Os dados coletados permitiram compreender a trajetória e os estímulos de criação do PIPSS e seus principais desdobramentos, a RDC n^o 49/2013⁹ e o Programa para Inclusão Produtiva e Segurança Sanitária (PRAISSAN), lançado em 2017, que será apresentado adiante. Também foi possível identificar os principais fatores e desafios envolvidos neste processo: a importância da intersetorialidade e o desafio do dissenso entre os atores responsáveis pela implementação. Além disso, a partir da exploração das ações de inclusão produtiva com segurança sanitária, já realizadas ou em fase de planejamento, foi possível identificar quais ações estão em andamento, que atores e instituições estão envolvidos e quais os caminhos para o avanço deste processo.

A partir da análise dos dados foram identificadas categorias temáticas relacionadas ao objetivo da pesquisa. Quatro principais categorias serão descritas a seguir.

A primeira categoria relacionada à Inclusão Produtiva com Segurança Sanitária no SNVS – “Anvisa em consonância com políticas públicas do Estado e demanda da sociedade” – aponta dois principais estímulos para a construção do Projeto. O primeiro, a existência de um contexto político externo à Anvisa favorável que permitiu sua atuação em consonância às políticas públicas do Estado. Sendo assim, em 2011, período em que ações e políticas públicas sociais estavam em ascensão no Brasil, a Anvisa decidiu articular suas ações ao eixo de inclusão produtiva do PBSM, a partir do lançamento do PIPSS. “[...] uma opção política da Anvisa de se envolver, de alinhar-se ao projeto do governo brasileiro” (Informante-chave A, profissional da Anvisa). Para isso, a instituição convidou um profissional com trajetória na área social para compor a equipe e impulsionar a discussão com outros atores.

Várias ações voltadas para o fortalecimento da agricultura familiar como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que, desde 2009, determina que a aquisição de no mínimo 30% dos gêneros alimentícios da alimentação escolar sejam oriundos da agricultura familiar, dependem da atuação da vigilância sanitária para a entrada destes alimentos no mercado institucional pois, sem a regularização sanitária desses produtos, eles não participam das licitações de compras^16,17. “[...] a questão sanitária da forma como ela estava estruturada era um bloqueio para esses produtos no mercado institucional” (Informante-chave D, representante da sociedade civil).

Portanto, o segundo estímulo refere-se a uma estratégia de resposta à demanda da sociedade e da pressão exercida pelos representantes de organizações e entidades representativas da sociedade civil. Estas organizações produziram várias cartas abertas e encontros em defesa dos alimentos artesanais produzidos por povos, comunidades tradicionais e agricultores familiares. A pauta do debate questionava a lógica industrial das normas sanitárias brasileiras vigentes na área de alimentos e suas exigências, principalmente físicas e estruturais, que não são compatíveis com o sistema produtivo de alimentos em pequena escala. Além disso, criticavam o não reconhecimento das práticas culturais da produção tradicional destes alimentos como o uso de utensílios que não se enquadram aos padrões de qualidade sanitários das normas vigentes.

A inédita abertura do mercado institucional para a aquisição da agricultura familiar, a partir do PAA e das mudanças no PNAE, fortaleceu a construção de uma nova produção e consumo de alimentos diversificados no nível local, além do reconhecimento do agricultor como um ator neste processo. Estas medidas reforçam o papel do Estado não apenas regulador, mas como participativo na construção de um mercado alternativo visto que colaboram com a compra destes alimentos para o abastecimento dos serviços públicos. Entretanto, uma série de políticas complementares ao processo de aquisição destes alimentos são necessárias devido às várias fragilidades destes produtores no que diz respeito à estruturação da logística para fornecer os produtos, conhecimentos contáveis e cartoriais dentre outros¹⁸.

A segunda categoria, “Participação social: construção compartilhada da norma e na implementação das ações”, evidenciou a participação social e sua importância na construção da normativa RDC n^o49/2013⁹ e no processo de implementação das ações.

