Introducción: aproximación al concepto de management público

Hoy la administración pública como su gestión (management) es un escenario que ha comulgado históricamente con los desarrollos intelectuales y epistémicos de las teorías de la organización, los cuales tienen diversos enfoques analíticos y diferentes argumentos teóricos (Marchesnay, 1999; Dimaggio & Powell, 2000; Martinet, 2002). Sin embargo, los orígenes como la estructura epistemológica del Management se remontan a hace un siglo tanto en Norteamérica como en Europa. De hecho, la estructura managerial primigenia es bastante “pragmática”, y responde esquemáticamente a un flujo circular por etapas a través de: planear, decidir, ejecutar y evaluar.

Al respecto, este modelo planificador de orden circular por etapas fue retomado por Harold Lasswell en la década de los cuarenta del siglo veinte para analizar el ciclo de la política pública en la administración pública (Modelo estructural y actual del management público) (Vergara & Rodríguez, 2016).

Epistemológicamente el equilibrio en el management es “statu quo”; lo que significa que es funcionalidad del sistema, es funcionalidad del mercado, es funcionalidad de las lógicas de poder; es bastante discursivo, como plantea Omar Aktouf, “el management es un brazo armado del economicismo”, ejemplo de ello es el marketing, en ultimas la eficacia económica managerial sigue siendo dominante.

De otra parte, hay que destacar que cuando al término management se le adiciona la palabra “público[1]” su re-significado tiende a explicar el manejo de lo colectivo en función de administrar, gerenciar, dirigir y gestionar los ingresos, insumos y recursos de y para la sociedad. Específicamente, el management público se re-significa por el cuidado por la cosa pública como también centra su atención en el manual de funciones objeto por el cual se contextualiza el bureau como organización, o implica también la planificación de los asuntos del Estado como policy maker[2]. Asimismo, el public management (de los últimos veinte años de siglo veinte) de postura y cultura tecnocrática se canaliza a dar respuestas a los problemas de la administración mediante herramientas racionales positivistas a través del enfoque eficacia, eficiencia y economía (Nioche, 1994; Guerrero, 1999b y 2004).

1. planificación del desarrollo y su gestión pública, análisis en una versión histórica

En América Latina la planificación del desarrollo se ha presentado como un instrumento metodológico en la gestión pública de los gobiernos para la planeación de los Estados, es decir esto implica la orientación del proyecto de Estado el cual debe ser homologado bajo el orden paradigmático que defina la noción: “desarrollo”, el cual es determinado por los organismos multilaterales del sistema internacional[3] (Vargas, 1999; Ospina, 2001; López, 2006). El surgimiento de este periodo histórico lo han denominado para Latinoamérica los investigadores en Ciencias Sociales como “desarrollismo” porque fue durante las décadas de los años cuarenta, cincuenta y sesenta de siglo veinte donde aparecieron los planes de desarrollo como objetivo de gestión pública de los gobiernos en función de un desarrollo económico y social, siguiendo los lineamientos de política de parte de los organismos multilaterales (De Mattos, 1989; Lira, 2006; Chibber, 2008).

Desde el punto de vista histórico se ha escrito que el primer país que utilizo la planificación como elemento de intervención fue Rusia específicamente en su transición del feudalismo al socialismo entre los años 1917 y 1931 a través de una burocracia centralizada (Serge, 1947; Chiriboga, 1998). Posteriormente, en la crisis económica mundial del año de 1929, Keynes diseña un plan para reactivar la demanda agregada angloparlante a través de su famosa “teoría general del empleo, el interés y el dinero”, el cual fue punto de partida del New Deal en la administración Roosevelt que consistió en un modelo de intervención estatal para apalancar la economía. De igual manera, la Alemania de los años treinta bajo el gobierno nacionalsocialista diseña todo un plan de recuperación económica denominado “Warfare” en un enfoque similar a los modelos de Welfare State en la generación de empleo. Empero, los modelos de bienestar con énfasis en protección social se desarrollaron como un elemento orientador de la gestión pública en los países escandinavos como una apuesta de estado paternal y benefactor (Keynes, 1943; Meny & Thoenig, 1992; Esping-Andersen & Wolfson, 1996; Kuhnle, & Hort, 2004).

