INTRODUÇÃO

A propriedade privada individual, exclusiva e absoluta (que será referida neste ensaio apenas como propriedade privada) é tida por muitos como essencial ao desenvolvimento capitalista e superior em seus benefícios a toda e qualquer outra forma de propriedade. Entretanto, diversos autores (CONGOST, 2007; SANTOS, 2006, entre outros) defendem que os bens comuns podem conviver pacificamente com a propriedade privada, mostrando-se até mesmo mais adequados para determinadas situações, como será demonstrado nas próximas seções. Como bens comuns serão entendidos aqueles que se encaixam na definição proposta por Hess e Ostrom (2007), ou pelo menos que muito se aproximam dela. Nesse sentido, as propriedades comuns (ou bens comuns) seriam aquelas compartilhadas por um grupo de pessoas e sujeitas a uma série de normas.

Sendo assim, o objetivo do presente ensaio é verificar se IG podem ser consideradas um bom exemplo de sistema de governança para um determinado tipo de bem comum: os CPR, conforme definidos em Hess e Ostrom (2007). Cabe ressaltar que não foram localizados na literatura trabalhos que utilizassem essa abordagem, de modo que se espera que o presente artigo traga contribuições às discussões que envolvem o tema.

Para o alcance do objetivo supracitado, este artigo está dividido em mais seis seções além desta introdução. Na seção 2 será discutido o tema da suposta superioridade da propriedade privada sobre outras formas de propriedade. Posteriormente, seguem-se as seções que visam a explicar os conceitos utilizados: IG e CPR (seção 3) e fatores de sucesso de CPR (seção 4). Finalmente, a seção 5 expõe brevemente a metodologia de pesquisa utilizada neste ensaio, a seção 6 apresenta os resultados subdivididos por fator de sucesso e a seção 7 apresenta a conclusão desta análise.

SUPERIORIDADE DA PROPRIEDADE PRIVADA: VERDADE OU MITO?

No início do desenvolvimento da espécie humana só havia propriedade privada sobre bens móveis, tendo em vista que o modo de vida nômade não permitia que o ser humano se fixasse à terra. Uma vez surgida a propriedade imóvel, ela se deu pela forma coletiva com senhores e vassalos possuindo direitos simultâneos relacionados à terra (HENKES, 2004).

As Revoluções Liberais que ocorreram na Europa no séc. XIX ficaram conhecidas por marcarem o fim do feudalismo e o início do capitalismo, assim como a evolução para o modelo de propriedade privada. O Código Francês (Código Napoleônico) de 1804, influenciado profundamente pelos ideais da Revolução Francesa, dispõe em seu artigo 544 que “[...] a propriedade é o direito de gozar e dispor das coisas do modo mais absoluto, desde que não se faça uso proibido pelas leis ou regulamentos” (HENKES, 2004, p. 114).

Durante o período medieval, podiam coexistir diferentes tipos de direitos de propriedade sobre um mesmo bem, principalmente sobre a propriedade fundiária em que os senhores e os arrendatários os compartilhavam. Na idade moderna, com o movimento das grandes navegações, seguido pelas revoluções industriais, o capitalismo se consolidou, trazendo consigo o triunfo da propriedade moderna, exclusiva, individual e absoluta (SANTOS, 2006). Com a consolidação do Estado Moderno, “[...] a propriedade coletiva representava uma ‘anomalia’ perante a nova estrutura de propriedade individual que possibilitava o seu fracionamento e alienação” (BENATTI, 2002, p. 6).

Segundo Congost (2007), uma visão simplista da história e do desenvolvimento do feudalismo leva à crença na desejabilidade de qualquer medida que vise ao seu fim. Entretanto, apesar de os historiadores que estudam o fim das rendas feudais proclamarem o triunfo da propriedade moderna, sua superioridade e sua necessidade para o desenvolvimento do capitalismo, Congost (2007) critica qualquer concepção baseada na ideia de superioridade de um tipo de propriedade e defende a pluralidade de relações de propriedade, que podem coexistir em função de diferentes relações sociais. Apesar de os enclousuresdas grandes propriedades agrárias terem sido considerados inicialmente como a causa direta do crescimento da produtividade inglesa, estudos mais recentes apontam para a relativização da sua importância (CONGOST, 2007).

