4 pasos y las directrices para abrir datos en el gobierno federal mexicano: 1. Planea, 2. Publica, 3. Perfecciona, 4. Promueve. En América Latina, México no es el único país en contar con un portal de datos abiertos del gobierno. Basta activar una sencilla búsqueda en google, para darnos cuenta que Chile, Colombia, Ecuador, Perú, República Dominicana, Argentina, así como los gobiernos subnacionales y locales de cada uno de los países enunciados, desarrollan acciones y ponen en marcha estrategias y políticas para liberar datos (Valenzuela et al, 2017: 190). Los datos abiertos serán creadores de valor, solo si tienen el poder de crear relaciones de poder distribuido, interconectado y generador de condiciones espacio y tiempo adecuado, donde los datos tengan sentido y utilidad. Vale la pena recordar a Manuel Castells, cuando afirma

La comunicación es el espacio en el que se construyen las relaciones de poder. Lo cual no quiere decir que los medios de comunicación tengan el poder. Esto empíricamente es falso: no tienen el poder. Son mucho más importantes que eso, porque son el espacio donde se construye el poder (Castells, 2012).

En este sentido, los datos son la unidad mínima a partir de la cual se construye la información. La sistematización de la información promueva la generación de conocimiento y éste es el medio para empoderar a la ciudadanía.

En 2017 fue posible identificar en mapa interactivo en sitio web de la Red^[5], la existencia 14 municipios y 9 entidades federativas integrantes activas en la Red. El registro de actualización de la información en 2017, mostró que transcurren de 2 a 9 meses para actualizar los datos e información presentada en el micro sitio de la Red. Durante la implementación de la Red, los Ayuntamientos renovaron sus mandatos y en varios casos, los colores del partido en el gobierno municipal cambiaron. Esto condujo a la necesidad de establecer nuevos acuerdos para mantener vigente el nodo que lo conecta a la red nacional.

Al revisar en 2017 el caso de Ciudad Juárez, se sugiere que no existen intereses y objetivos alineados entre la política digital municipal de ese municipio, que opera mediante el Programa MI Juárez (Municipio Interactivo), Chihuahua, con la política nacional de datos abiertos que implementa la oficina de Estrategia Digital Nacional de la Presidencia de la República.

Durante 2018, se ingresó de nueva cuenta al sitio de la Red, y está deshabilitado. Ahora, la bases de datos de la Red México Abierto, se albergan en el buscado www.gob.mx, donde ya estaba antes, pero ahora sin página propia, ni mapa interactivo.

Se informa que son 25 gobiernos locales los que están sumados a la Red México Abierto, pero sin conocer cuáles son, como si era posible en 2017 con el mapa interactivo. Son 2 gobiernos locales más, respecto a los 23 (14 municipios y 9 entidades federativas) que sumaba en 2017.

Durante 2017, los 14 municipios que identificó el mapa interactivo del portal de datos abiertos de la Red, identificados de norte a sur, son los siguientes: Mexicali, Ahome, Ciudad Juárez, Torreón, San Pedro Garza García, Reynosa, Victoria, Minatitlan, Jiutepec, Xalapa, Veracruz, Puebla, Mérida y Solidaridad.

En 2018, seleccionamos el caso de Ciudad Juárez, Chihuahua, para conocer cuales bases de datos están disponibles. Se observa que están ofertadas para su uso 7 bases de datos del Ayuntamiento de Ciudad de Juárez, siendo las siguientes:

1. Infraestructura hidráulica, 2. Residuos, 3. canales de inundación, 4. Organismos operadores de agua, 5. estaciones meteorológicas, 6. estaciones de calidad de aire y 7. atlas de riesgos.

Se observó lo siguiente:

No están disponibles los archivos de las siguientes bases de datos: 1. Infraestructura hidráulica, 2. Residuos, 3. canales de inundación, 4. Organismos operadores de agua, 5. estaciones meteorológicas, 6. estaciones de calidad de aire y 7. Atlas de riesgos.

Ninguna de las bases de datos está disponible a mayo de 2018.

Se ingresó al Ayuntamiento de Mexicali y solo ofrece una base de datos que está actualizada hasta el primer semestre de 2016, pero por parte del Gobierno del Estado de Baja California. Consiste en un listado Excel donde se describen los delitos cometidos para reflejar la incidencia delictiva.

Finalmente se ingresó a un tercer Ayuntamiento, Torreón. Ofrece las siguientes bases de datos:

1. Seguridad vial y accidentes, 2. bolsa de trabajo (vacantes), 3. plan de apertura institucional de Torreón y 4. inventario institucional de datos.

Solo desplegó las bases de datos de Seguridad vial y accidentes e inventario institucional de datos. Ninguna de las dos actualizada desde 2015. El resto no está disponible.

La Red México abierto es una red no distribuida o interconectada en sus nodos. La red recibe desde la periferia el reporte de la liberación de datos al gobierno federal y no se trata de una iniciativa construida entre los diversos órdenes de gobierno, aunque si está implementada entre los tres niveles. Esto es relevante, puesto que así dicta la tradición en el diseño de las políticas públicas en México: del centro a la periferia. Se confunde la nacional con lo central o federal.