Después, durante el epilogo de la Segunda Guerra Mundial en 1945 se crea un nuevo orden mundial liderado por la ONU. A través este nuevo orden se dio sentido a la reconstrucción europea bajo la planificación para el desarrollo (el Plan Marshall es la aplicación de esto). En el mismo periodo en Latinoamérica el modelo económico se conjugaba alrededor de lo agropecuario y de la ya establecida industrialización sobre la sustitución de importaciones. Fue solo hasta 1948 que Latinoamérica tendrá su propio ente rector en los mecanismos de gestión pública para la planificación del desarrollo a través de la Comisión Económica para América Latina -CEPAL (Santa cruz, 1995; Ocampo, 2004; Cueto et al., 2011).

Entre los problemas Latinoamericanos en 1950 se encontraban el desbalance del comercio exterior con saldos negativos en exportaciones, además existió una inflación desbordada, como también había problemas en la formación de bienes capital por la dependencia a los mercados internacionales. A este escenario sombrío se le suma el éxodo campesino a las urbes por motivos salariales que el campo no tenía establecido. Por esto, la inmersión de la población rural al mundo urbano conllevaba a generar otro tipo presión en las ciudades en relación a la solución de bienes públicos como; vivienda, electricidad, acueductos, servicios de salud, acceso a la educación, etc (Ruy, 1994; Deves, 2000; Torres, 2002).

Por lo tanto, el modelo Cepalino inició su apuesta en Latinoamérica en la década de los años cincuenta de siglo XX bajo el modelo de centro-periferia, donde el centro corresponde a los países industrializados y la periferia es el contexto Latinoamericano en el cual se presentaba una fuerte variación a la baja en relación al progreso técnico lo cual evidenciaba una desigualdad frente al centro. Para resolver estas desigualdades en Latinoamérica se debía aplicar la convergencia o la transferencia de progreso técnico como modelo de planificación del desarrollo (Di Filippo, 1998; Boisier, 1999; Guillén, 2008).

El modelo Cepalino funciono así, los países Latinoamericanos tuvieron que ejecutar cuatro estrategias: La primera, la industrialización por sustitución de importaciones. La segunda, la conformación de tratados de integración regional. La tercera, el apropiamiento del Keynesianismo y la Cuarta, impulsar la cooperación entre el centro y la periferia. Cabe destacar que la idea de progreso técnico como industrialización estaba asociada también con el sector de la agricultura. Por lo tanto, el modelo Cepalino aprobó como un hecho conjunto el progreso de ambos sectores en la idea del desarrollo. De esta manera el tema de la estructura agraria se convirtió en uno de los objetivos centrales para la CEPAL (Fitzgerald, 1998; Thwaites & Castillejo, 2008; Tickner, 2011).

1.1 Management público: planeación desarrollista en Colombia, un contexto histórico

Siguiendo el tema de gestión pública del desarrollo, para el caso colombiano es famosa la primera misión del Banco Mundial de Lauchlin Currie llamada “Bases de un programa de Fomento para Colombia en 1950”. El plan contiene recomendaciones para mejorar el sector industrial, políticas en pro del desarrollo de la industria cafetera, políticas para el crecimiento de las ciudades, políticas para fortalecer el campo en relación al uso eficiente de la tierra asociado a sus formas de producción, y en política social temáticas de servicios públicos domiciliarios, salud y educación (Currie, 1993). Además, el tema más importante de la Misión Currie apuntaba a una despolitización de la administración pública para que se formalizara el servicio civil de carrera administrativa en aras de su eficiencia y con esto poder implementar las reformas sectoriales. Empero, en 1950 en plena administración de Laureano Gómez la reforma no fue considerada (Colmenares, 1998).

Posterior a la dictadura de Rojas Pinilla (1952-1957) y la Junta Militar Tripartita (1957-1958), en el retorno a la democracia, el 7 de agosto de 1958 en su discurso de posesión el Presidente Alberto Lleras Camargo, planteó lo siguiente,

El congreso de la Republica, no podrá ordenar más obras, vías, construcciones, aeródromos, ni iniciar campañas de fomento económico, si no están acondicionadas a planes previos por programas establecidos por la ley [...] A diferencia de la empresa privada que posee departamentos especializados para su desarrollo, el Gobierno, es también empresario como también administrador y requiere con urgencia una dirección experta, en un solo departamento. El gobierno necesita de un órgano de preparación de los planes y programas administrativos. Lo necesita también el Congreso. El Estado ha de tener quien piense y estudie, quien examine las iniciativas que van surgiendo […] El Estado necesita una autoridad técnica para impedir esa absurda floración imaginativa de proyectos que cambian, súbitamente, el rumbo entero de la energía fiscal, y para conservar aquellas iniciativas que, planteadas con sabiduría, luego se encuentran huérfanas de la protección de los funcionarios que no las concibieron. Este departamento administrativo sería, por así decirlo, el supremo consultor del Estado (Montenegro, 2008).