Muitas críticas aos bens comuns e sua sustentabilidade no longo prazo se devem à confusão com os bens públicos. Em suas críticas aos bens comuns, Hardin (1968) argumenta que os bens comuns levariam os seres humanos a realizar uma “sobreutilização” de tais bens, de modo a se apropriarem do maior excedente possível no espaço mais curto de tempo. Esse comportamento oportunista levaria ao esgotamento dos recursos naturais, tendo em vista uma exploração não sustentável. Entretanto, ao nos atentarmos aos exemplos que o autor menciona, é possível perceber que eles se referem a bens públicos: bens disponíveis a toda a população sem regras bem definidas para sua utilização. Tal conceito não se aplica aos bens comuns: “[...] o sistema de propriedade comum é um em que os direitos de propriedade são limitados por direitos do grupo que se sobrepõem. Esta limitação requer que os membros do grupo concordem sobre atividades que afetam os direitos de propriedade do grupo” (TABACHNICK, 2016, p. 489). Dessa forma, bens comuns não devem ser confundidos com bens públicos.

Benatti (2002) vai ao encontro desse argumento. O autor ressalta que a legitimação da propriedade coletiva reside na capacidade do grupo social, que se apropria de determinado recurso, de elaborar regras de uso e manejo de tais ativos, que são seguidas e respeitadas pelos membros da comunidade.

Tabachnick (2016) resume os conflitos entre propriedade privada e propriedade comum na França, Inglaterra, África e Estados Unidos, chegando a várias conclusões interessantes. Nas regiões rurais de tais locais era bastante comum que houvesse áreas onde toda a população local podia realizar coletas, utilizar o campo para pastoreio, pescar e/ou caçar (direitos essenciais à sobrevivência dos mais pobres que não possuíam terras) e com o avanço do capitalismo, surgem pressões pelo loteamento dessas áreas e posterior transformação em unidades privadas. Esse processo resultou em perdas para o sistema comum em todos os países supracitados, entretanto, com exceção da Inglaterra, nenhuma pressão conseguiu dar fim à propriedade comum. Apesar das tentativas de eliminação, desde o século XVIII, as propriedades coletivas atuais europeias representam a sobrevivência da apropriação dos recursos naturais pela comunidade, provenientes de época anterior à criação dos estados modernos (BENATTI, 2002).

Após a análise de diversas sociedades em momentos distintos do tempo, Tabachnick (2016) pôde concluir que os sistemas comuns de propriedade não precisam ser convertidos em sistemas de propriedade privada para que o capitalismo possa evoluir. Pelo contrário, os sistemas comuns de propriedade podem funcionar como reguladores do mercado, de modo a amortecer seus impactos negativos principalmente sobre os mais pobres. Ademais, em alguns casos, principalmente na África, o argumento econômico para a propriedade privada escondeu, na verdade, motivações políticas que objetivavam acabar com o sentido de comunidade de certas localidades e, dessa forma, subjugá-las com mais facilidade, ignorando o poder político dos chefes locais.

Outros benefícios da propriedade comum apontados por Tabachnick (2016) referem-se ao seu caráter democrático e sustentável. No caso africano, por exemplo, tais recursos são controlados pelas famílias, uma vez que cada membro tem o seu papel e sua voz, de modo que todos podem influenciar nas decisões deliberadas acerca de tais ativos. Nessa cultura, a família é concebida não apenas pelos poucos que estão vivos, mas também pelos muitos que já morreram e pelos incontáveis que ainda não nasceram. Esse conceito demonstra a preocupação dessa sociedade com a sustentabilidade de seus recursos, que devem estar disponíveis para as gerações vindouras.

