“Soy una persona que no existe”: derechos y ciudadanía en las trayectorias de brasileños y brasileñas sin documentos

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Cada viernes, el autobús azul y blanco estacionado en el patio de la Vara de la Infancia y de la Juventud, en la Plaza Once, en el Centro de Río de Janeiro, se agita con el entra y sale de gente a partir de las 9 de la mañana. En el exterior, nunca menos de cincuenta personas, todas pobres o muy pobres, casi todas negras, rodean el vehículo, preguntan, se sientan y se levantan, preguntan de nuevo y esperan sin reclamar el tiempo que sea necesario. Adultos, ancianos y niños están allí para conseguir el primer documento oficial del ciudadano brasileño: el certificado de nacimiento.

El autobús de la Plaza Once es resultado de una asociación entre dos proyectos del Tribunal de Justicia del Estado de Río de Janeiro (en adelante, TJRJ), la Justicia Itinerante y el Servicio de Promoción de la Erradicación del Subregistro de Nacimiento y la Búsqueda de Certificados (en adelante, Sepec); es el corazón de un proyecto mantenido por el TJRJ con el fin de reducir el llamado subregistro, es decir, la proporción de personas sin certificado de nacimiento. Es también el objeto de la investigación de doctorado que da origen a este texto. La pesquisa parte del trabajo de Peirano (2006), “¿De qué sirve un documento?”, y dialoga con la línea de pensamiento que reflexiona acerca del documento como instancia de control (Foucault, 2015; Carrara, 1984) y, al mismo tiempo, de aceso a la ciudadanía (DaMatta, 2002; Peirano, 2006; Vianna, 2013; De Mesquita Ferreira, 2015). Estudios más recientes ayudan, por fin, a pensar el documento como artefacto central de las burocracias modernas (De Mesquita Ferreira, 2013; Schritzmeyer, 2015; Pinto, 2014, 2016).

En este artículo se discute cómo la búsqueda del certificado de nacimiento saca a la luz concepciones de identidad, derechos y ciudadanía expresados por los brasileños adultos que llegan al autobús de la Plaza Once. Se analiza también la manera en que ellos se presentan como sujetos de derechos y de qué modo sus nociones de identidad, derechos y ciudadanía se modifican; es decir, de qué manera se transforma quien busca este documento: el acto de recibir el registro de nacimiento después de años sin identificación legal es valorado por los usuarios como la puerta hacia el reconocimiento de sí mismos en tanto titulares de derechos hasta entonces negados, y como medio para la reconstitución de trayectorias familiares.

El artículo justifica la opción metodológica, la etnografía, pues permite valorizar la experiencia y las vivencias de los usuarios en diálogo con estudios de antropología del Estado y antropología del derecho. Este enfoque ayuda a comprender el Estado y sus márgenes (Sharma y Gupta, 2006; Vanegas, 2016) en dos dimensiones: las prácticas cotidianas (las rutinas, los procedimientos burocráticos que a menudo parecen banales) y las representaciones de este, o sea, las formas que él asume y a través de las cuales se presenta.

Etnografiar a una persona adulta sin documento es sumergirse en lo que Das y Poole categorizan como márgenes del Estado (2004), “los lugares a partir de los cuales intentamos entender lo que cuenta en el estudio del Estado en la antropología” (p. 3); es decir, las prácticas, los lugares y los lenguajes existentes en espacios que parecen estar en los límites del funcionamiento regulado del Estado-nación, entendido como la presencia que da la estructura al sentido y las formas del poder en cualquier sociedad. Das y Poole (2004), Telles (2010) y Brulon y Peci (2013) llevan a reflexionar sobre las relaciones que se desarrollan en esos márgenes, tradicionalmente percibidos como áreas en las que el Estado no está presente, aunque sí lo esté, solo que de modo no regular ni regulado. Los márgenes en mención constituyen parte del Estado, pues este también se hace en los márgenes (Das y Poole, 2004). Otra reflexión necesaria es sobre cómo tales márgenes —muchas veces entendidos como áreas en las cuales el Estado fue incapaz para imponer orden, lugares donde solo habría exclusión y desorden— reorganizan sus prácticas y experiencias en una construcción que no es monolítica, sino procesal y dinámica. En los márgenes del Estado, la observación etnográfica de esas prácticas y vivencias muestra que la exclusión y el desorden conviven con resistencia y pluralidad.