Asimismo, en este primer gobierno del Frente Nacional se realizó otra investigación sobre las “Condiciones del Desarrollo en Colombia” elaborado por el Sacerdote Louis Joseph Lebret. La comisión recomendó que los planes de desarrollo deberían ser coordinados por los Departamentos de Planeación donde este ejercicio sea liderado por el Estado (Lebret, 1958).

En síntesis, los estudios mencionados tienen en común sugerencias sobre la organización de la administración pública y de la institucionalización de un órgano rector del desarrollo a través del Departamento de Planeación. Por estas razones, y con los elementos mencionados, la Administración de Alberto Lleras Camargo impulsó de la Ley 19 de 1958. Con lo cual se gestaron las bases para una reforma a la administración pública y de paso se creó también el Departamento Administrativo de Planeación (DNP)[4].

1.2 Presentación del núcleo central de la investigación doctoral

El proyecto doctoral busca analizar hermenéuticamente el concepto “gestión” en los sectores agropecuario e industrial al interior de los planes nacionales de desarrollo entre 1960 y 2014, el cual será trabajado mediante la técnica cualitativa de análisis de contenido de Bardin y Berelson. Además, el estudio se hace relevante hacerlo porque desde el análisis histórico-económico se han presentado dos momentos económicos del país en los últimos 60 años, el cual tienden a revelar una dicotomía entre el intervencionismo de estado con enfoque keynesiano y la apertura económica de influjo neoliberal.

Otro aspecto relevante para este proyecto doctoral se articula desde el contexto teórico del institucionalismo histórico porque: “las instituciones generan y determinan las reglas del juego en sociedad” (North, 1990), en este aspecto la evolución del concepto gestión en función de la planificación estatal en los sectores agropecuario e industrial es clave porque permite comprender los cambios al interior de los dos contextos; Primero, un Estado que permaneció atento al desarrollo instaurado desde 1960 hasta finales de la década de los ochenta bajo una orientación de desarrollo hacia dentro con una economía cerrada para fortalecer el sector industrial. Posteriormente en la década de los noventa el modelo económico se reinventa alrededor de la globalización generando nuevos acuerdos entre el Estado, la sociedad y el mercado en función de su competitividad.

Tomando como ejemplo las trayectorias históricas (North, 1990) se encuentra que en la síntesis de la historia institucional colombiana se puede comprender su evolución en dos periodos macro: Un primer momento, que va desde 1810 hasta 1944 donde la construcción Estado-Nación en nuestro país correspondió en el pasado a rupturas institucionales que impusieron los monopolios elitistas-político-partidistas para instaurase en el poder e intentar hacer un país desde diversas constituciones. (Tirado, 1974; Melo, 1977; Palacios & Safford, 2002). Un segundo momento, muy distinto por demás, (después de 1945) se correspondió con la egida del desarrollo mundial instaurado por los organismos supranacionales que enviaron a Colombia misiones institucionales, los cuales desarrollaron estudios e investigaciones que apuntaban a la conformación de un departamento en pro del desarrollo del país. Este hecho inició 1957 mediante la creación del Departamento Nacional de Planeación y su posterior formulación del plan de desarrollo para la década de 1960 (Robinson & Urrutia, 2007; Pachón & Ramírez, 2006).

Por las anteriores razones expuestas este trabajo doctoral se centra en este segundo momento para investigar y analizar el concepto de la categoría gestión, implícito en los planes nacionales de desarrollo desde 1960 hasta el 2014 a través de su lectura para los sectores agropecuario e industrial. Por lo tanto, el núcleo de la investigación es la Definición del Problema: ¿Desde los planes nacionales de desarrollo entre 1960 y 2014, cual ha sido el significado y evolución del concepto gestión en los sectores industrial y agropecuario?