O trabalho descritivo minucioso de Tabachnick (2016) derruba alguns mitos ao demonstrar que sistemas de propriedade comum podem incluir propriedades individuais, apenas limitando-as por meio dos direitos de todo o grupo, que se sobrepõem aos direitos individuais. “Sistemas de propriedade comum agem como rede de segurança de bem-estar que assegura que todos os membros tenham alguns direitos de propriedade necessários para sua subsistência mínima, e, baseado nesses direitos de propriedade, uma voz na governança local” (TABACHNICK, 2016, p. 554). Essa visão de convivência pacífica entre diferentes sistemas de propriedade vai ao encontro do exposto por Congost (2007) que, conforme já mencionado, advoga pela multiplicidade de direitos de propriedade, adaptados ao modo de vida de cada sociedade. Tabachnick (2016) finaliza seu argumento defendendo que a verdadeira dicotomia existente não se encontra na relação direitos comuns X direitos privados, mas sim entre propriedade comum X propriedade individual exclusiva. O autor aponta que sistemas de propriedade comum exemplificados por ele (africanos e indígena americano, por exemplo) não estão completamente desalinhados dos sistemas ocidentais de propriedade individual. Em ambos os sistemas, os direitos coletivos se sobrepõem aos direitos individuais de modo que o que os difere, na verdade, é apenas o grau em que isso ocorre.

Nos dias atuais, a importância da função social da propriedade e seus impactos na dignidade humana enfraquecem as visões essencialmente individualistas (GEWEHR; ISERHARD, 2012; SANTOS, 2006). O contexto social atual, que se reflete na legislação vigente, condena o individualismo excessivo, às custas do bem comum.

A legislação brasileira também tem evoluído nesse sentido. O Código Civil de 1916 e a Constituição Federal de 1891, ainda sob influência do individualismo consolidado na Revolução Industrial, garantiam o direito à propriedade privada absoluta, plena, sem limitações (GEWEHR; ISERHARD, 2012). Entretanto, segundo Henkes (2004), desde a Constituição de 1934 a função social é utilizada como limitador ao direito de propriedade, como dispunha seu artigo 113, § 17: “é garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar” (BRASIL, 1934). Tal citação indireta é mantida na Constituição de 1946 (em sua versão original, antes da EC nº 10/64), e, na Carta Magna de 1967, tal função é finalmente explicitada em seu artigo 157: “A ordem econômica tem por fim, realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: [...] III – função social da propriedade” (BRASIL, 1967).

A Constituição Federal vigente, de 1988, ratifica esse entendimento da função social como princípio para existência da propriedade e manutenção da ordem econômica, e define esse conceito da seguinte forma:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observâncias das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (BRASIL, 1988).

Adicionalmente, no Código Civil em vigor (§ 1.º, do art. 1.228) está estabelecido:

O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas (BRASIL, 2002).

Dessa forma, é possível afirmar que o Poder Público normatiza e limita a instituição da propriedade privada, intervindo mediante a necessidade de satisfazer demandas coletivas ou reprimir condutas antissociais da iniciativa privada. Assim, no direito brasileiro, o princípio da função social se sobrepõe à propriedade particular, relativizando-a e impedindo, em teoria, que ela seja exercida de forma egoística e improdutiva (SANTOS, 2006).

Posto isso, considerando as vantagens relacionadas aos bens comuns apresentadas pela literatura, o presente trabalho visa a verificar se o instituto das IG pode ser considerado uma forma de proteção eficiente para um tipo de bem comum, os nomes geográficos, conforme critérios definidos por Hess e Ostrom (2007). Sendo assim, a próxima seção dedica-se a uma breve explanação acerca do que são IG e o seu potencial como forma de proteção para nomes geográficos.

INDICAÇÕES GEOGRÁFICAS

O QUE SÃO INDICAÇÕES GEOGRÁFICAS

Conforme Sebrae e INPI (2014, p. 18), “[...] as indicações geográficas são ferramentas coletivas de valorização de produtos tradicionais vinculados a determinados territórios”. Essencialmente, IG constituem um instrumento legal que reconhece a ligação de um território com determinados produtos ou serviços, tanto em função de uma tradição e reputação local quanto quando o território influencia diretamente nas características de tais produtos ou serviços”. Dessa forma, tal registro visa a proteger consumidores e produtores contra terceiros que se utilizem indevidamente do nome geográfico e, por meio da diferenciação e valorização da cultura local, promover o desenvolvimento da região (BRAMLEY; BIÉNABE; KIRSTEN, 2009).