De esta forma, los Ayuntamientos dejaron de publicar información y liberar datos. La implantación de la visión nacional sobre la visión local, pudo ser un factor determinante en la falta de acción de los nodos que constituyen la Red México Abierto.

Como posible hipótesis en estudios futuros, es factible afirmar que la ausencia de una Estrategia Digital Local impacta negativamente a la implementación de una EDN, puesto que carece de incentivos para que los Ayuntamientos promuevan la liberación de datos, incluso aquellos que ya tiene disponibles algunos datos.

La percepción del servidor público sobre la tecnología de la información, sugiere que se adolece de una falta de capacitación, del fortalecimiento de capacidades institucionales en la generación y publicación de datos y la falta de una visión conjunta, que promueva la creación de políticas de apertura con base en Estrategias Digitales Locales.

Durante 2016 se levantó una encuesta representativa, aleatoria, por distrito, a policías en Ciudad Juárez, Chihuahua. Lo relevante de la Encuesta de Seguridad Pública Inteligente, es que la dimensión de procesos tecnológicos facilita conocer cómo percibe el servidor público, en este caso el policía, el equipamiento y capacitación en tecnología. Entre las conclusiones que arrojó el estudio, sugiere la relevancia de una Estrategia Digital Local, lo cual indicaría la existencia de un diseño de programas de capacitación y equipamiento en el marco de una política pública construida de forma transversal a los tres órdenes de gobierno. La EDN del gobierno federal, se elaboró sin reconocer que la ausencia de incentivos podría estancar y obstaculizar el noble propósito de poner datos abiertos a disposición de los ciudadanos. El uso de datos abiertos, es clave cuando se cuenta con el equipamiento para leer datos, capacitación para interpretar la información y conocimiento de la utilidad de la tecnología.

Se formularon un conjunto de preguntas, las cuales están directamente relacionadas con cuatro dimensiones: profesionalización, procesos tecnológicos, capacidades organizacionales y percepción del policía sobre la participación ciudadana.

Las preguntas que se le hicieron a policías, relacionadas con la dimensión de procesos tecnológicos, fueron las siguientes:

1. ¿Cuál es su opinión acerca de la importancia de la siguiente tecnología en la función policial?

a. Cámaras en la patrulla:

Muy importante_____ algo importante _____ poco importante_____ Nada importante_____

b. Acceso a internet desde la patrulla:

Muy importante_____ algo importante ______ poco importante_____ Nada importante_____

c. Mapas digitales mediante equipo de navegación desde la patrulla:

Muy importante_____ algo importante ______ poco importante_____ Nada importante_____

d. Botón de auxilio o refuerzos instalado en el celular del policía

Muy importante_____ algo importante ______ poco importante_____ Nada importante_____

2. ¿Sabe utilizar alguno de los siguientes dispositivos?

a. Celular inteligente:

Mucho _____ Suficiente ______ Poco _____ Nada _____

b. Tablet

Mucho _____ Suficiente ______ Poco _____ Nada _____

c. Computadora

Mucho _____ Suficiente ______ Poco _____ Nada _____

3. ¿Ha recibido capacitación en el uso de alguna de las opciones tecnológicas como respuestas de las preguntas anteriores?

a. Si, en todas las 7 opciones______ b. Si, entre 4 y 6 de las opciones_______

c. Si, entre 1 y 3 de las opciones_______ d. Sí, pero otras opciones no descritas_______ ¿Cuál tipo de curso?_______________ e. No. Nunca he tenido esa capacitación_______

Con base en esas cuestiones, se hizo el cálculo de frecuencias de la encuesta de seguridad pública inteligente. Enseguida solo se presenta las frecuencias obtenidas a una muestra de 309 policías, de los cuales, el 26% fueron mujeres y el 74% hombres.

IMPORTANCIA DE CAMARAS EN LA PATRULLA

Fuente: Encuesta de Seguridad Pública Inteligente 2016.

IMPORTANCIA DE ACCESO A INTERNET DESDE PATRULLA

Fuente: Encuesta de Seguridad Pública Inteligente 2016.

IMPORTANCIA DE MAPA DIGITAL EN PATRULLA

Fuente: Encuesta de Seguridad Pública Inteligente 2016.

IMPORTANCIA DE BOTON DE AUXILIO

Fuente: Encuesta de Seguridad Pública Inteligente 2016.

USO DE CELULAR INTELIGENTE

Fuente: Encuesta de Seguridad Pública Inteligente 2016.

USO DE TABLET

Fuente: Encuesta de Seguridad Pública Inteligente 2016.

USO DE COMPUTADORA

Fuente: Encuesta de Seguridad Pública Inteligente 2016.

CAPACITACION DE TECNOLOGIA

Fuente: Encuesta de Seguridad Pública Inteligente 2016.