2. Marco Teórico: El institucionalismo histórico como enfoque de análisis sobre el cambio y la continuidad

Los estudios sobre cambio y continuidad en el desarrollo de los países, organizaciones e instituciones han sido abordados desde diferentes enfoques teóricos, teniendo como objeto a los sujetos, las colectividades, y la historia. Desde la escuela del institucionalismo se han analizado diversas perspectivas, siendo orientadas a través de enfoques de la escuela de elección racional, de la escuela sociológica, y de la escuela del institucionalismo histórico.

Como tal, de acuerdo con Raymundo García (2013, p. 6) “el institucionalismo es un instrumento teórico que ayuda a explicar la creación, desarrollo, funcionamiento, y cambio o extinción de las instituciones”.

Desde las diversas escuelas de pensamiento, los neo-institucionalistas ven a estas como factor de incidencia en los sujetos, sus comportamientos, o como el centro del estudio. El institucionalismo histórico además de plantear la relación entre agentes e instituciones, definiendo los limites en que los actores adoptan sus estrategias y líneas de acción; permite conocer la evolución de los participantes en medio de conflictos instaurados en el tiempo (Sánchez de Dios, 2004). Conflictos entendidos como escenarios de cambio y coyunturas que permiten generar o modificar las dependencias del pasado, cuestionando incluso la racionalidad para elegir, estando limitado a soluciones ya preestablecidas.

Ahora, desde el ámbito de las políticas sociales, como expresa Farfán (2007) el nuevo institucionalismo histórico proporciona un enfoque para explicar las políticas públicas desde lo transdisciplinar, permitiendo integrar la historia, la administración, la economía, la ciencia política e incluso la cliometría en el análisis institucional de o a un objeto de estudio. En sí, el planteamiento central es la estabilidad institucional (Saavedra, 2016) considerando las instituciones como construcciones dadas en el tiempo, que se reproducen y cambian, modificando e introduciendo las reglas de juego, por lo cual su metodología es interpretativa y a largo plazo.

Para North (2010) las instituciones están correlacionadas con la dinámica económica e histórica dado que los cambios políticos son influyentes, ya que actúan para acelerar o frenar el sistema económico. Al respecto este autor afirma, que las instituciones proveen la estructura básica en el cual los seres humanos han creado orden y reducido la incertidumbre del cambio en la historia. Al no ser un enfoque cortoplacista, el análisis se centra en los patrones institucionales a largo plazo, donde la historia como variable explicativa del desarrollo se acompaña de argumentos presentes en las perspectivas de análisis como lo son puntos de equilibrio, el path dependance, las secuencias y las coyunturas críticas (Krasner, et al, 1984; Pierson, 2000, 2004; Thelen, 1999, 2006; Thelen y Streck, 2005; En: Saavedra, 2016, p. 84 – 85).

2.1 La teoría del path dependence o dependency

El argumento teórico del institucionalismo histórico juega un papel relevante en el análisis investigativo porque se centra en la capacidad de analizar escenarios desde una perspectiva de largo plazo o (larga duración histórica), al ser este su centro de análisis. Por ello, la dependencia del pasado o “path dependence”, se describe una rutina institucional que se reproduce en el tiempo. Por ende, esta dependencia del sendero, o dependencia del pasado describe algo así como la existencia de movimientos cumulativos que se repiten en la historia de las sociedades. Lo que implica también desde otra lectura que la herencia institucional y política, pesan y se reproducen continuamente en la historia (David, 2001; Valdivieso, 2008; Boussaguet, 2016).

El interés del institucionalismo histórico por las instituciones en el largo plazo conlleva a observar en estas los procesos y factores que han incidido en ellas, por lo cual se debe vislumbrar si existen secuencias distintivas que hagan que los actores implicados continúen rutas establecidas (Pierson, 2000. En: Farfán, 2007, p. 92). La continuidad en dichos caminos ya señalados da cuenta de la existencia de unas trayectorias de camino, o de path dependence. Igualmente, un cambio en las secuencias y la estabilidad devela la existencia e inicio de coyunturas críticas, o critical junctures. Tanto las coyunturas como las trayectorias definidas son parte de los modelos de análisis y perspectivas sobre crisis, continuidad y cambio en el enfoque del institucionalismo histórico, como lo expresa Trigo (2016), los cuales responden a la estabilidad, reproducción y modificación de instituciones, que no tienen siempre que reemplazar lo anterior, sino presentar la existencia de variaciones en patrones en el contexto político y social más no su cambio inmediato y total.