¿Cómo vive un adulto sin documentos en una sociedad documentada? ¿Cómo se ve sin documentos? ¿Qué papel atribuye al registro de nacimiento? “Quiero el registro de nacimiento para inscribirme en el programa Bolsa Familia1”, decía uno. “Quiero el registro de nacimiento para sacar el carnet de trabajo”, afirmaba otro. “Quiero el registro de nacimiento para poder entrar en la jubilación”, aclaraba el tercero. “Quiero el registro de nacimiento para colocar a mi hijo en la escuela”, resaltaba en la habitación. Las respuestas de los usuarios del autobús de la Plaza Once indicaban inicialmente que el registro de nacimiento tendría finalidad inmediata, pues ellos decían querer el documento para conseguir otra cosa, muchas veces otro documento, acceso a políticas públicas, beneficios o servicios.

Sin embargo, a lo largo de dos años de investigación de campo en el autobús de la Plaza Once, se pudo observar que el registro de nacimiento no tiene solo una finalidad inmediata. Los relatos obtenidos durante el trabajo de campo indican que, en el proceso de obtención del documento, muchos usuarios —hombres y mujeres— buscan reconstruir su propia historia y recuperar lazos familiares en un proceso que Schritzmeyer (2015) llama recuperación de los “hilos de sus vidas”. En la búsqueda de documentación, la dimensión inmediata e innegable de “para qué sirve el registro de nacimiento” se une a otra, que remite a la otra búsqueda, la de los derechos, el acceso a la ciudadanía y la recuperación de la propia historia familiar. El presente artículo trae parte de las reflexiones que surgieron durante la construcción de la tesis de doctorado en el Centro de Pesquisa y Documentación de Historia Contemporánea de Brasil (CPDOC), unidad de la Fundación Getulio Vargas (FGV). De julio a diciembre del 2017, la investigación tuvo el inestimable apoyo financiero de la Escuela de Derecho de la FGV, institución a la que la autora del presente artículo quedó afiliada como investigadora fellow.

No hay tiempo ni espacio para ver aquí la revisión de la literatura utilizada en la tesis acerca de la historia del registro de personas y su asociación con el tema de los derechos y la ciudadanía (DaMatta, 2002; Caplan y Torpey, 2001; Bourdieu, 1996b; Carrara, 1984; Brasileiro, 2008; Hunter y Sugiyama, 2017). El registro de personas se remonta a la antigüedad, aunque inicialmente la finalidad fue militar y tributaria, indica DaMatta (2002). Brasileiro (2008) recuerda que, en la Grecia antigua, los padres pedían la inscripción de sus hijos e hijas en el libro de los ciudadanos libres. Dos siglos antes de Cristo, había un registro civil en China. Los incas tenían un sistema de anotaciones de nacimientos y muertes. En el siglo xvi, el Concilio de Trento hizo obligatorios los registros parroquiales con datos de nacimientos, bodas y muertes. DaMatta (2002) sitúa en el siglo xvii el punto probable de ese monitoreo continuo de la población, y lo relaciona a la ola de modernización de la que la Revolución francesa es el gran hito.

Makrakis (2000) recuerda que, históricamente, en el Brasil colonial, debido a la fuerte conexión entre la Iglesia y el Estado, los registros de las parroquias tenían valor de prueba y perduraron como forma de identificación. El registro civil de nacimiento solo se convirtió en acto del Estado en la República, con la separación de Iglesia y Estado. Paralelamente a la institución del registro civil laico, el Imperio de Brasil concedió a las instituciones carcelarias privadas la función de efectuar los registros. Desde el imperio, las oficinas funcionaban bajo el régimen de concesión gubernamental, los cargos de sus dirigentes (los notarios) eran vitalicios y podían hacer un traspaso hereditario de sus funciones a sus sucesores.

El régimen de concesión gubernamental para explotación de la actividad carcelaria, practicado desde la época imperial, creó puestos vitalicios para sus dirigentes y estableció una especie de derecho de la herencia para las vacantes de sus sucesores, además de haber propiciado verdaderos monopolios de regiones y ciudades con solo una oficina de registro civil, teniendo en cuenta que las concesiones eran esporádicas y segmentadas. Se creó así, en Brasil, un sistema atípico y peculiar que perdura por más de un siglo. (Makrakis, 2000, pp. 32-33)

La Constitución brasileña de 1988 prohibió el nombramiento de los dirigentes de los notarios por libre elección del gobernante y previó la realización de concursos públicos para llenar las vacantes. El sistema de registro civil está regulado en Brasil por la Ley 6.015, del 31 de diciembre de 1973. De acuerdo con esta ley, el registro de nacimiento se debe realizar en el Registro Civil de Personas Naturales (RCPN), entidad privada que ejerce la función por delegación del poder público. El registro debe ser hecho por los padres hasta quince días después del nacimiento del niño, mediante la presentación de documentos y de la Declaración de Nacido Vivo (DN) emitida por el hospital; no obstante, el plazo de registro se podrá prorrogar hasta tres meses. La oficina expedita el certificado de nacimiento; por la ley 9.534, de diciembre de 1997, la primera vía del documento es gratuita para el ciudadano. Los papeles reciben el pago de las Corregidoras de Justicia, vinculadas a los Tribunales de Justicia de los Estados (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2015).