Em 2012, com a premissa de que os alimentos processados de produção artesanal, familiar e comunitária encontravam dificuldades de formalização e adequação às normas sanitárias vigentes, o ISPN, o Movimento Slow Food, o Instituto Marista de Solidariedade (IMS) e a União Nacional das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidária (UNICAFES) promoveram uma oficina, entre os dias 26 e 28 de setembro de 2012, com a participação e a presença de organizações da sociedade civil, produtores artesanais e autoridades dos poderes executivo e legislativo, dentre os quais profissionais da Anvisa¹⁹.

Esta oficina permitiu uma aproximação das entidades e organizações sociais com os profissionais da Anvisa que estavam à frente do projeto. Portanto, antes de ser instituído um Grupo de Trabalho (GT) na Anvisa com a representação de membros da sociedade civil em sua composição, houve um acolhimento por parte dos profissionais da Anvisa das demandas e questões trazidas pelos movimentos sociais. Esta troca de saberes permitiu a construção coletiva do instrumento legal, a RDC n^o 49/2013⁹. “[...] a Anvisa, ela não construiu sozinha essa norma [...]” (Informante-chave E, representante da sociedade civil).

A construção coletiva da norma também foi possível devido ao debate promovido pela Anvisa a partir de várias apresentações, reuniões, audiências públicas e seminários em diversas regiões, estados e municípios do país²⁰. Somente após esta ampla discussão, a norma foi para Consulta Pública nº 37/2013, tendo obtido contribuições e participação de 16 estados do país.

Merece destaque o fato de a norma ter sido aprovada pela Diretoria Colegiada da Anvisa com ampla participação de atores do SNVS, dos movimentos sociais e de instituições parceiras em uma reunião pública realizada no VI Simpósio Brasileiro de Vigilância Sanitária (SIMBRAVISA), em Porto Alegre, Rio Grande do Sul²⁰.

Como proposta de ampliar a participação social foi instituído em 2014, pela Anvisa, um GT coordenado pela Assessoria de Articulação e Relações Institucionais da Anvisa (ASREL) para discutir medidas que integravam as ações do PIPSS²⁰. O GT manteve reuniões de periodicidade bimestral e era composto por membros da Anvisa e representantes da sociedade civil, com a participação de agentes das Vigilâncias Sanitárias estaduais e municipais e membros de outros órgãos de governo e instituições parceiras, enquanto convidadas.

Uma importante transformação deste processo foi a instituição em 2017, do PRAISSAN publicado na Portaria MS n^o 523, de 29 de março de 2017²¹, com o objetivo de reforçar as estratégias do PIPSS e aperfeiçoar o trabalho realizado pelo SNVS relacionado a estes empreendimentos. Essa mesma Portaria instituiu, no âmbito do SNVS, o Comitê do Programa de Inclusão Produtiva e Segurança Sanitária (CISSAN), de caráter consultivo e que previa a representação de membros de entidades representativas da sociedade civil²¹. O propósito era que as discussões do GT tivessem continuidade a partir da composição dos membros do Comitê. Até março de 2019, esse Comitê não havia sido instituído.

Outros passos importantes foram: a publicação em 26 de abril de 2017 da RDC Anvisa n^o 153²², que dispõe sobre a classificação do grau de risco das atividades econômicas sujeitas à vigilância sanitária, e, também, da Instrução Normativa (IN) n^o 16, de 27 de abril de 2017²³, que estabeleceu a lista de Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) sujeitas à vigilância sanitária, por grau de risco e dependente de informação para fins de licenciamento sanitário. Estas publicações têm como objetivo orientar o processo de trabalho das equipes de Vigilância Sanitária a fim de atuarem com maior enfoque nas atividades de alto risco sanitário^22,23.

Entretanto, segundo os representantes da sociedade civil, apesar da discussão sobre a classificação do grau de risco de as atividades realizadas por microempreendedores serem debatidas entre os atores durante as reuniões do GT da Anvisa, a publicação da RDC n^o153/2017²² não teve uma participação social direta como a construção da RDC n^o 49/2013⁹. De alguma forma, como relatado por um dos informantes-chave, estas questões foram incorporadas na normativa e algumas atividades realizadas por pequenos produtores da área de alimentos foram consideradas de baixo risco.