Como expone Pierson (2004. En: Marenco, 2006, p. 56) en los procesos de path dependence no solo existen temporalidades de larga duración, inmersas en estas cohabitan periodos cortoplacistas donde las instituciones se originan o pueden variar, modificando su continuidad o evolucionando sin alejarse de su camino guía, así esta pueden responder tanto a factores funcionales como ser producto de eventos discretos o consecuencias no previstas estratégicamente, generadas por la inmediatez del momento, pero cuyo impacto a futuro puede continuar definiendo la existencia del ciclo histórico.

3. Metodología

En el estudio de los métodos cualitativos, se encuentra que el análisis de contenido es una herramienta técnico-analítica que permite al investigador seleccionar, estudiar, interpretar y develar información oculta que una simple lectura no revela (Berelson, 1952). En este sentido, esta técnica combina procesos de análisis categóricos en relación a; concepto, tema, frases o palabras que permite identificar el sentido objetivo de un texto. En otras palabras, el rigor metodológico del análisis de contenido cobra sentido y significado al exponer de manera objetiva la intencionalidad de un documento (Krippendorff, 2004).

Para el desarrollo de esta de investigación, la especificación del concepto gestión es clave para comprender su dinámica tanto en el sector agropecuario e industrial (ver Tabla 1). Cabe recordar también que el principio general de desarrollo para el sector agropecuario se centró en fortalecer y dinamizar el campo colombiano. De igual manera, para el sector industrial el principio rector buscó proteger la industria colombiana para generar su crecimiento.

En relación a lo anterior, para ambos sectores el modelo de desarrollo económico operó entre una economía cerrada (1960-1989) y una apertura económica posterior a 1990, donde los lenguajes económicos son bien distintos y la lectura del concepto gestión debería ser diferente, y esta diferencia viene generada por las reglas del juego que se determinan en los mecanismos pro-Estado como también pro-Mercado (ver Tabla 1).

Conclusiones

Por lo tanto, la presente investigación permite contextualizar esta organización pública sistémica en torno al corpus teórico que la define alrededor del estudio y análisis de las políticas públicas, que además tiene su correlato con la gestión pública y es a partir de estos elementos que se explica el objeto investigativo del presente estudio en una reflexión histórica, institucional, analítico-evaluativa ex-post. Y, en tercer lugar, se conjugan todos estos escenarios; (la complejidad del management publico aunado al argumento teórico) por medio del marco teórico y de la metodología aplicada de una manera integral buscando respuestas bajo un enfoque transdisciplinar.

Asimismo, como se ha podido analizar hasta aquí, en la historia institucional colombiana se encuentran dos tipos de escenarios en relación a la conformación de hacer país mediante políticas de Estado, ellas son: El primero, que va desde 1810 hasta 1886 donde las propuestas fundantes de construir una visión de Estado-Nación en nuestro país correspondieron en el pasado a rupturas estructurales e institucionales que impusieron los monopolios político-partidistas para instaurase en el poder e intentar hacer país desde diversas propuestas constitucionales incluyendo las reformas que se hicieron a la constitución de 1886, hasta en el año de 1957.

El segundo momento, muy distinto por demás, (después de 1945) se corresponde con la egida del desarrollo mundial instaurado por los organismos supranacionales que enviaron a Colombia misiones institucionales, los cuales desarrollaron estudios e investigaciones que apuntaban a la conformación de un departamento de rector de la organización de las políticas macro-estatales en pro del desarrollo del país. Este hecho inicia también a partir de 1957 mediante la regulación de los programas de gobierno presidencial conformados por sus planes de desarrollo, siendo concebidos estos como políticas de gobierno.

Por esta razón, esta tesis doctoral se centra en este segundo momento para investigar y estudiar metodológicamente en un contexto larga duración al management público de los gobiernos instituidos desde el frente nacional en 1957 hasta la próxima administración presidencial en (2018), analizando sus programas de gobierno, y de esta forma clarificar desde la transdisciplinariedad la visión managerial de las políticas de Estado en Colombia por intermedio de sus planes de desarrollo.

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Notas

Notas de autor

rafael.vergara@correounivalle.edu.co

Información adicional

Cómo citar este artículo: Vergara Varela, R. (2018). Management público y planes de desarrollo en Colombia 1960-2014. Un análisis a los sectores agropecuario e industrial. NOVUM, (8-II), p.p. 9-23.