Por las leyes del Estado brasileño, el registro civil es el acto legal que certifica la existencia de alguien y genera el primer documento oficial, el certificado de nacimiento. DaMatta (2002) analiza el sistema brasileño como encadenado, pues para obtener un documento es siempre exigido uno anterior; también menciona documentos centrales y periféricos, y cita como documento fundador el certificado de nacimiento. Después de este, vienen otros documentos, como el número de identificación ante la Fiscalía (CPF), el carnet de conducir, el certificado de reservista (que los hombres reciben al prestar servicio militar), el título de elector, el carnet de trabajo, el pasaporte y el certificado de defunción. Quien no tiene documentación es enterrado como indigente, en sepultura sin identificación.

A inicio de la década del 2000, quien suscribe este artículo, todavía como periodista, empezó a escribir acerca del tema del registro de nacimiento. A pesar de la ley de la gratuitidad de este acto, en el 2002, datos oficiales del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (en adelante, IBGE) monstraban el porcentaje de subregistro en 20,3 % (nombre técnico para el fenómeno de niños sin registro de nacimiento). El subregistro es definido por el IBGE como el conjunto de nacimientos no registrados en el año de ocurrencia o hasta el final del primer trimestre del año siguiente. La estimación se calcula por la diferencia entre los nacimientos estimados y los informados por los registros (IBGE, 2015).

Ante esta realidad, a partir del 2003 se inició, con la coordinación de la Secretaría de Derechos Humanos de la Presidencia de la República, durante el gobierno del presidente Luiz Inácio Lula da Silva (Partido de los Trabajadores), un movimiento de reducción del subregistro, con la creación de comités en el ámbito federal, de los estados y de los municipios para implementar acciones contra el problema. En el 2007, el Gobierno brasileño lanzó el Compromiso Nacional por la Erradicación del Subregistro Civil de Nacimiento y la Ampliación del Acceso a la Documentación Básica, un programa nacional con la participación de los estados y de los municipios, además de órganos del gobierno y de entidades de justicia. Este plan estableció como documentación básica el Catastro de Personas Físicas (CPF), el Carnet de Identidad o Registro General (RG) y el Carnet de Trabajo y Previsión Social (CTPS). En el 2014 se instituyó el SIRC (Sistema Nacional de Información de Registro Civil) con el objetivo de captar informaciones de registros de nacimiento, matrimonio y muertes generadas por los registros y almacenarlos en una base centralizada que permita formular políticas públicas (Garrido y Leonardos, 2017).

El censo (recenseamento) del 2010, el último realizado en Brasil, contabilizó 599 000 niños menores de diez años sin registro de nacimiento, el 2 % del total de este grupo de edad (IBGE, 2015). En el 2015, según las estadísticas de Registro Civil producidas anualmente por el IBGE, el porcentaje de subregistro de niños había caído al 3,2 % (IBGE, 2015), y la experiencia brasileña pasó a constar, con referencias elogiosas, en los informes de las Naciones Unidas. En un análisis del resultado del programa brasileño de combate contra el subregistro, Hunter y Sugiyama (2017) apuntan a la implementación de políticas de transferencia de renta —entre ellas, los programas Bolsa Familia y Beneficio de Prestación Continuada (BPC)— como decisiva para la reducción del problema, pues, para ser atendidas por las políticas sociales, las familias necesitaban tener a todos los integrantes documentados. Durante la investigación de campo, el Bolsa Familia, programa de transferencia de ingresos implementado en el 2003, aparece en las entrevistas como uno de los motivos más citados por los usuarios para obtener el registro de nacimiento. Más difícil, casi imposible, ha sido obtener estadística sobre los adultos sin documentación, ya que no figuran en ninguna base de datos específica. Como no existen oficialmente, no pueden ser contados. El IBGE no tiene una estimación del total de hombres y mujeres sin documentación en Brasil.

Mucho se habla de problemas de documentación para imigrantes. Dentro de esos estudios, es ventajosa la línea de investigaciones acerca de la representación discursiva de imigrantes en los medios (Hernández, 2010; Van Dijk, 2006; Matínez Lirola, 2008, 2014, 2017). Destaco que la presente investigación, entretanto, tiene como foco a brasileñas y brasileños sin documentos dentro de su propio país, en una condición que se asocia a la pobreza y a las dificultades con las instancias estatatales. No son imigrantes, son brasileñas y brasileños, y esta es una de las contribuciones que desde este texto se desea ofrecer a la formulación de políticas públicas acerca del tema.