A vigilância sanitária é considerada um espaço de exercício da cidadania e controle social, uma vez que modifica a qualidade dos produtos, dos processos e das relações sociais a partir de ações interdisciplinares e interinstitucionais²⁴. A sociedade não deve ser vista apenas como uma validadora dos resultados finais, mas como sendo composta por atores que fortalecem a atuação da Agência a partir da participação em todas as etapas de sua regulação. A Anvisa tem avançado na transparência de suas ações, mas ainda é necessário aprimorar os instrumentos e as formas de participação social neste processo²⁵.

É interessante apontar que, no que diz respeito ao público-alvo da normativa, os movimentos sociais e a Anvisa têm maior atenção nas ações voltadas aos empreendimentos da agricultura familiar e da economia solidária, já o Sebrae e a Frente Nacional dos Prefeitos (FNP), atores e parcerias fixas desde o lançamento do PIPSS atuam preferencialmente nas atividades realizadas para os microempreendedores individuais.

O Sebrae atua em conjunto com o governo federal para apoiar ações de empreendedorismo, principalmente em áreas urbanas ou rurais menos desenvolvidas²⁶. Para os profissionais da Anvisa, o Sebrae tem uma importante atuação nestas ações, não só com apoio de recursos financeiros, mas por ser um setor estratégico e de capilaridade capaz de inserir este tema na pauta do governo por meio da mobilização de diversos atores que já estão situados em seu campo de atuação.

Já para os representantes da sociedade civil, há uma preocupação de que as ações enfatizem apenas os MEI. Portanto, há uma vertente de discussão de um lado para a agricultura familiar e economia solidária (área mais rural) de outro para os MEI (área mais urbana). “[...] o Sebrae tem uma visão empresarial, e a lógica do campesinato, da agricultura familiar, não é lógica de empresa” (Informante-chave F, representante da sociedade civil).

A terceira categoria – “Conceito de risco sanitário: cultura, saberes tradicionais e Boas Práticas” – está relacionada com a necessidade de contextualizar o risco sanitário caso a caso na produção em pequena escala de alimentos e a tarefa de equilibrar os procedimentos empregados pela vigilância sanitária para manter a segurança sanitária dos produtos, as “boas práticas” com as práticas deste modo de produção, ou seja, a cultura e saberes tradicionais. O Brasil possui uma heterogeneidade de povos e culturas que se reflete na diversidade da produção e na oferta de alimentos que carregam as características e costumes de cada região. Alguns alimentos, como os queijos de produção artesanal da região serrana de Minas Gerais e o acarajé baiano, são reconhecidos como patrimônio cultural pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, anotados no Livro de Registro de Saberes²⁷.

Desta forma, a RDC n^o 49/2013⁹ avança ao respeitar os costumes dos produtos produzidos por pequenos produtores assim como tratado no inciso V do 5° artigo que diz que as ações devem ter “proteção à produção artesanal a fim de preservar costumes, hábitos e conhecimentos tradicionais na perspectiva do multiculturalismo dos povos, comunidades tradicionais e agricultores familiares”.

Como exemplificado na cartilha de orientação sobre a normativa, não é recomendável transferir a produção de bolinhos de acarajé comercializados em ambientes livres para um ambiente fechado com características industriais. Esta modificação descaracterizaria a prática cultural da comercialização destes produtos em praças públicas. Assim, algumas adequações são necessárias como cuidados de higiene com os utensílios utilizados, boas práticas de manipulação destes alimentos ao ar livre, armazenamento de ingredientes em caixas térmicas ou recipientes fechados a depender de cada produto, ou seja, medidas que proporcionam a segurança sanitária do produto e a preservação da tradição cultural desta prática^5,28. “[...] é possível você trabalhar com boas práticas, com conceitos e com ações de boas práticas, e técnicas na produção artesanal” (Informante-chave A, profissional da Anvisa).