A relação entre a origem de produtos e sua qualidade remonta à Antiguidade, com o bronze de Corinto, os tecidos da cidade de Mileto, as ostras de Brindisi, o mármore de Carrara, os vinhos de Falernumas, entre outros, e pode ser, inclusive, encontrada em citações bíblicas, como os vinhos de En-Gedi e o cedro do Líbano. Entretanto, a primeira intervenção estatal para tal esse tipo de proteção se deu em 1756, quando o então primeiro ministro português, o Marquês de Pombal, concedeu a proteção ao nome “Porto” para vinhos. Tal atitude foi ensejada por produtores da região que vinham sofrendo com falsificações. Antes de conceder tal proteção, o Marquês de Pombal procedeu com três atos: i) agrupou os produtores em um órgão representativo; ii) delimitou a área de produção, e; iii) estudou, definiu e fixou as características do Vinho do Porto e suas regras de produção. Tais pré-requisitos norteiam até hoje o processo de registro de IG (BRASIL, 2010).

Embora as legislações referentes à Propriedade Intelectual (que incluem IG) sejam de caráter nacional, a globalização das transações comerciais obrigou os países a estabelecerem acordos bilaterais e tratados internacionais para protegerem seus direitos de Propriedade Intelectual, assim como seus nomes geográficos, além de suas fronteiras. Atualmente, o mais relevante tratado internacional sobre o tema é o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (ADPIC ou TRIPS da sigla em inglês^[1]), que estabelece parâmetros mínimos de proteção para tais direitos aos seus signatários. Por estar no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) esse tratado possibilita a aplicação de sanções aos associados que o descumprirem e é obrigatório para todos os membros da OMC, ou seja, para 164 países membros responsáveis por 98% do comércio mundial (WTO, 2019).

No que diz respeito à IG, TRIPS define em seu art. 22, § 1 (BRASIL, 1994, p. 7):

Indicações geográficas são, para os efeitos deste Acordo, indicações que identifiquem um produto como originário do território de um Membro, ou região ou localidade deste território, quando determinada qualidade, reputação ou outra característica do produto seja essencialmente atribuída à sua origem geográfica

No Brasil, IG são divididas em duas espécies: Indicação de Procedência (IP) e Denominação de Origem (DO), conforme definido na Lei de Propriedade Industrial (LPI), Lei nº 9.279/96, em seus artigos 177 e 178:

Artigo 177 - Considera-se indicação de procedência o nome geográfico de país, cidade, região ou localidade de seu território, que se tenha tornado conhecido como centro de extração, produção ou fabricação de determinado produto ou de prestação de determinado serviço.

Artigo 178 - Considera-se denominação de origem o nome geográfico de país, cidade, região ou localidade de seu território, que designe produto ou serviço cujas qualidades ou características se devam exclusiva ou essencialmente ao meio geográfico, incluídos fatores naturais e humanos (BRASIL, 1996).

Finalmente, para que a IG seja válida em território nacional, ela deve ser reconhecida pelo Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI), autarquia federal subordinada ao Ministério da Economia^[2].

INDICAÇÕES GEOGRÁFICAS COMO PROTEÇÃO AO BEM COMUM DO TIPO NOME GEOGRÁFICO?

Como demonstrado na seção 2, os bens comuns podem oferecer diversos benefícios à população, principalmente aos mais vulneráveis economicamente. Entretanto, como ressaltado por Hardin (1968), a sua exploração descontrolada pode levar à ruína do recurso, de modo que é necessário estabelecer formas de governança dos direitos envolvidos que não culminem necessariamente na transformação desses bens em propriedades privadas individuais e exclusivas e que respeitem suas características específicas.