OTRA CAPACITACIÓN TECNOLOGICA

La EDN adolece del problema típico de una política diseñada de arriba hacia abajo. La Red México Abierto fue pensada para sumar a municipios proactivos, que tienen las capacidades para generar datos y que cuentan con el personal para llevar a cabo esa tarea. Pero supuso que a nivel local la propuesta de abrir datos sería arropada sin más cuestionamiento. Debido a que los Ayuntamientos duran solo tres años en el cargo y hasta ahora que existe la reelección, las nuevas autoridades no necesariamente continúan los mismos programas y políticas de su antecesor o incluso las prioridades del mismo gobierno, cambian durante su propia administración. El abandono en la alimentación de las bases de datos y la disponibilidad de otras, pudiera obedecer a la falta de incentivos o la falta de un ejercicio político para mejorarlas capacidades de implementación de la Red México Abierto. Despegar todo su potencial, supondría un trabajo sólido de acuerdos y la institucionalización del manejo de archivos, conocimiento de los datos que son útiles en la comunidad local donde ejerce su mandato a la autoridad y la implementación por etapas con el acompañamiento del gobierno federal, no como un orden de gobierno superior, sino en ejercicio del principio de subsidiaridad.

Al explorar las bases de datos liberadas en el sitio web de la Red México Abierto, es fácil constatar que no están disponibles las bases de datos. ¿Entonces porque la EDN reporta como atendido al 100 por ciento el objetivo de datos abiertos en el sitio web de México Digital https://www.gob.mx/mexicodigital/? ¿Por qué cerró la página que tenía en 2017 la Red México Abierto?

Generar Estrategias Digitales Locales que involucren funciones públicas relevantes del Ayuntamiento como la seguridad pública, se logrará construir una mejor capacidad de utilizar la información pública, si se pone en el centro de los programas al servidor público y al ciudadano. Al consultar a policías sobre su percepción y dominio de la tecnología digital, mediante la Encuesta de Seguridad Pública Inteligente, es posible afirmar que la gran mayoría dice interesarle el manejo y considera muy importante el uso de tecnologías como mapas digitales, tablets y computadoras. No obstante, los policías no reciben capacitación y tampoco están equipados en su mayoría con ese tipo de tecnología para mejorar la función pública en seguridad.

Una Estrategia Digital Nacional pasa por una forma de pensamiento en el servicio público que recupere primero el contexto local, donde la Red reconoce en sus nodos, la fuente de la información que mantendrá alimentada la Red México Abierto. Al reportar el cumplimiento del 100 por ciento de atención en la Red, hace suponer que el propósito solo era crear la Red, no hacerla operativa, ni tampoco generar condiciones para su permanencia en el siguiente sexenio (2018-2024). A pesar que el Gobierno Digital existe desde hace décadas como campo consolidado de estudios, en el cual, más de 5, 500 revisiones por pares académicos acumuladas realizadas desde 2013, aun se sostiene el reto de la colaboración entre los actores que desean liberar datos (Ku et al, 2016: 796). Los hallazgos mostrados en el artículo, ratifica que afirman la política nacional de datos abiertos en México está fragmentada y desarticulada de la transparencia y la rendición de cuentas (Valenzuela & Gil-García, 2016).

Los proyectos de gobierno y de la sociedad civil basados en datos abiertos deben crear ciudades más inteligentes en su desarrollo. Por eso, la política nacional de datos abiertos, debe definir estrategias que incentiven la generación de valor, no solo económico, sino de capital social y humano. Los incentivos en las estrategias de acción y de creación, son factor clave que se observa ausente de la política ejecutada para la EDN, descrita en este estudio. La correspondencia con el contexto local, sus programas e intereses locales, así como facilitar desde la política nacional la comunicación e interoperabilidad de los datos, promoverá la creación de una red menos unicentrica, transitando hacia una red más distribuida, interconectada y abierta. La coordinación inter-institucional, pero también la intra- institucional, son valores centrales de una política de apertura o estrategia digital, sea nacional o local. Los factores claves para crear un gobierno más inteligente, que pueda manejar la complejidad e incertidumbre, son la coordinación, compromiso y el acceso a datos abiertos e información compartida (Gil-Garcia & Sayogo, 2016).

A partir del caso de Ciudad Juárez, el artículo da cuenta de la importancia del contexto local en las políticas nacionales. Obviar lo anterior aumenta posibilidades de fracaso en la implementación de políticas o estrategias. La mayoría podrá estar de acuerdo en la importancia de las tecnologías, pero no se capacita a los servidores públicos en su uso y manejo, como herramientas habilitadoras de las políticas de apertura, como lo muestra el resultado de la encuesta.

Cómo citar: Valenzuela Mendoza, Rafael E; Ortiz Gutiérrez, Olga Rosa; De la Cruz Hermida, Gisselle “Desafíos de la Estrategia Digital Nacional en México” Revista Buen Gobierno No. 25. Julio– Diciembre 2018 E-ISSN: 2683-1643 Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos A.C. México

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