É interessante destacar que a RDC n^o 49/2013⁹ pretende ser um instrumento que reforça o papel orientador do agente de Vigilância Sanitária a estes empreendimentos e que a regulação ocorre a partir de uma avaliação do risco sanitário caso a caso. O artigo 11 da normativa diz que deve ser considerado o risco sanitário e afirma que fiscalização não será permissiva, usará a discricionariedade e orientará as adequações de acordo com a realidade econômica, social e cultural de cada empreendedor. O princípio é transformar a percepção de que a Vigilância Sanitária atua somente de forma policialesca e punitiva para agregar seu papel como orientadora auxiliando na regularização sanitária destes empreendimentos.

Ainda sobre a RDC n^o 49/2013, dentre suas diretrizes destaca-se o item VI: “razoabilidade quanto às exigências aplicadas”, conceito empregado no sentido de bom senso, de realizar ações coerentes e adequadas para alcançar os objetivos propostos assim exemplificado como no caso dos bolinhos de acarajé⁵.

A razoabilidade é um conceito jurídico indeterminado, elástico e variável no tempo e no espaço. Consiste em agir com bom senso, prudência, moderação, tomar atitudes adequadas e coerentes, levando-se em conta a relação de proporcionalidade entre os meios empregados e a finalidade a ser alcançada, bem como as circunstâncias que envolvem a prática do ato²⁹.

O emprego da razoabilidade no cenário de produção de alimentos em pequena escala é debatido por representantes da sociedade civil, já que, segundo eles, as ações de avaliação do risco sanitário estão centradas apenas na aplicação de check lists (lista de verificação das boas práticas de fabricação em estabelecimentos que fabricam ou comercializam alimentos), ações que desqualificam a avaliação da qualidade ampla do produto e enfocam apenas no risco biológico desta produção a partir de exigências estruturais como determinados usos de utensílios ou equipamentos.

Segundo Prezotto³⁰, qualidade ampla é considerar os aspectos ecológicos, sociais, da aparência e culturais da produção de um produto. Um bom alimento não é representado apenas pelas suas condições sanitárias através de questões: é nocivo ou não? Todos os aspectos e fatores que interferem na cadeia produtiva e na qualidade do produto são avaliados³⁰. “[...] qualidade é construída socialmente, eu posso valorizar por exemplo a confiança como atributo de qualidade e quando eu valorizo a confiança de saber quem foi que produziu é diferente [...]” (Informante-chave D, representante da sociedade civil).

Cruz³¹, em sua tese sobre qualidade da produção e consumo de alimentos tradicionais, em especial o queijo serrano, tradicionalmente produzido nos campos de cima da serra (Rio Grande do Sul), problematizou que as normas sanitárias não consideram as práticas culturais envolvidas na produção destes alimentos e aplicam procedimentos de higiene pautados apenas nas características físicas, o layout do ambiente. No caso dos queijos serranos, sua análise concluiu que, mesmo quando a produção não atendia todas as exigências sanitárias vigentes como uso de utensílios apenas de aço inox, os produtores tinham critérios de higiene em cada etapa da produção que eles definiam como “capricho”, cuidados e limpeza em todo o processo³¹.

A quarta categoria emergente, “Dissenso no SNVS quanto aos princípios do Programa para inclusão produtiva com segurança sanitária”, apresenta a existência de um dissenso entre os atores de vigilância sanitária quanto aos princípios do Projeto atual PRAISSAN, especialmente no que diz respeito ao conceito de razoabilidade.

A discussão sobre riscos, qualidade e razoabilidade das exigências aplicadas na produção de alimentos em pequena escala criou um cenário de controvérsias quanto aos princípios do PRAISSAN entre os agentes do próprio SNVS. Principalmente durante a construção da versão da normativa e de sua apresentação, houve preocupações por parte de alguns agentes da Vigilância Sanitária com a justificativa de que as ações flexibilizariam o risco sanitário e que o discurso dessas iniciativas tem uma visão política de inclusão social e não necessariamente das ações do campo da vigilância sanitária.