Hess e Ostrom (2007) classificam os bens em quatro diferentes tipos segundo duas dimensões: (i) facilidade de exclusão, que se refere à facilidade de se excluir um terceiro de desfrutar de determinado bem; e (ii) grau de subtrabilidade, relacionado ao grau em que o uso de um bem por uma pessoa diminui o nível total daquele bem disponível para os demais consumirem.

Nessa classificação, a atenção se volta para os bens que são denominados como CPR, ou seja, bens com alto grau de subtrabilidade e de difícil exclusão, como os recursos naturais e os nomes geográficos. Os nomes geográficos, quando não protegidos, podem ser considerados como CPR porque eles são públicos e, logo, podem ser usados livremente e seu uso desenfreado e não normatizado pode levar à diminuição do seu valor (FERNÁNDEZ-BARCALA; GONZÁLEZ-DIAZ, 2017).

Alguns autores (FERNÁNDEZ-BARCALA; GONZÁLES-DIAZ, 2017; DUPIM, 2015) apontam que IG podem ser consideradas uma forma de governança para nomes geográficos, de modo que, se bem utilizada, pode não somente proteger tais bens, mas também promover a sua valorização. Para avaliarmos essa possibilidade, é interessante discutir quais fatores contribuiriam para que um CPR proporcione os benefícios que a literatura atribui aos bens comuns e perdure no longo prazo. Tais critérios serão comentados na próxima seção.

Cabe ressaltar que foi mantida a nomenclatura original (common-pool resources), tendo em vista que não foi localizado na língua portuguesa termo similar e que esse tratamento também é utilizado por Dupim (2015).

FATORES DE SUCESSO PARA UM COMMON-POOL RESOURCES

Tendo em vista que o objetivo do presente ensaio é verificar se IG podem ser consideradas boas formas de gerenciamento de CPR, é importante ressaltar quais características seriam interessantes que tais ferramentas possuíssem.

Ostrom (1990) identificou oito princípios comuns aos CPR que têm perdurado ao longo do tempo com sucesso e que poderiam, em teoria, explicar esse relativo êxito. A autora não visa a definir condições necessárias para o alcance da solidez institucional pelos CPR, esses fatores na verdade afetam os incentivos que os usuários de CPR encaram para se comprometerem com as regras operacionais que norteiam o sistema, para monitorarem uns aos outros e para perpetuarem tais instituições pelas gerações vindouras (OSTROM, 1990). Tais fatores seriam:

1) Fronteiras claramente definidas;

2) Coerência entre as normas e a realidade local;

3) Governança coletiva;

4) Monitoramento;

5) Sanções graduais;

6) Mecanismos de resolução de conflitos de baixo custo;

7) Reconhecimento do direito de organização;

8) Empreendimentos alinhados (para CPR que são parte de sistemas amplos e complexos).

Esse estudo é considerado por Agrawal (2003) como um dos trabalhos mais cuidadosos acerca de bens comuns após a década de 1980, tendo em vista sua fundamentação teórica e a cuidadosa comparação de amostra relativamente ampla de casos, e tido como o principal clássico da literatura sobre CPR por McGinnis e Walker (2010).

Ao desafiar a sabedoria convencional, demonstrando que propriedade coletiva pode ser gerenciada com sucesso por meio de bens comuns locais, sem qualquer regulamentação por autoridades centrais ou privatização, Elionor Ostrom foi agraciada com o Prêmio Nobel de Economia em 2009 (NOBEL PRIZE, 2019).

Dessa forma, dada a relevância do tema e da referida literatura, assim como a necessidade de pleno entendimento dos critérios supracitados, um maior detalhamento dos oito fatores mencionados anteriormente, conforme definidos em Ostrom (1990), será trazido nas subseções que compõem a seção 6.

METODOLOGIA

Para verificar se o modelo brasileiro de proteção de IG constitui uma ferramenta potencialmente exitosa para proteção e promoção de CPR foi realizada uma análise documental com validação de confiabilidade junto a especialistas do INPI.