A necessidade de contextualizar o que é risco sanitário no cenário de produção em pequena escala de alimentos e orientar as adequações de higiene com razoabilidade, como é proposto nos princípios do PRAISSAN, ainda se constitui um desafio, especialmente considerando que estes empreendimentos são um grupo até pouco tempo atrás inexpressivo no campo de atuação da vigilância sanitária “[...] se você lê a RDC, ela não diz que é imperativo regularizar, ela fala regulariza se seguir boas práticas é basicamente esta a questão” (Informante-chave A, profissional da Anvisa).

Ainda assim, a vigilância sanitária no campo de atuação do SUS e de suas diretrizes deve sempre balancear suas ações visando a promoção da saúde como se espera ao regularizar estes empreendimentos. “[...] fechar os olhos para eles significa deixar de fazer vigilância sanitária para a população que consome esses produtos, e isso não é justo do ponto de vista de direito social a saúde” (Informante-chave A, profissional da Anvisa).

Viana³² analisou a percepção dos atores sociais participantes da consulta pública da RDC n^o 49/2013. O grupo que concordava parcialmente com a proposta acreditava que era preciso respeitar a escala inerente a esses produtores aplicando o princípio da razoabilidade de forma orientadora, já o grupo contrário esperava impactos negativos ou nenhum impacto, pois acreditavam que a mudança de postura da Vigilância Sanitária é desfavorável e implicaria em “fechar os olhos para irregularidades” em resposta a “facilitar o lado social” em detrimento a saúde³².

Alguns agentes de Vigilância Sanitária argumentam que a normativa traz insegurança técnica e jurídica em suas ações, pois avaliar o risco sanitário em cada cenário exige um vasto conhecimento sobre riscos à saúde de cada produto. Além disso, os atores identificam dificuldades em agir com razoabilidade em cenários não previstos nos códigos sanitários ou em instrumentos como check list, visto que qualquer ocorrência danosa à saúde da população é de responsabilidade do profissional de Vigilância Sanitária.

Em síntese, a Figura destaca três momentos de destaque do processo de construção das ações de inclusão produtiva com segurança sanitária desde o lançamento do projeto em 2011 e seus principais desdobramentos até 2017 que foram descritas ao decorrer do texto.

Figura
Principais destaques e normas publicadas relacionadas com a criação do Projeto de Inclusão Produtiva com Segurança Sanitária da Anvisa até março de 2017. Brasil, 2011 a 2017.
Fonte: Elaborada pelos autores, 2017.PIPSS: Projeto de Inclusão Produtiva com Segurança Sanitária; RDC: Resolução da Diretoria Colegiada da Anvisa; GT: Grupo Técnico; PRAISSAN: Programa para Inclusão Produtiva e Segurança Sanitária; IN: Instrução Normativa.

A segunda parte da pesquisa visou identificar o processo de implementação das ações a partir de análise documental de relatórios disponíveis na plataforma SARGSUS, em notícias disponíveis na internet e a partir da leitura de projetos premiados pela Sebrae em 2016 relacionado ao tema. As ações identificadas serão descritas a seguir.

O Quadro 1 apresenta a descrição das ações relacionadas à inclusão produtiva com segurança sanitária encontradas nos planos, programações de saúde e relatórios anuais de gestão dos estados brasileiros e suas capitais disponíveis na plataforma SARGSUS.

Quadro 1
Ações relacionadas à inclusão produtiva com segurança sanitária descritas nos documentos disponíveis no SARGSUS por estado e município, 2014 a 2017.

Fonte: Elaborado pelos autores, 2017. RDC: Resolução da Diretoria Colegiada da Anvisa; MEI: microempreendedor individual; AF: agricultor familiar rural; EES: empreendedor econômico solidário; Sebrae: Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas; Inmetro: Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia.

Apenas sete estados e dois municípios capitais apresentavam ações descritas sobre o tema, ou seja, poucas ações foram encontradas nestes instrumentos apesar da recomendação no artigo Art. 19 da RDC n^o 49/2013⁹. A maioria das ações estaduais estavam em fase de planejamento e foram identificadas nos documentos a partir de 2015 e 2016. Quanto às ações realizadas, somente o estado do Maranhão registrou duas capacitações sobre a RDC n^o 49/2013 em 2016 e o estado do Espírito Santo mencionou a revisão de uma normativa relacionada ao tema elaborada em 2015. Em relação aos municípios capitais foram encontradas apenas ações planejadas, como no município de Palmas, Tocantins, que previa no PMS cursos de boas práticas para microempreendedores de alimentos e de salão de beleza.