Como fonte inicial de informações sobre a concessão e gerenciamento de IG no Brasil foram utilizados a Instrução Normativa (IN) nº 95/2018 do INPI^[3], a LPI, os cadernos de especificações técnicas (antigos regulamentos de uso) e as orientações referentes ao registro de IG constantes no endereço eletrônico do INPI.

Tendo em vista a relativa escassez de legislação e normativos que disciplinem detalhadamente o exame de IG, as dúvidas acerca dos procedimentos de exame e da concessão de tais direitos, decorrentes da análise dos documentos mencionados, foram esclarecidas com técnico do INPI. Tendo em visto que o objetivo era obter apenas maiores detalhes sobre os procedimentos de exame, sem incluir percepções pessoais sobre o fenômeno, e o pequeno número de profissionais alocados na área responsável, concluiu-se que a realização de entrevistas formais não seria necessária para satisfazer os objetivos do presente ensaio.

Assim, a fim de verificar se o instituto das IG no Brasil poderia ser considerado como uma forma potencialmente exitosa de governança para CPR, ou mais especificamente para nomes geográficos, foi realizada uma comparação das características gerais desse direito no país com os oito princípios comuns a CPR que obtiveram sucesso em sua autoadministração ao longo do tempo, identificados por Ostrom (1990), conforme elencados na seção 4 e detalhados na próxima seção.

CONCLUSÕES

De modo geral, é possível concluir que os bens ou propriedades comuns podem ser importantes ferramentas sociais de sustentabilidade ambiental e econômica, principalmente para as populações menos favorecidas. Entretanto, para o sucesso dessa forma de propriedade, é necessário que sejam definidas regras para seu uso pelos atores interessados, de modo a evitar que o recurso seja explorado sem limites.

Neste trabalho, optou-se pelo foco nos CPR e na possibilidade de um deles (o nome geográfico) ter como sistema de governança o registro de IG. Após a análise de cada um dos princípios comuns a CPR que perduram no longo prazo, estudados por Ostrom (1990), é possível concluir que o registro de IG pode se traduzir em uma forma de proteção para CPR do tipo nome geográfico, apesar de suas relevantes imperfeições, tendo em vista o cumprimento total ou parcial de grande parte dos requisitos apresentados.

Podemos resumir como principais benefícios da IG como forma de proteção aos CPR do tipo nome geográfico:

i. Fronteiras geográficas precisamente definidas;

ii. Regulamentos de uso/cadernos de especificações técnicas em teoria aprovados pela comunidade local e com valor legal; e,

iii. Previsão de sistemas de monitoramento.

Entre suas principais limitações se destacam:

i. Ausência de comprovação que os regulamentos de uso/cadernos de especificações técnicas foram aprovados por toda a comunidade local (ou pela a maioria de seus membros);

ii. Ausência de comprovação que a comunidade local (ou ao menos a maioria de seus membros) atue na modificação de tais regulamentos/cadernos; e,

iii. Falta de estruturas de governança distintas nas IG que abarcam dois ou mais produtos com características diferentes.

Algumas sugestões de mudanças no modelo de exame e concessão desses títulos pelo INPI que contribuiriam para o aperfeiçoamento do sistema e saneamento das limitações supracitadas seriam:

i. A obrigatoriedade de apresentação de um levantamento dos produtores da região e estabelecimento de um percentual mínimo de aprovações do caderno de especificações técnicas para sua validação e alterações futuras, se for o caso, e;

ii. O estabelecimento de sistemas de gerenciamento separados para os diversos produtos ou serviços que podem compor a IG, de modo que as questões que envolvam especificidades de cada ramo sejam tratadas apenas pelos atores interessados.

Finalmente, é possível concluir que, apesar das suas limitações, o instituto da IG no Brasil pode, ao menos em teoria, ser considerado um sistema de governança adequado para CPR do tipo nome geográfico, com potencial para sua preservação no longo prazo, principalmente se as mudanças sugeridas forem implementadas.

REFERÊNCIAS

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Notas