Todas as ações estaduais ou municipais identificadas nos documentos de gestão do SUS disponíveis na plataforma SARGSUS foram descritas de forma objetiva sem apresentar detalhes do desenvolvimento destas ações. Quanto ao tipo de ação, a maioria diz respeito à elaboração de capacitações aos agentes de Vigilância Sanitária ou aos empreendimentos ou elaboração de legislações complementares que adequem aos princípios da RDC n^o 49/2013⁹.

A procura de ações relacionadas ao tema a partir de uma ferramenta de busca via internet encontrou apenas três portarias/resoluções que consideravam a RDC n^o49/2013. Estas normativas foram publicadas pela Secretaria de Estado de Saúde do Piauí, do Espírito Santo em 2015 e do Paraná em 2017. Estas normativas têm como objetivo regulamentar as ações de regularização sanitária aos microempreendimentos que produzem atividades de interesse à saúde de acordo com os princípios da RDC n^o 49/2013. Considerando que cada região tem suas características culturais e outros fatores que interferem no tipo de produção destes alimentos, é importante que cada estado ou município crie ferramentas de apoio para nortear a atuação da vigilância sanitária, já que a própria RDC n^o49/2013 emprega a importância da avaliação do risco sanitário caso a caso.

A busca de ações a partir de notícias via internet e de projetos premiados pelo Sebrae relacionados ao tema evidenciou 65 ações. A busca apontou que a maior parte das ações estaduais ou municipais foram elaboradas a partir de 2015, o que corrobora com as ações encontradas nos documentos disponíveis no sistema SARGSUS, de que as ações são recentes e foram elaboradas nos últimos dois anos. O Quadro 2 sintetiza as informações encontradas via internet.

Quadro 2
Síntese dos tipos de ações, atores e parcerias envolvidas nas ações relacionadas à inclusão produtiva com segurança sanitária realizadas pelos três entes federativos. Brasil, 2017.

RDC: Resolução da Diretoria Colegiada; PNAE: Programa Nacional de Alimentação Escolar; PAA: Programa de Aquisição de Alimentos; Sebrae: Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas.

Além dos próprios atores do SNVS, uma das parcerias mais frequentes nas ações foi a dos consultores do Sebrae. Um destaque desta participação é a premiação conhecida como “Prêmio Prefeito Empreendedor”, desenvolvido pelo Sebrae como uma iniciativa de reconhecimento da capacidade administrativa dos gestores públicos no desenvolvimento de ações aos pequenos negócios. A criação da categoria “Inclusão Produtiva com Segurança Sanitária”, estimulada pela Anvisa, foi responsável pela premiação de 16 projetos relacionados ao tema no ano de 2016.

Em síntese, quanto às ações desenvolvidas diretamente para os microempreendedores da área de alimentos, identificou-se a frequência da realização de capacitações de boas práticas de higiene e manipulação dos alimentos. Entretanto, a reflexão levantada por um dos informantes-chave: “Que tipo de capacitação nós queremos?” (Informante-chave C, profissional da Anvisa) aponta a necessidade de avaliar o conteúdo destas atividades, já que a prática desses cursos tem como referência os princípios da RDC n^o 216, de 15 de setembro de 2004³³, norma que regulamenta procedimentos referenciados para serviços de alimentos produzidos em maior escala.

Desta forma, é preciso verificar até que ponto a formação destes treinamentos seguem as recomendações de uma abordagem orientadora e que respeitam as práticas culturais no cenário de produção de alimentos realizados por pequenos produtores de acordo com os princípios do PRAISSAN. Além disso, outras estratégias para além de capacitações são necessárias para o fortalecimento destas ações.

* E-mail:raqhunger@gmail.com